ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ

Βρυξέλλες, 16.7.2025

COM(2025) 546 final

ΛΕΥΚΗ ΒΙΒΛΟΣ

για την επανεξέταξη της αρχιτεκτονικής για την καταπολέμηση της απάτης

1.Εισαγωγή

Οι Συνθήκες της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ) προβλέπουν ότι η καταπολέμηση της απάτης και οποιασδήποτε άλλης παράνομης δραστηριότητας εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ αποτελεί κοινή ευθύνη της ΕΕ και των κρατών μελών της 1 . Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έχει την κύρια ευθύνη για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ 2 , μέσω των κύριων διατακτών της, και εργάζεται για την επίτευξη του σκοπού αυτού από κοινού με διάφορους εξειδικευμένους φορείς, όργανα και οργανισμούς που έχουν συσταθεί με την πάροδο των ετών. Λαμβάνει επίσης υπόψη τις συστάσεις του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου (ΕΕΣ). Μαζί με τις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών και τους κύριους διατάκτες όλων των θεσμικών και λοιπών οργάνων και οργανισμών, αποτελούν την αρχιτεκτονική της ΕΕ για την καταπολέμηση της απάτης.

Η αρχιτεκτονική της ΕΕ για την καταπολέμηση της απάτης (στο εξής: AFA) εξελίχθηκε με την πάροδο του χρόνου, με σκοπό την αντιμετώπιση των διαρκώς μεταβαλλόμενων απειλών για τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ. Η διακρατική απάτη, συμπεριλαμβανομένης της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ, ή η δραστηριότητα δικτύων οργανωμένου εγκλήματος που βάζουν στο στόχαστρο κονδύλια της ΕΕ έχουν αυξηθεί. Υπάρχουν επίσης όλο και περισσότερες ενδείξεις για τον καίριο ρόλο του οργανωμένου εγκλήματος στους μηχανισμούς απάτης και, αντιστρόφως, για τον σημαντικό ρόλο της απάτης στη χρηματοδότηση άλλων μορφών σοβαρού και οργανωμένου εγκλήματος, συμπεριλαμβανομένης της τρομοκρατίας. Οι απατεώνες χρησιμοποιούν πλέον προηγμένες τεχνολογίες, όπως η τεχνητή νοημοσύνη (στο εξής: ΤΝ), η κρυπτογραφημένη επικοινωνία και τα κρυπτονομίσματα, για την εκτέλεση και την απόκρυψη των εγκληματικών δραστηριοτήτων τους, γεγονός που επιτείνει την πρόκληση. Επιπλέον, οι τρόποι διαχείρισης εξελίσσονται και η κατακόρυφη αύξηση του μεγέθους του προϋπολογισμού της ΕΕ, η οποία οφείλεται στο NextGenerationEU, έχει οδηγήσει σε αύξηση των ποσών που διατρέχουν κίνδυνο απάτης και παρατυπιών. Η επανεξέταση του πλαισίου της AFA αποτελεί ευκαιρία για την καλύτερη αντιμετώπιση όλων των προκλήσεων και τη γεφύρωση των υφιστάμενων κενών στην προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ. Η διαδικασία επανεξέτασης της AFA θα αποτελέσει επίσης ευκαιρία βελτίωσης και εξορθολογισμού της συνεργασίας μεταξύ των διαφόρων φορέων που συμμετέχουν στην AFA. Η παρούσα Λευκή Βίβλος επιδιώκει να προετοιμάσει τη διαδικασία προτείνοντας για ευρύ προβληματισμό διάφορα βασικά ζητήματα που θα μπορούσαν να διερευνηθούν κατά την επικείμενη επανεξέταση.

Η επανεξέταση της AFA συμπληρώνει τις προπαρασκευαστικές εργασίες για το επόμενο πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο (στο εξής: ΠΔΠ). Στόχος είναι να διασφαλιστεί ότι το επόμενο ΠΔΠ μπορεί να επωφεληθεί από την ενισχυμένη και αποτελεσματικότερη αρχιτεκτονική για την καταπολέμηση της απάτης προκειμένου να προστατεύονται τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ μέσω της βέλτιστης δυνατής χρήσης των πόρων (ιδίως όσον αφορά τη συμπληρωματικότητα και τον συντονισμό των λειτουργιών και των δραστηριοτήτων όλων των εμπλεκόμενων φορέων). Θα συμβάλει στην επίτευξη των στόχων που έθεσε η Επιτροπή στις προτάσεις της για τον επόμενο μακροπρόθεσμο προϋπολογισμό της ΕΕ. Αυτό θα επιτευχθεί, ειδικότερα, με την αντιμετώπιση της πολυπλοκότητας, των αδυναμιών και των περιορισμών του υφιστάμενου συστήματος· τη μεγιστοποίηση του αντικτύπου κάθε ευρώ που δαπανάται με έμφαση σε προτεραιότητες και στόχους της ΕΕ σε περιπτώσεις στις οποίες η δράση της ΕΕ αποφέρει τη μεγαλύτερη προστιθέμενη αξία· και τη διασφάλιση της λογοδοσίας και της ιχνηλασιμότητας των κονδυλίων της ΕΕ.

Η επανεξέταση της AFA συμπληρώνει επίσης ορισμένες άλλες πρόσφατες ή υπό εξέλιξη πρωτοβουλίες πολιτικής σε τομείς που συνδέονται στενά με την καταπολέμηση της απάτης, όπως η πρόταση οδηγίας για την καταπολέμηση της διαφθοράς μέσω του ποινικού δικαίου 3 , ο κανονισμός για την αιρεσιμότητα 4 και η παρακολούθηση στο πλαίσιο της ετήσιας έκθεσης για το κράτος δικαίου.

Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο αποδίδει ιδιαίτερη σημασία στην επανεξέταση της AFA. Η Επιτροπή Ελέγχου του Προϋπολογισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, στην «Έκθεση σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ευρωπαϊκής Ένωσης – καταπολέμηση της απάτης – ετήσια έκθεση 2023» (στο εξής: έκθεση CONT) 5 , τόνισε την επείγουσα ανάγκη ενίσχυσης και εκσυγχρονισμού της AFA για την αντιμετώπιση των αναδυόμενων προκλήσεων και ευκαιριών 6 . Ειδικότερα, η έκθεση CONT τονίζει την ανάγκη να αξιολογηθούν και να ελαχιστοποιηθούν οι επαναλήψεις και οι αλληλεπικαλύψεις των φορέων της AFA· να προωθηθούν στρατηγικές για την καταπολέμηση της απάτης σε εθνικό επίπεδο· να ενισχυθεί η χρήση ψηφιακών εργαλείων και βάσεων δεδομένων· να εξεταστεί το ενδεχόμενο δημιουργίας κεντρικής δομής διακυβέρνησης· να παρασχεθεί στρατηγική εποπτεία και να αντιμετωπιστούν τα διαρθρωτικά κενά· και να βελτιωθεί το πλαίσιο υποβολής εκθέσεων ενσωματώνοντας τα αποτελέσματα όλων των συνιστωσών στην ετήσια έκθεση για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ (στο εξής: έκθεση ΠΟΣ), προκειμένου να ενισχυθούν η διαφάνεια και η λογοδοσία.

Το ΕΕΣ έχει επίσης εγκρίνει διάφορες ειδικές εκθέσεις σχετικά με την καταπολέμηση της απάτης 7 και διενεργεί άλλους ελέγχους που σχετίζονται με περιπτώσεις απάτης 8 . Ειδικότερα, αξιολογεί τις ρυθμίσεις εργασίας και τον συντονισμό μεταξύ της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας, της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF), του Οργανισμού της ΕΕ για τη Συνεργασία στον Τομέα της Ποινικής Δικαιοσύνης (Eurojust) και του Οργανισμού της ΕΕ για τη Συνεργασία στον Τομέα της Επιβολής του Νόμου (Ευρωπόλ) 9 · καθώς και την αποτελεσματικότητα των εθνικών συστημάτων ελέγχου όσον αφορά τη διαχείριση των κονδυλίων του μηχανισμού ανάκαμψης και ανθεκτικότητας (ΜΑΑ) 10 για την πρόληψη, τον εντοπισμό και, κατά περίπτωση, την αποκατάσταση της απάτης 11 . Ένας τρίτος υπό εξέλιξη έλεγχος 12 θα αξιολογήσει την αποτελεσματικότητα του σχεδίου δράσης της στρατηγικής της Επιτροπής του 2019 για την καταπολέμηση της απάτης 13 .

Η επανεξέταση της AFA θα πραγματοποιηθεί με ολιστική προσέγγιση. Θα χαρτογραφήσει τους βασικούς φορείς που συμμετέχουν στην AFA· θα εντοπίσει και θα αντιμετωπίσει τα κενά που μπορεί να είναι επιζήμια για τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ· και θα προωθήσει την αποτελεσματικότητα σε κάθε στάδιο του κύκλου καταπολέμησης της απάτης (πρόληψη, εντοπισμός, διερεύνηση, δίωξη και διορθώσεις/ανακτήσεις). Όπως ορίζεται στην ProtectEU — Ευρωπαϊκή στρατηγική για την εσωτερική ασφάλεια 14 , τα αποτελέσματα της επανεξέτασης της AFA θα στηρίξουν την ενίσχυση της συμπληρωματικότητας μεταξύ των κύριων διατακτών, της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας, της OLAF, της Ευρωπόλ, της Eurojust, της αρχής της ΕΕ για την καταπολέμηση της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες (στο εξής: AMLA) και της προτεινόμενης Τελωνειακής Αρχής της ΕΕ. Η καταπολέμηση της απάτης μπορεί να επωφεληθεί αν εστιάσει στη βελτιωμένη συλλογή πληροφοριών, την καλύτερη χρήση των πληροφοριών και της ανταλλαγής δεδομένων, την ενισχυμένη πρόσβαση σε δεδομένα, τη χρήση σύγχρονων τεχνολογιών, συμπεριλαμβανομένης της ΤΝ, για τη βελτίωση του εντοπισμού και της διερεύνησης περιπτώσεων απάτης, τη βελτίωση των συνεργειών όσον αφορά τη χρήση ερευνητικών μεθόδων, τόσο ποινικών όσο και διοικητικών, και τη βελτίωση της συνεργασίας. Στο επίκεντρο της επανεξέτασης θα βρίσκονται η αποτελεσματική αποτροπή και αντίδραση. Ενώ η επανεξέταση θα επικεντρωθεί ειδικά στη βελτίωση της αρχιτεκτονικής για την καταπολέμηση της απάτης, ώστε να διασφαλιστεί η καλύτερη προστασία των κονδυλίων της ΕΕ έναντι της απάτης, η επανεξέταση μπορεί επίσης να στηρίξει την καταπολέμηση άλλων σοβαρών εγκλημάτων.

Η παρούσα Λευκή Βίβλος παρουσιάζει ορισμένες κατευθύνσεις οι οποίες θα πρέπει να διερευνηθούν στην επικείμενη επανεξέταση της AFA. Το αποτέλεσμα της επανεξέτασης της AFA θα παρουσιαστεί σε ανακοίνωση της Επιτροπής το 2026, η οποία θα συνοδεύεται από πιθανές νομοθετικές προτάσεις, κατά περίπτωση. Αυτό θα αποτελεί συνέχεια των αποτελεσμάτων των υπό εξέλιξη αξιολογήσεων των νομικών πλαισίων που ισχύουν για ορισμένους φορείς που σχετίζονται με την AFA, του κανονισμού σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ 15 , καθώς και της οδηγίας σχετικά με την καταπολέμηση της απάτης εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ (στο εξής: οδηγία ΠΟΣ) 16 .

