ΑΠΌΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ

της 14ης Δεκεμβρίου 1962 ( *1 )

Στις συνεκδικαζόμενες υποθέσεις 2/62 και 3/62,

Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον Hubert Ehring, νομικό σύμβουλο της ευρωπαϊκής εκτελεστικής εξουσίας, με αντίκλητο στο Λουξεμβούργο τον Henri Manzanares, γραμματέα της νομικής υπηρεσίας της ευρωπαϊκής εκτελεστικής εξουσίας, 2, place de Metz,

προσφεύγουσα,

κατά

καθών,

που έχουν ως αντικείμενο την αμφισβητούμενη νομιμότητα, δεδομένου ότι πραγματοποιήθηκαν μετά την 1η Ιανουαρίου 1958:

ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ,

συγκείμενο από τους Α. Μ. Dormer, Πρόεδρο, L. Delvaux και R. Rossi, προέδρους τμήματος, Ο. Riese, Ch. L. Hammes, A. Trabucchi και R. Lecourt (εισηγητή δικαστή) δικαστές,

γενικός εισαγγελέας: Κ. Roemer

γραμματέας: Α. van Houtte

εκδίδει την ακόλουθη

Απόφαση

(το μέρος που περιέχει τα περιστατικά παραλείπεται)

Σκεπτικό

I — Επί του παραδεκτού

Τα καθών κράτη, εγείροντα το απαράδεκτο της προσφυγής, αιτιώνται την Επιτροπή ότι εμπόδισε την τακτοποίηση της ένδικης καταστάσεως, απαιτώντας καταχρηστικώς την αναστολή των επικρινόμενων μέτρων, πριν αποφανθεί επί των αιτήσεων που υπέβαλαν βάσει του άρθρου 226 της Συνθήκης και του κανονισμού του Συμβουλίου των Υπουργών, της 4ης Απριλίου 1962, εκδοθέντος δυνάμει του άρθρου 235, και με τις οποίες ζητούσαν να τους επιτραπεί παρέκκλιση από τους κανόνες της Συνθήκης.

Τα καθών κράτη αιτιώνται επίσης την Επιτροπή ότι «με κατάχρηση εξουσίας και υπερβάλλουσα προσήλωση στους νομικούς τύπους» και με το να μην αποφανθεί επειγόντως επί των εν λόγω αιτήσεων όπως όφειλε, απώλεσε το δικαίωμα να ασκήσει κατά των καθών προσφυγή λόγω παραβάσεως της Συνθήκης.

Η Επιτροπή, οφείλουσα, δυνάμει του άρθρου 155, να μεριμνά για την εφαρμογή των διατάξεων της Συνθήκης, δεν μπορεί να στερηθεί της ασκήσεως της ουσιώδους εξουσίας που κατέχει από το άρθρο 169 να διασφαλίζει την τήρησή τους. Αν ήταν δυνατό να παρεμποδίζεται η εφαρμογή του άρθρου 169 με αίτηση τακτοποιήσεως, το εν λόγω άρθρο θα έχανε κάθε αποτελεσματικότητα.

Αίτηση για να επιτραπεί παρέκκλιση από τους γενικούς κανόνες της Συνθήκης δεν μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα να καταστήσει νόμιμα τα ληφθέντα μονομερή μέτρα που αντιβαίνουν στους εν λόγω κανόνες και δεν μπορεί, κατά συνέπεια, να νομιμοποιήσει αναδρομικώς την αρχική παράβαση.

Διαδικασίες που τείνουν στην παρέκκλιση από τους κανόνες της Συνθήκης, των οποίων η κατάληξη εξαρτάται από την εκτίμηση της Επιτροπής, διακρίνονται, τόσο λόγω της φύσεώς τους, όσο και λόγω των αποτελεσμάτων τους, από τη διαδικασία την οποία μπορεί να κινήσει η Επιτροπή, δυνάμει του άρθρου 169 και, επομένως, δεν μπορούν να επηρεάσουν την τελευταία αυτή διαδικασία.

