ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ
Βρυξέλλες, 5.6.2019
COM(2019) 522 final
Σύσταση για
ΣΥΣΤΑΣΗ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ
σχετικά με το εθνικό πρόγραμμα μεταρρυθμίσεων της Πορτογαλίας του 2019 και τη διατύπωση γνώμης του Συμβουλίου σχετικά με το πρόγραμμα σταθερότητας της Πορτογαλίας του 2019
Σύσταση για
ΣΥΣΤΑΣΗ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ
σχετικά με το εθνικό πρόγραμμα μεταρρυθμίσεων της Πορτογαλίας του 2019 και τη διατύπωση γνώμης του Συμβουλίου σχετικά με το πρόγραμμα σταθερότητας της Πορτογαλίας του 2019
ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ,
Έχοντας υπόψη τη Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και ιδίως το άρθρο 121 παράγραφος 2 και το άρθρο 148 παράγραφος 4,
Έχοντας υπόψη τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1466/97 του Συμβουλίου, της 7ης Ιουλίου 1997, για την ενίσχυση της εποπτείας της δημοσιονομικής κατάστασης και την εποπτεία και το συντονισμό των οικονομικών πολιτικών 1 , και ιδίως το άρθρο 5 παράγραφος 2,
Έχοντας υπόψη τον κανονισμό (ΕΕ) αριθ. 1176/2011 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Νοεμβρίου 2011, σχετικά με την πρόληψη και τη διόρθωση των υπερβολικών μακροοικονομικών ανισορροπιών 2 , και ιδίως το άρθρο 6 παράγραφος 1,
Έχοντας υπόψη τη σύσταση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής,
Έχοντας υπόψη τα ψηφίσματα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου,
Έχοντας υπόψη τα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου,
Έχοντας υπόψη τη γνώμη της Επιτροπής Απασχόλησης,
Έχοντας υπόψη τη γνώμη της Οικονομικής και Δημοσιονομικής Επιτροπής,
Έχοντας υπόψη τη γνώμη της Επιτροπής Κοινωνικής Προστασίας,
Έχοντας υπόψη τη γνώμη της Επιτροπής Οικονομικής Πολιτικής,
Εκτιμώντας τα ακόλουθα:
(1)Στις 21 Νοεμβρίου 2018, η Επιτροπή ενέκρινε την ετήσια επισκόπηση της ανάπτυξης, η οποία σηματοδότησε την έναρξη του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου του 2019 για τον συντονισμό των οικονομικών πολιτικών. Στην εν λόγω επισκόπηση ελήφθη δεόντως υπόψη ο ευρωπαϊκός πυλώνας κοινωνικών δικαιωμάτων που διακηρύχθηκε από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και την Επιτροπή στις 17 Νοεμβρίου 2017. Οι προτεραιότητες της ετήσιας επισκόπησης της ανάπτυξης εγκρίθηκαν από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο στις 21 Μαρτίου 2019. Στις 21 Νοεμβρίου 2018, βάσει του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1176/2011, η Επιτροπή ενέκρινε επίσης την έκθεση του μηχανισμού επαγρύπνησης, στην οποία η Πορτογαλία συγκαταλέγεται μεταξύ των κρατών μελών για τα οποία επρόκειτο να πραγματοποιηθεί εμπεριστατωμένη επισκόπηση. Την ίδια ημέρα, η Επιτροπή εξέδωσε επίσης σύσταση για σύσταση του Συμβουλίου σχετικά με την οικονομική πολιτική της ζώνης του ευρώ. Η σύσταση αυτή εγκρίθηκε από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο στις 21 Μαρτίου 2019. Στις 9 Απριλίου 2019, το Συμβούλιο εξέδωσε τη σύσταση σχετικά με την οικονομική πολιτική της ζώνης του ευρώ («σύσταση για τη ζώνη του ευρώ»).
