Η παρούσα έκθεση σχετικά με μια αποστολή ενισχυμένης εποπτείας στη Ρουμανία διαβιβάζεται στο Συμβούλιο σύμφωνα με το άρθρο -11 παράγραφος 4 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1466/97 1 . Τα προσωρινά πορίσματα αυτής της αποστολής διαβιβάστηκαν προηγουμένως στις αρχές της Ρουμανίας για παρατηρήσεις, όπως προβλέπεται στο άρθρο -11 παράγραφος 5 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1466/97.

Ρουμανία – Διαδικασία σημαντικής απόκλισης

Αποστολή ενισχυμένης εποπτείας, 14-15 Μαρτίου 2019

Έκθεση

1. Εισαγωγή

Η Ρουμανία υπόκειται σε διαδικασίες σημαντικής απόκλισης από την άνοιξη του 2017. Η Ρουμανία ήταν το πρώτο κράτος μέλος που υπήχθη σε διαδικασία σημαντικής απόκλισης (ΔΣΑ). Η πρώτη ΔΣΑ ξεκίνησε την άνοιξη του 2017, ως συνέπεια της σημαντικής απόκλισης από τον μεσοπρόθεσμο δημοσιονομικό στόχο (ΜΔΣ) που παρατηρήθηκε στη Ρουμανία το 2016, όταν το διαρθρωτικό έλλειμμα αυξήθηκε σε 2,6 % του ΑΕΠ, από 0,6 % το 2015. Στις 16 Ιουνίου 2017, το Συμβούλιο εξέδωσε σύσταση ζητώντας από τη Ρουμανία διαρθρωτική προσαρμογή της τάξης του 0,5 % του ΑΕΠ το 2017, ήτοι την προβλεπόμενη στον πίνακα απαίτηση του προληπτικού σκέλους του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης υπό «κανονικές συνθήκες». Το φθινόπωρο του 2017, το Συμβούλιο κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η Ρουμανία δεν είχε αναλάβει αποτελεσματική δράση για να ανταποκριθεί στην εν λόγω σύσταση, καθώς οι προσπάθειες εστιάστηκαν αποκλειστικά στην αποφυγή υπέρβασης του 3 % του ΑΕΠ που αποτελεί την τιμή αναφοράς για το ονομαστικό έλλειμμα. Τον Δεκέμβριο του 2017, το Συμβούλιο εξέδωσε αναθεωρημένη σύσταση ΔΣΑ με την οποία ζητούσε διαρθρωτική προσαρμογή της τάξης του 0,8 % του ΑΕΠ το 2018. Την άνοιξη του 2018, το Συμβούλιο κατέληξε και πάλι στο συμπέρασμα ότι η Ρουμανία δεν είχε αναλάβει αποτελεσματική δράση. Ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1466/97 δεν προβλέπει περαιτέρω αναθεωρημένη σύσταση για μία και μόνη ΔΣΑ. Ως εκ τούτου, τον Ιούνιο του 2018 η εν λόγω ΔΣΑ έληξε.

Αμέσως μετά, το 2018 δρομολογήθηκε νέα ΔΣΑ ως συνέπεια της σημαντικής απόκλισης από την πορεία προσαρμογής προς την επίτευξη του μεσοπρόθεσμου δημοσιονομικού στόχου το 2017. Στη σύσταση της 22ας Ιουνίου 2018 το Συμβούλιο ζήτησε από τη Ρουμανία να λάβει τα αναγκαία μέτρα για να διασφαλίσει ότι ο ονομαστικός ρυθμός αύξησης των καθαρών πρωτογενών δημόσιων δαπανών δεν θα υπερβεί το 3,3 % το 2018 και το 5,1 % το 2019, ποσοστά που αντιστοιχούν σε ετήσια διαρθρωτική προσαρμογή ύψους 0,8 % του ΑΕΠ το 2018 και το 2019. Στις 4 Δεκεμβρίου του 2018, το Συμβούλιο κατέληξε στο συμπέρασμα ότι οι αρχές δεν προτίθενται να ενεργήσουν με βάση την εν λόγω σύσταση, καθώς οι προσπάθειές τους εστιάστηκαν αποκλειστικά στην αποφυγή υπέρβασης του 3 % του ΑΕΠ που αποτελεί την τιμή αναφοράς για το ονομαστικό έλλειμμα. Στη βάση αυτή, το Συμβούλιο εξέδωσε αναθεωρημένη σύσταση στην οποία ζήτησε από τη Ρουμανία να λάβει τα αναγκαία μέτρα για να διασφαλίσει ότι ο ονομαστικός ρυθμός αύξησης των καθαρών πρωτογενών δημόσιων δαπανών δεν θα υπερβεί το 4,5 % το 2019, ποσοστό που αντιστοιχεί σε διαρθρωτική προσαρμογή ύψους 1,0 % του ΑΕΠ το 2019. Η Ρουμανία κλήθηκε να υποβάλει έκθεση στο Συμβούλιο έως τις 15 Απριλίου 2019 σχετικά με τα μέτρα που έλαβε, ενδεχομένως στο πλαίσιο του προγράμματος σύγκλισης της χώρας. Η αξιολόγηση από την Επιτροπή της έκθεσης που έστειλε η Ρουμανία δημοσιεύεται ως μέρος της δέσμης του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου.