2.Η AFA της ΕΕ και οι φορείς που συμμετέχουν σε αυτήν

Τα μέσα που διαθέτει η ΕΕ για την καταπολέμηση της απάτης και των παρατυπιών έχουν εξελιχθεί με την πάροδο των ετών και έχουν ενισχυθεί με νέους φορείς, καθένας από τους οποίους συμβάλλει σε μια συντονισμένη προσπάθεια. Σε επίπεδο ΕΕ, η ευθύνη για τη διασφάλιση των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ ανατέθηκε αρχικά στη μονάδα συντονισμού για την καταπολέμηση της απάτης (UCLAF) το 1988 17 και στη συνέχεια στην OLAF. Έκτοτε, συστάθηκαν σταδιακά διάφορες άλλες οντότητες που εμπλέκονται σε προσπάθειες καταπολέμησης της απάτης, προκειμένου να ενισχυθεί η αποτελεσματικότητα του συστήματος προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ.

Οι προαναφερόμενοι είναι οι κύριοι φορείς σε επίπεδο ΕΕ, οι αρμοδιότητες των οποίων σχετίζονται με την καταπολέμηση της απάτης και οι οποίοι συγκροτούν από κοινού την AFA της ΕΕ:

·Στα θεσμικά και λοιπά όργανα και οργανισμούς, οι κύριοι διατάκτες είναι αρμόδιοι για τις τακτικές δαπάνες και την ορθή χρήση του προϋπολογισμού της ΕΕ, σύμφωνα με τις προτεραιότητες πολιτικής και τις μεθόδους που καθορίζονται από τους συννομοθέτες στα πολυετή προγράμματα, λαμβάνοντας επίσης υπόψη τις συστάσεις της Υπηρεσίας Εσωτερικού Λογιστικού Ελέγχου. Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει επίσης να εντοπίζουν και να προλαμβάνουν περιπτώσεις απάτης και παρατυπίες και να λαμβάνουν διοικητικά μέτρα για την προστασία του προϋπολογισμού της ΕΕ και την ανάκτηση αχρεωστήτως καταβληθέντων κονδυλίων της ΕΕ σύμφωνα με τις σχετικές διατάξεις του δημοσιονομικού κανονισμού 18 . Στο πλαίσιο του κανονισμού για τον μηχανισμό ανάκαμψης και ανθεκτικότητας, όταν την πρωταρχική ευθύνη για την πρόληψη, τον εντοπισμό και την αντιμετώπιση της απάτης, της διαφθοράς και της σύγκρουσης συμφερόντων φέρουν τα κράτη μέλη, οι κύριοι διατάκτες πρέπει να παρέχουν εγγυήσεις ότι τα κράτη μέλη εκπληρώνουν αυτήν την υποχρέωση 19 . Στον τομέα των εσόδων, οι κύριοι διατάκτες διασφαλίζουν ότι τα κράτη μέλη εκπληρώνουν την ευθύνη τους όσον αφορά την έγκαιρη και ορθή απόδοση των ιδίων πόρων στον προϋπολογισμό της ΕΕ.

·Η OLAF είναι αρμόδια για τη διεξαγωγή διοικητικών ερευνών με σκοπό την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ από απάτες, διαφθορά και κάθε άλλη παράνομη δραστηριότητα. Η OLAF ασκεί τις οικείες εξουσίες έρευνας (συμπεριλαμβανομένων των επιτόπιων ελέγχων) με πλήρη ανεξαρτησία τόσο στον τομέα των δαπανών όσο και στον τομέα των εσόδων. Διάφοροι κανονισμοί διέπουν τις έρευνές της, καθώς και τη συνεργασία της με τις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών και άλλους φορείς που συμμετέχουν στην AFA 20 . Επιπλέον, η OLAF είναι η επικεφαλής υπηρεσία της Επιτροπής για τον σχεδιασμό και την ανάπτυξη της ευρωπαϊκής πολιτικής για την καταπολέμηση της απάτης 21 .

·Από το 2021 η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία 22 λειτουργεί ως ενιαία υπηρεσία σε όλα τα συμμετέχοντα κράτη μέλη της ΕΕ 23 , τα οποία έχουν μεταβιβάσει στην Ευρωπαϊκή Εισαγγελία την εξουσία έρευνας, δίωξης και παραπομπής ενώπιον δικαστηρίων των δραστών αξιόποινων πράξεων οι οποίες θίγουν τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ, όπως ορίζονται στην οδηγία ΠΟΣ (στο εξής: αδικήματα ΠΟΣ), συμπεριλαμβανομένης της απάτης, της διαφθοράς και της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες, καθώς και του οργανωμένου εγκλήματος, όταν δίνεται έμφαση σε αδικήματα ΠΟΣ, σύμφωνα με τον κανονισμό για την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία. Η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία συνδυάζει ενωσιακές και εθνικές προσπάθειες δίωξης στο πλαίσιο μιας ενιαίας προσέγγισης για την καταπολέμηση των αδικημάτων ΠΟΣ.

·Η Eurojust 24 ιδρύθηκε το 2002. Πρόκειται για οργανισμό της ΕΕ που λειτουργεί ως κόμβος ώστε οι εθνικές δικαστικές αρχές να μπορούν να συνεργάζονται για την καταπολέμηση της σοβαρής διασυνοριακής εγκληματικότητας, συμπεριλαμβανομένης της διαφθοράς. Στηρίζει και συντονίζει τις προσπάθειες των εθνικών αρχών (από τρίτες χώρες καθώς και από κράτη μέλη της ΕΕ) κατά τη διερεύνηση και τη δίωξη διακρατικών εγκλημάτων (π.χ. απάτη, οργανωμένο έγκλημα και τρομοκρατία).

·Η Ευρωπόλ 25 άρχισε να λειτουργεί το 1999. Αποστολή της είναι να στηρίζει τις αρχές επιβολής του νόμου των κρατών μελών της ΕΕ κατά την πρόληψη και την καταπολέμηση κάθε μορφής σοβαρού διεθνούς και οργανωμένου εγκλήματος, κυβερνοεγκλήματος και τρομοκρατίας. Παρέχει αναλυτική και επιχειρησιακή συνδρομή στις εν λόγω αρχές και συνεργάζεται με τρίτα κράτη εταίρους και διεθνείς οργανισμούς για την ενίσχυση της συνεργασίας.

·Ως εξωτερικός ελεγκτής της ΕΕ, το ΕΕΣ εξετάζει όλους τους λογαριασμούς διαχείρισης της ΕΕ με σκοπό να παρέχει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο ετήσια δήλωση αξιοπιστίας ως προς την ακρίβεια των λογαριασμών και τη νομιμότητα των σχετικών πράξεων. Στο πλαίσιο αυτό, αναφέρει επίσης παρατυπίες. Επιπλέον, το ΕΕΣ εγκρίνει ειδικές εκθέσεις και επισκοπήσεις για ευρύ φάσμα τομέων δαπανών και πολιτικών της ΕΕ.

·Η AMLA δημιουργήθηκε το 2024 με σκοπό την πρόληψη της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας. Θα αρχίσει να λειτουργεί πλήρως από την 1η Ιανουαρίου 2028. Οι εξουσίες της θα της επιτρέπουν να στηρίζει τον επιχειρησιακό συντονισμό των εθνικών αρχών που είναι επιφορτισμένες με την εποπτεία ή την παραγωγή χρηματοοικονομικών πληροφοριών. Επιπλέον, στην AMLA έχουν ανατεθεί άμεσες εποπτικές εξουσίες, συμπεριλαμβανομένης της δυνατότητας επιβολής χρηματικών κυρώσεων και διοικητικών μέτρων σε φορείς εκμετάλλευσης και χρηματοπιστωτικά ιδρύματα (συμπεριλαμβανομένων των τραπεζών) που υπόκεινται στην άμεση εποπτεία της, ώστε να διασφαλίζεται ότι εφαρμόζουν ορθά και με συνέπεια τους κανόνες της ΕΕ για την καταπολέμηση της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας. Οι κανόνες αυτοί επανεξετάστηκαν και θα εφαρμοστούν σε ολόκληρη την ΕΕ από τα μέσα του 2027.

·Στις 17 Μαΐου 2023 η Επιτροπή πρότεινε να συσταθεί Τελωνειακή Αρχή της ΕΕ στο πλαίσιο της δέσμης μέτρων για την τελωνειακή μεταρρύθμιση 26 . Στόχος είναι να υιοθετηθεί, μέσω αυτής της νέας αρχής, μια πιο κεντρική ψηφιακή προσέγγιση, ιδίως όσον αφορά τη διαχείριση τελωνειακών κινδύνων και τους τελωνειακούς ελέγχους, ώστε να διασφαλιστεί μια πιο αποτελεσματική, ενισχυμένη και θωρακισμένη έναντι της απάτης τελωνειακή ένωση που θα διαδραματίσει καίριο ρόλο στην καταπολέμηση της απάτης στα εξωτερικά σύνορα της ΕΕ.

Η συνεργασία μεταξύ των θεσμικών οργάνων της ΕΕ και των κρατών μελών, καθώς και μεταξύ των ίδιων των κρατών μελών, έχει καθοριστική σημασία, διότι η προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ αποτελεί κοινή ευθύνη της ΕΕ και των εθνικών αρχών. Τα κράτη μέλη είναι αρμόδια για τη θέσπιση, την εφαρμογή και την επιβολή των κανόνων και των διαδικασιών που διασφαλίζουν αποτελεσματικά τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ. Διαδραματίζουν επίσης ηγετικό ρόλο και έχουν ειδικές υποχρεώσεις όσον αφορά τον εντοπισμό, την αναφορά και την αντιμετώπιση δόλιων δραστηριοτήτων εις βάρος του προϋπολογισμού της ΕΕ. Για παράδειγμα, στον τομέα της φορολογίας, το 2010 δημιουργήθηκε το δίκτυο των κρατών μελών του Eurofisc 27 για την καταπολέμηση της διασυνοριακής απάτης στον τομέα του ΦΠΑ. Η εντολή του καλύπτει την από κοινού επεξεργασία και ανάλυση δεδομένων, τον συντονισμό των επακόλουθων ενεργειών και την πρόσβαση σε τελωνειακά δεδομένα σχετικά με τις απαλλασσόμενες από τον ΦΠΑ εισαγωγές 28 .

Το δίκαιο της ΕΕ προβλέπει την καλόπιστη και αποτελεσματική συνεργασία μεταξύ της Επιτροπής μέσω της OLAF και των αρμόδιων αρχών των κρατών μελών, καθώς και τη στήριξη των ποινικών υποθέσεων της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας από την OLAF ή τη συμπλήρωσή τους με διοικητικές έρευνες. Ήδη έχει επιτευχθεί καλό επίπεδο συνεργασίας μεταξύ των φορέων που συμμετέχουν στην καταπολέμηση της απάτης. Στο πλαίσιο αυτό περιλαμβάνεται η στήριξη των ποινικών υποθέσεων της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας από την OLAF ή η συμπλήρωσή τους με διοικητικές έρευνες· ο συντονισμός των ερευνητικών δραστηριοτήτων των αρχών των κρατών μελών, η παροχή συνδρομής στις εν λόγω αρχές, η διεξαγωγή κοινών ερευνών με την υποστήριξη και τη συμμετοχή της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας, της Ευρωπόλ, της Eurojust, της OLAF και των αρχών των κρατών μελών, επιχειρησιακές συνεδριάσεις και ετήσια ανταλλαγή απόψεων μεταξύ της OLAF 29 , της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας, της Ευρωπόλ, της Eurojust και του ΕΕΣ με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και την Επιτροπή.

