Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέματα «Πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με τη συλλογή και τη διαβίβαση εκ των προτέρων πληροφοριών για τους επιβάτες (API) για την ενίσχυση και τη διευκόλυνση των ελέγχων στα εξωτερικά σύνορα, την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ) 2019/817 και του κανονισμού (ΕΕ) 2018/1726 και την κατάργηση της οδηγίας 2004/82/ΕΚ του Συμβουλίου»

[COM(2022) 729 final]

και

«Πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με τη συλλογή και τη διαβίβαση εκ των προτέρων πληροφοριών για τους επιβάτες με σκοπό την πρόληψη, ανίχνευση, διερεύνηση και δίωξη τρομοκρατικών και σοβαρών εγκλημάτων, και για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ) 2019/818»

[COM(2022) 731 final]

(2023/C 228/13)

Εισηγητής:

ο κ. Tymoteusz Adam ZYCH

Αίτηση γνωμοδότησης	Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 8.2.2023
Νομική βάση	Άρθρο 77 παράγραφος 2 στοιχεία β) και δ) και άρθρο 79 παράγραφος 2 στοιχείο γ) της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ)
Αρμόδιο τμήμα	Απασχόληση, κοινωνικές υποθέσεις, δικαιώματα του πολίτη
Υιοθετήθηκε από το τμήμα	3.4.2023
Υιοθετήθηκε από την ολομέλεια	27.4.2023
Σύνοδος ολομέλειας αριθ.	578
Αποτέλεσμα της ψηφοφορίας (υπέρ/κατά/αποχές)	137/0/0

1.   Συμπεράσματα και συστάσεις

1.1.

Η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή (ΕΟΚΕ) επικροτεί τις προτάσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής αναφορικά με τις εκ των προτέρων πληροφορίες για τους επιβάτες (1), λαμβάνοντας υπόψη την ανάγκη για αποτελεσματική συλλογή και διαβίβαση εκ των προτέρων πληροφοριών για τους επιβάτες (API) και δεδομένων που περιέχονται στις καταστάσεις ονομάτων επιβατών (PNR) για σκοπούς διαχείρισης των συνόρων και για την καταπολέμηση της παράνομης μετανάστευσης, καθώς και για λόγους ασφαλείας, συμπεριλαμβανομένης της ανάγκης για πρόληψη και καταπολέμηση της τρομοκρατίας και των σοβαρών εγκλημάτων.

1.2.

Η ΕΟΚΕ είναι πεπεισμένη ότι, για όσο διάστημα τα δεδομένα API και PNR εξακολουθούν να καλύπτονται από τις ισχύουσες οδηγίες (οδηγία API (2) και οδηγία PNR (3)), θα υπάρχουν ανεπιθύμητες διαφορές στην εφαρμογή τους σε εθνικό επίπεδο.

1.3.

Προκειμένου να εναρμονιστεί η εφαρμογή των εν λόγω οδηγιών, καθώς και για να αυξηθεί η αποτελεσματικότητα της συλλογής και της διαβίβασης δεδομένων API και PNR, οι κανονισμοί είναι απαραίτητοι, καθότι θα εξαλείψουν τις διαφορές που προκύπτουν από τις διαφορετικές πρακτικές των κρατών μελών, θα ενισχύσουν την ασφάλεια δικαίου, θα επιταχύνουν τη ροή των επιβατών και θα μειώσουν τις διοικητικές δυσκολίες για τους αερομεταφορείς.

1.4.

Η ΕΟΚΕ υπογραμμίζει τη σημασία του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων (στο εξής: Χάρτης) κατά την εφαρμογή των προτεινόμενων κανονισμών. Τα δικαιώματα των ευάλωτων ομάδων, ιδίως των ατόμων με αναπηρία, θα πρέπει να λαμβάνονται προσεκτικά υπόψη.

1.5.

Ένα σημαντικό επιχείρημα υπέρ της έγκρισης των προτάσεων είναι το γεγονός ότι οι ισχύουσες οδηγίες API και PNR αποτελούν αντικείμενο επικρίσεων λόγω της μη συμμόρφωσής τους με τα τρέχοντα πρότυπα προστασίας των δεδομένων.

1.6.

Η ΕΟΚΕ αναγνωρίζει ότι απαιτείται το κόστος που επωμίζεται ο Οργανισμός της ΕΕ για τη λειτουργική διαχείριση συστημάτων ΤΠ μεγάλης κλίμακας στον χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης (eu-LISA) αναφορικά με τον σχεδιασμό, την ανάπτυξη, τη φιλοξενία και την τεχνική διαχείριση του δρομολογητή, καθώς και το κόστος που επωμίζονται τα κράτη μέλη αναφορικά με τη σύνδεση και την ενσωμάτωσή τους στον δρομολογητή, να βαρύνουν τον γενικό προϋπολογισμό της ΕΕ.

1.7.