Η παρούσα έκθεση παρουσιάζει τα πορίσματα από την αποστολή ενισχυμένης εποπτείας στη Ρουμανία, η οποία πραγματοποιήθηκε στις 14 και 15 Μαρτίου 2019. Η αποστολή πραγματοποιήθηκε βάσει του άρθρου -11 παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1466/97. Η ομάδα της αποστολής συναντήθηκε με τον Υπουργό Οικονομικών, κ. Eugen Teodorovici, τον διοικητή της Εθνικής Τράπεζας της Ρουμανίας (NBR), κ. Mugur Isărescu, και τον επικεφαλής του Δημοσιονομικού Συμβουλίου της Ρουμανίας, κ. Ionuţ Dumitru, συνοδευόμενους από το αντίστοιχο προσωπικό τους. Όπως και σε προηγούμενες παρόμοιες αποστολές, στόχος ήταν να συζητηθούν τα δημοσιονομικά μέτρα που προγραμματίζουν να λάβουν οι αρχές, να τονιστεί η ύπαρξη δημοσιονομικών κινδύνων και να ενθαρρυνθεί η συμμόρφωση με τη σύσταση ΔΣΑ. Η παρούσα έκθεση βασίζεται σε πληροφορίες που ελήφθησαν πριν από την αποστολή και κατά τη διάρκειά της.

2. Πορίσματα της αποστολής

Το ονομαστικό έλλειμμα το 2018 ήταν περίπου 3 % του ΑΕΠ, γεγονός που σημαίνει ότι δεν υπάρχει συμμόρφωση με την απαίτηση δημοσιονομικής εξυγίανσης του 2018. Το δημόσιο έλλειμμα το 2018 ανήλθε σε 2,9 % του ΑΕΠ σε ταμειακή βάση, ελαφρώς αυξημένο από 2,8 % του ΑΕΠ το 2017. Το έλλειμμα σε δεδουλευμένη βάση (ΕΣΛ), ήτοι ο αντίστοιχος αριθμός στο πλαίσιο του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης, επρόκειτο να είναι διαθέσιμο στις 23 Απριλίου 2019. Ορισμένα στοιχεία εσόδων, όπως τα υπερμερίσματα από κρατικές επιχειρήσεις ή οι επιστροφές (στα τέλη του 2018) ενωσιακών κονδυλίων για έργα που εκτελέστηκαν πριν από το 2018, βελτίωσαν τα ταμειακά έσοδα το 2018, αλλά κατά πάσα πιθανότητα δεν θα αποτελέσουν μέρος των αριθμητικών στοιχείων σε δεδουλευμένη βάση για το 2018. Από την άλλη πλευρά, οι επιστροφές ΦΠΑ ήταν ασυνήθιστα χαμηλές τον Ιανουάριο του 2019, με θετικό αντίκτυπο στα έσοδα του 2018 σε δεδουλευμένη βάση (χάρη στη μέθοδο μηνιαίας προσαρμογής των ταμειακών στοιχείων), αλλά με αρνητικό αντίκτυπο το 2019. Επιπλέον, η διαφορά μεταξύ του στρατιωτικού εξοπλισμού για τον οποίο έχει καταβληθεί πληρωμή και του εξοπλισμού που έχει παραδοθεί θα πρέπει να μειώσει τις δαπάνες του 2018 σε δεδουλευμένη βάση. Το Υπουργείο Οικονομικών φαίνεται πεπεισμένο ότι το έλλειμμα του 2018 σε δεδουλευμένη βάση θα είναι λίγο κάτω από το 3 % του ΑΕΠ, ενώ το Δημοσιονομικό Συμβούλιο τόνισε ότι υπάρχει κίνδυνος να υπερβεί ελαφρώς το όριο αυτό.

