ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ

Βρυξέλλες, 20.5.2021

COM(2021) 245 final

ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

Εφαρμογή και βέλτιστες πρακτικές των εθνικών πολιτικών για τις δημόσιες συμβάσεις στην εσωτερική αγορά

Πίνακας περιεχομένων

1.Εισαγωγή

2.Συνοπτική παρουσίαση των εκθέσεων παρακολούθησης των κρατών μελών

2.1.Βασικοί ποσοτικοί δείκτες – ο αριθμός και η αξία των συμβάσεων

2.2.Συχνότερες αιτίες πλημμελούς εφαρμογής ή ανασφάλειας δικαίου

2.3.Απάτη, διαφθορά, σύγκρουση συμφερόντων και σοβαρές παρατυπίες

2.4.Συμμετοχή των ΜΜΕ

2.5.Πρακτική εφαρμογή των εθνικών στρατηγικών πολιτικών στον τομέα των συμβάσεων

2.5.1.Πράσινες δημόσιες συμβάσεις

2.5.2.Κοινωνικά υπεύθυνες δημόσιες συμβάσεις

2.5.3.Καινοτόμες δημόσιες συμβάσεις

3.Γενικά συμπεράσματα

1.Εισαγωγή

Το παρόν έγγραφο αποτυπώνει τις συνεισφορές που υπέβαλαν τα κράτη μέλη κατά την πρώτη διαδικασία υποβολής εκθέσεων και παρακολούθησης βάσει των άρθρων 83 και 85 της οδηγίας 2014/24/ΕΕ σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων, του άρθρου 45 της οδηγίας 2014/23/ΕΕ σχετικά με την ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης, καθώς και των άρθρων 99 και 101 της οδηγίας 2014/25/ΕΕ σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης συμβάσεων φορέων που δραστηριοποιούνται στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των ταχυδρομικών υπηρεσιών (στο εξής: υποχρέωση υποβολής εκθέσεων ή διαδικασία υποβολής εκθέσεων).

Λόγω της καθυστερημένης μεταφοράς των οδηγιών στο εθνικό δίκαιο, η πρώτη εφαρμογή της υποχρέωσης υποβολής εκθέσεων πραγματοποιήθηκε το 2018. Κατά συνέπεια, οι εκθέσεις κάλυπταν κατ’ αρχήν την περίοδο από την 1η Ιανουαρίου 2017 έως την 31η Δεκεμβρίου 2017 1 (ακόμη και αν κάποιο κράτος μέλος μετέφερε τις οδηγίες στο εθνικό του δίκαιο μετά την 1η Ιανουαρίου 2017) ανάλογα με τη διαθεσιμότητα των δεδομένων.

Στο πλαίσιο των ανωτέρω υποχρεώσεων, η Επιτροπή έλαβε 27 εκθέσεις: 26 από κράτη μέλη της ΕΕ 2 και μία από τη Νορβηγία ως μέλος του Ευρωπαϊκού Οικονομικού Χώρου (ΕΟΧ). Οι πρωτότυπες εκθέσεις, όπως υποβλήθηκαν από τα κράτη μέλη, διατίθενται στην ακόλουθη διεύθυνση:

https://ec.europa.eu/growth/single-market/public-procurement/country-reports_el .

2.Συνοπτική παρουσίαση των εκθέσεων παρακολούθησης των κρατών μελών

Γενικότερα, οι ποιοτικές πληροφορίες υπερισχύουν έναντι των ποσοτικών δεδομένων σε όλες τις ληφθείσες εκθέσεις. Ωστόσο, η έλλειψη πληρότητας των τελευταίων περιορίζει τις δυνατότητες ολοκληρωμένης συγκέντρωσης και/ή συγκρισιμότητας των διαθέσιμων δεδομένων σε επίπεδο ΕΕ.

2.1.Βασικοί ποσοτικοί δείκτες – ο αριθμός και η αξία των συμβάσεων

Οι ποσοτικοί δείκτες είναι απαραίτητοι για τον καθορισμό της αγοράς δημοσίων συμβάσεων. Τα κράτη μέλη ανέφεραν διάφορα προβλήματα που αντιμετώπισαν κατά τη διενέργεια της παρούσας διαδικασίας υποβολής εκθέσεων, π.χ. ελλιπή ή ελλείποντα δεδομένα εισαγωγής 3 ή απουσία τέτοιων δεδομένων 4 κ.λπ. Το καθαυτό έργο φαίνεται ότι υπήρξε απαιτητικό και εντατικό από άποψη πόρων, στον βαθμό που ορισμένα κράτη μέλη αποφάσισαν να αναζητήσουν σχετική συμπληρωματική βοήθεια.

Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω ζητημάτων που ανέκυψαν κατά τη συλλογή των δεδομένων, στον πίνακα 1 συνοψίζονται οι βασικοί δείκτες που επιλέχθηκαν από τα κράτη μέλη κατά την πρώτη διαδικασία υποβολής εκθέσεων (αν δεν ορίζεται διαφορετικά, τα δεδομένα στον πίνακα αναφέρονται σε προκηρύξεις διαγωνισμών).

Πίνακας 1: Αριθμός και αξία συμβάσεων άνω και κάτω από το κατώτατο όριο της ΕΕ κατά το 2017

Παρατηρήσεις: Δανία – η κάτω του ορίου αξία αφορά αποκλειστικά προσφορές με διασυνοριακό ενδιαφέρον, Γαλλία – δεδομένα για το 2016 και αποκλειστικά πάνω από 90 000 EUR, εκτός αν υπάρχει προαιρετική υποβολή στοιχείων, Ουγγαρία – οι αξίες αναφέρονται στις ανατεθείσες συμβάσεις, Ιρλανδία – τα δεδομένα αναφέρονται σε γνωστοποιήσεις ανατεθεισών συμβάσεων, Ιταλία – κατά προσέγγιση διαχωρισμός σε άνω και κάτω του ορίου συμβάσεις για εμπορεύματα και υπηρεσίες βάσει αξίας σύμβασης μικρότερης από 150 000 EUR, Λουξεμβούργο – ο αριθμός των συμβάσεων αναφέρεται σε ανατεθείσες συμβάσεις, Μάλτα – τα δεδομένα αναφέρονται σε ανατεθείσες συμβάσεις, Κάτω Χώρες – δεδομένα για το 2015, Ρουμανία – περίοδος υποβολής εκθέσεων από 1.01.2017 έως 28.02.2018, Σλοβακία – όσον αφορά τις συμβάσεις κάτω του ορίου της ΕΕ, τα δεδομένα αναφέρονται στον αριθμό ανατεθεισών συμβάσεων και στην εκτιμώμενη αξία σύμβασης, Ισπανία – η συλλογή δεδομένων ολοκληρώθηκε στις 15 Δεκεμβρίου 2017, Σουηδία – δεδομένα για το 2016.