Χωρίς να πρέπει να εξεταστεί αν ενδεχομένη κατάχρηση δικαιώματος της Επιτροπής μπορεί να τη στερήσει από το σύνολο των μέσων που διαθέτει από το άρθρο 169, αρκεί η διαπίστωση ότι, στη συγκεκριμένη περίπτωση, ούτε προσκομίστηκε ούτε προσφέρθηκε να προσκομιστεί απόδειξη μιας τέτοιας κατάχρησης.

Όπως άλλωστε προκύπτει από τη συζήτηση, τα καθών κράτη αμέλησαν να παράσχουν στην Επιτροπή τα αναγκαία στοιχεία για να αποφανθεί επί των αιτή-σεών τους.

Επιπλέον, η ενδεχόμενη πλάνη της Επιτροπής που θα δικαιολογούσε ιδιαίτερη δικαστική διαφορά, δεν θα επηρέαζε καθόλου την προσφυγή λόγω παραβάσεως της Συνθήκης, που στρέφεται εναντίον αποφάσεων που εξακολουθούν να υφίστανται μέχρι σήμερα και των οποίων τη νομιμότητα έχει το Δικαστήριο την υποχρέωση να εξετάσει.

Κατά συνέπεια, οι προσφυγές πρέπει να κηρυχθούν παραδεκτές.

II — Επί της ουσίας

Με τις προσφυγές ζητείται να κηρυχθούν παράνομες η αύξηση του ειδικού τέλους επί των εισαγωγών άρτου μετά καρυκευμάτων που θεσπίστηκε, μετά τη θέση σε ισχύ της Συνθήκης και η επέκταση της εφαρμογής αυτού του τέλους, το οποίο θεωρείται ως φορολογική επιβάρυνση ισοδυνάμου αποτελέσματος προς δασμό, που απαγορεύεται από τα άρθρα 9 και 12, επί ορισμένων ομοειδών προϊόντων.

1. Επί της φορολογικής επιβαρύνσεως ισοδυνάμου αποτελέσματος προς δασμό

Κατά το άρθρο 9, η Κοινότητα βασίζεται επί τελωνειακής ενώσεως και περιλαμβάνει την απαγόρευση των εισαγωγικών και εξαγωγικών δασμών και «όλων των φορολογικών επιβαρύνσεων ισοδυνάμου αποτελέσματος».

Κατά τους όρους του άρθρου 12, απαγορεύεται στα κράτη μέλη να επιβάλουν «νέους εισαγωγικούς και εξαγωγικούς δασμούς ή φορολογικές επιβαρύνσεις ισοδυνάμου αποτελέσματος» και να προβαίνουν σε αύξηση αυτών που ήδη ισχύουν.

Η θέση αυτών των άρθρων επικεφαλής του μέρους που αφιερώνεται στις «βάσεις της Κοινότητος», η θέση του άρθρου 9 ακριβώς στην αρχή του τμήματος που αφορά την «ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων», καθώς και η θέση του άρθρου 12 στην αρχή του τμήματος που είναι αφιερωμένο στην «κατάργηση των δασμών μεταξύ των κρατών μελών», αρκούν για να τονίσουν τον ουσιώδη ρόλο των με αυτόν τον τρόπο καθιερωθεισών απαγορεύσεων.

Η ισχύς αυτών των απαγορεύσεων είναι τόση ώστε, για να αποφευχθεί η περιγραφή τους μέσω της ποικιλίας των φορολογικών πρακτικών, η Συνθήκη θέλησε να προλάβει οποιοδήποτε ενδεχόμενο κενό κατά την εφαρμογή τους.

Έτσι διευκρινίζεται (άρθρο 17) ότι οι απαγορεύσεις του άρθρου 9 εφαρμόζονται και επί των δασμών ταμιευτικού χαρακτήρα.