Ωστόσο, η ΕΟΚΕ σημειώνει ότι οι προτεινόμενοι κανονισμοί εισάγουν σημαντικές νομικές αλλαγές, πέραν των εκτεταμένων τροποποιήσεων του τρέχοντος λειτουργικού συστήματος από τεχνικής πλευράς. Ως εκ τούτου, τα νέα πλαίσια για τα δεδομένα API και PNR απαιτούν συνεχή και ενδελεχή παρακολούθηση, προς διενέργεια όχι μόνο σε επίπεδο κρατών μελών, αλλά και σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Επιτροπής, αερομεταφορέων και αρμόδιων αρχών, καθώς και από τον eu-LISA, ιδίως στο πλαίσιο των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα. Για τον λόγο αυτό, η ΕΟΚΕ τονίζει ότι υπάρχει επιτακτική ανάγκη να διοργανωθεί ενημερωτική εκστρατεία σχετικά με τη νέα νομοθεσία, καθώς και να παρασχεθεί κατάρτιση στους αερομεταφορείς. Προτείνει επίσης να διενεργούνται συχνότεροι έλεγχοι, καθώς και να εξεταστεί η εισαγωγή επιπρόσθετων διαδικασιών παρακολούθησης της λειτουργίας των νέων πλαισίων για τη συλλογή και τη διαβίβαση δεδομένων API και PNR.

1.8.

Η ΕΟΚΕ έχει επίγνωση του γεγονότος ότι το πεδίο εφαρμογής των προτάσεων καλύπτει όλους τους επιβάτες που διέρχονται τα εξωτερικά σύνορα της ΕΕ. Ωστόσο, έχοντας υπόψη την αρχή της αναλογικότητας και την ιδιαιτερότητα των αεροπορικών μετακινήσεων, ο περιορισμός των προτάσεων στις αεροπορικές μεταφορές φαίνεται αιτιολογημένος στο στάδιο αυτό. Όταν οι κανονισμοί υποβληθούν σε εκ των υστέρων εκτίμηση επιπτώσεων, προτείνεται η Επιτροπή να αξιολογήσει την ανάγκη διεύρυνσης του πεδίου εφαρμογής σε άλλους τρόπους μεταφοράς, ιδίως στις θαλάσσιες μεταφορές.

1.9.

Επιπλέον, η ΕΟΚΕ κατανοεί τις ανησυχίες που συνδέονται με την πρακτική εφαρμογή των διατάξεων που ορίζονται στις προτάσεις. Προτείνει να αποσαφηνιστούν περαιτέρω οι κανόνες σχετικά με τις κυρώσεις που επιβάλλονται σε ιδιωτικούς φορείς στον κλάδο των αερομεταφορών. Δεδομένου ότι, στην πράξη, είναι αδύνατον να εξασφαλιστεί η πλήρης ακρίβεια των δεδομένων API, προτείνεται επίσης να ληφθεί υπόψη ένα «όριο ανοχής» σε επίπεδο ΕΕ για σφάλματα κατά τη συλλογή και τη διαβίβαση δεδομένων και να καταστεί σαφές ότι επιβάλλονται κυρώσεις σε μη συνεργάσιμους μεταφορείς ή μόνο σε περιπτώσεις όπου δεν επιτυγχάνεται το ελάχιστο αποδεκτό επίπεδο ποιότητας για τα δεδομένα API (όπως ορίζεται σε επίπεδο ΕΕ).

2.   Εισαγωγή

2.1.

Η παρούσα γνωμοδότηση εστιάζει κυρίως στον προτεινόμενο κανονισμό σχετικά με τη συλλογή και τη διαβίβαση δεδομένων API για τη διαχείριση των συνόρων (4) και εξετάζει συνοπτικά —στο σημείο 7 κατωτέρω— τον δεύτερο προτεινόμενο κανονισμό σχετικά με τη συλλογή και τη διαβίβαση δεδομένων API στο πλαίσιο σοβαρών εγκλημάτων και τρομοκρατικών εγκλημάτων (5), ο οποίος εφαρμόζεται σε δεδομένα PNR λόγω προγραμματισμένων αλλαγών στα δεδομένα API.

2.2.

Οι προτεινόμενοι κανονισμοί ισχύουν μόνο για τις αεροπορικές μεταφορές, εξαιρουμένων άλλων μέσων μεταφοράς, όπως οι θαλάσσιες ή οι χερσαίες μεταφορές. Οι προτάσεις ισχύουν τόσο για τις ναυλωμένες πτήσεις όσο και για την ιδιωτική αεροπλοΐα.

2.3.

Οι προτεινόμενοι κανονισμοί θα καταργήσουν την υφιστάμενη οδηγία API. Μόλις εγκριθούν, θα αποτελέσουν μέρος του κεκτημένου του Σένγκεν.

3.   Γενικές παρατηρήσεις

3.1.