Όπως παρατηρείται στον πίνακα 1, οι υποβληθείσες πληροφορίες παρουσιάζουν αρκετές ανακολουθίες, οι οποίες κυμαίνονται από ελλείψεις στοιχείων έως σύνθετη υποβολή εκθέσεων (π.χ. οι άνω και κάτω του ορίου συμβάσεις υποβάλλονται από κοινού) ή υποβολή εκθέσεων σχετικά με διαφορετικά στάδια της διαδικασίας δημοσίων συμβάσεων (π.χ. δεδομένα που αφορούν προσκλήσεις υποβολής προσφορών έναντι ανατεθεισών συμβάσεων) και διαφορετικές περιόδους. Η επεξεργασία των εν λόγω δεδομένων εισαγωγής καθίσταται προβληματική όταν συνοδεύεται από ζητήματα όπως αμφιβολίες σχετικά με τη συγκρισιμότητα των μονάδων μέτρησης ή διαφορές ως προς την κάλυψη (π.χ. η παρακολούθηση των συμβάσεων κάτω του κατώτατου ορίου της ΕΕ εξαρτάται από το επίπεδο των εθνικών κατώτατων ορίων, τα οποία διαφέρουν σημαντικά). Συνεπώς, οι πληροφορίες από τα κράτη μέλη παρουσιάστηκαν «ως έχουν», συμπεριλαμβανομένων συμβόλων κράτησης θέσης (placeholders) για ελλείποντα δεδομένα εισαγωγής (ακόμη και αν τα τελευταία οφείλονται εν μέρει στην προαιρετική φύση της συλλογής δεδομένων 5 ) και δεν υπολογίστηκαν συγκεντρωτικά μεγέθη σε επίπεδο ΕΕ σύμφωνα με τις ληφθείσες πληροφορίες.

Σε πολλές περιπτώσεις κατά τις οποίες τα δεδομένα υποβλήθηκαν χωριστά για τις συμβάσεις κάτω και άνω του κατώτατου ορίου, τα εθνικά στοιχεία για τις άνω του κατώτατου ορίου συμβάσεις διέφεραν από τα δεδομένα που συλλέχθηκαν μέσω της βάσης δεδομένων TED (Tenders Electronic Daily) 6 . Αυτό μπορεί να οφείλεται σε διάφορους παράγοντες, όπως η ανεπαρκής ενσωμάτωση της διαβίβασης και/ή δημοσίευσης δεδομένων μεταξύ των εθνικών συστημάτων και της βάσης δεδομένων TED, και θα διερευνηθεί περαιτέρω. Παραδείγματα τέτοιου είδους αποκλίσεων παρέχονται στον πίνακα 2.

Πίνακας 2: Αποκλίσεις ανάμεσα στον αριθμό των προκηρύξεων συμβάσεων και των αναθέσεων συμβάσεων – παραδείγματα

2017 (Σουηδία 2016)
Χώρα	Προκηρύξεις συμβάσεων που δημοσιεύτηκαν στην TED έναντι εθνικής υποβολής εκθέσεων	Αναθέσεις συμβάσεων που δημοσιεύτηκαν στην TED έναντι εθνικής υποβολής εκθέσεων
FI	87 %	93 %
HU	84 %	108 %
SE	89 %	107 %

Το διάγραμμα 1 δείχνει το μερίδιο των συμβάσεων κάτω και άνω του κατώτατου ορίου της ΕΕ για επιλεγμένα κράτη μέλη, τα οποία παρείχαν επίσης την αξία των δημοσίων συμβάσεων άνω του κατώτατου ορίου της ΕΕ.

Διάγραμμα 1: Αξία των συμβάσεων κάτω του κατώτατου ορίου της ΕΕ σε σύγκριση με τις συμβάσεις άνω του κατώτατου ορίου της ΕΕ

Το διάγραμμα δείχνει αποκλίνουσες τάσεις μεταξύ των επιλεγμένων κρατών μελών, οι οποίες μπορούν να εξηγηθούν από τις διαφορές όσον αφορά τα επίπεδα των εθνικών κατώτατων ορίων, καθώς και από τις διάφορες μεθοδολογίες για τη συλλογή δεδομένων. Ενδιαφέρον παρουσιάζει το γεγονός ότι σε κάποιες χώρες (Κάτω Χώρες και Πορτογαλία) οι συμβάσεις κάτω του ορίου είναι σημαντικότερες από τις συμβάσεις άνω του ορίου. Αυτό υπογραμμίζει τη σημασία των εθνικών αγορών δημοσίων συμβάσεων, καθώς και τη σημασία της συλλογής δεδομένων και της παρακολούθησης πέραν της βάσης δεδομένων TED (αποκλειστικό καθήκον των κρατών μελών).