Το άρθρο 95, το οποίο περιλαμβάνεται στο μέρος της Συνθήκης που είναι αφιερωμένο στην «πολιτική της Κοινότητος» και στο κεφάλαιο που αφορά τις «φορολογικές διατάξεις», έχει ως σκοπό να αποφύγει τις παραβάσεις αυτών των απαγορεύσεων με φορολογικό μέσο.

Αυτή η μέριμνα έχει τέτοια έκταση, ώστε να απαγορεύεται στα κράτη μέλη να επιβάλλουν άμεσα ή έμμεσα φόρους ανώτερους από εκείνους που επιβαρύνουν άμεσα ή έμμεσα τα ομοειδή εθνικά προϊόντα, είτε να επιβάλλουν στα προϊόντα των κρατών μελών εσωτερικούς φόρους, η φύση των οποίων οδηγεί έμμεσα στην προστασία των εγχώριων προϊόντων.

Όπως προκύπτει από τη σαφήνεια, την αυστηρή διατύπωση και την ανεπιφύλακτη έκταση εφαρμογής των άρθρων 9 και 12, τη λογική των διατάξεών τους και το σύνολο της Συνθήκης, η απαγόρευση νέων εισαγωγικών δασμών, συνδεόμενη με τις αρχές της ελεύθερης κυκλοφορίας των προϊόντων, συνιστά ουσιώδη κανόνα και, κατά συνέπεια, κάθε ενδεχόμενη εξαίρεση, άλλωστε στενής ερμηνείας, πρέπει να προβλέπεται σαφώς.

Η έννοια «φορολογική επιβάρυνση ισοδυνάμου αποτελέσματος» προς εισαγωγικό δασμό, χωρίς να εμφανίζεται ως εξαίρεση του γενικού κανόνα απαγορεύσεως των εισαγωγικών δασμών, εμφανίζεται, αντιθέτως, ως η αναγκαία συ-μπλήρωσή του που επιτρέπει ο εν λόγω κανόνας να καθίσταται αποτελεσματικός.

Αυτή η έκφραση, όντας προσκεκολλημένη διαρκώς στην έννοια «εισαγωγικών και εξαγωγικών δασμών», τονίζει τον σκοπό της απαγορεύσεως, όχι μόνο των μέτρων που εμφανώς περιβάλλονται την κλασσική τελωνειακή μορφή, αλλά ακόμα και όλα τα μέτρα τα οποία, εμφανιζόμενα υπό άλλες ονομασίες, ήτοι εισαγόμενα μέσω άλλων μεθόδων, θα κατέληγαν στα ίδια προστατευτικά ή ει-σάγοντα διακρίσεις αποτελέσματα, στα οποία καταλήγουν και οι δασμοί.

Για να γίνει δεκτό ότι μια φορολογική επιβάρυνση έχει αποτέλεσμα ισοδύναμο προς τελωνειακό δασμό, σημασία έχει να εξεταστεί αυτό το αποτέλεσμα σε σχέση με τους στόχους της Συνθήκης, ιδίως τους περιλαμβανόμενους στο μέρος, στον τίτλο, και στο κεφάλαιο όπου έχουν ενταχθεί τα άρθρα 9 και 12, δηλαδή σε σχέση με την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων και, ακόμα γενικότερα, σε σχέση με τους στόχους του άρθρου 3 που αποσκοπεί στην αποφυγή νοθεύσεως του ανταγωνισμού.

Μικρή, επομένως, έχει σημασία το αν όλα τα αποτελέσματα των δασμών συντρέχουν ή μόνο το ένα από αυτά ή ακόμα αν, συγχρόνως μ' αυτά τα αποτελέσματα, έχουν επιδιωχθεί άλλοι κύριοι παρεπόμενοι σκοποί, αφ' ής στιγμής η φορολογική επιβάρυνση θίγει τους ανωτέρω σκοπούς της Συνθήκης και απορρέει όχι από κοινοτική διαδικασία, αλλά από μονομερή απόφαση.

