ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ
Βρυξέλλες, 10.2.2021
COM(2021) 56 final
ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ EMPTY
Ενίσχυση της συνεργασίας για την επιστροφή και την επανεισδοχή στο πλαίσιο μιας δίκαιης, αποτελεσματικής και ολοκληρωμένης μεταναστευτικής πολιτικής της ΕΕ
1.Εισαγωγή
Το νέο Σύμφωνο για τη Μετανάστευση και το Άσυλο 1 καθορίζει μια ολοκληρωμένη προσέγγιση για τη διαχείριση της μετανάστευσης, συνδυάζοντας όλους τους σχετικούς άξονες πολιτικής με στόχο τη δημιουργία ενός μακροπρόθεσμου και βιώσιμου συστήματος στην ΕΕ για τη διαχείριση της μετανάστευσης και του ασύλου. Ένα δίκαιο και αποτελεσματικό σύστημα πρέπει να εξασφαλίζει την ταχεία προστασία και ένταξη των ατόμων που χρήζουν διεθνούς προστασίας και, ταυτόχρονα, να επιτρέπει την αποτελεσματική επιστροφή και βιώσιμη επανένταξη στις χώρες καταγωγής τους των ατόμων που δεν έχουν δικαίωμα παραμονής.
Στο νέο σύμφωνο υπογραμμίζεται η σημασία της ανάπτυξης ολοκληρωμένων, ισορροπημένων, εξατομικευμένων και αμοιβαία επωφελών εταιρικών σχέσεων στον τομέα της μετανάστευσης με χώρες εκτός της ΕΕ, στο πλαίσιο των οποίων η αποτελεσματική επανεισδοχή αποτελεί σημαντικό στοιχείο. Αυτές οι εταιρικές σχέσεις θα λαμβάνουν υπόψη τα συμφέροντα τόσο της ΕΕ όσο και των εταίρων της και θα ενσωματώνονται στο πλαίσιο των συνολικών σχέσεων της ΕΕ με τρίτες χώρες, μαζί με άλλες πολιτικές, όπως οι πολιτικές για την αναπτυξιακή συνεργασία, τις ξένες επενδύσεις και το εμπόριο. Ο επιδιωκόμενος μέσω αυτών των εταιρικών σχέσεων στόχος είναι η αντιμετώπιση κοινών προκλήσεων και η αξιοποίηση κοινών ευκαιριών με: τη βελτίωση της διακυβέρνησης και της διαχείρισης της μετανάστευσης, συμπεριλαμβανομένης της διαχείρισης των συνόρων, της καταπολέμησης της παράνομης διακίνησης μεταναστών και της εμπορίας ανθρώπων· τη στήριξη των προσφύγων και των κοινοτήτων υποδοχής στις χώρες-εταίρους· τη δημιουργία οικονομικών ευκαιριών και την αντιμετώπιση των γενεσιουργών αιτίων της παράτυπης μετανάστευσης· την ανάπτυξη νόμιμων οδών μετανάστευσης και την προσέλκυση δεξιοτήτων και ταλέντων στην Ευρώπη, καθώς και την ενίσχυση της συνεργασίας στον τομέα της επανεισδοχής και της επανένταξης.
Η δημιουργία ενός κοινού ενωσιακού συστήματος επιστροφών, το οποίο θα βασίζεται σε αρτιότερες, αποτελεσματικές και ανθρώπινες διαδικασίες επιστροφής εντός της ΕΕ, καθώς και στην αποτελεσματικότερη συνεργασία με τους εξωτερικούς εταίρους στον τομέα της επανεισδοχής, αποτελεί θεμελιώδη πτυχή μιας ολοκληρωμένης και αξιόπιστης μεταναστευτικής πολιτικής της ΕΕ. Δεδομένου ότι οι πολιτικές των κρατών μελών είναι στενά συνδεδεμένες μεταξύ τους και ότι τα μέτρα που λαμβάνει ένα κράτος μέλος έχουν αντίκτυπο στα άλλα κράτη μέλη, είναι αναγκαία η θέσπιση ενός νέου και βιώσιμου ευρωπαϊκού πλαισίου που θα παρέχει συνοχή, ασφάλεια και σαφήνεια. Το νέο σύμφωνο προετοιμάζει το έδαφος για τη θέσπιση ενός κοινού ενωσιακού συστήματος επιστροφών, στο πλαίσιο του οποίου μια συνεπής και συνεκτική προσέγγιση θα μπορεί να διασφαλίζει ότι οι επιστροφές μπορούν να πραγματοποιούνται σύμφωνα με τους γενικούς στόχους της πολιτικής της ΕΕ για τη μετανάστευση και το άσυλο. Για την επίτευξη του στόχου αυτού απαιτούνται βελτιωμένες διαδικασίες που περιορίζουν τον κατακερματισμό των εθνικών προσεγγίσεων, καθώς και στενότερη συνεργασία και ενισχυμένη αλληλεγγύη μεταξύ όλων των κρατών μελών.
Η επιτυχία του συστήματος επιστροφών, επανεισδοχής και επανένταξης εξαρτάται επίσης από το κατά πόσον η ΕΕ και τα κράτη μέλη θα δρουν με ενότητα, στο πλαίσιο μιας προσέγγισης «Ομάδα Ευρώπη», χρησιμοποιώντας ευρύ φάσμα εργαλείων και σχετικών πολιτικών και ενεργώντας στο πλαίσιο συντονισμένου και διαρκούς διαλόγου με τις χώρες-εταίρους.
Για την επίτευξη απτής προόδου όσον αφορά τη συνεργασία στον τομέα της επανεισδοχής, τον Οκτώβριο του 2018 το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο 2 ζήτησε να παρασχεθούν τα απαραίτητα κίνητρα μέσω της αξιοποίησης όλων των σχετικών πολιτικών, μέσων και εργαλείων της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένης της πολιτικής θεωρήσεων. Ο αναθεωρημένος κώδικας θεωρήσεων 3 ορίζει ότι η Επιτροπή αξιολογεί το επίπεδο της συνεργασίας των τρίτων χωρών για την επανεισδοχή και υποβάλλει έκθεση στο Συμβούλιο (άρθρο 25α) σε ετήσια βάση. Όπως επιβεβαιώνεται στο νέο σύμφωνο, η διαδικασία της διενέργειας τακτικών αξιολογήσεων σύμφωνα με τον κώδικα θεωρήσεων αναμένεται να διευκολύνει με την πάροδο του χρόνου την εφαρμογή μιας δομημένης προσέγγισης όσον αφορά τη συνεργασία με τις τρίτες χώρες στον τομέα της επανεισδοχής και να αποτελέσει σημαντικό εργαλείο, το οποίο θα συμβάλει στην επιτυχή υλοποίηση των ευρύτερων στόχων πολιτικής στον τομέα της μετανάστευσης και του ασύλου.
Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή ολοκλήρωσε την πρώτη αξιολόγηση των πραγματικών περιστατικών σύμφωνα με τον κώδικα θεωρήσεων, με βάση ποσοτικά και ποιοτικά δεδομένα που υπέβαλαν τα κράτη μέλη και οι συνδεδεμένες χώρες Σένγκεν, καθώς και δεδομένα που συγκέντρωσαν η Eurostat και ο Ευρωπαϊκός Οργανισμός Συνοριοφυλακής και Ακτοφυλακής (Frontex) σχετικά με τις επιστροφές και τις παράτυπες αφίξεις. Η αξιολόγηση αυτή παρέχει μια τεκμηριωμένη, ολοκληρωμένη και αναλυτική εικόνα της συνεργασίας, διευκολύνοντας έτσι τον προσδιορισμό δυνητικών τρόπων βελτίωσης της συνεργασίας με στοχευμένο τρόπο. Όπως ορίζεται στον κώδικα θεωρήσεων, η αξιολόγηση υποβάλλεται στο Συμβούλιο και αποτελεί το πρώτο βήμα μιας διαδικασίας που περιλαμβάνει τη διεξαγωγή συζητήσεων με τα κράτη μέλη και τις χώρες-εταίρους.
Στην παρούσα ανακοίνωση παρουσιάζονται συνοπτικά τα συνολικά πορίσματα της πρώτης ετήσιας αξιολόγησης της συνεργασίας των χωρών-εταίρων στον τομέα της επανεισδοχής. Περιγράφεται ο τρόπος με τον οποίο η Επιτροπή, σε στενή συνεργασία με τον ύπατο εκπρόσωπο και τα κράτη μέλη, όταν συντρέχει περίπτωση σύμφωνα με τις αντίστοιχες αρμοδιότητές τους, σκοπεύει να βασιστεί στη διαδικασία που δρομολογείται με την εν λόγω αξιολόγηση προκειμένου να αντιμετωπιστούν περαιτέρω εσωτερικές και εξωτερικές προκλήσεις που συνδέονται με την επιστροφή και την επανεισδοχή κατά τρόπο ολοκληρωμένο, διαρθρωμένο και αποτελεσματικό.