2.2. Συχνότερες αιτίες πλημμελούς εφαρμογής ή ανασφάλειας δικαίου

Το παρόν τμήμα επικεντρώνεται στις συχνότερες αιτίες πλημμελούς εφαρμογής ή ανασφάλειας δικαίου, περιλαμβανομένων ενδεχόμενων διαρθρωτικών ή επαναλαμβανόμενων προβλημάτων στην εφαρμογή των κανόνων για τις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων, όπως αναφέρονται από τα κράτη μέλη. Τα γενικά προβλήματα που επισημαίνονται συχνότερα είναι τα ακόλουθα:

·ανεπαρκής γνώση των κανόνων από τους επαγγελματίες, ιδίως των κανόνων που δεν έχουν διασαφηνιστεί από τη νομολογία·

·ανεπαρκής στελέχωση (απαιτούμενη ποιότητα και ποικιλία προσόντων), καθώς και διατήρηση του προσωπικού, ιδίως σε τοπικό επίπεδο·

·έλλειψη συναφών με τις δημόσιες συμβάσεις δεξιοτήτων και ανεπαρκής γνώση της αγοράς·

·πιέσεις από την πολιτική ηγεσία προκειμένου να εξασφαλιστεί συγκεκριμένο αποτέλεσμα της διαδικασίας·

·πιέσεις για την εξασφάλιση γρήγορων αποτελεσμάτων οι οποίες συνεπάγονται μείωση του χρόνου για κατάλληλο προγραμματισμό και διενέργεια της διαδικασίας·

·έλλειψη κεντρικών μονάδων αγοράς ή ανεπάρκεια της στήριξης που διατίθεται σε μικρές και υποστελεχωμένες αρχές.

Όσον αφορά τη συγκεκριμένη εφαρμογή των νομικών διατάξεων από τις εθνικές αναθέτουσες αρχές, περίπου το ένα τέταρτο των κρατών μελών ανέφεραν τα ακόλουθα ζητήματα:

·υπολογισμός της αξίας της σύμβασης – άρθρο 5: τεχνητή κατάτμηση από την αναθέτουσα αρχή, είτε γίνεται σκόπιμα στο πλαίσιο παρανομίας είτε μέσω εσφαλμένης ερμηνείας η οποία μπορεί να συνεπάγεται ακούσια τεχνητή κατάτμηση·

·λόγοι αποκλεισμού – άρθρο 57: χρήση των λόγων αποκλεισμού από την αναθέτουσα αρχή με σκοπό την ευνοιοκρατία ή άκρως ευρεία ερμηνεία, που συνεπάγεται την ανεπαρκώς αυστηρή εφαρμογή τους·

·κριτήρια ανάθεσης – άρθρο 67: δυσκολία της αναθέτουσας αρχής να διατυπώσει κατάλληλα και ουσιαστικά ποιοτικά κριτήρια, περιλαμβανομένων εκείνων που αφορούν στρατηγικές δημόσιες συμβάσεις (πράσινες, κοινωνικά υπεύθυνες και καινοτόμες) και να καθιερώσει συναφή σύνδεσμο με το αντικείμενο της σύμβασης.

Τέλος, παρά τον περιορισμένο αριθμό απαντήσεων, παρατηρήθηκαν συχνά οι ακόλουθες τάσεις:

·προτίμηση των αναθετουσών αρχών στη χρήση της κατώτατης τιμής ως κριτηρίου ανάθεσης, το οποίο κρίνεται ως απλούστερο και πιο αντικειμενικό· η καλύτερη αναλογία τιμής-ποιότητας χρησιμοποιείται σε περιορισμένες περιπτώσεις, λόγω φόβων για τους κινδύνους κατά τους ελέγχους συμμόρφωσης·

·καθόλου ή ελάχιστη προηγούμενη έρευνα αγοράς, η οποία συνεπάγεται μη ρεαλιστικές ή παρωχημένες προδιαγραφές·

·χρήση των ελάχιστων δυνατών προθεσμιών για την υποβολή προσφορών ή αιτήσεων συμμετοχής, καθώς και σύντομων προθεσμιών για την εκτέλεση των συμβάσεων·

·επιβολή υπερβολικά πολλών κριτηρίων επιλογής ή καθόλου επιβολή τους.

2.3.Απάτη, διαφθορά, σύγκρουση συμφερόντων και σοβαρές παρατυπίες

Πολλά κράτη μέλη περιέγραψαν τις νομοθετικές τους λύσεις, το θεσμικό τους πλαίσιο και τα μη δεσμευτικά μέτρα που έχουν λάβει, με διάφορα στατιστικά στοιχεία σχετικά με τη λειτουργία του συστήματος. Στις περισσότερες περιπτώσεις, οι γενικές νομοθετικές ρυθμίσεις και φορείς κατά της διαφθοράς και της συμπαιγνίας είναι προγενέστερα των οδηγιών. Ωστόσο, οι κανόνες της ΕΕ συνήθως παρείχαν το έναυσμα για να υπάρξει εστίαση συγκεκριμένα σε ζητήματα που σχετίζονται με τις δημόσιες συμβάσεις, όταν τα ζητήματα αυτά δεν καλύπτονταν ήδη.

Ενδιαφέρουσες ειδικές υποχρεώσεις και δικαιώματα που αναφέρθηκαν είναι, για παράδειγμα, τα εξής:

·υποχρέωση δημοσίευσης όλων των εγγράφων, συμπεριλαμβανομένων πληροφοριών για τους οικονομικούς φορείς·

·υποχρέωση των αρχών ανταγωνισμού να διενεργούν δοκιμές και προσομοιώσεις της αγοράς προκειμένου να εντοπίζουν περιπτώσεις συμπαιγνίας·

·υποχρέωση των οικονομικών φορέων να παρέχουν δεδομένα σχετικά με την ιδιοκτησιακή τους δομή·

·υποχρεωτικός διορισμός υπαλλήλων που ασχολούνται με την ακεραιότητα, και δημιουργία τμημάτων εσωτερικού ελέγχου στις αναθέτουσες αρχές.