(2)Ως κράτος μέλος με νόμισμα το ευρώ, και λαμβανομένης υπόψη της στενής διασύνδεσης των οικονομιών της οικονομικής και νομισματικής ένωσης, η Πορτογαλία θα πρέπει να διασφαλίσει την πλήρη και έγκαιρη υλοποίηση της σύστασης για τη ζώνη του ευρώ, όπως αποτυπώνεται στις κατωτέρω συστάσεις 1 έως 4. Ειδικότερα, η εστίαση της οικονομικής πολιτικής επενδύσεων στους συγκεκριμένους τομείς και η χρήση των έκτακτων κερδών για τη μείωση του δημόσιου χρέους θα συμβάλουν στην υλοποίηση της δεύτερης σύστασης για τη ζώνη του ευρώ όσον αφορά τη στήριξη των επενδύσεων και την ανασύσταση των αποθεμάτων ασφαλείας. Τα μέτρα για τη μείωση του κατακερματισμού της αγοράς εργασίας, τη βελτίωση των δεξιοτήτων και της αποτελεσματικότητας του κοινωνικού διχτυού ασφάλειας θα συμβάλουν στην υλοποίηση της τρίτης σύστασης για τη ζώνη του ευρώ όσον αφορά τη λειτουργία της αγοράς εργασίας και των συστημάτων κοινωνικής προστασίας. Τα μέτρα για τη μείωση της κανονιστικής επιβάρυνσης θα συμβάλουν στην υλοποίηση της πρώτης σύστασης για τη ζώνη του ευρώ όσον αφορά τη βελτίωση του επιχειρηματικού περιβάλλοντος και της παραγωγικότητας για την επανεξισορρόπηση της ζώνης του ευρώ. Η αύξηση της αποτελεσματικότητας των διαδικασιών αφερεγγυότητας και είσπραξης θα συμβάλει στην υλοποίηση της τέταρτης σύστασης για τη ζώνη του ευρώ όσον αφορά τη μείωση των μη εξυπηρετούμενων δανείων.
(3)Η έκθεση χώρας του 2019 για την Πορτογαλία 3 δημοσιεύτηκε στις 27 Φεβρουαρίου 2019. Στην έκθεση αξιολογήθηκαν η πρόοδος της Πορτογαλίας στην εφαρμογή των ειδικών ανά χώρα συστάσεων τις οποίες εξέδωσε το Συμβούλιο στις 13 Ιουλίου 2018, η συνέχεια που δόθηκε στις συστάσεις που είχαν εκδοθεί τα προηγούμενα έτη και η πρόοδος της Πορτογαλίας στην επίτευξη των εθνικών στόχων της στο πλαίσιο της στρατηγικής «Ευρώπη 2020». Επιπλέον, η έκθεση περιλάμβανε εμπεριστατωμένη επισκόπηση δυνάμει του άρθρου 5 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1176/2011, τα αποτελέσματα της οποίας δημοσιεύτηκαν επίσης στις 27 Φεβρουαρίου 2019 4 . Με βάση την ανάλυσή της, η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η Πορτογαλία εμφανίζει μακροοικονομικές ανισορροπίες. Ειδικότερα, τα μεγάλα αποθέματα καθαρών εξωτερικών υποχρεώσεων, ιδιωτικού και δημόσιου χρέους, καθώς και το υψηλό ποσοστό μη εξυπηρετούμενων δανείων αποτελούν ευπάθειες σε ένα πλαίσιο χαμηλής αύξησης της παραγωγικότητας. Εξακολουθούν να υπάρχουν κενά πολιτικής, ιδίως όσον αφορά την εφαρμογή των προσδιορισθέντων μέτρων για τη μείωση των μη εξυπηρετούμενων δανείων και τη βελτίωση του επιχειρηματικού περιβάλλοντος. Θα πρέπει να παρακολουθούνται η έγκριση και η υλοποίηση διαφόρων σχεδίων μεταρρυθμίσεων, συμπεριλαμβανομένων των δημοσιονομικών-διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων για την ενίσχυση της βιωσιμότητας των δημόσιων οικονομικών.
(4)Στις 30 Απριλίου 2019, η Πορτογαλία υπέβαλε το εθνικό πρόγραμμα μεταρρυθμίσεων του 2019 και το πρόγραμμα σταθερότητας του 2019. Για να ληφθεί υπόψη η διασύνδεσή τους, τα δύο προγράμματα αξιολογήθηκαν ταυτόχρονα.
(5)Οι σχετικές ειδικές ανά χώρα συστάσεις ελήφθησαν υπόψη στον προγραμματισμό των Ευρωπαϊκών Διαρθρωτικών και Επενδυτικών Ταμείων (ΕΔΕΤ) για την περίοδο 2014-2020. Κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 23 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου 5 , όπου είναι αναγκαίο για τη στήριξη της υλοποίησης σχετικών συστάσεων του Συμβουλίου, η Επιτροπή μπορεί να ζητήσει από ένα κράτος μέλος να επανεξετάσει και να προτείνει τροποποιήσεις του οικείου συμφώνου εταιρικής σχέσης και των σχετικών προγραμμάτων. Η Επιτροπή έχει παράσχει περαιτέρω λεπτομέρειες για τον τρόπο με τον οποίο θα κάνει χρήση αυτής της διάταξης σε κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με την εφαρμογή των μέτρων που συνδέουν την αποτελεσματικότητα των ΕΔΕΤ με τη χρηστή οικονομική διακυβέρνηση 6 .