Σύμφωνα με την πρόταση της Επιτροπής για νέο κανονισμό για τη διαχείριση του ασύλου και της μετανάστευσης, η εν λόγω αξιολόγηση θα μπορούσε επίσης να συμβάλει στη διαδικασία προσδιορισμού κινήτρων σε τομείς πολιτικής πέραν των θεωρήσεων, με στόχο τη βελτίωση της συνεργασίας για την επανεισδοχή, λαμβανομένων υπόψη των συνολικών συμφερόντων και σχέσεων της Ένωσης με τις χώρες-εταίρους. Εν αναμονή της έγκρισης της εν λόγω πρότασης, και λόγω του ότι είναι εξαιρετικά σημαντικό να επιτευχθεί απτή πρόοδος στον τομέα της συνεργασίας για την επανεισδοχή, η Επιτροπή θα λάβει ήδη υπόψη αυτή την ευρύτερη παράμετρο στο πλαίσιο της συνέχειας που θα δώσει σε αυτή την πρώτη αξιολόγηση 4 . Η συγκεκριμένη αξιολόγηση είναι εξαιρετικά χρήσιμη για τον προσδιορισμό δυνητικών τρόπων ενίσχυσης της συνεργασίας για την επανεισδοχή με τους σχετικούς εταίρους. Γενικότερα, θα μπορούσε επίσης να παράσχει κατευθύνσεις σχετικά με τους δυνητικούς τρόπους ενίσχυσης της συνεργασίας με τους εν λόγω εταίρους στον τομέα της μετανάστευσης, στο πλαίσιο μιας ολοκληρωμένης προσέγγισης.
2.Προκλήσεις και εμπόδια — Διαμόρφωση κατάλληλου πλαισίου για ένα αποτελεσματικότερο ενωσιακό σύστημα επιστροφών και επανεισδοχής
Παρά τη βελτίωση των προσπαθειών για την αντιμετώπιση της παράτυπης μετανάστευσης και τη διασφάλιση της αποτελεσματικής επιστροφής των ατόμων που δεν έχουν δικαίωμα παραμονής στην Ένωση, πολλά υπολείπονται ακόμη να γίνουν. Η στενή, αμοιβαία επωφελής συνεργασία με τις χώρες-εταίρους σε διάφορους τομείς, στο πλαίσιο ολοκληρωμένων εταιρικών σχέσεων στον τομέα της μετανάστευσης, αναμένεται να συμβάλει στη μείωση των παράτυπων αφίξεων. Επί του παρόντος εξακολουθεί να είναι υπερβολικά υψηλός ο αριθμός των ατόμων που ακολουθούν μη ασφαλείς και παράτυπες οδούς για να εισέλθουν στην Ευρώπη, συχνά λόγω δυσμενών κοινωνικοοικονομικών και πολιτικών συνθηκών. Από τον Ιανουάριο έως τον Νοέμβριο του 2020, περισσότερα από 110 000 άτομα εισήλθαν στην Ευρώπη παράτυπα 5 . Η ενίσχυση της δέσμευσης για την αντιμετώπιση της παράνομης διακίνησης μεταναστών παραμένει αναγκαία.
Μεγάλο ποσοστό των μεταναστών που φθάνουν παράτυπα είναι απίθανο να λάβουν προστασία στην ΕΕ ή να τους χορηγηθεί δικαίωμα παραμονής για άλλους λόγους. Το 2019 το μέσο ποσοστό αναγνώρισης στην ΕΕ για τις αιτήσεις που υποβλήθηκαν για πρώτη φορά ήταν μόλις 30 % 6 . Το ζήτημα της επιστροφής των ατόμων που δεν έχουν δικαίωμα παραμονής εξακολουθεί να συνιστά πρόκληση. Από τα άτομα που πρέπει να επιστρέψουν, μόνο το ένα τρίτο επιστρέφουν πράγματι 7 , και εξ αυτών λιγότερο από το 30 % επιστρέφουν οικειοθελώς. Οι μη ικανοποιητικές επιδόσεις όσον αφορά την επιστροφή και την επανεισδοχή οφείλονται σε διάφορες προκλήσεις που αντιμετωπίζουν τα κράτη μέλη κατά την εφαρμογή διαδικασιών για την έκδοση εντολής επιστροφής παράτυπων μεταναστών και κατά τη συνεργασία με τρίτες χώρες για την επανεισδοχή.
Η πανδημία COVID-19 κατέστησε την κατάσταση ακόμη πιο πολύπλοκη όσον αφορά την εκτέλεση των επιχειρήσεων επιστροφής και επανεισδοχής. Παρότι οι ταξιδιωτικοί περιορισμοί εξακολουθούν να ισχύουν παγκοσμίως, οι διαδικασίες ασύλου και επιστροφής θα πρέπει να συνεχίζονται, λαμβανομένων υπόψη των μέτρων που απαιτούνται για την προστασία της υγείας των επιστρεφόντων και των κοινοτήτων υποδοχής. Οι δραστηριότητες επανεγκατάστασης επίσης διαταράχθηκαν λόγω των περιορισμών που επιβλήθηκαν για την αντιμετώπιση της πανδημίας COVID-19, αλλά έχουν ξεκινήσει εκ νέου σε σημαντικό βαθμό.
2.1. Προκλήσεις όσον αφορά τις διαδικασίες επιστροφής εντός της Ένωσης
Τα νομικά και διοικητικά πλαίσια των κρατών μελών για την επιστροφή διαφέρουν σημαντικά, ενώ σε κάθε εθνικό σύστημα υπάρχουν κενά και ορθές πρακτικές. Ο εντοπισμός και η αντιμετώπιση αυτών των κενών και η προώθηση των υφιστάμενων ορθών πρακτικών αποτελούν το πρώτο βήμα για να καταστούν οι διαδικασίες επιστροφής βιώσιμες, ταχείες και προβλέψιμες και για να προστατευθούν και να προαχθούν τα δικαιώματα των μεταναστών σύμφωνα με το δίκαιο της ΕΕ και τον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων.
Τα σημαντικά κενά μεταξύ των διαδικασιών ασύλου και επιστροφής, οι χρονοβόρες διαδικασίες, μεταξύ άλλων στο στάδιο της προσφυγής, οι δυσκολίες ως προς την πρόληψη της διαφυγής, οι ανεπαρκείς πόροι και υποδομές και η περιορισμένη διοικητική ικανότητα λήψης των μέτρων που απαιτούνται για την εφαρμογή των αποφάσεων επιστροφής, μεταξύ άλλων μέσω της υποβολής αιτήματος επανεισδοχής σε τρίτες χώρες, αποτελούν ορισμένα από τα βασικά εμπόδια στην υλοποίηση μιας αποτελεσματικής πολιτικής για τις επιστροφές.
Οι προσπάθειες που έχουν ως στόχο να διασφαλιστεί ότι περισσότεροι μετανάστες χωρίς δικαίωμα παραμονής στην ΕΕ επιλέγουν να αποχωρήσουν οικειοθελώς αποτελούν τον καλύτερο τρόπο για την αποδοτική πραγματοποίηση των επιστροφών και την προώθηση πιο βιώσιμων λύσεων. Οι οικειοθελείς επιστροφές που συνδυάζονται με αποτελεσματικές στρατηγικές επανένταξης αυξάνουν τα ποσοστά αποδοχής και επιτυχίας αυτών των επιχειρήσεων.
Πληροφορίες που συλλέχθηκαν κατά τη διάρκεια αξιολογήσεων Σένγκεν 8 και μέσω άλλων πηγών, όπως το ευρωπαϊκό δίκτυο μετανάστευσης 9 , επιβεβαιώνουν ότι, παρά τη γενική προτίμηση των κρατών μελών στις οικειοθελείς επιστροφές, εξακολουθούν να υπάρχουν προκλήσεις όσον αφορά την παροχή επαρκούς στήριξης στους παράτυπους μετανάστες που επιθυμούν να αποχωρήσουν οικειοθελώς. Αυτό οφείλεται στο στενό πεδίο εφαρμογής των υφιστάμενων προγραμμάτων (τα οποία καλύπτουν, για παράδειγμα, μόνο τους αιτούντες άσυλο των οποίων η αίτηση απορρίφθηκε), στην περιορισμένη παροχή συμβουλών σε θέματα επιστροφής και στις σημαντικές αποκλίσεις όσον αφορά το επίπεδο της βοήθειας που χορηγείται στους επιστρέφοντες.
Είναι επίσης απαραίτητο τα ευάλωτα άτομα, ιδίως οι ασυνόδευτοι ανήλικοι και τα θύματα εμπορίας ανθρώπων, να λαμβάνουν ειδική εξατομικευμένη βοήθεια και προστασία, τόσο ενός της ΕΕ όσο και στις χώρες-εταίρους. Οι εγγυήσεις που έχει θεσπίσει η ΕΕ για την προστασία των θυμάτων εμπορίας ανθρώπων και τη διασφάλιση της τήρησης της αρχής της μη επαναπροώθησης, λαμβανομένων υπόψη των αναγκών και των ειδικών περιστάσεων των μεταναστών, καθώς και της ανάγκης εύρεσης βιώσιμων λύσεων για την κατάστασή τους, πρέπει να διασφαλίζονται αποτελεσματικά κατά τη διάρκεια όλων των σταδίων της διαδικασίας επιστροφής. Ιδίως για τα παιδιά, θα πρέπει να θεσπιστούν συγκεκριμένες εγγυήσεις ώστε να διασφαλίζεται ο σεβασμός των δικαιωμάτων τους.