Τα μη δεσμευτικά μέτρα 7 που παρουσιάζονται στις εκθέσεις ήταν τα πλέον πολυάριθμα και εμφάνιζαν τη μεγαλύτερη συνοχή μεταξύ των κρατών μελών. Στα μέτρα αυτά περιλαμβάνονται εθνικές στρατηγικές κατά της διαφθοράς, εγχειρίδια και καθοδηγητικά σημειώματα (ιδίως σχετικά με τις μεθόδους διεξαγωγής ερευνών αγοράς, τις διαπραγματεύσεις ή τον εντοπισμό συμπαιγνιών), επαγγελματοποίηση, εκπαίδευση και επιμόρφωση ή κώδικες δεοντολογίας των δημοσίων υπαλλήλων (όταν δεν προβλέπονται στη νομοθεσία) και, ορισμένες φορές, των οικονομικών φορέων. Η εστίαση στα μη δεσμευτικά μέτρα καταδεικνύει ότι τα κράτη μέλη έχουν επίγνωση του γεγονότος ότι η δραστηριότητα στον τομέα της ακεραιότητας και της καταπολέμησης της διαφθοράς απαιτεί όχι μόνο νομικούς φραγμούς, αλλά και θετική επίδραση στη διοικητική νοοτροπία, την προσωπική συμπεριφορά και τις αξίες.

Τα περισσότερα από τα προαναφερόμενα μέτρα εφαρμόζονται κατ’ αναλογία σε περίπτωση σύγκρουσης συμφερόντων. Υπάρχουν ορισμένα ειδικά εθνικά μέτρα όσον αφορά τη σύγκρουση συμφερόντων:

·περίπου το ένα τέταρτο των κρατών μελών αναφέρουν πιο λεπτομερείς κανόνες για τον ορισμό της σύγκρουσης συμφερόντων πέραν εκείνου που προβλέπεται στις οδηγίες. Γενικά, οι εν λόγω κανόνες σχετίζονται με την αποσαφήνιση των οικογενειακών και προσωπικών δεσμών οι οποίοι βάσιμα εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της έννοιας του συμφέροντος, καθώς και με κανόνες για τη συμμετοχή σε ιδιωτικές εταιρείες·

·πολλά κράτη μέλη παρουσιάζουν δηλώσεις σχετικά με την απουσία σύγκρουσης συμφερόντων, την αμεροληψία και την αντικειμενικότητα, ως μέτρο που χρησιμοποιείται σε εθνικό επίπεδο. Σε ορισμένες περιπτώσεις, υπάρχει γενική υποχρέωση δήλωσης οποιασδήποτε πιθανής περίπτωσης σύγκρουσης συμφερόντων, καθώς και υποχρέωση δημοσίευσης των εν λόγω πληροφοριών. Γενικότερα, προβλέπονται κυρώσεις για την παράβαση των κανόνων αυτών.

·Άλλα μέτρα περιλάμβαναν τα εξής:

oαπαγόρευση ταυτόχρονης συμμετοχής σε πολλές τεχνικές επιτροπές και/ή επιτροπές αξιολόγησης οι οποίες ασχολούνται με την ίδια διαδικασία σύναψης δημόσιας σύμβασης·

oαυστηρές διατάξεις οι οποίες προβλέπουν ότι συμβάσεις που συνάπτονται αντίθετα προς τους κανόνες που ρυθμίζουν τη σύγκρουση συμφερόντων κηρύσσονται άκυρες·

oτην υποχρέωση των δημοσίων υπαλλήλων που ελέγχουν τις δημόσιες συμβάσεις να υποβάλλουν τακτικές δηλώσεις περιουσιακών στοιχείων.

Επίσης, οι εκθέσεις επιβεβαιώνουν ότι επί του παρόντος τα κράτη μέλη επιδιώκουν τη θέσπιση πολιτικών για την πρόληψη και εντοπισμό των περιπτώσεων συμπαιγνίας, οι οποίες σε μεγάλο βαθμό εμπνέονται από τις κατευθυντήριες γραμμές του ΟΟΣΑ 8 . Τα μέτρα για την καταπολέμηση της συμπαιγνίας, τα οποία είναι κοινά στα κράτη μέλη, περιλαμβάνουν τα εξής: διαμόρφωση και διάδοση κατευθυντήριων οδηγιών σχετικά με τον εντοπισμό, την ευαισθητοποίηση και την επιμόρφωση, απευθείας γραμμές βοήθειας για την αναφορά εικαζόμενων περιπτώσεων, προγράμματα επιείκειας για φορείς που αποκαλύπτουν πληροφορίες, ποινικές κυρώσεις για διαπράττοντες συμπαιγνία κ.λπ.

Φαίνεται ότι, στα περισσότερα κράτη μέλη, υπεύθυνες για την υλοποίηση των εν λόγω πολιτικών είναι πρωτίστως οι εθνικές αρχές ανταγωνισμού. Ο ρόλος των κεντρικών αρχών δημόσιων συμβάσεων 9 στο πεδίο αυτό δεν έχει αναπτυχθεί. Η σημασία της δημιουργίας και/ή διατήρησης σαφών διαύλων επικοινωνίας και συνεργασίας μεταξύ των αρχών ανταγωνισμού, των κεντρικών αρχών δημόσιων συμβάσεων και των αναθετουσών αρχών αναγνωρίζεται γενικά ως μείζον στοιχείο της πολιτικής για την καταπολέμηση της συμπαιγνίας.

Οι εκθέσεις καταδεικνύουν ότι η ανάπτυξη και εφαρμογή μέσων για την ποσοτική αξιολόγηση των κινδύνων συμπαιγνίας στις διαδικασίες ανάθεσης, κυρίως με τη μορφή δεικτών κινδύνου, εξακολουθεί να αποτελεί πρόκληση.

2.4.Συμμετοχή των ΜΜΕ

Η πολυμορφία στην υποβολή εκθέσεων και στα διαβιβαζόμενα δεδομένα καθιστά δύσκολη τη σύγκριση των δεδομένων από διαφορετικές χώρες σχετικά με τη συμμετοχή των ΜΜΕ.