(6)Η Πορτογαλία επί του παρόντος υπάγεται στο προληπτικό σκέλος του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης και υπόκειται στον μεταβατικό κανόνα για το χρέος. Το πρόγραμμα σταθερότητας της Πορτογαλίας του 2019 προβλέπει επίτευξη ονομαστικού ελλείμματος ύψους 0,2 % του ΑΕΠ το 2019, πλεονάσματος ύψους 0,3 % του ΑΕΠ το 2020 και περαιτέρω βελτίωση με πλεόνασμα ύψους 0,7 % του ΑΕΠ έως το 2022. Η επίπτωση της ενδεχόμενης αύξησης του ελλείμματος λόγω των μέτρων στήριξης των τραπεζών από το 2020 και μετά έχει περιληφθεί μόνο εν μέρει στα εν λόγω σχέδια. Βάσει του εκ νέου υπολογισθέντος διαρθρωτικού ισοζυγίου, ο μεσοπρόθεσμος δημοσιονομικός στόχος —ο οποίος άλλαξε από διαρθρωτικό πλεόνασμα 0,25 % του ΑΕΠ το 2019 σε ισοσκελισμένη δημοσιονομική θέση σε διαρθρωτικούς όρους από το 2020— προβλέπεται να επιτευχθεί το 2020. Το πρόγραμμα σταθερότητας του 2019 προβλέπει ότι ο δείκτης χρέους της γενικής κυβέρνησης προς το ΑΕΠ θα ανέλθει στο 118,6 % το 2019 και στο 115,2 % το 2020, προτού διαμορφωθεί στο 103,7 % το 2022. Το μακροοικονομικό σενάριο στο οποίο στηρίζονται οι εν λόγω δημοσιονομικές προβολές είναι ευλογοφανές για το 2019 και το 2020 και ευνοϊκό για τα επόμενα έτη. Ωστόσο, δεν έχουν προσδιοριστεί επαρκώς τα μέτρα που απαιτούνται για τη στήριξη των σχεδιαζόμενων στόχων για το έλλειμμα από το 2019 και μετά.
(7)Το πρόγραμμα σταθερότητας του 2019 δεν παρέχει πληροφορίες σχετικά με τη δημοσιονομική επίπτωση των έκτακτων δαπανών που αφορούν προληπτικά μέτρα προστασίας της εθνικής επικράτειας από δασικές πυρκαγιές μετά τις εκτεταμένες πυρκαγιές που σημειώθηκαν το 2017. Ωστόσο, σε επιστολή που απέστειλαν στις 9 Μαΐου 2019, οι πορτογαλικές αρχές προσκόμισαν επαρκή στοιχεία σχετικά με το εύρος και τον χαρακτήρα αυτών των πρόσθετων δημοσιονομικών δαπανών. Ειδικότερα, στην επιστολή αναφέρεται ότι η εκτέλεση του προϋπολογισμού του 2018 περιλαμβάνει έκτακτες δαπάνες ύψους 0,04 % του ΑΕΠ που αφορούν προληπτικά μέτρα για την προστασία της εθνικής επικράτειας από τις δασικές πυρκαγιές. Στην επιστολή της 9ης Μαΐου 2019 ορίζονται δαπάνες για τη διαχείριση καταστάσεων έκτακτης ανάγκης, οι οποίες κατατάσσονται ως έκτακτα μέτρα, και δαπάνες για την πρόληψη. Λόγω του αλληλένδετου χαρακτήρα των δαπανών αυτών και της άμεσης σύνδεσής τους με τις εκτεταμένες πυρκαγιές του 2017, η ειδική αντιμετώπιση των δαπανών για την πρόληψη πυρκαγιών θα μπορούσε να εξεταστεί στο πλαίσιο της «ρήτρας ασυνήθων περιστάσεων». Σύμφωνα με την Επιτροπή, οι επιλέξιμες πρόσθετες δαπάνες για προληπτικά μέτρα ανήλθαν το 2018 στο 0,04 % του ΑΕΠ. Οι διατάξεις του άρθρου 5 παράγραφος 1 και του άρθρου 6 παράγραφος 3 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1466/97 καλύπτουν αυτές τις πρόσθετες δαπάνες, διότι οι άνευ προηγουμένου εκτεταμένες πυρκαγιές θεωρούνται ασυνήθεις περιστάσεις με σημαντική επίπτωση στα δημόσια οικονομικά της Πορτογαλίας, και διότι δεν θα διακυβευθεί η βιωσιμότητα εάν επιτραπεί προσωρινή απόκλιση από την πορεία προσαρμογής για την επίτευξη του μεσοπρόθεσμου δημοσιονομικού στόχου. Ως εκ τούτου, η απαιτούμενη προσαρμογή προς την επίτευξη του μεσοπρόθεσμου δημοσιονομικού στόχου για το 2018 έχει μειωθεί προκειμένου να ληφθούν υπόψη αυτές οι πρόσθετες δαπάνες.