Ταυτόχρονα, απαιτείται η εύρεση πρακτικών λύσεων για την πρόληψη της διαφυγής των ατόμων που δεν έχουν δικαίωμα παραμονής. Η επίτευξη ικανοποιητικής ισορροπίας μεταξύ, αφενός, της αύξησης της διαθεσιμότητας και της χρήσης αποτελεσματικών εναλλακτικών λύσεων αντί της κράτησης και, αφετέρου, της εξασφάλισης της διαθεσιμότητας άρτια εξοπλισμένων εξειδικευμένων εγκαταστάσεων για τις περιπτώσεις που χρησιμοποιείται η λύση της κράτησης, μπορεί να συμβάλει στην ενίσχυση της αποτελεσματικότητας της διαδικασίας των μη οικειοθελών επιστροφών. Σε κάθε περίπτωση, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι ειδικές περιστάσεις των οικείων ατόμων και να γίνονται πλήρως σεβαστά τα θεμελιώδη δικαιώματά τους τόσο από την ΕΕ, συμπεριλαμβανομένων των οργανισμών της, όσο και από όλα τα κράτη μέλη. Όσον αφορά τα παιδιά, είναι απαραίτητο να καταστούν διαθέσιμες και να χρησιμοποιούνται συστηματικά εναλλακτικές λύσεις αντί της κράτησης. Για να είναι επιτυχείς οι επιχειρήσεις επιστροφής, οι εργασίες όλων των συμμετεχόντων φορέων, συμπεριλαμβανομένων των οργανισμών της ΕΕ και των διεθνών οργανισμών, θα πρέπει να εξορθολογιστούν και να υποστηρίζονται με επαρκείς πόρους σε όλα τα στάδια της διαδικασίας, μεταξύ άλλων στο πλαίσιο της συνεργασίας με τρίτες χώρες για την επανεισδοχή. Η πρόσληψη από τον Frontex ανεξάρτητων παρατηρητών προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων, η οποία συμπληρώνει την υφιστάμενη ομάδα παρατηρητών από αρμόδιους εθνικούς φορείς, θα ενισχύσει την ικανότητα της ΕΕ να επιβλέπει τον σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων κατά τη διάρκεια όλων των επιχειρήσεων αναγκαστικής επιστροφής που διοργανώνει ο οργανισμός.
Επί του παρόντος διαπιστώνεται σημαντική διαφορά μεταξύ του αριθμού των εντολών επιστροφής που εκδίδονται και των αιτημάτων επανεισδοχής προς τρίτες χώρες, καθώς τα κράτη μέλη τείνουν να μην ξεκινούν τη διαδικασία επανεισδοχής όταν δεν είναι πεπεισμένα ότι η χώρα-εταίρος θα συνεργαστεί για την ταυτοποίηση των υπηκόων της και την εκ νέου έκδοση εγγράφων για αυτούς. Καθώς η συνεργασία με τις τρίτες χώρες θα βελτιώνεται, τα κράτη μέλη πρέπει να δίνουν ταχέως συνέχεια στις εντολές επιστροφής με αίτημα επανεισδοχής, ώστε να αξιοποιούν πλήρως τις δυνατότητες του βελτιούμενου πλαισίου συνεργασίας.
Ανεξάρτητα και αποτελεσματικά συστήματα παρακολούθησης μπορούν να ενισχύσουν την προστασία και να διασφαλίζουν τον σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων και της αξιοπρέπειας των επιστρεφόντων κατά τη διάρκεια των επιχειρήσεων επιστροφής.
2.2. Προκλήσεις όσον αφορά τη συνεργασία στον τομέα της επανεισδοχής με τις χώρες-εταίρους
Οι αποτελεσματικές διαδικασίες επανεισδοχής βασίζονται στην ικανότητα και τη δέσμευση των εταίρων για την επανεισδοχή των παράτυπων μεταναστών. Εμπόδια ενδέχεται να προκύψουν σε διάφορα στάδια της διαδικασίας — για παράδειγμα, όταν τα κράτη μέλη δίνουν συνέχεια με την υποβολή αιτήματος επανεισδοχής ή αιτήματος ταυτοποίησης και εκ νέου έκδοσης εγγράφων στην οικεία τρίτη χώρα. Η ποιότητα, η ταχύτητα και η αποτελεσματικότητα της βοήθειας που παρέχεται από τις χώρες-εταίρους για την ταυτοποίηση (αποδεκτά είδη αποδεικτικών στοιχείων, δυνατότητα διοργάνωσης συνεντεύξεων και αποστολών ταυτοποίησης και τα αποτελέσματά τους κ.λπ.) και την έκδοση ταξιδιωτικών εγγράφων αποτελούν σημαντική παράμετρο της διαδικασίας επανεισδοχής. Η έγκαιρη πραγματοποίηση των εν λόγω βημάτων είναι εξίσου σημαντική, καθώς οι παρατεταμένες διαδικασίες συνεπάγονται υψηλό κόστος για τα κράτη μέλη και συχνά διαφυγή των μεταναστών και ματαίωση της επιστροφής.
Η άρνηση ορισμένων χωρών να δεχτούν επιστρέφοντες στο πλαίσιο μη οικειοθελούς αναχώρησης αποτελεί επίσης ζήτημα ανησυχίας. Η άρνηση της πραγματοποίησης ναυλωμένων πτήσεων, ιδίως όταν ο αριθμός των επιστρεφόντων είναι υψηλός, ή η επιβολή πρόσθετων όρων για τις επιχειρήσεις επιστροφής θέτουν περαιτέρω σε κίνδυνο ή καθυστερούν τη διαδικασία επιστροφής.
Τα κράτη μέλη αντιμετωπίζουν αυτά τα εμπόδια με διαφορετικούς τρόπους και σε διαφορετικό βαθμό, ανάλογα με το πλαίσιο συνεργασίας που χρησιμοποιείται ή το κατά πόσον ορισμένες πρακτικές εφαρμόζονται από τους εταίρους έναντι όλων των κρατών μελών.
3.Βελτίωση της αποτελεσματικότητας του συστήματος επιστροφής, επανεισδοχής και βιώσιμης επανένταξης
3.1. Κοινό ενωσιακό σύστημα επιστροφών
Η δημιουργία ενός κοινού ενωσιακού συστήματος επιστροφών προϋποθέτει πρωτίστως τη θέσπιση σαφών κανόνων και διαδικασιών, που θα χαρακτηρίζονται από αποτελεσματικότητα και θα εγγυώνται τον σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Το εν λόγω σύστημα πρέπει να βασίζεται σε ισχυρό νομικό έρεισμα, το οποίο θα παρέχει δίκαιες και αποτελεσματικές διαδικασίες, στενά συνδεδεμένες με αυτές που αφορούν το άσυλο, μεταξύ άλλων και στα εξωτερικά σύνορα της ΕΕ. Η πρόταση αναδιατύπωσης της οδηγίας για την επιστροφή αποτελεί τον ακρογωνιαίο λίθο του νέου κοινού ενωσιακού συστήματος επιστροφών. Θα συμβάλει στη μείωση της διάρκειας των διαδικασιών και, μαζί με την πρόταση τροποποίησης του κανονισμού για τη διαδικασία ασύλου, θα οδηγήσει σε προσέγγιση των κανόνων σχετικά με το άσυλο και την επιστροφή, ενισχύοντας την υποστήριξη για την οικειοθελή επιστροφή και την επανένταξη, περιορίζοντας τις περιπτώσεις διαφυγής και τις μη επιτρεπόμενες μετακινήσεις, και εκσυγχρονίζοντας τον τρόπο διαχείρισης των διαδικασιών με τη βοήθεια ειδικών συστημάτων ΤΠ. Για να πραγματοποιηθούν αυτές οι βελτιώσεις, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο πρέπει να σημειώσουν ταχεία πρόοδο, να ξεκινήσουν τους τριμερείς διαλόγους και να καταλήξουν σε συμφωνία ως προς την εν λόγω πρόταση κατά προτεραιότητα. Η Επιτροπή θα συνεχίσει να συνεργάζεται στενά προς τον σκοπό αυτόν με τα άλλα θεσμικά όργανα.
Το νέο νομικό πλαίσιο θα πρέπει να ενσωματώνει την προτεινόμενη χορηγία επιστροφής —τη νέα μορφή συνεισφοράς αλληλεγγύης για την παροχή βοήθειας στα κράτη μέλη που βρίσκονται υπό μεταναστευτική πίεση ώστε να πραγματοποιούν επιστροφές— και να στηρίζει την εφαρμογή της. Επιπλέον, θα καθιερώσει μια νέα διαδικασία ασύλου και επιστροφής στα σύνορα, η οποία θα εφαρμόζεται γρήγορα και αποτελεσματικά με στόχο την αποτροπή της παράτυπης μετανάστευσης και των μη επιτρεπόμενων μετακινήσεων, προς όφελος όλων των κρατών μελών ενεργούντων με αλληλεγγύη.