Περίπου τρία τέταρτα των κρατών μελών υπέβαλαν εισηγήσεις σχετικά με την υποβολή ποσοτικών στοιχείων. Ωστόσο, μόνο περιορισμένος αριθμός κρατών μελών ανέφερε ρητά προκλήσεις που που αντιμετώπισαν οι ΜΜΕ στις διαδικασίες σύναψης δημόσιων συμβάσεων. Αυτές περιλαμβάνουν ειδικότερα τη διοικητική επιβάρυνση, την έλλειψη γνώσεων σχετικά με την αγορά προϊόντων των ΜΜΕ ή την απουσία διαλόγου μεταξύ αναθετουσών αρχών και ΜΜΕ. Για την αντιμετώπισή τους, τα περισσότερα μέτρα που αναφέρθηκαν είναι εκείνα που απαιτούνται από τις οδηγίες της ΕΕ σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων (υποδιαίρεση συμβάσεων σε τμήματα, όριο κύκλου εργασιών κ.λπ.). Πολλά κράτη μέλη παρουσιάζουν συμπληρωματικά μέτρα, όπως γραφεία συνδρομής και άλλες δομές στήριξης, ή η θέσπιση ηλεκτρονικών δημόσιων συμβάσεων ακόμη και για συμβάσεις κάτω του κατώτατου ορίου. Οι περισσότερες από τις προκλήσεις που αντιμετωπίζουν οι ΜΜΕ σχετίζονται με τη συμμετοχή στις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων εν γένει, ενώ κάποιες εκθέσεις διαπίστωσαν επίσης ορισμένες προκλήσεις που σχετίζονται περισσότερο με εθνικές ιδιαιτερότητες.

Ορισμένα κράτη μέλη παρουσίασαν επιπρόσθετα μέτρα πέραν αυτών που περιλαμβάνονται στις οδηγίες, προκειμένου να ενισχύσουν τη συμμετοχή των ΜΜΕ στις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων.

Μπορούν να επισημανθούν ορισμένες ενδιαφέρουσες πρακτικές:

·η ολλανδική κυβέρνηση παρότρυνε τις ΜΜΕ να συνεργαστούν με τις αναθέτουσες αρχές προκειμένου να προσδιορίσουν τους περιορισμούς και να αναπτύξουν συγκεκριμένες δράσεις για τη βελτίωση των πρακτικών σύναψης δημοσίων συμβάσεων, τις οποίες παρουσίασε η κυβέρνηση τον Φεβρουάριο του 2018 10 ·

·η ιταλική κυβέρνηση έθεσε σε λειτουργία γραφεία επιμόρφωσης προμηθευτών 11 τα οποία παρείχαν επιμόρφωση και συνδρομή σε τοπικές επιχειρήσεις, και ιδίως σε πολύ μικρές, μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις, σχετικά με τη χρήση των ηλεκτρονικών εργαλείων δημόσιων συμβάσεων.

Ορισμένα κράτη μέλη, τα οποία δυσκολεύτηκαν να παρέχουν δεδομένα, ανέφεραν ότι προτίθενται να θεσπίσουν στο μέλλον συστήματα συλλογής δεδομένων.

2.5.Πρακτική εφαρμογή των εθνικών στρατηγικών πολιτικών στον τομέα των συμβάσεων

Η στρατηγική πολιτική στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων περιλαμβάνει πράσινες, κοινωνικά υπεύθυνες και καινοτόμες συμβάσεις. Στόχος είναι να αυξηθούν η προστιθέμενη αξία και ο αντίκτυπος της διαδικασίας και των δημόσιων δαπανών, συμβάλλοντας με τον τρόπο αυτό στην αποτελεσματική υλοποίηση των στόχων οικονομικής, κοινωνικής και περιβαλλοντικής πολιτικής (σε ενωσιακό, εθνικό, περιφερειακό και/ή τοπικό επίπεδο) και στην χωρίς περιορισμούς ανάκαμψη, καθώς και προάγοντας τη διττή μετάβαση και την κοινωνική ανθεκτικότητα.

2.5.1.Πράσινες δημόσιες συμβάσεις

Οι πράσινες δημόσιες συμβάσεις (στο εξής: ΠΔΣ) ορίζονται ως «διαδικασία με την οποία οι δημόσιες αρχές επιδιώκουν να συνάψουν συμβάσεις για αγαθά, υπηρεσίες και έργα με μικρότερες περιβαλλοντικές επιπτώσεις καθ’ όλη τη διάρκεια του κύκλου ζωής τους, σε σύγκριση με αγαθά, υπηρεσίες και έργα που επιτελούν την ίδια πρωταρχική λειτουργία τα οποία θα αποτελούσαν το αντικείμενο της σύμβασης υπό άλλες συνθήκες» 12 .

Τα κράτη μέλη παρουσίασαν ορισμένες κύριες προκλήσεις που αντιμετώπισαν κατά την εφαρμογή των ΠΔΣ, όπως:

·η δυσκολία στην προαγωγή πρακτικών ΠΔΣ λόγω της έλλειψης νομικής υποχρέωσης των αναθετουσών αρχών να χρησιμοποιούν περιβαλλοντικά κριτήρια στις διαδικασίες υποβολής προσφορών·

·η έλλειψη ασφάλειας δικαίου σχετικά με την ορθή ερμηνεία της απαίτησης για «σύνδεσμο με το αντικείμενο της σύμβασης» και ο γενικότερος φόβος για εμπλοκή σε δικαστικές διαδικασίες·

·η έλλειψη δεδομένων σχετικά με την αποτελεσματικότητα και τα οικονομικά οφέλη της εφαρμογής κριτηρίων ΠΔΣ και η δυσκολία παρακολούθησης της εφαρμογής τους·

·η έλλειψη εξειδικευμένων γνώσεων και δεξιοτήτων των δημοσίων υπαλλήλων που ασχολούνται με διαδικασίες υποβολής προσφορών, καθώς και το γεγονός ότι οι ΠΔΣ ενδέχεται να θεωρηθούν εμπόδιο για τον ανταγωνισμό, ειδικότερα μέσα από τον περιορισμό της συμμετοχής των ΜΜΕ σε δημόσιους διαγωνισμούς.