Η ΕΟΚΕ αναγνωρίζει ότι, λόγω της αύξησης της δημοτικότητας των αεροπορικών μετακινήσεων, τα υφιστάμενα συστήματα εξυπηρέτησης επιβατών δεν είναι επαρκώς αποτελεσματικά και πρέπει να βελτιωθούν, ιδίως προκειμένου να εξασφαλιστεί η ομαλή ροή των επιβατών. Το 2019, ο Διεθνής Οργανισμός Πολιτικής Αεροπορίας ανέφερε ότι 4,5 δισεκατομμύρια επιβάτες ταξίδεψαν αεροπορικώς με τακτικά δρομολόγια, με περισσότερους από πεντακόσια εκατομμύρια επιβάτες να εισέρχονται ή να εξέρχονται από την ΕΕ ετησίως. Ούτε η πανδημία COVID-19 ούτε η εισβολή της Ρωσίας στην Ουκρανία έχουν αλλάξει την εν λόγω κατάσταση, γεγονός που καθιστά αναγκαία την αναζήτηση καινοτόμων λύσεων για την επιτάχυνση και τη βελτίωση της διαδικασίας ελέγχου στα σύνορα. Παρά την κατάρρευση της εναέριας κυκλοφορίας που σημειώθηκε την περίοδο 2020-2021 λόγω της πανδημίας, τα αεροπορικά ταξίδια ανακάμπτουν.

3.2.

Από την άλλη πλευρά, η ΕΟΚΕ έχει επίγνωση του γεγονότος ότι —ανεξάρτητα από την αποτελεσματικότητα των ελέγχων και την ταχύτητα της διαδικασίας εξυπηρέτησης των επιβατών αεροπορικών μεταφορών— χρειάζονται αποτελεσματικά μέσα για την αντιμετώπιση του φαινομένου της παράνομης μετανάστευσης, καθώς και για τη διασφάλιση των συνόρων της ΕΕ.

3.3.

Κατά την άποψη της ΕΟΚΕ, η χρήση συστημάτων αυτόματης συλλογής δεδομένων μπορεί να έχει σημαντικά οφέλη, συμπεριλαμβανομένων της αύξησης της αποτελεσματικότητας, της τεχνολογικής ανάπτυξης, της βελτίωσης της ποιότητας και της επιτάχυνσης απόκτησης δεδομένων.

3.4.

Όπως συμβαίνει με κάθε καινοτόμο τεχνολογία, η αυτοματοποίηση της συλλογής και της διαβίβασης δεδομένων συνεπάγεται επίσης κινδύνους και σύνθετες προκλήσεις πολιτικής σε τομείς όπως η ασφάλεια, η προστασία και η παρακολούθηση, οι κοινωνικοοικονομικές πτυχές, η δεοντολογία και η προστασία της ιδιωτικής ζωής, η αξιοπιστία κ.λπ.

3.5.

Τα δεδομένα API είναι ένα σύνολο πληροφοριών ταυτότητας σχετικά με τους επιβάτες, το οποίο περιέχεται στα ταξιδιωτικά τους έγγραφα, σε συνδυασμό με τις πληροφορίες πτήσης που συλλέγονται κατά τον έλεγχο εισιτηρίων και διαβιβάζονται στις συνοριακές αρχές της χώρας προορισμού. Οι εκ των προτέρων πληροφορίες για τους επιβάτες (API) περιλαμβάνουν βιογραφικά δεδομένα των επιβατών, τα οποία λαμβάνονται ιδανικά από τη μηχανικώς αναγνώσιμη ζώνη των ταξιδιωτικών τους εγγράφων, καθώς και ορισμένες πληροφορίες που σχετίζονται με την πτήση τους.

3.6.

Το σύστημα συλλογής και διαβίβασης εκ των προτέρων πληροφοριών για τους επιβάτες (API) βασίζεται στην παράδοση δεδομένων API στις αρμόδιες αρχές πριν από την άφιξη μιας πτήσης, προκειμένου οι αρχές αυτές να μπορούν να ελέγξουν τους ταξιδιώτες εκ των προτέρων, σύμφωνα με την ισχύουσα νομοθεσία, έναντι προφίλ κινδύνου, καταλόγων επιτήρησης και βάσεων δεδομένων.

3.7.

Η ΕΟΚΕ έχει επίγνωση του γεγονότος ότι η παρούσα οδηγία επιβάλλει στους αερομεταφορείς την υποχρέωση να διαβιβάζουν δεδομένα API, κατόπιν αιτήματος, στις συνοριακές αρχές της χώρας προορισμού πριν από την απογείωση της πτήσης· ωστόσο, δεν επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να ζητούν δεδομένα API από τους αερομεταφορείς. Συνεπώς, οι αρχές των κρατών μελών ενεργούν με ασυνέπεια: ορισμένες ζητούν συστηματικά εκ των προτέρων πληροφορίες για τους επιβάτες, ενώ άλλες όχι. Σύμφωνα με την αιτιολογική έκθεση, εκτιμάται ότι δεδομένα API συλλέγονται για το 65 % των εισερχόμενων πτήσεων και, ως εκ τούτου, στην πράξη, είναι εύκολο να παρακαμφθούν έλεγχοι και επαληθεύσεις. Επιπλέον, όπως επισημαίνεται στην αξιολόγηση της οδηγίας API από την Επιτροπή (6), ακόμη και όταν τα κράτη μέλη ζητούν δεδομένα API, οι εθνικές τους αρχές δεν τα χρησιμοποιούν πάντα κατά τρόπο συνεπή.