Ωστόσο, η επιτυχία οποιουδήποτε νομικού πλαισίου εξαρτάται από την επιτυχία της εφαρμογής του. Η αποτελεσματική και ενδελεχής εφαρμογή και παρακολούθηση των κοινών κανόνων για τις επιστροφές έχει καίρια σημασία για την αύξηση της αποτελεσματικότητας του συστήματος επιστροφών. Ο μηχανισμός αξιολόγησης Σένγκεν στηρίζει ήδη το σύστημα επιστροφών της ΕΕ μέσω του εντοπισμού και της αντιμετώπισης ελλείψεων, της ανταλλαγής ορθών πρακτικών, της εδραίωσης αμοιβαίας εμπιστοσύνης και της ενίσχυσης της προστασίας των δικαιωμάτων του ατόμου σε όλα τα στάδια της διαδικασίας επιστροφής. Η περαιτέρω ενίσχυση του μηχανισμού αξιολόγησης Σένγκεν θα στηρίξει το σύστημα επιστροφών της ΕΕ ώστε να αξιοποιούνται πλήρως οι δυνατότητές του.
Η εφαρμογή ενός αποτελεσματικού και κοινού ενωσιακού συστήματος επιστροφών βασίζεται επίσης στην πολύ στενή συνεργασία και τον συντονισμό μεταξύ των κρατών μελών, των θεσμικών οργάνων και των οργανισμών της ΕΕ, ώστε να διασφαλίζεται η συνεκτικότητα των δράσεων που αναλαμβάνονται σε όλα τα επίπεδα. Ως εκ τούτου, είναι απαραίτητο να αναπτυχθεί περαιτέρω ισχυρή διακυβέρνηση στον τομέα της επιστροφής, καθώς και πρακτική και επιχειρησιακή υποστήριξη από τον Frontex, τόσο σε σχέση με τις εσωτερικές πτυχές της πολιτικής επιστροφών όσο και σε σχέση με την εξωτερική της διάσταση.
Στο πλαίσιο του νέου συμφώνου ανακοινώθηκε ο επικείμενος διορισμός συντονιστή επιστροφών, ο οποίος θα υποστηρίζεται από ένα δίκτυο υψηλού επιπέδου και θα συνεργάζεται στενά με τον Ευρωπαϊκό Οργανισμό Συνοριοφυλακής και Ακτοφυλακής (Frontex). Ο συντονιστής επιστροφών θα φέρνει σε επαφή τα ενδιαφερόμενα μέρη στον τομέα της επιστροφής και της επανεισδοχής στα κράτη μέλη της ΕΕ και θα ενθαρρύνει τις εργασίες για την επίτευξη ενός κοινού στόχου. Αυτό θα διευκολύνει τη συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών, μεταξύ άλλων μέσω της μεγιστοποίησης του θετικού αντίκτυπου της χορηγίας επιστροφής. Ταυτόχρονα, η στήριξη των κρατών μελών και η συνεργασία μεταξύ τους προϋποθέτουν την πλήρη αποτελεσματικότητα του Frontex στον τομέα των επιστροφών, με την παροχή επιχειρησιακής υποστήριξης στις εθνικές αρχές, την παροχή συνδρομής για την ταυτοποίηση των επιστρεφόντων και την απόκτηση ταξιδιωτικών εγγράφων, καθώς και για την οργάνωση των επιχειρήσεων επιστροφής και τη στήριξη της οικειοθελούς αναχώρησης και της επανένταξης. Η ανάπτυξη του μόνιμου σώματος του Frontex, η οποία ξεκίνησε τον Ιανουάριο του 2021 και πλαισιώνεται από τη δημιουργία ειδικού τμήματος, με επικεφαλής αναπληρωτή εκτελεστικό διευθυντή που θα διοριστεί κατά προτεραιότητα, θα παράσχει στον Οργανισμό τα απαραίτητα μέσα για την εκπλήρωση της ενισχυμένης εντολής του στην τομέα της επιστροφής.
Η Επιτροπή θα ενισχύσει εξίσου τη διακυβέρνηση στον τομέα της επιστροφής και τη συνολική αποτελεσματικότητα αυτού του τομέα πολιτικής, αξιοποιώντας περαιτέρω την ετήσια αξιολόγηση της συνεργασίας για την επανεισδοχή κατά τρόπο ώστε να εξετάζεται το ενδεχόμενο λήψης μέτρων σε άλλους σχετικούς τομείς πολιτικής πέραν των θεωρήσεων, με στόχο τη βελτίωση της συνεργασίας για την επανεισδοχή 10 . Με τον τρόπο αυτόν, στο πλαίσιο της διαδικασίας θα αξιοποιηθούν οι εργασίες που έχουν ήδη πραγματοποιηθεί σε επίπεδο Συμβουλίου με σκοπό τη δημιουργία ενός μηχανισμού συντονισμού, μέσω του οποίου τα κράτη μέλη θα μπορούν να επισημαίνουν την ανάγκη προσδιορισμού μέτρων σε ενωσιακό ή εθνικό επίπεδο τα οποία θα μπορούσαν να συμβάλουν στη βελτίωση της συνεργασίας για την επανεισδοχή με τρίτες χώρες.
Πέραν της διακυβέρνησης, η ενίσχυση της συνεργασίας με τρίτες χώρες για την επανεισδοχή βάσει της αξιολόγησης του επιπέδου συνεργασίας τους, στο πλαίσιο ευρύτερων εταιρικών σχέσεων στον τομέα της μετανάστευσης, θα έχει θεμελιώδη σημασία για την εδραίωση ενός αποδοτικού συστήματος επιστροφών, συμπεριλαμβανομένης της αποτελεσματικής εφαρμογής της χορηγίας επιστροφής και της διαδικασίας στα σύνορα.
Τέλος, στο πνεύμα ενός κοινού ενωσιακού συστήματος επιστροφών, η αξιολόγηση θα πρέπει να χρησιμοποιείται προκειμένου να διασφαλίζεται ότι η συνεργασία για την επανεισδοχή με τρίτες χώρες αποφέρει αποτελέσματα για όλα τα κράτη μέλη, και όχι μόνο για ορισμένα από αυτά, καθώς και ότι, με τον τρόπο αυτόν, όλα τα κράτη μέλη πραγματοποιούν επιστροφές.
3.2. Ενίσχυση της συνεργασίας για την επιστροφή, την επανεισδοχή και τη βιώσιμη επανένταξη με τις χώρες-εταίρους
Βάσει του νέου συμφώνου, ο διάλογος και η συνεργασία για την επιστροφή, την επανεισδοχή και τη βιώσιμη επανένταξη θα συνεχίσουν να θεωρούνται μέρος ολοκληρωμένων, εξατομικευμένων, ισορροπημένων και αμοιβαία επωφελών εταιρικών σχέσεων στον τομέα της μετανάστευσης.
Κάθε κράτος υποχρεούται να δέχεται την επιστροφή των υπηκόων του, σύμφωνα με το διεθνές εθιμικό δίκαιο και πολυμερείς διεθνείς συμβάσεις, όπως η Σύμβαση του Σικάγου για τη Διεθνή Πολιτική Αεροπορία 11 , ανεξάρτητα από την ύπαρξη συγκεκριμένων μέσων που διαμορφώνουν συνεργασία για την επανεισδοχή. Είναι σημαντικό να σημειωθεί πρόοδος στον τομέα της συνεργασίας για την επανεισδοχή, και η πρόοδος αυτή μπορεί να διασφαλιστεί με τη χρήση διαφόρων μέσων.
Ωστόσο, οι ειδικές συμφωνίες συμβάλλουν στη διευκόλυνση της επανεισδοχής και στην αποσαφήνιση του συστήματος τόσο για την ΕΕ όσο και για την τρίτη χώρα. Η ΕΕ έχει συνάψει μέχρι στιγμής 18 συμφωνίες 12 και έξι ρυθμίσεις 13 επανεισδοχής. Διαπραγματεύσεις για τη σύναψη συμφωνιών επανεισδοχής με τη Νιγηρία, την Τυνησία, το Μαρόκο και την Κίνα βρίσκονται σε εξέλιξη. Διατάξεις για την επανεισδοχή περιλαμβάνονται επίσης σε ευρύτερες συμφωνίες της ΕΕ με ορισμένες τρίτες χώρες ή περιοχές 14 , όπως η συμφωνία που θα διαδεχθεί τη συμφωνία του Κοτονού μεταξύ της ΕΕ και 79 χωρών της Αφρικής, της Καραϊβικής και του Ειρηνικού (ΑΚΕ) 15 , για την οποία οι διαπραγματεύσεις ολοκληρώθηκαν πρόσφατα. Τα κράτη μέλη διαθέτουν επίσης διμερή μέσα για την επανεισδοχή στο πλαίσιο της συνεργασίας τους με τρίτες χώρες.