Σε πολλά κράτη μέλη υπάρχει ασάφεια ως προς τον ορισμό των ΠΔΣ, καθώς τα κράτη αυτά δεν προσδιορίζουν σαφώς τις ΠΔΣ στην εγχώρια έννομη τάξη τους, ενώ τα υπόλοιπα επιλέγουν συχνά τον προαναφερθέντα ορισμό της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Είναι σημαντικό να αναφερθεί ότι η οδηγία 2012/27/ΕΕ για την ενεργειακή απόδοση 13 καθιστά υποχρεωτική τη λήψη μέτρων που προάγουν τις συμβάσεις αγοράς προϊόντων, κτιρίων και υπηρεσιών υψηλής ενεργειακής απόδοσης, αλλά ότι τα μέτρα αυτά δεν έχουν αξιολογηθεί ειδικά στην παρούσα έκθεση (ούτε απαιτείται υποβολή έκθεσης γι᾽ αυτά βάσει της οδηγίας 2012/27/ΕΕ).

Τα κράτη μέλη έχουν εφαρμόσει σε διάφορους βαθμούς τις ΠΔΣ. Ο κύριος παράγοντας είναι αν υπάρχει νομική υποχρέωση των αναθετουσών αρχών να συμπεριλάβουν την περιβαλλοντική διάσταση στις οικείες διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων. Περίπου το ένα τρίτο των κρατών μελών έχουν θεσπίσει νομική υποχρέωση για συγκεκριμένους τομείς, ομάδες προϊόντων, ή αν η αξία της σύμβασης βρίσκεται άνω των καθορισμένων κατώτατων ορίων. Τα υπόλοιπα έχουν επιλέξει την προαιρετική συμπερίληψη των ΠΔΣ.

Πολλά κράτη μέλη ανέφεραν την απουσία δεδομένων σχετικά με τη χρήση των ΠΔΣ. Επιπλέον, ενώ πολλά κράτη μέλη περιέλαβαν κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τον τρόπο ενσωμάτωσης των πράσινων κριτηρίων στις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων, μόνο ορισμένα από αυτά παρείχαν εξηγήσεις σχετικά με τον τρόπο αξιολόγησης των εν λόγω κριτηρίων κατά τα στάδια αξιολόγησης.

Στα παραδείγματα ορθής πρακτικής περιλαμβάνονται τα εξής:

· συμπερίληψη υποχρεωτικών κριτηρίων ή στόχων ΠΔΣ στην εθνική τομεακή νομοθεσία·

·δημιουργία βιβλιοθήκης με κριτήρια ΠΔΣ για διάφορα προϊόντα και υπηρεσίες, η οποία διατίθεται ελεύθερα και περιλαμβάνει διαφορετικά κριτήρια από άποψη βαθμού περιβαλλοντικής εστίασης·

·επιβολή υποχρεωτικής ετήσιας υποβολής εκθέσεων για τις περιβαλλοντικές πτυχές των διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων προκειμένου να διασφαλίζεται η διαφάνεια και να διευκολύνεται η συλλογή δεδομένων·

·παροχή επιμόρφωσης σχετικά με τις ΠΔΣ τόσο στις αναθέτουσες αρχές όσο και στις επιχειρήσεις·

·συμμετοχή των υπηρεσιών προστασίας του περιβάλλοντος (ή άλλου φορέα που ασκεί παρόμοιες δραστηριότητες) στην εφαρμογή των ΠΔΣ.

2.5.2.Κοινωνικά υπεύθυνες δημόσιες συμβάσεις

Οι κοινωνικά υπεύθυνες δημόσιες συμβάσεις (στο εξής: ΚΥΔΣ) ορίζονται ως δημόσιες συμβάσεις οι οποίες λαμβάνουν υπόψη μία ή περισσότερες κοινωνικές διαστάσεις που αποσκοπούν στην προώθηση κοινωνικών στόχων. Οι ΚΥΔΣ μπορούν να καλύψουν ευρύ φάσμα κοινωνικών διαστάσεων, όπως οι ευκαιρίες απασχόλησης, οι αξιοπρεπείς συνθήκες εργασίας και η συμμόρφωση με κοινωνικά και εργατικά δικαιώματα, η κοινωνική ένταξη, οι ίσες ευκαιρίες και η προσβασιμότητα.

Γενικά, η ποιότητα των πληροφοριών που δόθηκαν ήταν ανεπαρκής προκειμένου να υπάρξει σαφής και ολοκληρωμένη αξιολόγηση αυτής της πτυχής της πολιτικής δημοσίων συμβάσεων στα κράτη μέλη. Οι κρατικές αρχές που ασχολούνται με την κατάρτιση των εκθέσεων ενίοτε περιλαμβάνουν πληροφορίες σχετικά με το εργατικό δίκαιο και τις κοινωνικές διατάξεις, χωρίς να τις συνδέουν σαφώς με τη νομοθεσία για τις δημόσιες συμβάσεις. Επιπλέον, οι πλειονότητα των κρατών μελών παρείχαν ελάχιστα δεδομένα σχετικά με τις ΚΥΔΣ.

Τα κράτη μέλη ανέφεραν τα ακόλουθα βασικά ζητήματα αναφορικά με την εφαρμογή κοινωνικών κριτηρίων στις δημόσιες συμβάσεις:

·έλλειψη σαφών κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με την ορθή εφαρμογή·

·δυσκολίες στον υπολογισμό των κοινωνικών επιπτώσεων και του κόστους κύκλου ζωής·

·δυσκολίες στη σύνδεση των κοινωνικών διαστάσεων με το αντικείμενο της σύμβασης·

·απουσία ενός γενικότερα αποδεκτού ορισμού των ΚΥΔΣ.

Περίπου τα δύο τρίτα των κρατών μελών διαθέτουν διατάξεις στην εθνική νομοθεσία ή στρατηγικές που αφορούν την εφαρμογή των ΚΥΔΣ. Τα κράτη μέλη που αναφέρουν τις ΚΥΔΣ στην εθνική νομοθεσία έχουν συμπεριλάβει επακριβώς καθορισμένα κριτήρια για την εισαγωγή των κοινωνικών διαστάσεων στη διαδικασία σύναψης δημοσίων συμβάσεων με τη μορφή τεχνικών προδιαγραφών, λόγων αποκλεισμού, κριτηρίων ανάθεσης και προϋποθέσεων εκτέλεσης σύμβασης. Το γεγονός αυτό ανοίγει τον δρόμο για μεγαλύτερη ασφάλεια δικαίου όσον αφορά τη χρήση των ΚΥΔΣ και καλύτερη καθοδήγηση για τις αναθέτουσες αρχές όταν προβαίνουν σε δημόσιες δαπάνες. Μερικά κράτη μέλη προχώρησαν ένα βήμα παραπέρα και ενσωμάτωσαν κατάλληλους μηχανισμούς αξιολόγησης στην εθνική νομοθεσία, παρείχαν καθοδήγηση ή ανέθεσαν σε φορέα να συνδράμει τις αναθέτουσες αρχές στην εφαρμογή των ΚΥΔΣ και να αξιολογεί τον κοινωνικό αντίκτυπο των διαγωνισμών.