3.8.

Η ΕΟΚΕ έχει επίγνωση των αδυναμιών του τρέχοντος συστήματος το οποίο έχει συσταθεί βάσει της οδηγίας. Όπως κατέδειξε η αξιολόγηση, η έλλειψη τυποποίησης και εναρμόνισης οδηγεί σε μείωση των πλεονεκτημάτων της επεξεργασίας δεδομένων API, επιβαρύνει τα ενδιαφερόμενα μέρη και δημιουργεί ένα ορισμένο επίπεδο ανασφάλειας δικαίου.

3.9.

Η ΕΟΚΕ διαβλέπει επίσης δυνητική απειλή για τους εργαζομένους στον κλάδο των αερομεταφορών, η οποία απορρέει από τη χρήση συστημάτων αυτόματης συλλογής δεδομένων. Ως εκ τούτου, η ΕΟΚΕ θεωρεί αναγκαία την εξασφάλιση κατάρτισης για τους εν λόγω εργαζομένους, η οποία θα μπορούσε να συμβάλει στην αντιμετώπιση των πιθανών προβλημάτων που προκύπτουν από την εφαρμογή των προτεινόμενων κανονισμών.

3.10.

Ωστόσο, η ΕΟΚΕ σημειώνει ότι ο προτεινόμενος κανονισμός σχετικά με τη διαχείριση των συνόρων δεν θα πρέπει να έχει αρνητικό αντίκτυπο στο επίπεδο απασχόλησης και στην κατάσταση των εργαζομένων, αλλά να οδηγήσει σε αυξημένη αποτελεσματικότητα και αξιοπιστία των μεθόδων συλλογής και διαβίβασης δεδομένων, οι οποίες εφαρμόζονται ήδη με τη χρήση αυτοματοποιημένων διαδικασιών.

4.   Ο νέος κανονισμός API θα πρέπει να ενισχύσει και να διευκολύνει τους συνοριακούς ελέγχους

4.1.

Οι εμπειρίες που σχετίζονται με την εφαρμογή και την αξιολόγηση της ισχύουσας οδηγίας έχουν αναδείξει πολυάριθμες αδυναμίες του τρέχοντος συστήματος, συμπεριλαμβανομένων της έλλειψης αποδοτικότητας, της έντασης κόστους και των τυπικών και διοικητικών δυσκολιών για τους μεταφορείς. Επιπλέον, ορισμένες διατάξεις της οδηγίας είναι ασαφείς, προκαλούν αμφιβολίες στην ερμηνεία και αποκλίσεις κατά την εφαρμογή τους στα κράτη μέλη, καθώς και ασυνέπειες με άλλες διατάξεις του δικαίου της ΕΕ.

4.2.

Θα πρέπει να αναφερθούν οι βασικές αδυναμίες της παρούσας οδηγίας: — σήμερα, οι αερομεταφορείς υποχρεούνται να κατανοούν και να προσαρμόζονται στα εθνικά συστήματα διαβίβασης πληροφοριών API των επιμέρους κρατών μελών, — αυτή τη στιγμή, οι μεταφορείς είναι σε ορισμένες περιπτώσεις υποχρεωμένοι να στέλνουν τα ίδια δεδομένα σε διαφορετικές αρχές, — επί του παρόντος, ο αριθμός και το είδος των στοιχείων δεδομένων που απαιτούνται από τις αρμόδιες αρχές επίσης ποικίλλουν μεταξύ των κρατών μελών, — το άρθρο 3 παράγραφος 2 της οδηγίας API προβλέπει έναν μη εξαντλητικό κατάλογο στοιχείων δεδομένων, και αυτός ο κατάλογος δεν συνάδει με τα διεθνή πρότυπα, — το άρθρο 6 παράγραφος 1 της οδηγίας επιτρέπει τη διαβίβαση των δεδομένων «ηλεκτρονικώς ή, σε περίπτωση βλάβης, με οποιοδήποτε άλλο κατάλληλο μέσο», γεγονός που δεν επιβάλλει συγκεκριμένο πρωτόκολλο και μορφότυπο ανταλλαγής μηνυμάτων. Αυτό συνεπάγεται πρόσθετη επιβάρυνση για τους μεταφορείς (π.χ. όσον αφορά τη συμμόρφωση με τους ποικίλους μορφότυπους που απαιτούνται από τις αρμόδιες αρχές για τη διαβίβαση δεδομένων), αλλά έχει επίσης αντίκτυπο στον επίκαιρο χαρακτήρα και την ποιότητα των δεδομένων API και, ως εκ τούτου, επηρεάζει τη χρησιμότητά τους, — οι επιχειρησιακές διαδικασίες για τη συλλογή, τη διαβίβαση, την επεξεργασία και την ανάλυση των δεδομένων API διαφέρουν μεταξύ των κρατών μελών όσον αφορά τις μεθόδους, το χρονοδιάγραμμα, τον μορφότυπο και τη συχνότητα διαβίβασης, — η ίδια η οδηγία δεν θεσπίζει λεπτομερείς εγγυήσεις για την προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα (με εξαίρεση το άρθρο 6 παράγραφος 1, το οποίο προβλέπει ότι, για λόγους συνοριακού ελέγχου και μετανάστευσης, οι αρχές πρέπει να διαγράφουν τα δεδομένα API εντός 24 ωρών από τη διαβίβαση), ενώ ανάλογες διατάξεις άλλων νομικών πράξεων, όπως το σύστημα εισόδου/εξόδου (ΣΕΕ) (κεφάλαιο VII, άρθρα 51 έως 59), το ευρωπαϊκό σύστημα πληροφοριών και αδειοδότησης ταξιδίου (ETIAS) (κεφάλαιο XII «Προστασία δεδομένων» άρθρα 59 έως 70) και η οδηγία PNR (άρθρα 12 και 13), περιλαμβάνουν λεπτομερέστερες διατάξεις για την προστασία των δεδομένων.