Όλα αυτά τα μέσα διασφαλίζουν βελτιωμένη, πιο διαρθρωμένη και προβλέψιμη συνεργασία όταν η εφαρμογή τους παρακολουθείται στενά στο πλαίσιο ειδικής για τον σκοπό αυτόν δομής διακυβέρνησης. Στις περιπτώσεις στις οποίες έχουν ήδη συναφθεί συμφωνίες ή ρυθμίσεις, η συνεργασία με τις τρίτες χώρες θα συνεχιστεί με βάση τα υφιστάμενα πλαίσια (μικτές επιτροπές επανεισδοχής 16 και κοινές ομάδες εργασίας 17 ), ώστε να διασφαλιστεί ότι τα μέσα συνεργασίας θα αποφέρουν πραγματικά αποτελέσματα. Στο πλαίσιο αυτό, η αξιολόγηση των πραγματικών περιστατικών που διενεργεί η Επιτροπή θα πρέπει να τροφοδοτεί τη συζήτηση με τα κράτη μέλη για τον προσδιορισμό των χωρών με τις οποίες θα μπορούσε να επιδιωχθεί η σύναψη νέων συμφωνιών ή ρυθμίσεων επανεισδοχής.
Η επιστροφή, η επανεισδοχή και η επανένταξη αποτελούν κοινή πρόκληση για την ΕΕ και τους εταίρους της. Η στήριξη που έχουν κινητοποιήσει μέχρι στιγμής η ΕΕ και τα κράτη μέλη της για την παροχή βοήθειας όσον αφορά την οικειοθελή επιστροφή και την υποστήριξη της βιώσιμης επανένταξης απέφερε σαφή οφέλη για την ΕΕ και τις χώρες-εταίρους, καθώς και για την αποτελεσματικότητα της διαδικασίας επιστροφής. Μέσω της αντιμετώπισης των αναγκών των μεμονωμένων επιστρεφόντων, των κοινοτήτων στις οποίες επιστρέφουν και των σχετικών θεσμικών οργάνων και συστημάτων των χωρών-εταίρων, η υποστήριξη της ΕΕ έχει συμβάλει στην τοπική τους ανάπτυξη. Για να επιτευχθεί βελτίωση στον τομέα της βιώσιμης επανένταξης, θα μπορούσαν να καταβληθούν περαιτέρω προσπάθειες ώστε να διασφαλιστεί καλύτερη σύνδεση με τις υφιστάμενες τοπικές αναπτυξιακές πρωτοβουλίες και εθνικές στρατηγικές, με στόχο την ανάπτυξη της ικανότητας των τρίτων χωρών να διαχειρίζονται την επιστροφή και την επανένταξη, καθώς και την αύξηση του αισθήματος ίδιας ευθύνης, με την προώθηση παράλληλα ενισχυμένης συνεργασίας στην ΕΕ.
4.Η πρώτη ετήσια αξιολόγηση της συνεργασίας για την επανεισδοχή με τους εταίρους
4.1. Απαιτήσεις
Η αξιολόγηση του επιπέδου συνεργασίας των τρίτων χωρών για την επανεισδοχή, η οποία απαιτείται βάσει του άρθρου 25α του κώδικα θεωρήσεων, παρέχει στην Ένωση ένα χρήσιμο εργαλείο που τη βοηθά να αξιολογεί, σε συνεχή βάση, την υφιστάμενη συνεργασία με τους εταίρους για τους οποίους προβλέπεται υποχρέωση θεώρησης και να προσδιορίζει τι λειτουργεί ικανοποιητικά και πού πρέπει να δοθεί μεγαλύτερη βαρύτητα.
Ο κώδικας θεωρήσεων προσδιορίζει τα αμέσως επόμενα βήματα τα οποία, ανάλογα με την αξιολόγηση του επιπέδου συνεργασίας, θα μπορούσαν να οδηγήσουν στη λήψη μέτρων κινητροδότησης στον τομέα της πολιτικής θεωρήσεων. Όσον αφορά τις τρίτες χώρες των οποίων το επίπεδο συνεργασίας χρήζει βελτίωσης με τα περισσότερα οικεία κράτη μέλη, η Επιτροπή, αφού συζητήσει με τα κράτη μέλη και λάβει υπόψη τις γενικότερες σχέσεις της ΕΕ με την οικεία χώρα, θα εξετάσει τις περιπτώσεις στις οποίες θα μπορούσε να είναι χρήσιμη και αποτελεσματική η εφαρμογή μέτρων για τις θεωρήσεις. Πιθανά ζητήματα όσον αφορά το επίπεδο συνεργασίας θα συζητηθούν επίσης με τις οικείες χώρες στο πλαίσιο των ευρύτερων διαλόγων της ΕΕ στον τομέα της μετανάστευσης.
Εάν, βάσει αυτής της αξιολόγησης και κατόπιν συζήτησης με το Συμβούλιο, η Επιτροπή θεωρήσει ότι ένας εταίρος δεν συνεργάζεται επαρκώς, λαμβάνοντας υπόψη τα μέτρα που έχει λάβει για τη βελτίωση του επιπέδου συνεργασίας της οικείας τρίτης χώρας στον τομέα της επανεισδοχής, καθώς και τις γενικότερες σχέσεις της Ένωσης με την οικεία χώρα, θα υποβάλει πρόταση στο Συμβούλιο για την έκδοση εκτελεστικής απόφασης για την εφαρμογή ειδικών περιορισμών σχετικά με τη διεκπεραίωση των αιτήσεων θεώρησης μικρής διάρκειας (σε σχέση με το επίπεδο του τέλους θεώρησης ή των διαδικασιών θεώρησης) 18 . Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή θα πρέπει να συνεχίσει τις προσπάθειές της για τη βελτίωση της συνεργασίας στον τομέα της επανεισδοχής με την οικεία χώρα. Εάν μια τρίτη χώρα συνεργάζεται επαρκώς για την επανεισδοχή, η Επιτροπή μπορεί να προτείνει στο Συμβούλιο να θεσπίσει ορισμένα θετικά μέτρα για τις θεωρήσεις (προσωρινές διευκολύνσεις για τις θεωρήσεις, όπως μείωση του τέλους θεώρησης, μείωση του χρόνου εξέτασης ή αύξηση της διάρκειας ισχύος των θεωρήσεων πολλαπλών εισόδων) 19 .
4.2.Μεθοδολογία
Η αξιολόγηση της συνεργασίας των τρίτων χωρών στον τομέα της επανεισδοχής βασίζεται σε ένα ολοκληρωμένο σύνολο δεικτών για την αξιολόγηση των πρακτικών σε όλα τα στάδια της διαδικασίας επανεισδοχής — από την ταυτοποίηση των παράτυπων μεταναστών μέχρι την έκδοση ταξιδιωτικών εγγράφων και την αποτελεσματική επιστροφή.
Σε συμφωνία με το Συμβούλιο, καθορίστηκαν η γεωγραφική εμβέλεια και η διαδικασία συλλογής των δεδομένων 20 που οδήγησαν στην αξιολόγηση των τρίτων χωρών των οποίων οι υπήκοοι υπόκεινται σε υποχρέωση θεώρησης μικρής διάρκειας και για τους οποίους εκδόθηκαν περισσότερες από 1 000 αποφάσεις επιστροφής το 2018 21 . Βασιζόμενη στα διδάγματα που αντλήθηκαν από τη διενέργεια αυτής της πρώτης αξιολόγησης και κατόπιν συζητήσεων με τα κράτη μέλη, η Επιτροπή θα μπορούσε να αποσαφηνίσει περαιτέρω ή να τροποποιήσει τα κριτήρια επιλογής για τις μελλοντικές αξιολογήσεις.
Τα δεδομένα και οι ποιοτικές πληροφορίες που ζητούνται από τα κράτη μέλη αντανακλούν τους δείκτες που καθορίζονται στο άρθρο 25α παράγραφος 2 του κώδικα θεωρήσεων 22 , συμπεριλαμβανομένων των πρακτικών εμπειριών συνεργασίας τους με τρίτες χώρες, κυρίως όσον αφορά την έγκαιρη εκτέλεση των διαδικασιών ταυτοποίησης και εκ νέου έκδοσης εγγράφων, καθώς και την αποδοχή των ταξιδιωτικών εγγράφων που εκδίδονται στην ΕΕ και των επιχειρήσεων επιστροφής της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένων των ναυλωμένων πτήσεων. Στο πλαίσιο της αξιολόγησης λαμβάνονται επίσης υπόψη ο μέχρι στιγμής βαθμός συνεργασίας της ΕΕ με κάθε τρίτη χώρα και τα μέτρα που έχουν ήδη ληφθεί για τη βελτίωση της συνεργασίας στον τομέα της επανεισδοχής.
Αυτό το ολοκληρωμένο σύνολο δεδομένων και πληροφοριών που παρέχουν τα κράτη μέλη καθιστά δυνατή τη διενέργεια συστηματικής και διεξοδικής ανάλυσης, βαίνει πέραν ενός αρχικού και ενίοτε ανακριβούς συμπεράσματος που προκύπτει από έναν μόνο δείκτη, όπως το ποσοστό επιστροφών, και παρέχει μια ολοκληρωμένη εικόνα της εμπειρίας των κρατών μελών από το επίπεδο συνεργασίας για την επανεισδοχή. Η αξιολόγηση αυτή παρέχει επίσης πολύτιμες λεπτομέρειες σχετικά με συγκεκριμένα προβλήματα στον τομέα της συνεργασίας για την επανεισδοχή, όπως εμπόδια στην ταυτοποίηση, καθυστερήσεις στην έκδοση ταξιδιωτικών εγγράφων, μη τήρηση των προβλεπόμενων προθεσμιών και μη αποδοχή ναυλωμένων πτήσεων.