Σε αυτό το πλαίσιο, μπορούν να επισημανθούν ορισμένες ενδιαφέρουσες πρακτικές:

·κατάρτιση «Συλλογής ορθών πρακτικών σχετικά με τις κοινωνικές δημόσιες συμβάσεις»·

·δημιουργία ομάδας εργασίας για τις κοινωνικές πτυχές που αφορούν τις δημόσιες συμβάσεις προκειμένου να αναλύει κοινωνικές πτυχές οι οποίες μπορούν να λαμβάνονται υπόψη από αναθέτουσες αρχές στα διάφορα στάδια της διαδικασίας δημοσίων συμβάσεων, καθώς και κατάρτιση και δημοσίευση λεπτομερούς οδηγού·

·σύσταση διυπουργικής επιτροπής για την ένταξη κοινωνικών κριτηρίων στις δημόσιες συμβάσεις με στόχο να εξασφαλιστεί ο συντονισμός της ενσωμάτωσης των κοινωνικών κριτηρίων στις δημόσιες συμβάσεις και στην εφαρμογή συμβάσεων ανατιθέμενων κατ’ αποκλειστικότητα σε συγκεκριμένους φορείς στον κοινωνικό τομέα·

·κατάρτιση κώδικα δεοντολογίας για τους προμηθευτές προκειμένου να εξασφαλιστεί ότι τα προϊόντα και οι υπηρεσίες που αποτελούν αντικείμενο της σύμβασης παρέχονται σύμφωνα με βιώσιμες και κοινωνικά υπεύθυνες προϋποθέσεις.

2.5.3.Καινοτόμες δημόσιες συμβάσεις

Η ποιότητα των εκθέσεων σχετικά με τις καινοτόμες δημόσιες συμβάσεις 14 (στο εξής: ΚΔΣ) διαφέρει σημαντικά μεταξύ των κρατών μελών. Εξαιτίας της έλλειψης δεδομένων, πολλά κράτη μέλη δεν παρείχαν καμία πληροφορία σχετικά με τα μέτρα που έλαβαν για τη στήριξη των ΚΔΣ.

Τα συνηθέστερα εμπόδια που αντιμετώπισαν τα κράτη μέλη σχετίζονταν με τους πόρους και τη διοικητική ικανότητα που ήταν αναγκαία για την εφαρμογή ΚΔΣ, όπως για παράδειγμα:

·η έλλειψη ευαισθητοποίησης·

·ανεπαρκής μεθοδολογική ικανότητα των αγοραστών του δημόσιου τομέα·

·χαμηλή ανοχή κινδύνου στις δημόσιες δαπάνες·

·ελάχιστη ή καθόλου χρηματοδότηση που να προορίζεται για καινοτομία στους δημόσιους φορείς·

·αντίσταση στην αλλαγή, η οποία προέρχεται από την οργανωτική νοοτροπία.

Τα μέτρα που λήφθηκαν για την προώθηση των ΚΔΣ διέφεραν σημαντικά. Ορισμένα κράτη μέλη έχουν καθορίσει συγκεκριμένους εθνικούς στόχους, για παράδειγμα μερίδιο όλων των δημοσίων συμβάσεων το οποίο θα πρέπει να καταστεί καινοτόμο μέχρι ένα δεδομένο έτος. Οι εν λόγω στόχοι κυμαίνονται από 2 % έως 5 %. Άλλα κράτη μέλη ενέκριναν εθνική στρατηγική ή σχέδιο δράσης, ενδεχομένως στο πλαίσιο ευρύτερης στρατηγικής που καθορίζεται σε εθνικό επίπεδο για την προαγωγή της καινοτομίας. Ελάχιστα κράτη μέλη αποφάσισαν να ορίσουν κέντρα δεξιοτήτων και/ή πράκτορες που να ενεργούν ως μεσάζοντες μεταξύ αγοραστών και προμηθευτών. Στόχος των εν λόγω κέντρων είναι να ενισχύσουν τη στρατηγική χρήση των δημοσίων συμβάσεων και να προσφέρουν εμπειρογνωσία, ανταλλαγή βέλτιστων πρακτικών, επιμόρφωση και μεθοδολογική στήριξη σε συγκεκριμένα έργα. Ωστόσο, τα κράτη μέλη που δεν έχουν υλοποιήσει κέντρα δεξιοτήτων προσφέρουν συχνά εξειδικευμένη επιμόρφωση σχετικά με τις καινοτόμες δημόσιες συμβάσεις, καθώς και κατευθυντήριες γραμμές. Η δημιουργία των εν λόγω κέντρων συνιστά ορθή πρακτική, καθώς συμβάλλουν στην ενίσχυση της ικανότητας του εργατικού δυναμικού που ασχολείται με δημόσιες συμβάσεις να συνάπτει ΚΔΣ.

Γενικότερα, οι αναθεωρημένες οδηγίες, και ιδίως η σύμπραξη καινοτομίας, η οποία περιελήφθη στη νέα νομοθετική δέσμη, εκλαμβάνονται θετικά όσον αφορά την προαγωγή των ΚΔΣ. Εντούτοις, μόνο δύο κράτη μέλη ανέφεραν μικρό αριθμό περιπτώσεων κατά τις οποίες χρησιμοποιήθηκε η σύμπραξη καινοτομίας.