Όπως προκύπτει από το σύνολο των ανωτέρω στοιχείων, κατά την έννοια των άρθρων 9 και 12 της Συνθήκης ΕΟΚ, ως φορολογική επιβάρυνση ισοδυνάμου αποτελέσματος μπορεί να θεωρείται, οποιαδήποτε και αν είναι η ονομασία του ή η τεχνική του, μονομερώς επιβαλλόμενο τέλος, είτε κατά την εισαγωγή, είτε μεταγενέστερα και το οποίο, πλήττοντας ειδικώς εισαγόμενο προϊόν κράτους μέλους, κατ' αποκλεισμό του ομοειδούς εγχώριου προϊόντος, έχει ως αποτέλεσμα, αλλοιώνοντας την τιμή του, να έχει την ίδια επίπτωση που έχει και ένας δασμός επί της ελεύθερης κυκλοφορίας των προϊόντων.

2. Εφαρμογή στη συγκεκριμένη περίπτωση

Το τέλος επί του άρτου μετά καρυκευμάτων, που επιβλήθηκε στο Βέλγιο με βασιλικό διάταγμα της 16ης Αυγούστου 1957 και στο Λουξεμβούργο με διάταγμα του Μεγάλου Δουκάτου της 20ής Αυγούστου 1957 εμφανίζεται ως «ειδικό τέλος εισαγωγής», «εισπραττόμενο κατά την έκδοση αδειών εισαγωγής».

Η νομιμότητα αυτού του τέλους, που επιβλήθηκε μετά την υπογραφή της Συνθήκης, πριν όμως από τη θέση της σε ισχύ, δεν μπορεί να αμφισβητηθεί.

Αντιθέτως, μπορούν να αμφισβητηθούν οι αυξήσεις αυτού του τέλους, οι πραγματοποιηθείσες μετά την 1η Ιανουαρίου 1958, καθώς και η επέκταση εφαρμογής αυτού του τέλους σε ομοειδή προϊόντα του άρτου μετά καρυκευμάτων της δασμολογικής κλάσεως 19.08 του Κοινού Δασμολογίου, με αντίστοιχα διατάγματα της 24ης και 27ης Φεβρουαρίου 1960 για τις δύο χώρες.

Από αυτές τις αυξήσεις «ειδικού τέλους», εισπραττόμενου κατά και με την ευκαιρία εισαγωγής των οικείων προϊόντων και πλήττοντος αποκλειστικά αυτά τα προϊόντα λόγω της εισαγωγής τους, και οι οποίες αυξήσεις αποφασίστηκαν μονομερώς, μετά τη θέση σε ισχύ της Συνθήκης, τεκμαίρεται η ύπαρξη διακρίσεων και προστασίας, αντιθέτων προς τη θεμελιώδη αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων, την οποία θα καταργούσε η γενίκευση παρόμοιων πρακτικών.

Τα καθών κράτη αντιτάσσουν σ' αυτές τις ενδείξεις ότι το άρθρο 95, παράγραφος 1, της Συνθήκης επιτρέπει την επιβολή τέτοιου τέλους στην περίπτωση που συνιστά το αντάλλαγμα εσωτερικών επιβαρύνσεων που βαρύνουν την εγχώρια παραγωγή για τις ανάγκες κυρίαρχης πολιτικής της αγοράς.

Θεωρούν το ένδικο τέλος ως συνακόλουθο της τιμής υποστηρίξεως που έχει θεσπιστεί υπέρ των παραγωγών εγχώριας σικάλεως, δυνάμει των προβλεπόμενων από τις γεωργικές διατάξεις της Συνθήκης παρεκκλίσεων.

Εντούτοις, η εφαρμογή του άρθρου 95, με το οποίο αρχίζει το κεφάλαιο II του τρίτου μέρους της Συνθήκης, που είναι αφιερωμένο στις «φορολογικές διατάξεις», δεν μπορεί να επεκταθεί σε οποιεσδήποτε άλλες επιβαρύνσεις.