Η στρατηγική εστίαση στις συνέργειες και τη βελτιστοποίηση των πόρων έχει καταστεί απαραίτητη, δεδομένων τόσο των διαφορετικών εντολών και ικανοτήτων των διαφόρων φορέων που συμμετέχουν στην καταπολέμηση της απάτης όσο και της προσθήκης των νέων φορέων στην αρχιτεκτονική. Είναι σημαντικό κάθε οντότητα να μπορεί να διαδραματίσει τον ρόλο της σε ένα απρόσκοπτο και αποδοτικό σύστημα για την πρόληψη και την καταπολέμηση της απάτης εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ.

3.Τομείς εστίασης για την επανεξέταση της AFA

3.1 Ενισχυμένα προληπτικά μέτρα

Υπάρχουν ήδη ισχυρά συστήματα πρόληψης της απάτης για τα κονδύλια της ΕΕ και η Επιτροπή έχει λάβει μέτρα προκειμένου ν συνεχίσει να τα βελτιώνει στο πλαίσιο της στρατηγικής εσωτερικού ελέγχου της. Επιπλέον, ο δημοσιονομικός κανονισμός του 2024 30 εισήγαγε διάφορες καινοτομίες οι οποίες θα συμβάλουν στην περαιτέρω ενίσχυση της πρόληψης και του εντοπισμού, της διόρθωσης και της συνέχειας που δίνεται σε παρατυπίες, συμπεριλαμβανομένων της απάτης και της διαφθοράς, από το επόμενο ΠΔΠ και έπειτα. Οι καινοτομίες αυτές περιλαμβάνουν:

-διάφορες βελτιώσεις 31 στο σύστημα έγκαιρου εντοπισμού και αποκλεισμού (EDES) 32 και την επέκταση του πεδίου εφαρμογής του στην επιμερισμένη διαχείριση (και στην άμεση διαχείριση με τα κράτη μέλη) από την 1η Ιανουαρίου 2028. Το EDES επιτρέπει τον εντοπισμό δόλιων ή μη αξιόπιστων οικονομικών φορέων σε πρώιμο στάδιο και με βάση καταγγελλόμενα γεγονότα. Εφόσον διαπιστωθεί παράπτωμα, ο οικονομικός φορέας μπορεί να αποκλειστεί προσωρινά από τη λήψη κονδυλίων της ΕΕ για διάστημα έως και πέντε ετών. Οι υποθέσεις του EDES μπορούν επίσης, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, να οδηγήσουν στην επιβολή οικονομικών κυρώσεων. Οι αποφάσεις καταχωρίζονται σε κεντρική βάση δεδομένων στην οποία έχουν πρόσβαση όλα τα θεσμικά και λοιπά όργανα και οργανισμοί της ΕΕ και οι αρχές των κρατών μελών,

-την υποχρεωτική τροφοδότηση του ενιαίου εργαλείου εξόρυξης δεδομένων και βαθμολόγησης κινδύνων (Arachne+) για σκοπούς λογιστικών και άλλων ελέγχων από την 1η Ιανουαρίου 2028. Τα δεδομένα που συλλέγονται από τις αρχές όλων των κρατών μελών όσον αφορά όλα τα κονδύλια θα συμπεριλαμβάνονται σε ένα ενιαίο εργαλείο σε επίπεδο ΕΕ. Αυτό θα ενισχύσει τις λειτουργίες λογιστικών και άλλων ελέγχων σε ολόκληρη την ΕΕ και θα συνδράμει τις εθνικές αρχές και τους φορείς που συμμετέχουν στην AFA κατά την πρόληψη, τον εντοπισμό, τη διόρθωση και τη συνέχεια που δίνεται σε περιπτώσεις απάτης, διαφθοράς και παρατυπιών, συμπεριλαμβανομένων των συγκρούσεων συμφερόντων και της διπλής χρηματοδότησης. Η χρήση του Arachne+ από τις διαχειριστικές αρχές θα συνεχίσει να είναι προαιρετική, αλλά το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή συμφώνησαν να επανεξετάσουν την υποχρεωτική χρήση του Arachne+ βάσει της αξιολόγησης της ετοιμότητας του εργαλείου που θα υποβάλει η Επιτροπή το 2027.

Οι προσπάθειες για την πρόληψη της απάτης πρέπει να συνεχιστούν και θα μπορούσαν να ενισχυθούν περαιτέρω. Η OLAF έχει αποκτήσει σημαντική πείρα και έχει αναπτύξει ένα εκτεταμένο δίκτυο σημείων επαφής με τα κράτη μέλη και τρίτες χώρες όσον αφορά την ανάπτυξη στρατηγικών για την καταπολέμηση της απάτης στα κράτη μέλη και σε τρίτες χώρες. Η ανεκτίμητη εμπειρογνωσία της OLAF στην πρόληψη της απάτης και της διαφθοράς θα πρέπει να χρησιμοποιείται στον μέγιστο δυνατό βαθμό από όλους τους φορείς που συμμετέχουν στην AFA. Οι φορείς της AFA θα πρέπει επίσης να ενθαρρύνονται να χρησιμοποιούν τις υπηρεσίες για τον συντονισμό της καταπολέμησης της απάτης (AFCOS), τις οποίες συντονίζει η OLAF, προκειμένου να ενισχυθεί η συνεργασία μεταξύ εθνικών και ενωσιακών φορέων στον τομέα της πρόληψης της απάτης και της διαφθοράς. Θα πρέπει επίσης να αξιοποιηθεί καλύτερα η ανταλλαγή πληροφοριών δυνάμει του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 515/97 του Συμβουλίου προκειμένου να ενισχυθεί η αμοιβαία συνδρομή μεταξύ των εθνικών διοικητικών αρχών στο πλαίσιο της πρόληψης της απάτης 33 .

Η πρόληψη της απάτης είναι ιδιαίτερα σημαντική στον τομέα των εσόδων, όπου οι αρχές δεν είναι πιθανό να μπορέσουν να ανακτήσουν από τους δράστες τα διαφυγόντα ποσά. Η ανάκτηση των απολεσθέντων ποσών (ιδίως του ΦΠΑ και των τελωνειακών δασμών) αποτελεί ευθύνη των κρατών μελών. Ωστόσο, οι εθνικές αρχές δεν μπορούν να ανακτήσουν τις περισσότερες ζημίες (ακόμη και όταν οι απατεώνες εντοπίζονται, διώκονται και καταδικάζονται) διότι οι δράστες συνήθως οργανώνουν την αφερεγγυότητα ή την πτώχευσή τους ή βρίσκονται εκτός της δικαιοδοσίας της ΕΕ. Ως εκ τούτου, οι διοικητικές έρευνες επικεντρώνονται επί του παρόντος στον έγκαιρο εντοπισμό της απάτης και στον συντονισμό των ελέγχων από τις εθνικές αρχές για την πρόληψη περαιτέρω δόλιων εισαγωγών και τη λήψη προληπτικών μέτρων με σκοπό την προστασία του προϋπολογισμού της ΕΕ. Οι ποινικές έρευνες σε αυτόν τον τομέα επικεντρώνονται κυρίως στον εντοπισμό των εγκληματικών κυκλωμάτων που βρίσκονται πίσω από την απάτη, στον τερματισμό των δραστηριοτήτων τους, στην εξάρθρωση των εγκληματικών κυκλωμάτων και στην αποφυγή μελλοντικών δόλιων δραστηριοτήτων και των σχετικών απωλειών.

Οι στρατηγικές για την καταπολέμηση της απάτης είναι απαραίτητες για την αντιμετώπιση της απάτης και της διαφθοράς με ολοκληρωμένο τρόπο που ενσωματώνει μέτρα καθ’ όλη τη διάρκεια του κύκλου καταπολέμησης της απάτης, συμπεριλαμβανομένης της πρόληψης. Η στρατηγική και το σχέδιο δράσης της Επιτροπής για την καταπολέμηση της απάτης αναθεωρήθηκαν το 2023. Το νέο σχέδιο δράσης περιλαμβάνει 44 δράσεις στο πλαίσιο 7 θεματικών τομέων που καλύπτουν τις προτεραιότητες της Επιτροπής για την καταπολέμηση της απάτης. Η ψηφιοποίηση είναι ο πρώτος θεματικός τομέας του σχεδίου και το ένα τέταρτο των δράσεων επικεντρώνεται στη βελτίωση της χρήσης από την Επιτροπή και τα κράτη μέλη εργαλείων ΤΠ για σκοπούς καταπολέμησης της απάτης (π.χ. Arachne, EDES και IMS 34 ). Το σχέδιο δράσης προβλέπει επίσης αυξημένη συνεργασία εντός της Επιτροπής και με βασικούς εξωτερικούς εταίρους και την κοινωνία των πολιτών για την προστασία της χρηματοδότησης της ΕΕ. Άλλοι θεματικοί τομείς περιλαμβάνουν τον ΜΑΑ, την τελωνειακή απάτη και την περαιτέρω ενίσχυση της δεοντολογίας και της νοοτροπίας καταπολέμησης της απάτης στην Επιτροπή. Η εφαρμογή του σχεδίου δράσης βρίσκεται σε εξέλιξη. Επιπλέον, οι υπηρεσίες και οι εκτελεστικοί οργανισμοί της Επιτροπής διαθέτουν τομεακές στρατηγικές για την καταπολέμηση της απάτης, οι οποίες ενισχύουν περαιτέρω το υφιστάμενο πλαίσιο για την καταπολέμηση της απάτης.

Για την περαιτέρω ενίσχυση της πρόληψης, θα μπορούσαν επίσης να εφαρμοστούν σε εθνικό επίπεδο στρατηγικές για την καταπολέμηση της απάτης με συναφή σχέδια δράσης. Επί του παρόντος, δεν διαθέτουν όλα τα κράτη μέλη εθνικές στρατηγικές για την καταπολέμηση της απάτης και οι υφιστάμενες στρατηγικές δεν ακολουθούν απαραιτήτως συνεκτική προσέγγιση. Αυτό μπορεί να προκαλέσει αδυναμίες και κενά στην παγκόσμια προσέγγιση για την καταπολέμηση της απάτης.

3.2 Βελτίωση του εντοπισμού

Ο εντοπισμός παρατυπιών, περιπτώσεων απάτης και άλλων παράνομων δραστηριοτήτων εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης στα πλέον πρώιμα στάδια αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση για την αποτελεσματική εφαρμογή του κύκλου καταπολέμησης της απάτης σε εθνικό και σε ενωσιακό επίπεδο.