(8)Στις 13 Ιουλίου 2018, το Συμβούλιο συνέστησε στην Πορτογαλία να διασφαλίσει ότι ο ονομαστικός ρυθμός αύξησης των καθαρών πρωτογενών δημόσιων δαπανών 7 δεν θα υπερβεί το 0,7 % το 2019, ποσοστό που αντιστοιχεί σε ετήσια διαρθρωτική προσαρμογή ύψους 0,6 % του ΑΕΠ. Βάσει των εαρινών προβλέψεων της Επιτροπής του 2019, υπάρχει κίνδυνος σημαντικής απόκλισης από τη συνιστώμενη προσαρμογή το 2019.
(9)Το 2020 η Πορτογαλία θα πρέπει να επιτύχει τον μεσοπρόθεσμο δημοσιονομικό στόχο της, λαμβανομένου υπόψη του περιθωρίου που συνδέεται με ασυνήθεις περιστάσεις, για τις οποίες έχει εγκριθεί προσωρινή απόκλιση. Βάσει των εαρινών προβλέψεων της Επιτροπής του 2019, αυτό συνάδει με μέγιστο ονομαστικό ρυθμό αύξησης των καθαρών πρωτογενών δημόσιων δαπανών της τάξης του 1,5 %, που αντιστοιχεί σε ετήσια διαρθρωτική προσαρμογή ύψους 0,5 % του ΑΕΠ. Με βάση τις εαρινές προβλέψεις της Επιτροπής του 2019, σε περίπτωση αμετάβλητων πολιτικών, υπάρχει κίνδυνος σημαντικής απόκλισης από την απαίτηση αυτή το 2020. Επιπλέον, η Πορτογαλία προβλέπεται ότι θα συμμορφωθεί με τον μεταβατικό κανόνα για το χρέος το 2019 λόγω της επιτρεπόμενης ετήσιας απόκλισης του 0,25 %, αλλά εκ πρώτης όψεως δεν προβλέπεται να συμμορφωθεί με τον κανόνα για το χρέος το 2020. Γενικά, το Συμβούλιο είναι της γνώμης ότι τα αναγκαία μέτρα θα πρέπει να ληφθούν από το 2019 προκειμένου να υπάρξει συμμόρφωση με τις διατάξεις του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης. Είναι σημαντικό τυχόν έκτακτα έσοδα να χρησιμοποιηθούν για την περαιτέρω μείωση του δείκτη χρέους της γενικής κυβέρνησης.