Τέλος, στο πλαίσιο της διαδικασίας αξιολόγησης λαμβάνονται επίσης υπόψη και άλλα σχετικά κριτήρια, όπως ο αριθμός των παράτυπων αφίξεων, τα οποία καθιστούν δυνατή την εξέταση του βαθμού συνεργασίας εντός του ευρύτερου πλαισίου των προγενέστερων και υφιστάμενων μεταναστευτικών ροών.
4.3. Συνολικά πορίσματα
Βάσει της αξιολόγησης, και ενώ οι συνθήκες στις χώρες-εταίρους διαφέρουν σημαντικά, προκύπτει ότι σχεδόν για το ένα τρίτο των χωρών που καλύπτονται από την αξιολόγηση του 2020 η συνεργασία είναι αποτελεσματική με τα περισσότερα κράτη μέλη, σχεδόν για το ένα τρίτο το επίπεδο συνεργασίας είναι μέτριο και απαιτούνται βελτιώσεις για ορισμένα κράτη μέλη, ενώ για περισσότερο από το ένα τρίτο το επίπεδο συνεργασίας χρήζει βελτίωσης με τα περισσότερα οικεία κράτη μέλη.
Τα δεδομένα και οι πληροφορίες των κρατών μελών επιβεβαιώνουν ότι όλες οι συμφωνίες επανεισδοχής της ΕΕ προσδίδουν σημαντική προστιθέμενη αξία όσον αφορά τη διευκόλυνση της συνεργασίας για την επανεισδοχή. Αυτό ισχύει επίσης για τέσσερις από τις έξι ρυθμίσεις επανεισδοχής. Τα διμερή μέσα επανεισδοχής των κρατών μελών, τα οποία συμβάλλουν στη διάρθρωση της συνεργασίας με παρόμοιο τρόπο, τηρούνται στην πλειονότητά τους από τις τρίτες χώρες, ωστόσο το επίπεδο συνεργασίας ποικίλλει ανάλογα με το μέσο και η συνεργασία σπανίως επεκτείνεται σε κράτη μέλη που δεν διαθέτουν τέτοιο μέσο. Αυτό μπορεί να συνεπάγεται συνολικά ασθενέστερο επίπεδο συνεργασίας για την ΕΕ στο σύνολό της. Τέλος, για ορισμένες τρίτες χώρες, τα κράτη μέλη που διαθέτουν κάποιο είδος μέσου συνεργασίας είναι ελάχιστα.
Η αξιολόγηση επιβεβαιώνει ότι τα μέσα που διαρθρώνουν τη συνεργασία μπορούν να έχουν επωφελείς συνέπειες στην αποτελεσματικότητα αυτής της συνεργασίας, αλλά και ότι είναι σημαντικό να λαμβάνονται υπόψη τα οφέλη του επιδιωκόμενου είδους μέσου για την εκάστοτε ειδική περίπτωση.
Από την αξιολόγηση προκύπτει ότι τα κύρια εμπόδια είναι η ταυτοποίηση των παράτυπων μεταναστών και η έκδοση ταξιδιωτικών εγγράφων. Μόλις ολοκληρωθούν επιτυχώς αυτές οι διαδικασίες, η οργάνωση των πτήσεων και η πραγματική επιστροφή πραγματοποιούνται συνήθως με επιτυχία. Ωστόσο, η αποδοχή ναυλωμένων πτήσεων, η μεγαλύτερη ευελιξία και η έγκαιρη συμφωνία επί των λεπτομερειών των επιχειρήσεων επιστροφής μπορούν να αυξήσουν την αποτελεσματικότητα ολόκληρης της διαδικασίας, ιδίως στις περιπτώσεις που ο αριθμός των επιστρεφόντων είναι υψηλός.
Η εμπειρία έχει δείξει ότι οι πιθανότητες επιτυχούς και ταχείας συνεργασίας αυξάνονται με την ανάπτυξη ηλεκτρονικών πλατφορμών για την εξέταση των αιτημάτων επανεισδοχής (συστημάτων διαχείρισης υποθέσεων επανεισδοχής) και με Ευρωπαίους αξιωματικούς-συνδέσμους επιστροφής ή μετανάστευσης, οι οποίοι διευκολύνουν τη διαδικασία σε τοπικό επίπεδο. Η λειτουργία συστήματος διαχείρισης υποθέσεων επανεισδοχής, σε υποστήριξη εν ισχύι συμφωνίας ή ρύθμισης, συμβάλλει θετικά στη βελτίωση της συνεργασίας για την επανεισδοχή.
5.Επόμενα βήματα
Στο πλαίσιο της ανάπτυξης μιας ολοκληρωμένης προσέγγισης για τη διαχείριση της μετανάστευσης, όπως καθορίζεται στο νέο σύμφωνο, η Επιτροπή, ο Ύπατος Εκπρόσωπος και τα κράτη μέλη, σύμφωνα με τις αντίστοιχες αρμοδιότητές τους, θα επιδιώξουν την ενίσχυση της συνεργασίας για την επιστροφή και την επανεισδοχή μέσω της ανάπτυξης ενός κοινού ενωσιακού συστήματος επιστροφών και της επιδίωξης βαθύτερων, ολοκληρωμένων εταιρικών σχέσεων σε θέματα μετανάστευσης με τρίτες χώρες, στο πλαίσιο των γενικότερων σχέσεών τους με αυτές. Οι εργασίες αυτές θα περιλαμβάνουν διάφορα αλληλοενισχυόμενα σκέλη:
Σύμφωνα με την ολοκληρωμένη προσέγγιση που προτείνεται στο νέο Σύμφωνο για τη Μετανάστευση και το Άσυλο, και προκειμένου να καλυφθούν οι αλληλένδετες εσωτερικές και εξωτερικές διαστάσεις της διαδικασίας επιστροφής:
·Η Επιτροπή θα επιδιώξει την ανάπτυξη ενός πιο λειτουργικού κοινού ενωσιακού συστήματος επιστροφών. Για να τεθεί η βάση ενός κοινού ενωσιακού συστήματος επιστροφών που θα συμβάλλει στη βιώσιμη διαχείριση της μετανάστευσης και του ασύλου, είναι απαραίτητο να επιτευχθεί συμφωνία σχετικά με τις προτάσεις αναδιατύπωσης της οδηγίας για την επιστροφή και τροποποίησης του κανονισμού για τη διαδικασία ασύλου. Η Επιτροπή είναι έτοιμη να στηρίξει προς τον σκοπό αυτόν το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, ιδίως την έναρξη των τριμερών διαλόγων και την ταχεία επίτευξη συμφωνίας σχετικά με την αναδιατύπωση της οδηγίας για την επιστροφή. Με αυτές τις βελτιώσεις του νομικού πλαισίου, οι οποίες υποστηρίζονται από τον ορισμό του συντονιστή επιστροφών και του δικτύου υψηλού επιπέδου για την επιστροφή και βασίζονται στην επιχειρησιακή υποστήριξη του Frontex, η ΕΕ θα πραγματοποιήσει ένα πολύ σημαντικό βήμα προς την κατεύθυνση της μείωσης των εμποδίων στην εφαρμογή των διαδικασιών επιστροφής στα κράτη μέλη. Αυτό θα ενισχύσει την πρόοδο όσον αφορά τη συνεργασία για την επανεισδοχή με τους εταίρους και θα ευνοήσει την ανάπτυξη αλληλεγγύης στον τομέα της επιστροφής μεταξύ των κρατών μελών.
·Η Επιτροπή θα παρακολουθεί συστηματικά την εφαρμογή των κανόνων για την επιστροφή, μεταξύ άλλων μέσω του μηχανισμού αξιολόγησης Σένγκεν και, όπου ενδείκνυται, των διαδικασιών επί παραβάσει, όσον αφορά τόσο την εφαρμογή των διαδικασιών επιστροφής, όπως η έκδοση αποφάσεων επιστροφής και η αποτελεσματική επιβολή τους, όσο και τον σεβασμό των δικαιωμάτων των μεταναστών —ιδίως των παιδιών και των ευάλωτων ατόμων— σε όλα τα στάδια της διαδικασίας επιστροφής. Οι χρηματοδοτικοί πόροι που παρέχονται από το νέο Ταμείο Ασύλου, Μετανάστευσης και Ένταξης θα χρησιμοποιηθούν επίσης για τον εντοπισμό και την αντιμετώπιση των υφιστάμενων κενών σε όλα τα κράτη μέλη.
·Η Επιτροπή θα εκδώσει στρατηγική για την οικειοθελή επιστροφή και την επανένταξη, η οποία θα συμβάλει στην ανάπτυξη ενός κοινού πλαισίου για τις οικειοθελείς επιστροφές και την επανένταξη, με τη δημιουργία ενός συνεκτικού συστήματος οικειοθελών επιστροφών στα κράτη μέλη της ΕΕ και, επιπλέον, τη στήριξη της οικειοθελούς επιστροφής μεταναστών από τις χώρες-εταίρους στις χώρες καταγωγής τους. Επιπλέον, θα ενισχύσει την ικανότητα της ΕΕ να υποστηρίζει τη βιώσιμη επανένταξη των επιστρεφόντων, χρησιμοποιώντας τα διαθέσιμα χρηματοδοτικά μέσα για τη χρηματοδότηση της συνεργασίας της ΕΕ με τις χώρες-εταίρους στον τομέα της μετανάστευσης βάσει του τρέχοντος πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου και σύμφωνα με τον προγραμματισμό για τη χορήγηση αυτής της βοήθειας.