α. Αναφορά

Σε εθνικό επίπεδο, τα κράτη μέλη έχουν την κύρια ευθύνη για τον εντοπισμό και την έγκαιρη αναφορά περιπτώσεων απάτης και διαφθοράς στην Ευρωπαϊκή Εισαγγελία με σκοπό τη διερεύνηση και την άσκηση δίωξης, καθώς και για την ταχεία αναφορά άλλων παρατυπιών στην OLAF, παρέχοντάς της αξιόπιστα δεδομένα σχετικά με τις δραστηριότητες απάτης. Πρόκειται για ένα θεμελιώδες βήμα που επιτρέπει στην Επιτροπή να γνωρίζει τις απαραίτητες πληροφορίες σχετικά με τις διαπιστωθείσες ή εικαζόμενες παρατυπίες και απάτες που εντοπίζονται στα κράτη μέλη. Στο πλαίσιο αυτό, το επόμενο ΠΔΠ αποτελεί ευκαιρία για την επανεξέταση της καταλληλότητας των εθνικών διαδικασιών αναφοράς.

Η χρήση υφιστάμενων μέσων, όπως το IMS, η βάση δεδομένων OWNRES 35 και το EDES (για το μέρος του έγκαιρου εντοπισμού), μπορεί να συμβάλει σημαντικά στην περαιτέρω διάδοση των πληροφοριών που ενδέχεται να οδηγήσουν στη λήψη των κατάλληλων προληπτικών μέτρων και στον έγκαιρο εντοπισμό περιπτώσεων απάτης.

Επιπλέον, η προστασία των πληροφοριοδοτών δημοσίου συμφέροντος αποτελεί ισχυρό εργαλείο για την καταπολέμηση της απάτης και της διαφθοράς. Μπορεί να διαδραματίσει καίριο ρόλο στην υποστήριξη της διαφάνειας και της λογοδοσίας της κυβέρνησης και της εταιρικής συμπεριφοράς και να αποκαλύψει δόλιες δραστηριότητες οι οποίες, κατά τα άλλα, είναι δύσκολο να εντοπιστούν. Η αποτελεσματική εφαρμογή της οδηγίας της ΕΕ για τους πληροφοριοδότες δημοσίου συμφέροντος 36 μπορεί να συμβάλει στον καλύτερο και έγκαιρο εντοπισμό δόλιων δραστηριοτήτων που θίγουν τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ.

β. Ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των φορέων που συμμετέχουν στην AFA

Η Eurojust και η Ευρωπόλ ενισχύουν την ικανότητα της ΕΕ να καταπολεμά την απάτη εξασφαλίζοντας τον αποτελεσματικό συντονισμό μεταξύ των αντίστοιχων δικαστικών οργάνων και των φορέων επιβολής του νόμου και διευκολύνοντας την ανταλλαγή πληροφοριών. Συμβάλλουν ώστε να ξεπεραστούν οι περιορισμοί που θέτουν τα εθνικά σύνορα και τα διαφορετικά νομικά πλαίσια, ενισχύοντας έτσι τη συλλογική αντίδραση της ΕΕ σε περιπτώσεις απάτης και διαφθοράς, και εμποδίζοντας την ικανότητα των δραστών να εκμεταλλεύονται τις ανισότητες μεταξύ των εθνικών συστημάτων. Η ενίσχυση της συνεργασίας μεταξύ Ευρωπόλ και Eurojust είναι ζωτικής σημασίας ώστε να διασφαλιστεί η ολοκληρωμένη κάλυψη όλων των σταδίων της διαδικασίας ποινικής δικαιοσύνης, διευκολύνοντας έτσι τη μετατροπή των ερευνών σε επιτυχείς διώξεις και καταδίκες εγκληματιών.

Η συνεργασία και η ανταλλαγή δεδομένων και πληροφοριών μεταξύ των φορέων που συμμετέχουν στην AFA είναι ζωτικής σημασίας για τον εντοπισμό. Λαμβανομένου υπόψη του αυξανόμενου όγκου των δεδομένων, θα μπορούσε να είναι χρήσιμος κάθε μηχανισμός που θα διευκόλυνε την ανταλλαγή πληροφοριών βάσει συνεκτικών και εναρμονισμένων δεδομένων. Εάν είναι εφικτό, η εν λόγω ανταλλαγή δεδομένων θα μπορούσε να πραγματοποιείται σε πραγματικό χρόνο και σε διαλειτουργική βάση, σύμφωνα με τους κανόνες προστασίας των δεδομένων, ώστε να βελτιωθεί η αποτελεσματικότητα της ανταλλαγής πληροφοριών και να διευκολυνθεί η έγκαιρη και συντονισμένη δράση από όλους τους σχετικούς φορείς. Για παράδειγμα, η άμεση ανταλλαγή αξιοποιήσιμων πληροφοριών έχει καθοριστική σημασία για τη διευκόλυνση της αναφοράς υπονοιών τέλεσης ποινικών αδικημάτων στην Ευρωπαϊκή Εισαγγελία χωρίς αδικαιολόγητη καθυστέρηση 37 . Ένα άλλο παράδειγμα είναι ότι τα δεδομένα που συλλέγονται από την OLAF κατά τη διάρκεια ερευνών σχετικά με τελωνειακές απάτες μπορεί να είναι χρήσιμα για την Ευρωπόλ στο πλαίσιο των εργασιών της για την καταπολέμηση της καταστρατήγησης περιοριστικών μέτρων (κυρώσεων) της ΕΕ.

γ. Χρήση νέων τεχνολογιών και ΤΝ, ανάλυση δεδομένων και ανταλλαγή πληροφοριών

Οι απατεώνες χρησιμοποιούν νέες τεχνολογίες για να βρουν νέους τρόπους να διαπράττουν απάτες. Ωστόσο, η ΤΝ και τα νέα εργαλεία ΤΠ μπορούν επίσης να βοηθήσουν τους φορείς που συμμετέχουν στην AFA να εντείνουν την καταπολέμηση της απάτης. Η ικανότητα των εργαλείων αυτών να αναλύουν μεγάλο όγκο δεδομένων μπορεί να είναι ιδιαίτερα χρήσιμη για τον εντοπισμό περιπτώσεων απάτης σε πρώιμα στάδια.

Όσον αφορά την πρόληψη και τον εντοπισμό, τα βασικά ζητήματα που θα μπορούσαν να διερευνηθούν κατά την επανεξέταση της AFA είναι τα εξής:

-Πώς μπορεί να διασφαλιστεί ότι όλοι οι φορείς θα λάβουν τα κατάλληλα μέτρα (συμπεριλαμβανομένης της ανταλλαγής των απαραίτητων πληροφοριών) το συντομότερο δυνατόν, τόσο σε εθνικό όσο και σε ενωσιακό επίπεδο, προκειμένου να ενισχυθούν οι ικανότητες πρόληψης και εντοπισμού περιπτώσεων απάτης σε ολόκληρη την ΕΕ;

-Πώς μπορεί να διασφαλιστεί η έγκαιρη πρόσβαση σε αξιοποιήσιμες πληροφορίες σχετικά με αναφερθείσες παρατυπίες και απάτες, μεταξύ άλλων και μεταξύ ανεξάρτητων οργανισμών διερεύνησης της ΕΕ;

-Ποιες νομοθετικές τροποποιήσεις απαιτούνται για να διευκολυνθεί η πρόσβαση όλων των φορέων που συμμετέχουν στην AFA σε σχετικά δεδομένα, ανταλλαγή πληροφοριών και συγκέντρωση τεχνικής υποστήριξης, με βάση τα πλεονεκτήματα κάθε συγκεκριμένου φορέα της AFA και με την επιφύλαξη κατάλληλων διαδικαστικών εγγυήσεων και εγγυήσεων για την προστασία των δεδομένων;

-Πώς μπορούν οι εθνικές στρατηγικές για την καταπολέμηση της απάτης να ενισχύσουν την καταπολέμηση της απάτης;

-Πώς μπορεί να διασφαλιστεί η αποτελεσματική αναφορά εικαζόμενων περιπτώσεων παρατυπιών και απάτης (IMS, OWNRES) από τα κράτη μέλη και η χρήση της για την πρόληψη και τον εντοπισμό;

-Πώς μπορεί να αξιοποιηθεί η χρήση από τα κράτη μέλη και τους φορείς της AFA νέων εργαλείων ΤΝ, καθώς και υφιστάμενων εργαλείων, όπως το EDES και το Arachne+, προκειμένου να αυξηθεί το επίπεδο πρόληψης/εντοπισμού;

3.3 Βελτίωση των ικανοτήτων διερεύνησης και άσκησης δίωξης

α. Ικανότητες ανταλλαγής δεδομένων, επιχειρησιακής ανάλυσης και εγκληματολογικών ερευνών κατά το στάδιο της διερεύνησης

Υπάρχουν σημαντικές δυνατότητες συλλογής, ανταλλαγής και ανάλυσης των δεδομένων που είναι διαθέσιμα στα ψηφιακά εργαλεία των αντίστοιχων φορέων που συμμετέχουν στην AFA, μεταξύ άλλων με τη χρήση ΤΝ. Ωστόσο, οι δυνατότητες αυτές περιορίζονται από τις διαφορές στον τρόπο με τον οποίο τα κράτη μέλη χρησιμοποιούν και ανταλλάσσουν πληροφορίες. Τέτοιες αποκλίσεις μπορεί να προκύψουν σε διάφορα στάδια της αλυσίδας καταπολέμησης της απάτης, αλλά εξακολουθούν να έχουν σημαντικές συνέπειες κατά το στάδιο της διερεύνησης.

Οι φορείς που συμμετέχουν στην AFA μπορούν ήδη να έχουν αμοιβαία πρόσβαση στις βάσεις δεδομένων τους, αλλά οι συνθήκες υπό τις οποίες πραγματοποιείται η εν λόγω πρόσβαση και η ανταλλαγή δεδομένων μπορούν να βελτιωθούν περαιτέρω. Για παράδειγμα, μπορεί να είναι χρήσιμο να θεσπιστούν, υπό ορισμένες προϋποθέσεις και με την επιφύλαξη των κατάλληλων διαδικαστικών εγγυήσεων και εγγυήσεων για την προστασία των δεδομένων, ειδικοί κανόνες που θα επιτρέπουν στην OLAF και την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία να ανταλλάσσουν πληροφορίες με το Eurofisc και να τους παρέχουν κεντρική πρόσβαση σε ορισμένες πληροφορίες σχετικά με τον ΦΠΑ σε επίπεδο ΕΕ, ώστε να μπορούν να διερευνούν πιθανές περιπτώσεις απάτης ή παρατυπίες που σχετίζονται με τον ΦΠΑ.

Ένας άλλος τομέας στον οποίο μπορούν να αναπτυχθούν καλύτερες συνέργειες αφορά τη χρήση της εμπειρογνωσίας. Όλοι οι φορείς που συμμετέχουν στην AFA χρησιμοποιούν εσωτερικές ικανότητες ανάλυσης και/ή εγκληματολογική εμπειρογνωσία για την εκτέλεση του έργου τους. Στο πλαίσιο των περιορισμών των πόρων για τη διοίκηση της ΕΕ, θα μπορούσαν να θεσπιστούν κατάλληλες διοικητικές ρυθμίσεις ώστε να καταστεί δυνατή η συγκέντρωση της υφιστάμενης εμπειρογνωσίας και η δημιουργία κοινών ικανοτήτων για σύγχρονες έρευνες κατά της απάτης με τη συμμετοχή διαφόρων φορέων της AFA.