3.Γενικά συμπεράσματα

Σε γενικές γραμμές, η πρώτη διαδικασία υποβολής εκθέσεων έδωσε τη δυνατότητα σε όλα τα συμμετέχοντα μέρη να συγκεντρώσουν τις μέχρι πρότινος διάσπαρτες πληροφορίες σχετικά με την εφαρμογή των οδηγιών και παρείχε χρήσιμες γνώσεις σχετικά με την πρακτική σύναψης δημοσίων συμβάσεων ανά την ΕΕ. Οι εκθέσεις παρουσίασαν επίσης πρακτικά παραδείγματα που μπορούν να αποτελέσουν πηγή έμπνευσης και ανταλλαγής γνώσεων μεταξύ των εθνικών αρχών.

Αναμφίβολα, η πρώτη διαδικασία συλλογής δεδομένων έδειξε ότι υπάρχουν πολλά περιθώρια βελτίωσης, ιδίως όσον αφορά την υποβολή ποσοτικών στοιχείων. Επιπλέον, η αυστηρότερη εφαρμογή των στρατηγικών πτυχών της διαδικασίας σύναψης δημοσίων συμβάσεων είναι καθοριστική για τη στήριξη της χωρίς περιορισμούς ανάκαμψης, την προώθηση της δίκαιης μετάβασης και την ενίσχυση της κοινωνικοοικονομικής ανθεκτικότητας σύμφωνα με την Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία ως νέα στρατηγική ανάπτυξης για την ΕΕ.

Τέλος, τα κράτη μέλη παροτρύνονται να συνεργάζονται στον μέγιστο δυνατό βαθμό όσον αφορά τη διαδικασία υποβολής εκθέσεων, καθώς απώτατος στόχος αυτής της διαδικασίας είναι η βελτίωση των γνώσεών τους σχετικά με τα αντίστοιχα συστήματα διακυβέρνησής τους, με τη συνδρομή των υπηρεσιών της Επιτροπής.

(1)

Ορισμένα κράτη μέλη υπέβαλαν εκθέσεις οι οποίες κάλυπταν διαφορετική περίοδο, ανάλογα με τις πληροφορίες που είχαν στη διάθεσή τους.

(2)

Δεν υποβλήθηκαν εκθέσεις από το Ηνωμένο Βασίλειο και την Αυστρία.

(3)

Για παράδειγμα, η έκθεση που παραλήφθηκε από τη Σουηδία αναφέρει τα εξής: «Επιπλέον, για ένα σχετικά μεγάλο ποσοστό των εθνικών συμβάσεων δεν υπάρχουν διαθέσιμες τιμές όσον αφορά την αξία της σύμβασης». Ομοίως, η έκθεση που παραλήφθηκε από τη Δανία αναφέρει τα εξής: «Δεν απαιτείται δημοσίευση προσφοράς που βρίσκεται κάτω από το κατώτατο όριο της ΕΕ, αν η εν λόγω προσφορά δεν παρουσιάζει διασυνοριακό ενδιαφέρον. Συνεπώς, τα δεδομένα για τις εν λόγω προσφορές δεν είναι προσβάσιμα. Χωρίς αυτά τα δεδομένα, η συνολική αξία των συμβάσεων κάτω από το κατώτατο όριο της ΕΕ θα ήταν παραπλανητική».

(4)

Για παράδειγμα, η έκθεση που παραλήφθηκε από τη Φινλανδία αναφέρει τα εξής: «Όσον αφορά τις συμβάσεις κάτω από το κατώτατο όριο της ΕΕ, η φινλανδική κεντρική πλατφόρμα ηλεκτρονικής κοινοποίησης HILMA συλλέγει τα δεδομένα για την εκτιμώμενη αξία. Για το έτος 2017 δεν διατίθενται πλήρη δεδομένα για την αξία των ανατεθεισών συμβάσεων (όπως απαιτείται στο υπόδειγμα) κάτω από το κατώτατο όριο της ΕΕ», ενώ η νορβηγική κυβέρνηση δεν συλλέγει δεδομένα σχετικά με την αξία των συμβάσεων για ανατεθείσες συμβάσεις κάτω από τα κατώτατα όρια της ΕΕ.

(5)

Σύμφωνα με το άρθρο 85 παράγραφος 2, οι υποχρεώσεις υποβολής εκθέσεων δεν αφορούν την αξία δημοσίων συμβάσεων άνω του κατώτατου ορίου ούτε τον αριθμό των συμβάσεων.

(6)

Η βάση δεδομένων TED (Tenders Electronic Daily) είναι η ηλεκτρονική έκδοση του Συμπληρώματος της Επίσημης Εφημερίδας της Ευρωπαϊκής Ένωσης που αφορά τις ευρωπαϊκές δημόσιες συμβάσεις, η οποία διατίθεται στη διεύθυνση https://ted.europa.eu/ .

(7) Μέτρα τα οποία δεν συνιστούν αυστηρή νομική υποχρέωση για τους επαγγελματίες που είναι αρμόδιοι για τις δημόσιες συμβάσεις.

(8)

OECD Recommendation on Fighting Bid Rigging in Public Procurement (Σύσταση του ΟΟΣΑ για την καταπολέμηση της νόθευσης διαγωνισμών στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων) ( https://www.oecd.org/daf/competition/oecdrecommendationonfightingbidrigginginpublicprocurement.htm ).

(9)

Κεντρικοί φορείς σύναψης δημόσιων συμβάσεων που λειτουργούν στα περισσότερα κράτη μέλη και είναι υπεύθυνοι για την πολιτική δημοσίων συμβάσεων.

(10)

Beter Aanbesteden (Καλύτερες δημόσιες συμβάσεις), 16 Φεβρουαρίου 2018.

(11)

Sportelli in Rete (Γραφεία σε δίκτυο).

(12)

Ανακοίνωση [COM (2008) 400] «Οι δημόσιες συμβάσεις στην υπηρεσία του περιβάλλοντος» .

(13) Άρθρο 6: Αγορά από δημόσιους φορείς.

(14) Αγορά της διαδικασίας καινοτομίας, όπως υπηρεσίες έρευνας και ανάπτυξης, ή αγορά των αποτελεσμάτων της διαδικασίας καινοτομίας.