4.3.

Ένα σημαντικό επιχείρημα υπέρ της έγκρισης του προτεινόμενου κανονισμού είναι επίσης το γεγονός ότι η οδηγία αποτελεί αντικείμενο επικρίσεων λόγω της μη συμμόρφωσής της με τα τρέχοντα πρότυπα προστασίας των δεδομένων. Κατ’ αρχάς, η οδηγία εγείρει τις ακόλουθες αμφιβολίες: — ο κατάλογος δεδομένων API που απαιτούνται από τους αερομεταφορείς δεν είναι εξαντλητικός, γεγονός που αντιβαίνει στην αρχή της ελαχιστοποίησης των δεδομένων· — ο σκοπός της συλλογής δεδομένων API (είτε για τους ελέγχους στα σύνορα και/ή για σκοπούς επιβολής του νόμου) είναι ασαφής, — από την άποψη των απαιτήσεων συνοριακών ελέγχων, το όριο των 24 ωρών όσον αφορά τη διατήρηση των δεδομένων είναι πολύ σύντομο και πρακτικά ανέφικτο, — οι κανόνες για τη διατήρηση δεδομένων και την επακόλουθη χρήση δεν είναι επαρκώς καθορισμένοι και σαφείς.

4.4.

Προκειμένου να αντιμετωπιστούν οι διαπιστωθείσες αδυναμίες, ο προτεινόμενος κανονισμός προϋποθέτει τη δημιουργία ενός κεντρικού δρομολογητή API, με σκοπό να ενισχυθούν οι προκαταρκτικοί έλεγχοι στα εκάστοτε εξωτερικά σύνορα με υψηλής ποιότητας και ολοκληρωμένα δεδομένα API και να διευκολυνθεί η ροή των ταξιδιωτών.

5.   Το πεδίο εφαρμογής και το επίπεδο του κανονισμού

5.1.

Λαμβάνοντας υπόψη τα παραπάνω πορίσματα, η ΕΟΚΕ εκτιμά ότι η εισαγωγή ενός ενιαίου συστήματος σε επίπεδο ΕΕ για όλα τα κράτη μέλη, θα επιτρέψει, μεταξύ άλλων, την ανάπτυξη μιας «προσέγγισης υπηρεσίας μίας στάσης», δηλαδή τη συγκέντρωση της διαδικασίας συλλογής όλων των δεδομένων που προέρχονται από μεταφορείς και την περαιτέρω διαβίβασή τους στις αρμόδιες αρχές. Ένα ενοποιημένο σύστημα θα επέτρεπε τη βελτίωση της ποιότητας των δεδομένων που λαμβάνονται και επίσης την πλήρη αυτοματοποίηση ολόκληρης της διαδικασίας, μειώνοντας το κόστος από την πλευρά των οντοτήτων του δημόσιου τομέα, των μεταφορέων και των ίδιων των ταξιδιωτών.

5.2.

Ο προτεινόμενος κανονισμός χρησιμεύει στην ενοποίηση και την απλούστευση της διαδικασίας συλλογής και διαβίβασης δεδομένων API, η οποία είναι επωφελής όχι μόνο από τη σκοπιά των αρχών των κρατών μελών, αλλά κυρίως από τη σκοπιά του κλάδου των αεροπορικών μεταφορών, παρά το γεγονός ότι θα επιφορτιστεί με την υποχρέωση να συλλέγει και να διαβιβάζει δεδομένα API για όλες τις πτήσεις με προορισμό την ΕΕ. Παρ’ όλα αυτά, ο προτεινόμενος κανονισμός θα εξασφαλίσει ασφάλεια δικαίου και προβλεψιμότητα και, ως εκ τούτου, αυξημένη συμμόρφωση εκ μέρους των αερομεταφορέων.

5.3.