Μεταξύ των φορέων που συμμετέχουν στην AFA της ΕΕ, η OLAF και η Ευρωπόλ διαθέτουν μοναδική μακροχρόνια πείρα στον τομέα των εγκληματολογικών ερευνών και της επιχειρησιακής ανάλυσης. Η Ευρωπόλ καθιστά ήδη εφικτή την ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των αρχών επιβολής του νόμου, συμπεριλαμβανομένων των αστυνομικών και των τελωνειακών αρχών. Χωρίς να προδικάζονται τα αποτελέσματα της υπό εξέλιξη αξιολόγησης, θα μπορούσε να εξεταστεί το ενδεχόμενο ενίσχυσης του ρόλου της Ευρωπόλ ως δυνητικά βασικού παράγοντα της ΕΕ για την ανάλυση δεδομένων και τη συλλογή εγκληματολογικών στοιχείων κατά την επανεξέταση της AFA και στο πλαίσιο της επικαιροποίησης της εντολής της Ευρωπόλ, η οποία ανακοινώθηκε στην ProtectEU — Ευρωπαϊκή στρατηγική για την εσωτερική ασφάλεια 38 . Επιπλέον, η στενή συνεργασία και η ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των φορέων που συμμετέχουν στην AFA θα μπορούσαν επίσης να επιτρέψουν την παρακολούθηση στοιχείων για άλλα σοβαρά εγκλήματα, τα οποία ενδέχεται να προκύψουν στο πλαίσιο ερευνών περιπτώσεων απάτης.

Τέλος, ο τελωνειακός κόμβος δεδομένων της ΕΕ, τον οποίο θα διαχειρίζεται η νέα Τελωνειακή Αρχή της ΕΕ 39 , θα παρέχει μια δεξαμενή δεδομένων σε πραγματικό χρόνο σχετικά με τις τελωνειακές ροές και ενισχυμένη ικανότητα ανάλυσης δεδομένων, η οποία θα επιτρέπει την καλύτερη διαχείριση κινδύνων και τελωνειακούς ελέγχους στα εξωτερικά σύνορα.

β. Ενίσχυση της συμπληρωματικότητας και του συντονισμού μεταξύ της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας και της OLAF

Δεδομένου του κοινού στόχου της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας και της OLAF για την προστασία του προϋπολογισμού της ΕΕ, ο κανονισμός για την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία απαγορεύει ρητά τη διεξαγωγή παράλληλων διοικητικών ερευνών από την OLAF για τα ίδια περιστατικά για τα οποία διεξάγει ποινική έρευνα η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία, ενώ ο νομοθέτης της ΕΕ έχει καταστήσει σαφές ότι η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία και η OLAF θα πρέπει να καθιερώσουν και να διατηρούν στενή συνεργασία με στόχο τη διασφάλιση της συμπληρωματικότητας των αντίστοιχων εντολών τους και την αποφυγή αλληλεπικαλύψεων. Ο κανονισμός για την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία ορίζει ότι η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία μπορεί να ζητήσει από την OLAF «να υποστηρίξει ή να συμπληρώσει» τις δραστηριότητες της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας, μεταξύ άλλων με τη διεξαγωγή διοικητικών ερευνών 40 . Ο εν συνεχεία τροποποιημένος κανονισμός OLAF χαρακτήρισε τις εν λόγω διοικητικές έρευνες ως «συμπληρωματικές έρευνες», μολονότι ενδέχεται να μην περιλαμβάνουν πάντοτε ερευνητικές δραστηριότητες, παρέχοντας ένα ειδικό νομικό πλαίσιο για τη διεξαγωγή τους από την OLAF και τη συνεργασία με την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία.

Η υποστήριξη της OLAF προς την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία και οι συμπληρωματικές έρευνες αντικατοπτρίζονται επίσης στη ρύθμιση συνεργασίας μεταξύ της OLAF και της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας 41 , στην οποία αναφέρεται ότι θα πρέπει να αποσκοπούν στη διευκόλυνση της συλλογής σχετικών πληροφοριών για τη λήψη προληπτικών μέτρων ή τη λήψη οικονομικών, πειθαρχικών ή διοικητικών μέτρων. Ειδικότερα, στις ακόλουθες περιπτώσεις ενδέχεται να απαιτούνται συμπληρωματικές έρευνες και δραστηριότητες της OLAF: i) οι κανόνες παραγραφής που ισχύουν για το ποινικό αδίκημα που διερευνά η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία συνιστούν συγκεκριμένο εμπόδιο για την αποτελεσματική ανάκτηση· ii) είναι αναγκαίο να ληφθούν διοικητικά προληπτικά μέτρα και, όποτε είναι δυνατόν, να κινηθούν ενέργειες ανάκτησης σε πρώιμο στάδιο, εν αναμονή της ποινικής έρευνας της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας· iii) υφίσταται απειλή για τον προϋπολογισμό της ΕΕ λόγω της ζημίας που προκλήθηκε από το εικαζόμενο ποινικό αδίκημα· iv) υπάρχουν βάσιμοι λόγοι να πιστεύεται ότι ενδέχεται να απαιτούνται ή να αιτιολογούνται συστάσεις για τη λήψη πειθαρχικών ή διοικητικών μέτρων (συμπεριλαμβανομένων των συστάσεων για την παραπομπή της υπόθεσης στην επιτροπή του EDES)· και v) υπάρχουν στοιχεία που αποδεικνύουν ότι δεν πρόκειται για δόλια παρατυπία.

Ωστόσο, η χρήση συμπληρωματικών διοικητικών ερευνών παραμένει μάλλον περιορισμένη μέχρι στιγμής 42 , παρότι και τα δύο είδη ερευνών (ποινικών και διοικητικών) έχουν ουσιαστική σημασία και συμβάλλουν στην πλήρη προστασία του προϋπολογισμού της ΕΕ και στην πρόληψη ή τον περιορισμό των ζημιών. Για παράδειγμα, για την αποτελεσματική προστασία του προϋπολογισμού της ΕΕ, πρέπει να ληφθούν το συντομότερο δυνατόν κατάλληλα διοικητικά μέτρα για τη διασφάλιση των κονδυλίων που έχουν ήδη εκταμιευθεί και για την πρόληψη της αδικαιολόγητης δαπάνης περαιτέρω κονδυλίων, συμπεριλαμβανομένων των μέτρων του EDES. Χρησιμοποιώντας στο έπακρο όλα τα διαθέσιμα εργαλεία και διασφαλίζοντας ταυτόχρονα ότι δεν υπάρχει αλληλεπικάλυψη μεταξύ ποινικών και διοικητικών ερευνών, η ΕΕ μπορεί να προστατεύσει καλύτερα τα οικονομικά της συμφέροντα και να προωθήσει ένα διαφανές και βιώσιμο χρηματοοικονομικό περιβάλλον που υπόκειται σε λογοδοσία.

Ως εκ τούτου, αξίζει να εξεταστούν συγκεκριμένοι τρόποι ενίσχυσης της συνεργασίας και της συμπληρωματικότητας μεταξύ της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας και της OLAF (καθώς και με άλλους φορείς που συμμετέχουν στην AFA), προκειμένου να αποφευχθεί ο κίνδυνος ασυντόνιστων δράσεων· διασφάλισης της σαφέστερης δυνατής οριοθέτησης των αντίστοιχων ρόλων τους· και επισημοποίησης των συνθηκών υπό τις οποίες διεξάγονται διάφορες δραστηριότητες.

γ. Καλύτερη στήριξη για την άσκηση δίωξης

Η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία είναι αρμόδια για τη διερεύνηση, τη δίωξη και την παραπομπή ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων δραστών αξιόποινων πράξεων που θίγουν τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ, όπως ορίζονται στην οδηγία ΠΟΣ, σύμφωνα με τον κανονισμό για την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία.

Με βάση την πείρα, ενδέχεται να χρειαστούν ορισμένες βελτιώσεις τόσο σε εθνικό όσο και σε ενωσιακό επίπεδο προκειμένου να είναι αποτελεσματικότερες οι δραστηριότητες της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας. Σε εθνικό επίπεδο, ειδικές και εξειδικευμένες αρχές επιβολής του νόμου θα μπορούσαν να στηρίξουν αποτελεσματικότερα την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία, ειδικότερα σε τομείς όπως η τελωνειακή απάτη, η φορολογική απάτη και το οικονομικό έγκλημα. Σε επίπεδο ΕΕ, η αυξημένη συνεργασία με την Ευρωπόλ όσον αφορά την ανάλυση κινδύνων και την επιχειρησιακή υποστήριξη, καθώς και με την Eurojust όσον αφορά τη λειτουργία των κοινών ομάδων ερευνών (ΚΟΕ), θα επιτρέψει τη παροχή μεγαλύτερης στήριξης προς την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία, ειδικότερα σε διασυνοριακές υποθέσεις. Επιπλέον, ένα ημιαυτοματοποιημένο σύστημα θετικού/αρνητικού αποτελέσματος (hit/no-hit), προσαρμοσμένο στην Ευρωπαϊκή Εισαγγελία, τη Eurojust, την Ευρωπόλ και την OLAF, θα μπορούσε να βελτιώσει τον έγκαιρο εντοπισμό διασυνοριακών εγκληματικών μορφών και να διευκολύνει τη συνεργασία, σεβόμενο τις διαδικαστικές εγγυήσεις και τις εντολές καθενός από τα όργανα και τους οργανισμούς.

Όσον αφορά την ανταλλαγή δεδομένων και τις αναλυτικές/εγκληματολογικές ικανότητες, τη διερεύνηση και τη δίωξη, τα βασικά ζητήματα που θα μπορούσαν να διερευνηθούν κατά την επανεξέταση της AFA είναι τα εξής:

-Πώς θα μπορούσαν να συμπληρωθούν οι ποινικές έρευνες που διεξάγει η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία, κατά περίπτωση, με διοικητικές έρευνες που διεξάγονται από την OLAF με αποτελεσματικότερο τρόπο, με σκοπό να δημιουργηθεί μια στέρεη βάση για την έγκαιρη λήψη από την Επιτροπή διοικητικών μέτρων, συμπεριλαμβανομένων των προληπτικών μέτρων και/ή μέτρων ανάκτησης;

-Πώς θα μπορούσε να βελτιωθεί η πρόσβαση στα σχετικά δεδομένα που αφορούν υπόνοιες απάτης ή οικονομικών εγκλημάτων εις βάρος των συμφερόντων της ΕΕ;

-Πώς θα μπορούσε να βελτιωθεί η έγκαιρη πρόσβαση και διαβίβαση των σχετικών πληροφοριών μεταξύ των φορέων που συμμετέχουν στην AFA;

-Πώς θα μπορούσε να αξιοποιηθεί η χρήση νέων τεχνολογιών και ΤΝ για την αύξηση της αποδοτικότητας των φορέων που συμμετέχουν στην AFA;

-Πώς θα μπορούσε να βελτιωθεί η αποτελεσματικότητα της διερεύνησης και της δίωξης εγκλημάτων ΠΟΣ σε εθνικό και ενωσιακό επίπεδο;

3.4 Προς μια αποτελεσματικότερη διαδικασία ανάκτησης των κονδυλίων για τον προϋπολογισμό της ΕΕ

Η διαδικασία ανάκτησης επαφίεται στα κράτη μέλη (και ειδικότερα στο σκέλος των εσόδων) και στα θεσμικά και λοιπά όργανα και οργανισμούς της ΕΕ (στο σκέλος των δαπανών). Πρόκειται για μια πολύπλοκη διαδικασία η οποία απαιτεί συνεργασία όχι μόνο εντός της Επιτροπής, αλλά και με διάφορους άλλους φορείς (συμπεριλαμβανομένων των ανεξάρτητων οργανισμών διερεύνησης, όπως η OLAF και η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία και οι αρμόδιες εθνικές αρχές) 43 . Η σύσταση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας έχει ενισχύσει σημαντικά τη συνολική AFA και οι διωκτικές της δραστηριότητες έχουν αποφέρει αποτελέσματα όσον αφορά τις απαγγελίες κατηγοριών, τις καταδίκες και τη δήμευση περιουσιακών στοιχείων, παρότι στο ισχύον νομικό πλαίσιο η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία έχει περιορισμένο μόνο ρόλο στη διαδικασία ανάκτησης. Η πρόσφατη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης 44 σχετικά με τον κανονισμό για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων 45 και ο δημοσιονομικός κανονισμός παρέχουν τις νομικές βάσεις για την ανάπτυξη πρόσθετων εργαλείων ανάκτησης, μεταξύ άλλων από φυσικά πρόσωπα που είναι υπεύθυνα για την απάτη, μέσω διοικητικών αποφάσεων. Συνολικά, όπως επισήμανε και το ΕΕΣ 46 , απαιτούνται περαιτέρω βελτιώσεις προκειμένου να αυξηθεί η αποτελεσματικότητα της διαδικασίας ανάκτησης για τον προϋπολογισμό της ΕΕ.