Η αξιολόγηση του επιπέδου συνεργασίας των τρίτων χωρών για την επανεισδοχή ενεργοποιεί μια σειρά ενεργειών, σύμφωνα με τη διαδικασία που ορίζεται στο άρθρο 25α του κώδικα θεωρήσεων. Στη βάση αυτή, κατά τους επόμενους μήνες:
·Η Επιτροπή θα συζητήσει τα πορίσματα της έκθεσης αξιολόγησης με το Συμβούλιο προκειμένου να εξαγάγει συμπεράσματα σχετικά με τους δυνητικούς τρόπους ενίσχυσης της συνεργασίας για την επανεισδοχή, στον βαθμό που συντρέχει περίπτωση. Από τις συζητήσεις θα μπορούσαν επίσης να προκύψουν συμπεράσματα σχετικά με τον τρόπο ενίσχυσης της συνεργασίας στον τομέα της μετανάστευσης ευρύτερα, στο πλαίσιο της προσέγγισης των ολοκληρωμένων εταιρικών σχέσεων με τρίτες χώρες που καθορίζεται στο νέο σύμφωνο.
·Η Επιτροπή, ο Ύπατος Εκπρόσωπος και τα κράτη μέλη, σύμφωνα με τις αντίστοιχες αρμοδιότητές τους, θα προσεγγίσουν προδραστικά τις χώρες-εταίρους, με βάση την αξιολόγηση της συνεργασίας για την επανεισδοχή, και θα αναλάβουν ενεργό δράση για τους τομείς που χρήζουν βελτίωσης σύμφωνα με την έκθεση. Αυτό θα γίνεται σε συνεχή βάση και στο πλαίσιο των ευρύτερων επαφών με τις χώρες-εταίρους για τον τομέα της μετανάστευσης σε πολιτικό και/ή τεχνικό επίπεδο. Οι επαφές αυτές θα πραγματοποιούνται με βάση τα ήδη υφιστάμενα πλαίσια συνεργασίας και διαλόγου, καθώς και με την έναρξη νέων διαλόγων σχετικά με το ζήτημα της μετανάστευσης, όπου απαιτείται, ενώ θα διασφαλίζεται ταυτόχρονα ότι αποδίδεται μεγαλύτερη βαρύτητα στο ζήτημα της μετανάστευσης στο πλαίσιο των πολιτικών διαλόγων.
·Στο πλαίσιο αυτών των εργασιών, η Επιτροπή θα επιδιώξει τη βελτίωση της εφαρμογής των υφιστάμενων συμφωνιών και ρυθμίσεων της ΕΕ σχετικά με την επανεισδοχή, την επίτευξη προόδου για την ολοκλήρωση των υπό εξέλιξη διαπραγματεύσεων για την επανεισδοχή και, κατά περίπτωση, την εξέταση του ενδεχομένου έναρξης νέων διαπραγματεύσεων, καθώς και την εξεύρεση πρακτικών συνεργατικών λύσεων για την αύξηση του αριθμού των αποτελεσματικών επιστροφών.
·Στη συνέχεια, η Επιτροπή θα μπορούσε να υποβάλει πρόταση στο Συμβούλιο για τη λήψη πιο περιοριστικών ή πιο ευνοϊκών μέτρων για τις θεωρήσεις σύμφωνα με τον κώδικα θεωρήσεων. Στο πλαίσιο αυτό, θα λάβει υπόψη τις συνολικές σχέσεις της Ένωσης με τις οικείες χώρες, σε στενό συντονισμό με τον Ύπατο Εκπρόσωπο. Υπό το πρίσμα αυτό, η Επιτροπή θα εξετάσει τις συνδέσεις με άλλες σχετικές πολιτικές, μέσα και εργαλεία.
·Η Επιτροπή, το Συμβούλιο και τα κράτη μέλη, σύμφωνα με τις αντίστοιχες αρμοδιότητές τους, θα αναπτύξουν μια πλήρως συντονισμένη προσέγγιση ώστε να ενεργούν με ενότητα και να επικοινωνούν με τις τρίτες χώρες με ενιαία φωνή. Για τον συνδυασμό των προσπαθειών προσέγγισης και συνεργασίας που καταβάλλουν η Ένωση και τα κράτη μέλη θα πρέπει να αναπτυχθούν ενισχυμένα μέσα, τα οποία θα βασίζονται στις εργασίες που έχουν ήδη ξεκινήσει. Ο συντονισμός αναμένεται να συμβάλει, μεταξύ άλλων, στη συνέχεια που δίδεται στην έκθεση αξιολόγησης της συνεργασίας για την επανεισδοχή και να διευκολύνει τον προσδιορισμό εξατομικευμένων εταιρικών σχέσεων, διαμορφώνοντας τον κατάλληλο συνδυασμό εργαλείων πολιτικής, λαμβανομένων υπόψη των αντίστοιχων αρμοδιοτήτων των διαφόρων φορέων. Θα πρέπει επίσης να επιδιωχθεί η βελτίωση του επιτόπιου συντονισμού της ΕΕ στις χώρες-εταίρους, μέσω της συνεργασίας των αντιπροσωπειών της ΕΕ και των τοπικών πρεσβειών των κρατών μελών.
Κατά τη λήψη των προαναφερόμενων μέτρων για την επανεισδοχή, η ΕΕ θα συνεχίσει να ακολουθεί τη γενικότερη ολοκληρωμένη και βασιζόμενη στις εταιρικές σχέσεις προσέγγιση όσον αφορά την εξωτερική διάσταση της μετανάστευσης, όπως προβλέπεται στο νέο Σύμφωνο για τη Μετανάστευση:
·Η Επιτροπή θα προτείνει ένα νέο σχέδιο δράσης για την καταπολέμηση της παράνομης διακίνησης μεταναστών για την περίοδο 2021-2025, ενθαρρύνοντας τη συνεργασία μεταξύ της ΕΕ και των τρίτων χωρών. Η καταπολέμηση της παράνομης διακίνησης μεταναστών συνιστά κοινή πρόκληση για την ΕΕ και για τους εταίρους, η οποία πρέπει να αντιμετωπιστεί από κοινού.
·Η Επιτροπή θα επιδιώξει επίσης μια πιο συνεκτική, στρατηγική και ευέλικτη χρήση των χρηματοδοτικών πόρων της ΕΕ. Οι χρηματοδοτικοί πόροι της ΕΕ στο πλαίσιο του επόμενου πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου (ΠΔΠ), συμπεριλαμβανομένων του Ταμείου Ασύλου, Μετανάστευσης και Ένταξης (ΤΑΜΕ), του Μέσου για τη Διαχείριση των Συνόρων και των Θεωρήσεων (ΜΔΣΘ), του Μηχανισμού Γειτονίας, Ανάπτυξης και Διεθνούς Συνεργασίας (ΜΓΑΔΣ), με στόχο τη διάθεση του 10 % των δαπανών για δράσεις σχετικές με τη μετανάστευση, καθώς και του Μέσου Προενταξιακής Βοήθειας (ΜΠΒ III), θα χρησιμοποιηθούν κατά τρόπο συνεκτικό, στρατηγικό και ευέλικτο, ώστε να διασφαλιστεί ότι συμβάλλουν στην υλοποίηση των προτεραιοτήτων της ΕΕ στον τομέα της μετανάστευσης και διευκολύνουν, μεταξύ άλλων στόχων, τη συνεργασία για την επανεισδοχή, τις οικειοθελείς επιστροφές και τη βιώσιμη επανένταξη. Η ΕΕ θα πρέπει να συνεχίσει να καταβάλλει προσπάθειες και να βελτιώσει τις συνέργειες μεταξύ των εσωτερικών και των εξωτερικών κονδυλίων του νέου πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου (ΠΔΠ), καθώς και να επιδιώξει την εξασφάλιση συμπληρωματικότητας μεταξύ της χρηματοδότησης της ΕΕ και των κρατών μελών στο πλαίσιο μιας προσέγγισης «Ομάδα Ευρώπη».