Η ΕΟΚΕ πιστεύει ότι, προκειμένου να διασφαλιστεί αυτό στο οποίο αποσκοπεί η οδηγία API, οι στόχοι της οδηγίας εξυπηρετούνται καλύτερα από τον προτεινόμενο κανονισμό. Είναι απίθανο τα οφέλη που έχουν προκύψει από την εφαρμογή των συστημάτων API στις χώρες εφαρμογής να είχαν επιτευχθεί χωρίς την παρέμβαση της ΕΕ. Εν ολίγοις, η ιδέα πίσω από τον προτεινόμενο κανονισμό είναι η πεποίθηση ότι η έλλειψη εναρμόνισης στην εφαρμογή της οδηγίας αποτελεί εμπόδιο για την αποτελεσματικότητα και τη συνεκτικότητά της.

5.4.

Η ΕΟΚΕ σημειώνει επίσης την ανάγκη τροποποίησης της οδηγίας λόγω της παρέλευσης του χρόνου από την έναρξη ισχύος της, ιδίως υπό το πρίσμα της ανάπτυξης των τεχνολογιών των πληροφοριών που έχει σημειωθεί από το 2004. Σύμφωνα με τον προτεινόμενο κανονισμό, το νέο σύστημα θα είναι πλήρως συμβατό με τις λύσεις που χρησιμοποιούνται ήδη, δηλαδή το Σύστημα Πληροφοριών Σένγκεν (SIS), το Σύστημα Πληροφοριών για τις Θεωρήσεις (VIS), το σύστημα Eurodac, το σύστημα εισόδου/εξόδου (ΣΕΕ), το ευρωπαϊκό σύστημα πληροφοριών και αδειοδότησης ταξιδίου (ETIAS) και το κεντρικό σύστημα εντοπισμού των κρατών μελών που διαθέτουν πληροφορίες σχετικά με καταδικαστικές αποφάσεις για υπηκόους τρίτων χωρών και ανιθαγενείς (ECRIS-TCN).

6.   Η αποδοτικότητα των προτεινόμενων λύσεων

6.1.

Η ΕΟΚΕ υποστηρίζει την υιοθέτηση λύσεων που θα εξασφαλίσουν αποτελεσματικούς ελέγχους στα εξωτερικά σύνορα και μια συνεκτική προσέγγιση σε ολόκληρο τον χώρο Σένγκεν, μεταξύ άλλων σε σχέση με τη δυνατότητα προκαταρκτικών ελέγχων ταξιδιωτών με τη χρήση δεδομένων API.

6.2.

Ωστόσο, ανεξάρτητα από τη γενική υποστήριξη του προτεινόμενου κανονισμού, η ΕΟΚΕ ανησυχεί για τους κινδύνους κατάχρησης που σχετίζονται με τη συγκέντρωση της διαδικασίας συλλογής και διαβίβασης δεδομένων API, συμπεριλαμβανομένων ιδίως των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα. Οι εν λόγω φόβοι δικαιολογούνται επίσης από το γεγονός ότι ο δρομολογητής μέσω του οποίου θα διαβιβάζονται τα δεδομένα βρίσκεται ακόμη στη φάση του σχεδιασμού — το έργο του σχεδιασμού, της κατασκευής, της ανάπτυξης, της διαχείρισης και της τεχνικής συντήρησής του ανατέθηκε στον οργανισμό eu-LISA.

6.3.

Η ΕΟΚΕ αναγνωρίζει ότι η έγκριση του προτεινόμενου κανονισμού θα έχει αντίκτυπο στον προϋπολογισμό και στις ανάγκες προσωπικού του eu-LISA και των αρμόδιων συνοριακών αρχών των κρατών μελών. Εκτιμάται ότι το πρόσθετο κόστος θα περιλαμβάνει 45 εκατ. ευρώ (33 εκατ. βάσει του τρέχοντος ΠΔΠ) για την εγκατάσταση του δρομολογητή και 9 εκατ. ευρώ ετησίως από το 2029 και μετά για την τεχνική διαχείρισή του, καθώς και περίπου 27 εκατ. ευρώ για τα κράτη μέλη, και το κόστος αυτό θα βαρύνει τον προϋπολογισμό της ΕΕ.

6.4.

Η ΕΟΚΕ επικροτεί τον ακριβή και πλήρη προσδιορισμό των δεδομένων που περιλαμβάνονται στα δεδομένα API (όπως ορίζεται στο άρθρο 4 παράγραφοι 2 και 3 της πρότασης) για την ενίσχυση και τη διευκόλυνση των ελέγχων στα εξωτερικά σύνορα.

6.5.

Η ΕΟΚΕ τονίζει ότι ο προτεινόμενος κανονισμός επιτρέπει στην Επιτροπή να διασαφηνίσει πολυάριθμα λεπτομερή ζητήματα, ιδίως τεχνικής φύσεως, μέσω κατ’ εξουσιοδότηση πράξεων που θα εκδοθούν σε μεταγενέστερη ημερομηνία. Συνεπώς, η τελική αξιολόγηση των προτεινόμενων κανονισμών εξαρτάται από τις λεπτομερείς διατάξεις που θα εκδοθούν μελλοντικά, καθώς και από την ποιότητα των τεχνικών λύσεων που έχουν υιοθετηθεί.