Οι αρχές στοχεύουν σε μια οριακή διαρθρωτική προσαρμογή το 2019 και, ως εκ τούτου, δεν προτίθενται να ενεργήσουν με βάση τη σύσταση ΔΣΑ. Ο Υπουργός Οικονομικών επιβεβαίωσε ότι η κυβέρνηση δεν προτίθεται να συμμορφωθεί με τη σύσταση του Συμβουλίου της 4ης Δεκεμβρίου 2018. Οι αρχές εξακολουθούν να εστιάζουν στη διατήρηση του ονομαστικού ελλείμματος κάτω από το όριο του 3 % του ΑΕΠ που προβλέπει η Συνθήκη, με στόχο την αποφυγή του διορθωτικού σκέλους του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης. Το κοινοβούλιο ενέκρινε τον προϋπολογισμό του 2019 και την πολυετή δημοσιονομική στρατηγική με σημαντική καθυστέρηση, στις 14 Μαρτίου 2019. Ο προϋπολογισμός στοχεύει σε ταμειακό έλλειμμα 2,76 % του ΑΕΠ, πάνω από τον στόχο του 2,55 % που πρότεινε αρχικά η κυβέρνηση, λόγω της απόφασης του κοινοβουλίου να αυξήσει τις κοινωνικές δαπάνες (επίδομα τέκνων) χωρίς αντισταθμιστικά μέτρα. Ο αντίστοιχος στόχος για το έλλειμμα σε δεδουλευμένη βάση είναι περίπου 2,8 % του ΑΕΠ. Με βάση τις εκτιμήσεις της ίδιας της κυβέρνησης κατά τον χρόνο της αποστολής, το εν λόγω ονομαστικό ποσό θα συνεπαγόταν διαρθρωτική προσαρμογή ύψους περίπου 0,1 % σε σύγκριση με το 2018, σημαντικά μικρότερη από τη σύσταση του Συμβουλίου (διαρθρωτική προσαρμογή της τάξης του 1 % του ΑΕΠ).

Υπάρχουν κίνδυνοι για την επίτευξη του στόχου του προϋπολογισμού για το 2019. Ο Υπουργός Οικονομικών δήλωσε ότι η φορολογική διοίκηση (ANAF) θα ανακοινώσει σύντομα τα μέτρα στα οποία βασίζονται οι προβλέψεις για τα φορολογικά έσοδα του προϋπολογισμού για το 2019. Σύμφωνα με τον υπουργό Οικονομικών, στο σκέλος των εσόδων, η κυβέρνηση επεξεργάζεται μέτρα σχετικά με τον τελωνειακό έλεγχο και τη μεταβιβαστική (ενδοομιλική) τιμολόγηση και, στο σκέλος των δαπανών, αυξημένο έλεγχο των μηνιαίων δαπανών των κρατικών οντοτήτων. Η ομάδα της αποστολής υπενθύμισε στον υπουργό ότι η έκθεση σχετικά με τα μέτρα που έχουν ληφθεί, η οποία επρόκειτο να υποβληθεί έως τις 15 Απριλίου 2019, θα πρέπει να περιέχει λεπτομέρειες σχετικά με τα σχεδιαζόμενα μέτρα και την ποσοτικοποίηση του αναμενόμενου δημοσιονομικού αντίκτυπου ανά μέτρο, συμπεριλαμβανομένων των μέτρων για τη βελτίωση της φορολογικής συμμόρφωσης. Σύμφωνα με το Δημοσιονομικό Συμβούλιο, οι μακροοικονομικές παραδοχές σχετικά με την αγορά εργασίας (αριθμός εργαζομένων και δυναμική των ακαθάριστων μισθών στον ιδιωτικό τομέα) φαίνονται πολύ αισιόδοξες, γεγονός που οδηγεί σε πιθανή υπερεκτίμηση των εσόδων από κοινωνικές εισφορές. Επιπλέον, ο προϋπολογισμός στηρίζεται στην παραδοχή σημαντικής βελτίωσης της συμμόρφωσης του ΦΠΑ χωρίς να προβλέπει ειδικά μέτρα που να υποστηρίζουν τη βελτίωση. Το Δημοσιονομικό Συμβούλιο προσέθεσε ότι, στο σκέλος των δαπανών, οι συντάξεις και η συνεισφορά στην ΕΕ φαίνεται ότι υποεκτιμώνται. Από την άλλη πλευρά, ο προϋπολογισμός δεν περιλαμβάνει τα έσοδα από τον νέο φόρο επί των στοιχείων ενεργητικού των τραπεζών, ούτε τη μεταβίβαση των κοινωνικών εισφορών από τον δεύτερο συνταξιοδοτικό πυλώνα. Το Δημοσιονομικό Συμβούλιο υποστήριξε ότι, με την παραδοχή αμετάβλητων πολιτικών όσον αφορά τον προϋπολογισμό και τα δημοσιονομικά θέματα, το ισοζύγιο κινδύνων τείνει κατά κύριο λόγο προς πολύ υψηλότερα ελλείμματα από εκείνα που προβλέπει η κυβέρνηση και σημαντικά υψηλότερα από την τιμή αναφοράς του 3 % του ΑΕΠ που προβλέπει η Συνθήκη.