·Η συνεργασία για την επανεισδοχή θα συνεχίσει να αποτελεί μέρος ευρύτερων εταιρικών σχέσεων που θα αφορούν όλους τους τομείς συνεργασίας με εταίρους που ορίζονται στο νέο σύμφωνο. Οι τομείς αυτοί περιλαμβάνουν επίσης την προστασία όσων έχουν ανάγκη και τη στήριξη των χωρών υποδοχής, τη δημιουργία οικονομικών ευκαιριών και την αντιμετώπιση των γενεσιουργών αιτίων της παράτυπης μετανάστευσης, την ενίσχυση της διακυβέρνησης και της διαχείρισης της μετανάστευσης και την προώθηση της νόμιμης μετανάστευσης και κινητικότητας, με πλήρη σεβασμό των αρμοδιοτήτων των κρατών μελών. Όσον αφορά το τελευταίο στοιχείο, η Επιτροπή θα δρομολογήσει την πρωτοβουλία για τις εταιρικές σχέσεις προσέλκυσης ταλέντων), με στόχο την προώθηση της νόμιμης μετανάστευσης και κινητικότητας, μέσω μιας υψηλού επιπέδου συνδιάσκεψης με τη συμμετοχή των κρατών μελών, του επιχειρηματικού κλάδου, φορέων από τον τομέα της εκπαίδευσης και άλλων φορέων. Οι εν λόγω εταιρικές σχέσεις θα παράσχουν ένα ολοκληρωμένο πλαίσιο πολιτικής της ΕΕ, καθώς και χρηματοδοτική στήριξη για τη συνεργασία με τρίτες χώρες, με στόχο τόσο την καλύτερη αντιστοίχιση των αναγκών εργατικού δυναμικού και των αναγκών δεξιοτήτων στην ΕΕ όσο και τον εμπλουτισμό της εργαλειοθήκης της ΕΕ ώστε οι χώρες εταίροι να αναλάβουν στρατηγική δέσμευση στον τομέα της μετανάστευσης. Παράλληλα, το 2021 η Επιτροπή θα παρουσιάσει ένα σύνολο προτάσεων με θέμα «Δεξιότητες και ταλέντα», με στόχο την περαιτέρω στήριξη των κρατών μελών για την κάλυψη των αναγκών τους όσον αφορά τη μετανάστευση εργατικού δυναμικού.
COM(2020) 609 final.
Συμπεριλαμβανομένων των συμπερασμάτων του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Οκτωβρίου του 2018, EUCO 13/18: https://www.consilium.europa.eu/media/36785/18-euco-final-conclusions-el.pdf
Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 810/2009 για τη θέσπιση κοινοτικού κώδικα θεωρήσεων (κώδικας θεωρήσεων), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΕ) 2019/1155 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 20ής Ιουνίου 2019 (ΕΕ L 188 της 12.7.2019, σ. 25).
Βλ. άρθρο 7 της πρότασης κανονισμού για τη διαχείριση του ασύλου και της μετανάστευσης [COM(2020) 610 final]. Σύμφωνα με τον προτεινόμενο κανονισμό, η αξιολόγηση της συνεργασίας των τρίτων χωρών για την επιστροφή και την επανεισδοχή θα πρέπει διενεργείται με βάση την έκθεση του άρθρου 25α και κάθε άλλη διαθέσιμη πληροφορία. Ως εκ τούτου, οι παράμετροι σύμφωνα με το προτεινόμενο άρθρο 7 θα πρέπει να καλύπτουν τόσο τις χώρες για τις οποίες προβλέπεται υποχρέωση θεώρησης όσο και τις χώρες για τις οποίες δεν προβλέπεται τέτοια υποχρέωση.
Ο αριθμός των παράτυπων αφίξεων στην ΕΕ μειώθηκε από πάνω από 1,8 εκατομμύρια το 2015 σε πάνω από 110 000 το 2020 (από τον Ιανουάριο έως τον Νοέμβριο του 2020).
Το ποσοστό αναγνώρισης είναι το ποσοστό των θετικών αποφάσεων που εκδίδονται σε πρώτο βαθμό και οδηγούν στη χορήγηση του καθεστώτος πρόσφυγα ή του καθεστώτος επικουρικής προστασίας επί του συνολικού αριθμού αποφάσεων ασύλου που εκδίδονται σε πρώτο βαθμό. Το 2019, από τις συνολικά 541 085 αποφάσεις, οι 160 965 χορήγησαν σε υπηκόους τρίτων χωρών το καθεστώς πρόσφυγα ή το καθεστώς επικουρικής προστασίας.
Από τους 491 195 παρανόμως διαμένοντες υπηκόους τρίτων χωρών που έλαβαν εντολή επιστροφής το 2019, επέστρεψαν πράγματι σε τρίτη χώρα οι 142 320.
COM(2020) 779 final.
Το ευρωπαϊκό δίκτυο μετανάστευσης είναι ένα δίκτυο εμπειρογνωμόνων της ΕΕ σε θέματα μετανάστευσης και ασύλου, οι οποίοι συνεργάζονται με σκοπό την παροχή αντικειμενικών και συγκρίσιμων πληροφοριών που άπτονται θεμάτων πολιτικής. Δημιουργήθηκε με την απόφαση 2008/381/ΕΚ του Συμβουλίου.
Βλ. άρθρο 7 της πρότασης κανονισμού για τη διαχείριση του ασύλου και της μετανάστευσης [COM(2020) 610 final].
Χονγκ Κονγκ, Μακάο, Σρι Λάνκα, Αλβανία, Ρωσία, Ουκρανία, Βόρεια Μακεδονία, Βοσνία και Ερζεγοβίνη, Μαυροβούνιο, Σερβία, Μολδαβία, Πακιστάν, Γεωργία, Αρμενία, Αζερμπαϊτζάν, Τουρκία, Πράσινο Ακρωτήριο, Λευκορωσία.
Αιθιοπία, Ακτή Ελεφαντοστού, Αφγανιστάν, Γκάμπια, Γουινέα και Μπανγκλαντές.
Συμφωνίες πολιτικού διαλόγου και συνεργασίας οι οποίες περιλαμβάνουν κεφάλαιο για τη μετανάστευση με συγκεκριμένες διατάξεις για την επανεισδοχή: Καναδάς· Γουατεμάλα, Ελ Σαλβαδόρ, Κόστα Ρίκα, Νικαράγουα, Ονδούρα και Παναμάς· Κούβα· Τατζικιστάν· Ουζμπεκιστάν· Ιράκ· Βιετνάμ· Ινδονησία· Νέα Ζηλανδία· Καζακστάν· Μαλαισία.
Άρθρο 13, Αφρική-Καραϊβική-Ειρηνικός (συμφωνία εταιρικής σχέσης ΑΚΕ-ΕΕ).
Χονγκ Κονγκ, Μακάο, Σρι Λάνκα, Αλβανία, Ρωσία, Ουκρανία, Βόρεια Μακεδονία, Βοσνία και Ερζεγοβίνη, Μαυροβούνιο, Σερβία, Μολδαβία, Πακιστάν, Γεωργία, Αρμενία, Αζερμπαϊτζάν, Τουρκία, Πράσινο Ακρωτήριο, Λευκορωσία.
Αιθιοπία, Ακτή Ελεφαντοστού, Αφγανιστάν, Γκάμπια, Γουινέα και Μπανγκλαντές.
Άρθρο 25α παράγραφος 5.
Άρθρο 25α παράγραφος 8.
Δεδομένα και απαντήσεις σε ερωτηματολόγιο που υπέβαλαν τα κράτη μέλη (27) και οι συνδεδεμένες χώρες Σένγκεν (4) για το 2019 και συλλέχθηκαν από τον Frontex μαζί με το πλήρες σύνολο δεικτών που καθορίζονται στη νομοθεσία.
Σύμφωνα με στοιχεία της Eurostat του Αυγούστου του 2019.
Οι δείκτες που καθορίζονται στο άρθρο 25α παράγραφος 2 του κώδικα θεωρήσεων είναι οι εξής: α) ο αριθμός των αποφάσεων επιστροφής που εκδίδονται για άτομα συγκεκριμένης τρίτης χώρας που διαμένουν παρανόμως στο έδαφος των κρατών μελών· β) ο αριθμός των πραγματικών αναγκαστικών επιστροφών των προσώπων για τα οποία εκδίδονται αποφάσεις επιστροφής ως ποσοστό του αριθμού των αποφάσεων επιστροφής που εκδίδονται για τους υπηκόους της συγκεκριμένης τρίτης χώρας, συμπεριλαμβανομένου, κατά περίπτωση, του αριθμού των υπηκόων τρίτων χωρών που έχουν διέλθει από το έδαφός της συγκεκριμένης τρίτης χώρας, βάσει ενωσιακών ή διμερών συμφωνιών επανεισδοχής· γ) ο αριθμός των αιτημάτων επανεισδοχής ανά κράτος μέλος που έχει αποδεχθεί η τρίτη χώρα ως ποσοστό του αριθμού των αιτημάτων που υποβλήθηκαν σε αυτή· δ) το επίπεδο πρακτικής συνεργασίας όσον αφορά την επιστροφή στα διάφορα στάδια της διαδικασίας επιστροφής, όπως: i) η συνδρομή που παρέχεται για την ταυτοποίηση προσώπων που διαμένουν παράνομα στο έδαφος του κράτους μέλους και για την έγκαιρη έκδοση ταξιδιωτικών εγγράφων· ii) η αποδοχή του ευρωπαϊκού ταξιδιωτικού εγγράφου για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών ή της άδειας διέλευσης (laissez-passer)· iii) η αποδοχή της επανεισδοχής των προσώπων που πρέπει να επιστραφούν νομίμως στη χώρα τους· και iv) η αποδοχή των πτήσεων και επιχειρήσεων για την επιστροφή.