Στην προκειμένη περίπτωση, το ένδικο τέλος δεν εμφανίζεται ούτε με τη μορφή του ούτε με τον οικονομικό του σκοπό, που έχει σαφώς διακηρυχθεί, ως φορολογική διάταξη που μπορεί να υπάγεται στο άρθρο 95.

Επιπλέον, το πεδίο εφαρμογής αυτού του άρθρου δεν μπορεί να επεκταθεί μέχρι του σημείου να επιτρέψει οποιαδήποτε αντιστάθμιση μεταξύ της φορολογικής επιβάρυνσης που έχει δημιουργηθεί για να πλήξει εισαγόμενο προϊόν και της επιβάρυνσης διαφορετικής φύσεως, παραδείγματος χάρη οικονομικής, που βαρύνει το ομοειδές εγχώριο προϊόν.

Στην περίπτωση που μια τέτοια αντιστάθμιση θα ήταν επιτρεπτή, τα κράτη μέλη θα μπορούσαν, δυνάμει της εσωτερικής τους κυριαρχικής εξουσίας, να αντισταθμίζουν μ' αυτόν τον τρόπο τις πλέον διαφορετικές επιβαρύνσεις που πλήττουν οποιοδήποτε προϊόν και αυτή η πρακτική θα επέφερε ανεπανόρθωτο πλήγμα στις αρχές της Συνθήκης.

Μολονότι το άρθρο 95, παράγραφος 1, ανέχεται σιωπηρώς «φόρους» επί εισαγόμενου προϊόντος, αυτό το ανέχεται στο μόνο και περιοριστικό μέτρο που αυτοί οι φόροι πλήττουν με τον ίδιο τρόπο τα ομοειδή εγχώρια προϊόντα.

Επιπλέον, παρατηρείται ότι, στην προκειμένη περίπτωση, το ένδικο τέλος έχει ως σκοπό, όχι να εξισώσει μεταξύ τους τις επιβαρύνσεις που πλήττουν κατά άνισο τρόπο εγχώρια και εισαγόμενα προϊόντα, αλλά τις ίδιες τις τιμές αυτών των προϊόντων.

Τα καθών κράτη δήλωσαν, πράγματι, ότι το ένδικο τέλος είχε ως σκοπό «να καταστήσει την τιμή του αλλοδαπού προϊόντος ισοδύναμη με την τιμή του βελγικού προϊόντος» (υπόμνημα αντικρούσεως, σ. 19).

Αμφισβήτησαν μάλιστα αν «συμβιβάζεται με την οικονομία της Συνθήκης οι παραγωγοί μιας χώρας εντός της κοινής αγοράς, «να μπορούν» να αποκτήσουν την πρώτη ύλη σε καλύτερη τιμή από τους παραγωγούς άλλου κράτους μέλους (υπόμνημα ανταπαντήσεως, σ. 29).

Αυτή η επιχειρηματολογία αγνοεί την αρχή, κατά την οποία η δράση της Κοινότητας περιλαμβάνει την εγκαθίδρυση καθεστώτος που να εξασφαλίζει ανόθευτο ανταγωνισμό της κοινής αγοράς (άρθρο 3, στ).

Επομένως, η αποδοχή της απόψεως των καθών θα οδηγούσε σε παράλογη κατάσταση, ακριβώς αντίθετη από αυτήν που θέλησαν οι συντάκτες της Συνθήκης.

Όπως προκύπτει από την παράγραφο 2 του άρθρου 38, οι παρεκκλίσεις, που γίνονται δεκτές για τα γεωργικά προϊόντα από τους προβλεπόμενους για την εγκαθίδρυση της κοινής αγοράς κανόνες, συνιστούν εξαιρετικά μέτρα που πρέπει να ερμηνεύονται στενά. Δεν μπορούν, επομένως, να επεκταθούν με κίνδυνο η εξαίρεση να καταστεί ο κανόνας και η Συνθήκη να μην έχει εφαρμογή σε μεγάλο μέρος προϊόντων μεταποιήσεως.