Ο νέος συνταξιοδοτικός νόμος ενέχει σημαντικό κίνδυνο διόγκωσης του δημοσιονομικού ελλείμματος από το 2020 και μετά. Ο Υπουργός Οικονομικών δήλωσε ότι η κυβέρνηση σχεδιάζει δημοσιονομική προσαρμογή από το 2020 και έπειτα. Η πολυετής δημοσιονομική στρατηγική που συνοδεύει τον προϋπολογισμό του 2019 στοχεύει σε ονομαστικό έλλειμμα 2,3 % του ΑΕΠ το 2020 και 2,0 % του ΑΕΠ το 2021. Ωστόσο, το Δημοσιονομικό Συμβούλιο εξέφρασε ανησυχίες σχετικά με τον δημοσιονομικό αντίκτυπο του συνταξιοδοτικού νόμου που εγκρίθηκε στα τέλη του 2018. Αυξάνει το συνταξιοδοτικό μόριο (την κύρια παράμετρο που χρησιμοποιείται για την τιμαριθμική αναπροσαρμογή των συντάξεων) κατά 15 % τον Σεπτέμβριο του 2019 και κατά 40 % τον Σεπτέμβριο του 2020. Ο νόμος αυξάνει επίσης τις λοιπές παραμέτρους των συντάξεων από το 2021. Ως εκ τούτου, το Δημοσιονομικό Συμβούλιο προβλέπει ότι το ονομαστικό έλλειμμα θα αυξηθεί σε περίπου 4 % του ΑΕΠ το 2020 και πάνω από 5 % του ΑΕΠ το 2021, τάση παρόμοια με την πρόβλεψη της Επιτροπής και σε αντίθεση με τους στόχους δημοσιονομικής προσαρμογής του Υπουργείου Οικονομικών κατά τα έτη αυτά.

Οι αρχές επεξεργάζονται αλλαγές στον νέο φόρο επί των στοιχείων ενεργητικού των τραπεζών. Στα τέλη Δεκεμβρίου 2018, η κυβέρνηση εξέδωσε έκτακτο διάταγμα (GEO 114/2018) το οποίο περιλαμβάνει διάφορα φορολογικά μέτρα, μεταξύ των οποίων έναν φόρο επί των στοιχείων ενεργητικού των τραπεζών, σημαντικές αλλαγές στον δεύτερο συνταξιοδοτικό πυλώνα και φόρους για τις εταιρείες ενέργειας και τηλεπικοινωνιών. Ο νέος φόρος επί των στοιχείων ενεργητικού των τραπεζών (τον οποίο η κυβέρνηση ονομάζει «φόρο στην απληστία») επιβάλλεται επί του συνόλου των στοιχείων ενεργητικού και συνδέεται με το επίπεδο του διατραπεζικού επιτοκίου (ROBOR). Η αποστολή κοινοποίησε την ανησυχία ότι ο φόρος μπορεί να επιβαρύνει τη χρηματοπιστωτική σταθερότητα, να μειώσει τη διαμεσολάβηση του τραπεζικού τομέα και να επηρεάσει έμμεσα την κανονική, ομαλή άσκηση της νομισματικής πολιτικής. Ο Υπουργός Οικονομικών ενημέρωσε την αποστολή ότι, μετά από συζητήσεις με τα ενδιαφερόμενα μέρη, ο φόρος επί των στοιχείων ενεργητικού των τραπεζών θα τροποποιηθεί πριν το τέλος του Μαρτίου. Η NBR συμμερίστηκε τις ανησυχίες της Επιτροπής σχετικά με τον φόρο επί των στοιχείων ενεργητικού των τραπεζών και επιβεβαίωσε ότι ο φόρος μπορεί να υποστεί αλλαγές που θα μπορούσαν να μετριάσουν τις αρνητικές επιπτώσεις του.