6.6.

Κατά συνέπεια, η ΕΟΚΕ οφείλει να επισημάνει τις ανησυχίες της αναφορικά με την προστασία των δεδομένων. Κατά την άποψη της ΕΟΚΕ, η αποτελεσματική προστασία των δεδομένων πρέπει να εξεταστεί ιδίως στο πλαίσιο της προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων, ιδίως του δικαιώματος στην ιδιωτική ζωή και του δικαιώματος στην προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα, το οποίο περιλαμβάνει το δικαίωμα στην ενημέρωση σχετικά με την απόκτηση, την αποθήκευση και την επεξεργασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα. Συνεπώς, η ΕΟΚΕ υποστηρίζει πλήρως μια νέα υποχρέωση για τη διενέργεια συχνών ελέγχων προστασίας των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα. Ταυτόχρονα, η ΕΟΚΕ προτείνει να εξεταστεί εάν οι αρμόδιες εθνικές αρχές προστασίας δεδομένων θα πρέπει να διασφαλίζουν ότι η επεξεργασία δεδομένων API που αποτελούν δεδομένα προσωπικού χαρακτήρα ελέγχεται συχνότερα από μία φορά κάθε τέσσερα έτη.

6.7.

Προκειμένου να εξασφαλιστεί η βέλτιστη απόδοση του δρομολογητή, είναι απαραίτητο να διασφαλιστεί η συνεργασία μεταξύ του eu-LISA, των κρατών μελών και των αερομεταφορέων. Συνεπώς, αποτελεί θετικό βήμα η υποχρέωση του eu-LISA να παρέχει κατάρτιση σε όσους ενδιαφέρονται για την τεχνική χρήση του δρομολογητή.

6.8.

Η ΕΟΚΕ, με γνώμονα την αρχή της αναλογικότητας και την επιδίωξη της μέγιστης προστασίας των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα, υποστηρίζει την εξαίρεση δεδομένων όπως η εθνικότητα, το φύλο και η ημερομηνία γέννησης από την υποχρέωση παροχής στατιστικών στοιχείων.

7.   Η σημασία του κανονισμού PNR (ο δεύτερος προτεινόμενος κανονισμός)

7.1.

Η ΕΟΚΕ θεωρεί τον δεύτερο από τους προτεινόμενους κανονισμούς απαραίτητη και συνεπή τροποποίηση του συστήματος συλλογής και διαβίβασης δεδομένων PNR σε σχέση με τη μεταρρύθμιση των δεδομένων API.

7.2.

Συνεπώς, η ενοποίηση του συστήματος μέσω της έγκρισης αμφότερων των κανονισμών σε επίπεδο ΕΕ και της δημιουργίας ενός δρομολογητή τον οποίο διαχειρίζεται ο eu-LISA θα αυξήσει επίσης την ασφάλεια μέσω μιας πιο αποτελεσματικής διαδικασίας αναγνώρισης των ταξιδιωτών υψηλού κινδύνου και θα επιβεβαιώσει τις ταξιδιωτικές συνήθειες ύποπτων ατόμων.

8.   Το κόστος των κανονισμών

8.1.

Η ΕΟΚΕ καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η έγκριση των προτεινόμενων κανονισμών θα δημιουργήσει κόστος για τον προϋπολογισμό της ΕΕ, επιβαρύνσεις για τα κράτη μέλη, καθώς και επενδυτικές ανάγκες από την πλευρά του κλάδου των αεροπορικών μεταφορών (υπολογίζονται σε 75 εκατ. ευρώ περίπου, σύμφωνα με την εκτίμηση επιπτώσεων), αλλά συνολικά, τα οφέλη θα υπερβαίνουν το κόστος, επειδή το εν λόγω κόστος θα αντισταθμιστεί από την εξορθολογισμένη και συγκεντρωτική προσέγγιση για τη διαβίβαση των πληροφοριών στις αρμόδιες εθνικές αρχές.

8.2.

Οι προτεινόμενοι κανονισμοί μειώνουν το λειτουργικό κόστος και επίσης τις κυρώσεις που επιβάλλονται συνήθως λόγω ανεπαρκών ή ελλιπών ταξιδιωτικών δεδομένων. Επιπλέον, η έναρξη ισχύος των κανονισμών θα βελτιώσει την επιτήρηση των συνοριακών σημείων διέλευσης, το έργο των αερολιμενικών υπηρεσιών και των εθνικών συνοριακών αρχών και θα συμβάλει επίσης στη βελτίωση της ασφάλειας και στην καταπολέμηση της παράνομης μετανάστευσης. Λαμβάνοντας υπόψη όλα τα παραπάνω, η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι οι προτεινόμενοι κανονισμοί δικαιολογούνται υπό το πρίσμα της θετικής ανάλυσης κόστους-οφέλους, όπως αναφέρεται στην εκτίμηση επιπτώσεων της Επιτροπής.