(10)Η ενίσχυση της δημοσιονομικής βιωσιμότητας της Πορτογαλίας εξαρτάται από τη συνέχιση της ευνοϊκής για την ανάπτυξη δημοσιονομικής εξυγίανσης, υπάρχουν, ωστόσο περιθώρια να βελτιωθεί η ποιότητα των δημόσιων οικονομικών και να καταστούν οι δαπάνες πιο ευνοϊκές για την ανάπτυξη, μέσω της στήριξης των επενδύσεων (βλ. κατωτέρω). Οι δημόσιες επενδύσεις, παρότι αυξήθηκαν το 2018, παραμένουν πολύ χαμηλές σε σύγκριση με το επίπεδο της ΕΕ, και σταθερά κάτω από τους στόχους της κυβέρνησης. Η επιβολή του νόμου για τον έλεγχο των αναλήψεων υποχρεώσεων, η αυστηρή και έγκαιρη εφαρμογή του νόμου για το δημοσιονομικό πλαίσιο και η συνέχιση των προσπαθειών εξορθολογισμού παραμένουν ζωτικής σημασίας για τη βελτίωση του ελέγχου των δαπανών και την αύξηση της αποδοτικότητάς τους. Με τις πρόσφατες αυτοτελείς επανεξετάσεις, από τη βάση στην κορυφή, των δαπανών σε συγκεκριμένους τομείς, επιτεύχθηκε συνολικά περιορισμένη αύξηση της αποδοτικότητας. Προκειμένου να επιτευχθεί μεγαλύτερη αύξηση της αποδοτικότητας, οι επανεξετάσεις των δαπανών θα πρέπει να ενταχθούν σταθερά στο δημοσιονομικό πλαίσιο της Πορτογαλίας. Επιπλέον, εξακολουθούν να απαιτούνται βαθύτερες μεταρρυθμίσεις για την αύξηση της αποδοτικότητας και σαφής εστίαση, από την κορυφή προς τη βάση, στη συγκράτηση των συνολικών δαπανών. Τα παραπάνω θα πρέπει να βασιστούν κυρίως σε μια στρατηγική μεταρρύθμισης της δημόσιας διοίκησης, η οποία θα αποσκοπεί στην καλύτερη εναρμόνιση του επιπέδου απασχόλησης στον δημόσιο τομέα με την ανάγκη για παροχή αποτελεσματικών υπηρεσιών και η οποία θα περιλαμβάνει την υποστήριξη της ανακατανομής προσωπικού και της επανεκπαίδευσης, καθώς και την προώθηση των ατομικών επιδόσεων και της ελκυστικότητας του δημόσιου τομέα για τους εργαζομένους υψηλής ειδίκευσης.
(11)Οι δυσμενείς δημογραφικές τάσεις, ιδίως η γήρανση του πληθυσμού, η οποία επηρεάζει αρνητικά τη βιωσιμότητα του συνταξιοδοτικού συστήματος και του συστήματος υγείας, ασκούν συνεχή πίεση στα δημόσια οικονομικά της Πορτογαλίας. Ενώ οι προηγούμενες μεταρρυθμίσεις βελτίωσαν τη μακροπρόθεσμη βιωσιμότητα του συνταξιοδοτικού συστήματος, οι τρέχουσες αυξήσεις των ειδικών συντάξεων και οι μεταρρυθμίσεις της πρόωρης συνταξιοδότησης συνεπάγονται περαιτέρω αυξήσεις διακριτικής ευχέρειας στις συνταξιοδοτικές δαπάνες, επιπλέον της ανοδικής τάσης εξαιτίας της γήρανσης. Η συνολική βιωσιμότητα του συνταξιοδοτικού συστήματος ενδέχεται να τεθεί σε κίνδυνο εάν δεν ληφθούν επαρκή αντισταθμιστικά μέτρα. Το 2018 συνεχίστηκε η προώθηση της οικονομικής αποδοτικότητας στον τομέα της υγείας, μεταξύ άλλων μέσω της αυξημένης χρήσης των κεντρικών προμηθειών, καθώς και των γενόσημων και των βιοομοειδών. Την ίδια στιγμή, τα νοσοκομεία καταγράφουν επίμονα υψηλές καθυστερούμενες οφειλές λόγω ανεπαρκούς προγραμματισμού και εκτέλεσης του προϋπολογισμού, καθώς και αδυναμιών στις πρακτικές λογιστικού ελέγχου και διαχείρισης. Το 2018, οι οφειλές των νοσοκομείων μειώθηκαν προσωρινά κυρίως λόγω της λήψης σημαντικών έκτακτων μέτρων εκκαθάρισης. Ένα νέο πρόγραμμα για το 2019 αποσκοπεί στη διαρθρωτική αντιμετώπιση των καθυστερούμενων οφειλών των νοσοκομείων με την εισαγωγή ενός νέου μοντέλου διακυβέρνησης για τα δημόσια νοσοκομεία, παράλληλα με σημαντική αύξηση των ετήσιων προϋπολογισμών τους. Το κατά πόσον το πρόγραμμα αυτό θα μπορέσει να επιβραδύνει βραχυπρόθεσμα τη συσσώρευση καθυστερούμενων οφειλών των νοσοκομείων και, κατ’ επέκταση, να οδηγήσει σε διαρθρωτική μείωση του συνολικού ύψους των οφειλών, σε μεγάλο βαθμό θα εξαρτηθεί από την έγκαιρη και αποτελεσματική εφαρμογή του.