Η κυβέρνηση ενδέχεται να τροποποιήσει τα πρόσφατα μέτρα που αποδυναμώνουν τον δεύτερο συνταξιοδοτικό πυλώνα. Βάσει μιας συστημικής μεταρρύθμισης που θεσπίστηκε το 2008, μέρος των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης κατευθύνεται σε ατομικούς κεφαλαιοποιητικούς λογαριασμούς (σύστημα καθορισμένων εισφορών) σε συνταξιοδοτικά ταμεία υπό ιδιωτική διαχείριση (δεύτερος πυλώνας συντάξεων). Οι εισφορές στον δεύτερο πυλώνα, οι οποίες σύμφωνα με την αρχική μεταρρύθμιση επρόκειτο να αυξηθούν σταδιακά στο 6 % των ακαθάριστων μισθών μέχρι το 2016, ήταν μόλις 5,1 % το 2017 και μειώθηκαν σε 3,75 % το 2018. Το διάταγμα 114/2018 επέφερε περαιτέρω αλλαγές με εκτεταμένο αντίκτυπο. Κατέστησε τον δεύτερο πυλώνα προαιρετικό, δεδομένου ότι οι εργαζόμενοι έχουν πλέον τη δυνατότητα να αυτοεξαιρεθούν μετά από πέντε έτη εισφοράς στον δεύτερο πυλώνα και να μεταφέρουν τις μελλοντικές εισφορές στον πρώτο πυλώνα. Οι εταιρείες του κατασκευαστικού τομέα μπορούν να απαλλάσσουν πλήρως τους εργαζομένους τους από τον δεύτερο συνταξιοδοτικό πυλώνα. Το διάταγμα αύξησε επίσης σημαντικά τις ελάχιστες κεφαλαιακές απαιτήσεις για τις εταιρείες διαχείρισης συνταξιοδοτικών ταμείων σε πολύ υψηλότερο επίπεδο από τα άλλα κράτη μέλη και μείωσε το διοικητικό τέλος που επιβάλλεται στις ακαθάριστες εισφορές. Οι αλλαγές αυτές καθιστούν εξαιρετικά απρόβλεπτο το περιβάλλον λειτουργίας των εταιρειών διαχείρισης συνταξιοδοτικών ταμείων και επηρεάζουν αρνητικά τα οικονομικά τους αποτελέσματα. Και οι επτά εταιρείες διαχείρισης που δραστηριοποιούνται στη Ρουμανία έχουν ανακοινώσει κάποια στιγμή ότι εξετάζουν το ενδεχόμενο να αποσυρθούν από την αγορά. Κατά τη διάρκεια της αποστολής, ο Υπουργός Οικονομικών ανέφερε ότι η κυβέρνηση συζητά με τα ενδιαφερόμενα μέρη και ότι τα νέα τέλη και οι κεφαλαιακές απαιτήσεις ενδέχεται να τροποποιηθούν. Η αποστολή τόνισε τη σημασία της προβλεψιμότητας της χάραξης πολιτικής.

Η κυβέρνηση προχωρεί με το σχέδιό της για τη δημιουργία κρατικού ταμείου ανάπτυξης και επενδύσεων (FSDI). Στις 8 Μαρτίου 2019, η κυβέρνηση εξέδωσε απόφαση για τη σύσταση του FSDI. Το FSDI θα κατέχει ένα μείγμα μετρητών και μετοχικού κεφαλαίου σε ορισμένες από τις πιο κερδοφόρες κρατικές επιχειρήσεις της Ρουμανίας, με δεδηλωμένο στόχο τη δημιουργία εισοδήματος που θα συμβάλλει στη χρηματοδότηση των εγχώριων επενδύσεων. Η αποστολή επανέλαβε τις ανησυχίες της Επιτροπής όσον αφορά το FSDI. Οι ανησυχίες αυτές περιλαμβάνουν i) τον βαθμό εφαρμογής κανόνων εταιρικής διακυβέρνησης για το ίδιο το FSDI και για τις κρατικές επιχειρήσεις του χαρτοφυλακίου του· ii) έλλειψη σαφούς επενδυτικής στρατηγικής και iii) κινδύνους για τον κρατικό προϋπολογισμό. Η αποστολή υπενθύμισε ότι, εάν το FSDI κατατάσσεται εκτός του τομέα της γενικής κυβέρνησης, το ισοζύγιο της γενικής κυβέρνησης θα μειωνόταν λόγω διαφυγόντων μερισμάτων από τις κρατικές επιχειρήσεις που μεταφέρθηκαν στο FSDI (περίπου 0,4-0,5 % του ΑΕΠ ετησίως). Ο υπουργός διευκρίνισε ότι το FSDI δεν θα δημιουργηθεί πριν από τα μέσα του 2019 και, συνεπώς, τα διαφυγόντα μερίσματα δεν θα επηρεάσουν πλήρως το έλλειμμα του 2019.