α. Έσοδα

Όσον αφορά τα έσοδα, τα κράτη μέλη έχουν την πρωταρχική ευθύνη για τη βεβαίωση και την είσπραξη των τελωνειακών δασμών που αναφέρονται ως παραδοσιακοί ίδιοι πόροι (στο εξής: ΠΙΠ) και οι οποίοι χρηματοδοτούν απευθείας τον προϋπολογισμό της ΕΕ. Ως εκ τούτου, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να θεσπίσουν κατάλληλα συστήματα ελέγχου προκειμένου να διασφαλίσουν ότι οι εθνικές τελωνειακές αρχές τους διενεργούν τους τελωνειακούς ελέγχους τους με τον κατάλληλο τρόπο. Οι εθνικές τελωνειακές αρχές διαδραματίζουν καίριο ρόλο στην AFA και λειτουργούν ως η πρώτη γραμμή άμυνας κατά των παράνομων δραστηριοτήτων που θίγουν τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ. Στο τρέχον ΠΔΠ (2021-2027), τα κράτη μέλη παρακρατούν μερίδιο 25 % επί της συνολικής είσπραξης των εισπραχθέντων τελωνειακών δασμών. Η οικονομική ζημία που εκτιμάται από την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία και την OLAF στον συγκεκριμένο τομέα σχετίζεται κυρίως με τελωνειακές απάτες που έχουν ως αποτέλεσμα τη μείωση των εισπράξεων τελωνειακών δασμών και, κατά συνέπεια, οι αντίστοιχοι ΠΙΠ που αποδίδονται στον προϋπολογισμό της Ένωσης είναι χαμηλότεροι από τους οφειλόμενους. Δεδομένου ότι οι ανακτήσεις από δόλιους εισαγωγείς τείνουν να είναι περιορισμένες, οι διοικητικές έρευνες επικεντρώνονται στον έγκαιρο εντοπισμό περιπτώσεων απάτης σε συντονισμό με τα κράτη μέλη, ώστε να διευκολυνθεί η λήψη προληπτικών μέτρων για την προστασία του προϋπολογισμού της ΕΕ.

Επιπλέον, η νέα Τελωνειακή Αρχή της ΕΕ θα επιτρέψει τον πρόσθετο συντονισμό της διαχείρισης κινδύνων σε επίπεδο ΕΕ, ενσωματώνοντας παράλληλα τα αποτελέσματα των περιπτώσεων απάτης που εντοπίζονται σε μελλοντικές δράσεις, π.χ. μέσω του μελλοντικού τελωνειακού κόμβου δεδομένων της ΕΕ.

Όσον αφορά τον ΦΠΑ, ο ίδιος πόρος που βασίζεται στον ΦΠΑ τον οποίο δικαιούται η ΕΕ υπολογίζεται με βάση τον ΦΠΑ που πράγματι εισπράττουν τα κράτη μέλη. Ως εκ τούτου, τυχόν έλλειμμα στην είσπραξη του ΦΠΑ δεν μειώνει μόνο τα έσοδα για τα κράτη μέλη, αλλά μειώνει επίσης τους ιδίους πόρους ΦΠΑ για τον γενικό προϋπολογισμό της ΕΕ, με συνέπειες για το επίπεδο του πόρου ακαθάριστου εθνικού εισοδήματος (ΑΕΕ) για όλα τα κράτη μέλη 47 . Επιπλέον, σημαντικό μέρος της ζημίας που σχετίζεται με τον ΦΠΑ προέρχεται από διασυνοριακές απάτες στον τομέα του ΦΠΑ, οι οποίες διαπράττονται συχνά στο πλαίσιο εγκληματικών οργανώσεων. Αυτό μπορεί να αντιμετωπιστεί αποτελεσματικότερα και αποδοτικότερα μέσω της στενότερης συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών και των θεσμικών οργάνων και οργανισμών της ΕΕ (Ευρωπαϊκή Εισαγγελία, OLAF, Επιτροπή κ.λπ.)· και της στενότερης συνεργασίας στον δικαστικό τομέα, μεταξύ άλλων με τρίτες χώρες και διεθνείς οργανισμούς, με βάση τις πολυάριθμες διοικητικές ρυθμίσεις που έχει συνάψει η OLAF, οι οποίες βελτιώνουν σημαντικά τη διακρατική διοικητική συνεργασία και διευκολύνουν την πρόσβαση σε πληροφορίες και τη στήριξη που μπορεί να παρέχει η Eurojust. Επιπλέον, το Eurofisc θα συνεχίσει να διαδραματίζει καίριο ρόλο στην καταπολέμηση της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ.

β. Δαπάνες

Από τις δημοσιονομικές συστάσεις που εξέδωσε η OLAF μεταξύ 2012 και 2023 προκύπτει ότι τα ποσοστά ανάκτησης εξαρτώνται από διάφορες μεταβλητές (π.χ. τον τρόπο διαχείρισης του προϋπολογισμού και τη νομική πολυπλοκότητα των επιμέρους υποθέσεων).

Το σκέλος των δαπανών καλύπτει τρόπους άμεσης, έμμεσης και επιμερισμένης διαχείρισης. Όσον αφορά την άμεση διαχείριση, τα διδάγματα που αντλήθηκαν από τις συστάσεις της OLAF είχαν ήδη ως αποτέλεσμα την έγκριση από την Επιτροπή, στις 6 Φεβρουαρίου 2024, μιας ενισχυμένης εταιρικής στρατηγικής για τη διαχείριση των οφειλετών της Επιτροπής. Η στρατηγική αυτή αποσκοπεί στην αύξηση και επιτάχυνση των ανακτήσεων και έχει διττό στόχο:

-να γεφυρωθεί το χάσμα μεταξύ των ποσών που συνιστά η OLAF για ανάκτηση και των βεβαιωμένων προς ανάκτηση ποσών 48 , μέσω της καλύτερης αλληλεπίδρασης μεταξύ της OLAF και των κύριων διατακτών· και

-να γεφυρωθεί το χάσμα μεταξύ βεβαιωμένων και ανακτηθέντων ποσών με την ενίσχυση του εσωτερικού μηχανισμού παρακολούθησης της Επιτροπής προκειμένου να δίνεται συνέχεια στις συστάσεις της OLAF.

Οι ανακτήσεις για τον προϋπολογισμό της ΕΕ χρειάζονται περαιτέρω βελτίωση. Ως εκ τούτου, θα πρέπει να συνεχιστεί ο προβληματισμός σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο μπορεί να διασφαλιστεί αποτελεσματικά στην πράξη ότι ο προϋπολογισμός της Ένωσης αποζημιώνεται για τη ζημία που υπέστη.

Κατόπιν αιτήματος της Επιτροπής, η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία συμφώνησε να αναθεωρήσει τα υποδείγματα κοινοποίησης που χρησιμοποιεί προκειμένου να διαβιβάζει στους κύριους διατάκτες τις έγκαιρες, λεπτομερείς και αξιοποιήσιμες πληροφορίες που απαιτούνται για τη λήψη των κατάλληλων μέτρων με σκοπό την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ 49 .

Με την επιφύλαξη πιθανών νομοθετικών αλλαγών, η Επιτροπή εξετάζει επίσης το ενδεχόμενο λήψης βραχυπρόθεσμων μέτρων για τη βελτίωση της εσωτερικής παρακολούθησης των συστάσεων της OLAF και της συνέχειας που δίνεται στις κοινοποιήσεις της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας 50 , με σκοπό την επίτευξη βελτιώσεων στην πράξη.

Η προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ δεν θα ήταν πλήρης χωρίς την αναγκαία συμπληρωματικότητα μεταξύ i) της αποτελεσματικής διερεύνησης και της δίωξης αδικημάτων εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ· και ii) των μέτρων ανάκτησης και των διοικητικών/προληπτικών μέτρων, που λαμβάνονται τόσο σε ενωσιακό όσο και σε εθνικό επίπεδο (π.χ. αποκλεισμός από μελλοντική χρηματοδότηση της ΕΕ και αποζημίωση για τη ζημία που προκλήθηκε στον προϋπολογισμό της ΕΕ μέσω πολιτικής αγωγής). Η συμπληρωματικότητα αυτή απαιτείται από τις Συνθήκες και τον δημοσιονομικό κανονισμό 51 .

Η αποτελεσματική αποτροπή δεν είναι δυνατή χωρίς τον συνδυασμό ταχειών ποινικών ερευνών, τελεσίδικων καταδικαστικών αποφάσεων, διοικητικών μέτρων που θεσπίζονται από τους κύριους διατάκτες, συμπεριλαμβανομένων των προληπτικών μέτρων, κυρώσεων που επιβάλλονται από δικαστήρια ή διοικητικές αρχές και αποτελεσματικών ανακτήσεων.