9.   Ειδικές παρατηρήσεις

9.1.

Η ΕΟΚΕ τονίζει τη σημασία του Χάρτη στη διαδικασία εφαρμογής του προτεινόμενου κανονισμού, με ιδιαίτερη έμφαση στις ευάλωτες ομάδες, συμπεριλαμβανομένων των ατόμων με αναπηρία. Η νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) καθώς και το πλαίσιο των επί του παρόντος εκκρεμών υποθέσεων θα πρέπει να λαμβάνονται υπόψη επί του προκειμένου.

9.2.

Η νομολογία του ΔΕΕ έχει ιδιαίτερη σημασία για τους νέους κανόνες σχετικά με τη συλλογή και τη διαβίβαση δεδομένων PNR εντός του προτεινόμενου θεσμικού πλαισίου, ιδίως η απόφαση στην υπόθεση C-817/19. Η ΕΟΚΕ προτείνει επίσης η ορολογία και των δύο κανονισμών να λαμβάνει πλήρως υπόψη την πάγια νομολογία του ΔΕΕ.

9.3.

Όπως επισημαίνεται στο σημείο 1.6 ανωτέρω, η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι το πεδίο εφαρμογής είναι αιτιολογημένο σε αυτό το στάδιο. Ωστόσο, όταν οι κανονισμοί υποβληθούν σε εκ των υστέρων εκτίμηση επιπτώσεων, προτείνεται η Επιτροπή να αξιολογήσει την ανάγκη διεύρυνσης του πεδίου εφαρμογής σε άλλους τρόπους μεταφοράς, ιδίως στις θαλάσσιες μεταφορές. Σε μια τέτοια εκτίμηση, θα πρέπει να λαμβάνονται υπόψη παράγοντες όπως η ιδιαιτερότητα κάθε τρόπου μεταφοράς, η διοικητική επιβάρυνση που επιβάλλεται στους μεταφορείς, καθώς και η αποδοτικότητα και η αποτελεσματικότητα της προστασίας των συνόρων της ΕΕ.

9.4.

Όπως επισημαίνεται στο σημείο 1.7 ανωτέρω, η ΕΟΚΕ προτείνει να αποσαφηνιστούν περαιτέρω οι κυρώσεις που επιβάλλονται σε ιδιωτικούς φορείς του κλάδου των αερομεταφορών, να ληφθεί υπόψη ένα «όριο ανοχής» σε επίπεδο ΕΕ για σφάλματα κατά τη συλλογή και τη διαβίβαση δεδομένων και να επιβάλλονται κυρώσεις μόνον υπό ορισμένες προϋποθέσεις.

9.5.

Η ΕΟΚΕ επισημαίνει ότι η έναρξη ισχύος των προτεινόμενων κανονισμών θα πρέπει να συνοδευτεί από ευρεία εκστρατεία ενημέρωσης, η οποία θα μπορούσε να συμβάλει στη γνωστοποίηση των στόχων τους στο κοινό και στη μείωση της πιθανότητας απρόβλεπτων περιστάσεων κατά την εφαρμογή των νέων διατάξεων.

---

(1)  Υπάρχουν δύο προτάσεις: α) η πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με τη συλλογή και τη διαβίβαση εκ των προτέρων πληροφοριών για τους επιβάτες (API) για την ενίσχυση και τη διευκόλυνση των ελέγχων στα εξωτερικά σύνορα, την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ) 2019/817 και του κανονισμού (ΕΕ) 2018/1726 και την κατάργηση της οδηγίας 2004/82/ΕΚ του Συμβουλίου· και β) η πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με τη συλλογή και τη διαβίβαση εκ των προτέρων πληροφοριών για τους επιβάτες με σκοπό την πρόληψη, ανίχνευση, διερεύνηση και δίωξη τρομοκρατικών και σοβαρών εγκλημάτων, και για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ) 2019/818.

(2)  Οδηγία 2004/82/ΕΚ του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, σχετικά με την υποχρέωση των μεταφορέων να κοινοποιούν τα στοιχεία των επιβατών (ΕΕ L 261 της 6.8.2004, σ. 24).

(3)  Οδηγία (EE) 2016/681 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 27ης Απριλίου 2016, σχετικά με τη χρήση των δεδομένων που περιέχονται στις καταστάσεις ονομάτων επιβατών (PNR) για την πρόληψη, ανίχνευση, διερεύνηση και δίωξη τρομοκρατικών και σοβαρών εγκλημάτων (ΕΕ L 119 της 4.5.2016, σ. 132).

(4)  COM(2022) 729 final.

(5)  COM(2022) 731 final.

(6)  Ευρωπαϊκή Επιτροπή, έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής, αξιολόγηση της οδηγίας 2004/82/ΕΚ σχετικά με την υποχρέωση των μεταφορέων να κοινοποιούν τα στοιχεία των επιβατών (οδηγία API), Βρυξέλλες, 8.9.2020, SWD(2020) 174 final.