Ο πίνακας του παραρτήματος II πρέπει, κατά συνέπεια, να θεωρείται ως περιοριστικός, καθώς το επιβεβαιοί η δεύτερη φράση της τρίτης παραγράφου του άρθρου 38.

Ο άρτος μετά καρυκευμάτων δεν αναφέρεται μεταξύ των προϊόντων που απαριθμούνται στο παράρτημα II και δεν προστέθηκε σ' αυτόν τον πίνακα κατά την κοινοτική διαδικασία που προβλέπει το άρθρο 38, παράγραφος 3.

Τα κράτη μέλη, για να επιλύσουν δυσχέρειες που μπορούν να αναφανούν σε ορισμένο οικονομικό τομέα, θέλησαν να θεσπίσουν κοινοτικές διαδικασίες προς αποφυγή της μονομερούς παρεμβάσεως των εθνικών διοικήσεων.

Στη συγκεκριμένη, ωστόσο, περίπτωση οι αυξήσεις και η επέκταση εφαρμογής του ενδίκου τέλους αποφασίστηκαν μονομερώς.

Όπως προκύπτει από το σύνολο αυτών των στοιχείων, το κατά των καθών τεκμήριο εισαγωγής διακρίσεων και προστασίας δεν έχει ανατραπεί.

Τα καθών κράτη δεν αμφισβήτησαν άλλωστε, μέχρι της υποβολής της αιτήσεώς τους περί επαναλήψεως της συζητήσεως της 8ης Νοεμβρίου 1962, ότι από την πολιτική τους της αγοράς «προκύπτει έμμεση προστασία» (αγόρευση εκπροσώπου της Βελγικής Κυβερνήσεως, σ. 21) δεδομένου ότι, κατά τη γνώμη τους, αυτό συνιστούσε απλώς παρεπόμενο αποτέλεσμα και όχι το χαρακτηριστικό αποτέλεσμα του ένδικου τέλους.

Η εν λόγω αίτηση της 8ης Νοεμβρίου 1962, αντιφάσκουσα προς αυτές τις δηλώσεις, αναγνωρίζει, ωστόσο, ότι τα επίδικα ειδικά τέλη «συνιστούν ασφαλώς εμπόδια στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων».

Τέλος, με έγγραφο της 27ης Νοεμβρίου 1961, η Βελγική Κυβέρνηση η οποία, στο υπόμνημα ανταπαντήσεώς της (σ. 13), αιτιάται την Επιτροπή ότι «σ' αυτήν οφείλεται η διατήρηση της παραβάσεως στην οποία το καθού κράτος κατέδειξε ότι επιθυμούσε να θέσει τέρμα», δεν αρνείται τον «επιλήψιμο χαρακτήρα των μονομερών μέτρων».

Από το σύνολο αυτών των σκέψεων προκύπτει ότι, το «ειδικό τέλος εισαγωγής», το επιβαλλόμενο στον άρτο μετά καρυκευμάτων που έχει αυξηθεί και επεκταθεί στο Βέλγιο και στο Λουξεμβούργο, μετά τη θέση σε ισχύ της Συνθήκης, συγκεντρώνει όλα τα στοιχεία φορολογικής επιβαρύνσεως ισοδυνάμου αποτελέσματος προς δασμό που προβλέπουν τα άρθρα 9 και 12.

Πρέπει, επομένως, να λεχθεί και να γίνει δεκτό ότι οι αποφάσεις περί αυξήσεως ή επεκτάσεως αυτού του τέλους, που ελήφθησαν μετά την 1η Ιανουαρίου 1958, ελήφθησαν κατά παράβαση της Συνθήκης.

Για τους λόγους αυτούς,

( *1 ) Γλώσσα διαδικασίας: η γαλλική.