Προκειμένου να καταστεί αποτελεσματικότερη η διαδικασία ανάκτησης, τα βασικά ζητήματα που θα μπορούσαν να διερευνηθούν κατά την επανεξέταση της AFA είναι τα εξής:

-Πώς μπορεί να προστατευθεί ο προϋπολογισμός της ΕΕ διασφαλίζοντας ότι οι κύριοι διατάκτες μπορούν να λάβουν προληπτικά μέτρα καθώς και μέτρα ανάκτησης και να ληφθεί αποτελεσματικά αποζημίωση για τη ζημία στα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ εγκαίρως;

-Πώς μπορούν να διευκολυνθούν οι ανακτήσεις στον προϋπολογισμό της ΕΕ, ειδικότερα μέσω της μεταφοράς εσόδων από διαδικασίες αφερεγγυότητας και από κατασχεθέντα και δημευμένα περιουσιακά στοιχεία κατόπιν ερευνών της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας, μεταξύ άλλων με την αξιοποίηση του ρόλου της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας σε ποινικές διαδικασίες για τη στήριξη της ανάκτησης των εν λόγω περιουσιακών στοιχείων προς όφελος του προϋπολογισμού της Ένωσης;

-Πώς μπορούν να ενισχυθούν περαιτέρω οι αποτρεπτικές ενέργειες των φορέων που συμμετέχουν στην AFA;

3.5 Βελτίωση της διακυβέρνησης της αρχιτεκτονικής για την καταπολέμηση της απάτης

Στην έκθεση CONT, η Επιτροπή Ελέγχου του Προϋπολογισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου ζήτησε πιο μετρήσιμη και προσανατολισμένη στα αποτελέσματα διακυβέρνηση της AFA· αποτελεσματικότερη διάθεση επαρκών πόρων και αποδοτικότερη χρήση τους· μια πιο ολιστική προσέγγιση όσον αφορά την αναφορά μέσω της έκθεσης ΠΟΣ· και ενίσχυση του συντονισμού και της συνεργασίας μεταξύ των φορέων που συμμετέχουν στην AFA 52 .

Η επανεξέταση της AFA θα λάβει υπόψη τα αποτελέσματα των σχετικών υπό εξέλιξη αξιολογήσεων και θα βασιστεί στο έργο όλων των φορέων που συμμετέχουν στην AFA. Σε αυτήν τη βάση, η επανεξέταση θα λάβει υπόψη τις εντολές τους, καθώς και τη συμπληρωματικότητα και τον συντονισμό τους, και θα διασφαλίσει μια καλύτερα ολοκληρωμένη AFA.

Με το ισχύον νομικό πλαίσιο, οι φορείς που συμμετέχουν στην AFA έχουν δικές τους υποχρεώσεις υποβολής εκθέσεων σχετικά με τις δραστηριότητές τους για την καταπολέμηση της απάτης. Αυτό έχει οδηγήσει σε διαφορές στις επιμέρους προσεγγίσεις όσον αφορά τη συνεργασία και την υποβολή εκθέσεων. Η έλλειψη συνεκτικής προσέγγισης παρεμποδίζει τη σαφή συνολική εικόνα του τρόπου με τον οποίο διασφαλίζεται η προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ από τις διάφορες δράσεις σε ολόκληρη την AFA.

Όσον αφορά τη διακυβέρνηση της αρχιτεκτονικής για την καταπολέμηση της απάτης, τα βασικά ζητήματα που θα μπορούσαν να διερευνηθούν κατά την επανεξέταση της AFA είναι τα εξής:

-Πώς μπορεί να βελτιωθεί ο συντονισμός όλων των σχετικών φορέων, μεταξύ άλλων όσον αφορά την υποβολή εκθέσεων σχετικά με τα μέτρα που έχουν ληφθεί για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ;

-Είναι αναγκαίο να καθοριστεί ένα κοινό σύνολο δεικτών προκειμένου να διασφαλιστεί η συνεπής υποβολή εκθέσεων και να επιτευχθεί σαφέστερη επισκόπηση του τρόπου με τον οποίο οι φορείς που συμμετέχουν στην AFA προστατεύουν συλλογικά τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ, στο πλαίσιο των αντίστοιχων εντολών τους;

-Πώς μπορεί να ενισχυθεί ο τακτικός στρατηγικός και επιχειρησιακός διάλογος και η ανταλλαγή βέλτιστων πρακτικών, καθώς και η παρακολούθηση της υλοποίησης των δράσεων που θα αποφασιστούν στο πλαίσιο της επανεξέτασης της AFA;

4.Συμπεράσματα: Μελλοντική πορεία

Η παρούσα Λευκή Βίβλος προτείνει ορισμένους τρόπους που θα πρέπει να διερευνηθούν για την επανεξέταση της AFA και των τομέων εστίασης της. Η Επιτροπή καλεί τα παραδοσιακά ενδιαφερόμενα μέρη (το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και το ΕΕΣ), καθώς και όλους τους φορείς που συμμετέχουν στην AFA, να συμβάλουν στον προβληματισμό με βάση τους προσανατολισμούς και τα ζητήματα που προαναφέρθηκαν. Αυτό θα καταστήσει δυνατό να ληφθούν υπόψη οι απόψεις αυτές μαζί με τα αποτελέσματα των υπό εξέλιξη αξιολογήσεων των νομικών πλαισίων που ισχύουν για ορισμένους φορείς που σχετίζονται με την AFA (π.χ. Eurojust, Ευρωπόλ, Ευρωπαϊκή Εισαγγελία και OLAF) και τις εκθέσεις της οδηγίας ΠΟΣ.

Το αποτέλεσμα της επανεξέτασης της AFA θα παρουσιαστεί σε ανακοίνωση της Επιτροπής το 2026. Ενδέχεται να συνοδεύεται, κατά περίπτωση, από πιθανές νομοθετικές προτάσεις σχετικά με τους κανονισμούς για την OLAF, την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία, την Eurojust, την Ευρωπόλ ή το Eurofisc και την οδηγία ΠΟΣ. Αυτό θα μπορούσε να αποτελέσει μοναδική ευκαιρία να διασφαλιστεί μια πιο συνεκτική AFA με απλουστευμένες και συγκεκριμένες απαντήσεις στα ζητήματα που αναφέρθηκαν στην παρούσα Λευκή Βίβλο, οι οποίες θα ανταποκρίνονται στο νέο ΠΔΠ. Ορισμένα από τα ζητήματα αυτά απαιτούν περαιτέρω ανάλυση στο πλαίσιο των υπό εξέλιξη αξιολογήσεων. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή προτείνει να προωθηθεί, στο πλαίσιο αυτό, η συζήτηση σχετικά με το μέλλον της AFA της ΕΕ.

(1)

Άρθρο 310 παράγραφος 6 και άρθρο 325 της ΣΛΕΕ.

(2)

Άρθρο 317 της ΣΛΕΕ.

(3)

COM(2023) 234 final.

(4)

Κανονισμός (ΕΕ, Ευρατόμ) 2020/2092 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Δεκεμβρίου 2020, περί γενικού καθεστώτος αιρεσιμότητος για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης (ΕΕ L 433I της 22.12.2020, σ. 1).

(5)

Έκθεση σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ευρωπαϊκής Ένωσης – καταπολέμηση της απάτης – ετήσια έκθεση 2023, 1η Απριλίου 2025, Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, Επιτροπή Ελέγχου του Προϋπολογισμού, εισηγητής: Gilles Boyer.

(6)

Βλ. επίσης «EU anti-fraud architecture – the role of EU-level players, how they cooperate and the challenges they face» (Αρχιτεκτονική της ΕΕ για την καταπολέμηση της απάτης — ο ρόλος των παραγόντων σε επίπεδο ΕΕ, πώς συνεργάζονται και οι προκλήσεις που αντιμετωπίζουν), μελέτη που ζήτησε η Επιτροπή Ελέγχου του Προϋπολογισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, Θεματικό Τμήμα Δημοσιονομικών Υποθέσεων, Γενική Διεύθυνση Εσωτερικών Πολιτικών, PE 763.761, από το Κέντρο Υπηρεσιών Στρατηγικής και Αξιολόγησης (CSES), Αύγουστος 2024.

(7)

Για παράδειγμα, ειδική έκθεση αριθ. 7/2024 του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου σχετικά με τα συστήματα της Επιτροπής για την ανάκτηση παράτυπων δαπανών της ΕΕ.

(8)

Για παράδειγμα, σχετικά με το Ταμείο Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας (ΤΑΑ) και τα συστήματα ελέγχου των κρατών μελών, καθώς και σχετικά με τη στρατηγική της Επιτροπής για την καταπολέμηση της απάτης (CAFS).

(9)

Η δημοσίευση έχει προγραμματιστεί για τον Σεπτέμβριο του 2025. Εισηγητής είναι ο J. Gregor.

(10)

Κανονισμός (ΕΕ) 2021/241 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Φεβρουαρίου 2021, για τη θέσπιση του μηχανισμού ανάκαμψης και ανθεκτικότητας (ΕΕ L 57 της 18.2.2021, σ. 17).

(11)

Η δημοσίευση έχει προγραμματιστεί για τον Δεκέμβριο του 2025. Εισηγητής είναι ο I. Maletíc.

(12)

Η δημοσίευση έχει προγραμματιστεί για τον Σεπτέμβριο του 2026. Δεν έχει αποφασιστεί ακόμη εισηγητής.

(13)

Σχέδιο δράσης της στρατηγικής της Επιτροπής για την καταπολέμηση της απάτης — Αναθεώρηση του 2023, COM(2023) 405 final.

(14)

Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο, την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών σχετικά με την ProtectEU: Ευρωπαϊκή στρατηγική για την εσωτερική ασφάλεια, [COM (2025) 148 final της 1ης Απριλίου 2025].

(15)

Κανονισμός (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 2988/95 του Συμβουλίου, της 18ης Δεκεμβρίου 1995, σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΕΕ L 312 της 23.12.1995, σ. 1).

(16)

Οδηγία (ΕΕ) 2017/1371 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 5ης Ιουλίου 2017, σχετικά με την καταπολέμηση, μέσω του ποινικού δικαίου, της απάτης εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης (ΕΕ L 198 της 28.7.2017, σ. 29).

(17)

Η UCLAF ήταν ειδική ομάδα που δημιουργήθηκε στο πλαίσιο της Γενικής Γραμματείας της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Αυτή οδήγησε στη δημιουργία της OLAF το 1999. Βλ. απόφαση της Επιτροπής 1999/352/ΕΚ, ΕΚΑΧ, Ευρατόμ, της 28ης Απριλίου 1999, για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Καταπολέμησης της Απάτης (ΕΕ L 136 της 31.5.1999, σ. 20).

(18)

Κανονισμός (ΕΕ, Ευρατόμ) 2024/2509 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Σεπτεμβρίου 2024, σχετικά με τους δημοσιονομικούς κανόνες που εφαρμόζονται στον γενικό προϋπολογισμό της Ένωσης (αναδιατύπωση) (ΕΕ L, 2024/2509, 26.9.2024).

(19)

(20)

Οι κανονισμοί αυτοί είναι οι εξής:

·κανονισμός (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 883/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Σεπτεμβρίου 2013, σχετικά με τις έρευνες που πραγματοποιούνται από την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF) (στο εξής: κανονισμός OLAF)·

·κανονισμός (ΕΕ, Ευρατόμ) 2016/2030 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Οκτωβρίου 2016, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 883/2013, όσον αφορά τη γραμματεία της επιτροπής εποπτείας της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF)·

·κανονισμός (ΕΕ, Ευρατόμ) 2020/2223 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Δεκεμβρίου 2020, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 883/2013 όσον αφορά τη συνεργασία με την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία και την αποτελεσματικότητα των ερευνών της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Καταπολέμησης της Απάτης·

·κανονισμός (Ευρατόμ, ΕΚ) αριθ. 2185/96 του Συμβουλίου, της 11ης Νοεμβρίου 1996, σχετικά με τους ελέγχους και εξακριβώσεις που διεξάγει επιτοπίως η Επιτροπή με σκοπό την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων από απάτες και λοιπές παρατυπίες·

·κανονισμός (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 2988/95 του Συμβουλίου, της 18ης Δεκεμβρίου 1995, σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων· και

·κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 515/97 του Συμβουλίου, της 13ης Μαρτίου 1997, περί της αμοιβαίας συνδρομής μεταξύ των διοικητικών αρχών των κρατών μελών και της συνεργασίας των αρχών αυτών με την Επιτροπή με σκοπό τη διασφάλιση της ορθής εφαρμογής των τελωνειακών και γεωργικών ρυθμίσεων.

(21)

Ανακοίνωση προς την Επιτροπή με τίτλο «Governance in the European Commission» (Διακυβέρνηση στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή), της 24.6.2020, C(2020) 4240, σ. 16.

(22)

Κανονισμός (ΕΕ) 2017/1939 του Συμβουλίου, της 12ης Οκτωβρίου 2017, σχετικά με την εφαρμογή ενισχυμένης συνεργασίας για τη σύσταση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας (ΕΕ L 283 της 31.10.2017, σ. 1).

(23)

Επί του παρόντος, όλα τα κράτη μέλη συμμετέχουν στην Ευρωπαϊκή Εισαγγελία, εκτός από τη Δανία, την Ιρλανδία και την Ουγγαρία.

(24)

Κανονισμός (ΕΕ) 2018/1727 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 14ης Νοεμβρίου 2018, σχετικά με τον οργανισμό της Ευρωπαϊκής Ένωσης για τη συνεργασία στον τομέα της ποινικής δικαιοσύνης (Eurojust) και την αντικατάσταση και την κατάργηση της απόφασης 2002/187/ΔΕΥ του Συμβουλίου (PE/37/2018/REV/1) (ΕΕ L 295 της 21.11.2018, σ. 138).

(25)

Απόφαση 2009/371/ΔΕΥ του Συμβουλίου, της 6ης Απριλίου 2009, για την ίδρυση Ευρωπαϊκής Αστυνομικής Υπηρεσίας (Ευρωπόλ) (ΕΕ L 121 της 15.5.2009, σ. 37).

(26)

Βλ. ειδικότερα, την πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη θέσπιση του ενωσιακού τελωνειακού κώδικα και της Τελωνειακής Αρχής της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 952/2013 [COM(2023) 258 final]. Η πρόταση εξετάζεται από τους συννομοθέτες.

(27)

Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 904/2010 του Συμβουλίου, της 7ης Οκτωβρίου 2010, για τη διοικητική συνεργασία και την καταπολέμηση της απάτης στον τομέα του φόρου προστιθέμενης αξίας (αναδιατύπωση) (ΕΕ L 268 της 12.10.2010, σ. 1).

(28)

Η Ευρωπόλ, η Eurojust και το Eurofisc εξακολουθούν να χαρακτηρίζονται από το «πνεύμα του διακυβερνητικού τρίτου πυλώνα», υπό την έννοια ότι εξαρτώνται από την τελική απόφαση των εθνικών αρχών, τις οποίες δεν πρέπει να αντικαθιστούν.

(29)

Άρθρο 16 του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 883/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Σεπτεμβρίου 2013, σχετικά με τις έρευνες που πραγματοποιούνται από την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF) και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου και του κανονισμού (Ευρατόμ) αριθ. 1074/1999 του Συμβουλίου, ΕΕ L 248 της 18.9.2013, σ. 1.

(30)

(31)

Οι βελτιώσεις αυτές περιλαμβάνουν την ταχεία διαδικασία, το νομικό τεκμήριο κοινοποίησης, τη δυνατότητα αποκλεισμού πραγματικών δικαιούχων και ορισμένες νέες περιπτώσεις σοβαρού επαγγελματικού παραπτώματος που μπορούν να οδηγήσουν σε αποκλεισμό.

(32)

Το EDES δημιουργήθηκε το 2016 ως ένα από τα μέσα για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ.

(33)

Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 515/97 του Συμβουλίου, της 13ης Μαρτίου 1997, περί της αμοιβαίας συνδρομής μεταξύ των διοικητικών αρχών των κρατών μελών και της συνεργασίας των αρχών αυτών με την Επιτροπή με σκοπό τη διασφάλιση της ορθής εφαρμογής των τελωνειακών και γεωργικών ρυθμίσεων ΕΕ L 82 της 22.3.1997, σ. 1.

(34)

Το σύστημα διαχείρισης παρατυπιών (IMS) είναι ένα ειδικό ηλεκτρονικό σύστημα για την αναφορά παρατυπιών. Αναπτύχθηκε και τέθηκε στη διάθεση των κρατών μελών και των δικαιούχων χωρών. Το IMS λειτουργεί στο πλαίσιο του συστήματος πληροφοριών κατά της απάτης (AFIS) και χρησιμοποιείται από 35 χώρες.

(35)

Η Επιτροπή ανέπτυξε τη βάση δεδομένων ιδίων πόρων (OWNRES) ως ηλεκτρονικό σύστημα για να διευκολύνει την αναφορά και την παρακολούθηση περιπτώσεων απάτης και παρατυπιών που θίγουν απαιτήσεις σε παραδοσιακούς ιδίους πόρους.

(36)

Οδηγία (ΕΕ) 2019/1937 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Οκτωβρίου 2019, σχετικά με την προστασία των προσώπων που αναφέρουν παραβιάσεις του δικαίου της Ένωσης (ΕΕ L 305 της 26.11.2019, σ. 17).

(37)

Βλ. άρθρο 24 του κανονισμού για την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία.

(38)

(39)

Βλ. πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη θέσπιση του ενωσιακού τελωνειακού κώδικα και της Τελωνειακής Αρχής της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 952/2013 [COM(2023) 258 final].

(40)

Βλ. άρθρο 101 παράγραφος 3 του κανονισμού για την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία: «Κατά τη διάρκεια έρευνας που διεξάγεται από την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία μπορεί να ζητήσει από την OLAF, σύμφωνα με την εντολή της OLAF, να υποστηρίξει ή να συμπληρώσει τη δραστηριότητα της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας ιδίως με τους εξής τρόπους: α) παροχή πληροφοριών, αναλύσεων (συμπεριλαμβανομένων των εγκληματολογικών αναλύσεων), εμπειρογνωσίας και επιχειρησιακής υποστήριξης· β) διευκόλυνση του συντονισμού για συγκεκριμένες ενέργειες μεταξύ των αρμόδιων εθνικών διοικητικών αρχών και των οργάνων της Ένωσης· γ) διεξαγωγή διοικητικών ερευνών». Βλ. επίσης άρθρο 12ε του κανονισμού OLAF («Στήριξη που παρέχει η Υπηρεσία στην Ευρωπαϊκή Εισαγγελία»), το οποίο ορίζει τα εξής: «1. Κατά τη διάρκεια έρευνας που διεξάγεται από την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία και κατόπιν αίτησης της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας σύμφωνα με το άρθρο 101 παράγραφος 3 του κανονισμού (ΕΕ) 2017/1939, η Υπηρεσία, σε συμμόρφωση με την εντολή της, υποστηρίζει ή συμπληρώνει τη δραστηριότητα της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας, ιδίως με τους εξής τρόπους: α) παροχή πληροφοριών, αναλύσεων (συμπεριλαμβανομένων των εγκληματολογικών αναλύσεων), εμπειρογνωσίας και επιχειρησιακής υποστήριξης· β) διευκόλυνση του συντονισμού για συγκεκριμένες ενέργειες μεταξύ των αρμόδιων εθνικών διοικητικών αρχών και των οργάνων της Ένωσης· γ) διεξαγωγή διοικητικών ερευνών».

(41)

Σημείο 6.2 της ρύθμισης συνεργασίας μεταξύ της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Καταπολέμησης της Απάτης και της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας, της 5ης Ιουλίου 2021:

https://www.eppo.europa.eu/sites/default/files/2021-07/Working_arrangement_EPPO_OLAF.pdf .

(42)

Βλ. σύγκριση μεταξύ των συμπληρωματικών ερευνών και της συνολικής ερευνητικής δραστηριότητας των δύο υπηρεσιών: μετά από 3,5 έτη επιχειρησιακής συνεργασίας, η OLAF και η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία συνεργάστηκαν σε 136 έρευνες περίπου (η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία είχε διενεργήσει 1 927 ενεργές έρευνες έως τις 31 Δεκεμβρίου 2023).

(43)

Αυτό δεν συμβαίνει πάντοτε. Κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων για την αναθεώρηση του δημοσιονομικού κανονισμού του 2024, το Συμβούλιο αρνήθηκε να χορηγήσει στην Επιτροπή το δικαίωμα να χρησιμοποιεί τον μηχανισμό αμοιβαίας συνδρομής που εφαρμόζουν τα κράτη μέλη μεταξύ τους για την ανάκτηση εθνικών οφειλών επί σειρά ετών. Αυτό καθυστερεί τη διαδικασία ανάκτησης, διότι υποχρεώνει την Επιτροπή να αναζητήσει η ίδια τις βασικές πληροφορίες που χρειάζεται (π.χ. σχετικά με την ταυτότητα, τη φερεγγυότητα, τη διεύθυνση ή τα περιουσιακά στοιχεία του οφειλέτη) προκειμένου να ανακτήσει τα κονδύλια.

(44)

Απόφαση της 26ης Σεπτεμβρίου 2024 στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-160 και C-161/22P, Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου· απόφαση της 4ης Οκτωβρίου 2024 στην υπόθεση C-721/22P, Επιτροπή κατά PB και απόφαση της 29ης Φεβρουαρίου 2024 στην υπόθεση C-437/22, Eesti Vabariik.

(45)

(46)

Ειδική έκθεση αριθ. 7/2024 του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου σχετικά με τα συστήματα της Επιτροπής για την ανάκτηση παράτυπων δαπανών της ΕΕ.

(47)

Βλ. συναφώς, απόφαση στην υπόθεση Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, σκέψη 34 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία.

(48)

Ο διατάκτης της υπηρεσίας που λαμβάνει τη σύσταση της OLAF (σε τελωνειακά θέματα, οι αρχές του οικείου κράτους μέλους) μπορεί να απορρίψει τη σύσταση της OLAF εν όλω ή εν μέρει. Ως εκ τούτου, το βεβαιωμένο προς ανάκτηση ποσό είναι το τελικό ποσό που ο αποδέκτης της σύστασης θα ζητήσει προς ανάκτηση ή, σε περίπτωση επιμερισμένης διαχείρισης, θα ζητήσει να αποκλειστεί από τη χρηματοδότηση της ΕΕ.

(49)

Αναθεωρημένα υποδείγματα επισυνάπτονται στη συμφωνία της 2ας Ιουνίου 2021 για τον καθορισμό των όρων συνεργασίας μεταξύ της Επιτροπής και της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας. Εφαρμόζονται από τον Νοέμβριο του 2024.

(50)

Τα μέτρα αυτά θα μπορούσαν να περιλαμβάνουν τον ορισμό μιας υπηρεσίας της Επιτροπής επιφορτισμένης με την υποστήριξη των κύριων διατακτών κατά τη λήψη έγκαιρων προληπτικών μέτρων και έγκαιρων μέτρων ανάκτησης· και την ενίσχυση της συνεργασίας μεταξύ των αρμόδιων υπηρεσιών και των εργαλείων αναφοράς.

(51)

Βλ. άρθρο 325 της ΣΛΕΕ και άρθρα 129 και 138 του δημοσιονομικού κανονισμού.

(52)