(12)Η αύξηση των καθαρών εισοδημάτων των κρατικών επιχειρήσεων και η μείωση του χρέους τους θα συνέβαλαν στη βελτίωση της βιωσιμότητας των δημόσιων οικονομικών της Πορτογαλίας. Σύμφωνα με τον σχεδιασμό των αρχών, τα συνολικά καθαρά εισοδήματα των κρατικών επιχειρήσεων θα διαμορφωθούν σε σχεδόν ισοσκελισμένο επίπεδο το 2019. Αυτό συνιστά καθυστέρηση σε σύγκριση με προηγούμενες ανακοινώσεις που αποσκοπούσαν στην επίτευξη παρόμοιου αποτελέσματος ήδη από το 2018. Επιπλέον, τα μέτρα για τη διασφάλιση της τήρησης των αρχικών σχεδίων δραστηριοτήτων και οι προσπάθειες για τη διασφάλιση πιο έγκαιρης, διαφανούς και ολοκληρωμένης παρακολούθησης καθυστέρησαν και άργησαν να αποτυπωθούν σε διορθωτικά μέτρα όπου χρειαζόταν. Ειδικότερα, δεν έχει διασφαλιστεί επαρκές επίπεδο εκ των προτέρων διαφάνειας στη χρηματοδότηση των κρατικών επιχειρήσεων μέσω ανακεφαλαιοποιήσεων και δανείων.
(13)Παρά την εν εξελίξει εφαρμογή ορισμένων μέτρων μείωσης του κατακερματισμού της αγοράς εργασίας, όπως είναι η ενίσχυση της επιθεώρησης εργασίας και η έναρξη ενός προγράμματος ένταξης των επισφαλώς εργαζομένων στον δημόσιο τομέα, το ποσοστό των προσωρινά απασχολουμένων στην Πορτογαλία παραμένει πάνω από τον μέσο όρο της ΕΕ. Τα ειδικότερα μέτρα τα οποία συμφώνησαν η κυβέρνηση και οι εκπρόσωποι εργοδοτών και εργαζομένων για την περαιτέρω μείωση του κατακερματισμού της αγοράς εργασίας και της επισφαλούς εργασίας, καθώς και για την προαγωγή των συλλογικών διαπραγματεύσεων, δεν έχουν ακόμη εγκριθεί από το Κοινοβούλιο και δεν έχουν μετατραπεί σε συγκεκριμένη νομοθεσία.
(14)Η βελτίωση των συνθηκών της αγοράς εργασίας έχει συμβάλει στη μείωση του αριθμού των ατόμων που αντιμετωπίζουν κίνδυνο φτώχειας ή κοινωνικού αποκλεισμού. Παρά τη βελτίωση αυτή, η εισοδηματική ανισότητα παραμένει υψηλή και οι κοινωνικές μεταβιβάσεις έχουν περιορισμένο αντίκτυπο στη μείωση της φτώχειας. Η εισοδηματική ανισότητα στην Πορτογαλία μειώνεται, αλλά παραμένει σημαντικά υψηλότερη από τον μέσο όρο της ΕΕ. Η επάρκεια του συστήματος ελάχιστου εισοδήματος είναι από τις χαμηλότερες στην ΕΕ, καθώς παρέχει εισοδήματα που αντιστοιχούν μόλις στο 40 % του εθνικού ορίου φτώχειας. Εάν δεν αναθεωρηθεί, η χαμηλή αποτελεσματικότητα των κοινωνικών μεταβιβάσεων ενδέχεται να δοκιμαστεί σοβαρά σε περίπτωση μελλοντικής οικονομικής επιβράδυνσης, η οποία θα έπληττε ιδιαίτερα τα ευάλωτα άτομα.
(15)Το χαμηλό επίπεδο προσόντων των εργαζομένων αποτελεί εμπόδιο για την αύξηση των επενδύσεων και της παραγωγικότητας. Περίπου το 50 % του πληθυσμού ηλικίας 25-64 ετών έχει χαμηλό μορφωτικό επίπεδο, ποσοστό πολύ υψηλότερο από τον μέσο όρο της Ένωσης, ο οποίος το 2018 ήταν 22 %. Οι επιχειρήσεις αναφέρουν ότι η χαμηλή διαθεσιμότητα εξειδικευμένου προσωπικού αποτελεί σημαντικό εμπόδιο για τις επενδύσεις. Ειδικότερα όσον αφορά την εκπαίδευση ενηλίκων, υπάρχει περιθώριο για μεγαλύτερη συμμετοχή των ατόμων χαμηλών προσόντων (των οποίων η συμμετοχή στη μάθηση είναι χαμηλότερη από τον μέσο όρο της Ένωσης) και την επέκταση στοχευμένων δημόσιων κινήτρων στις μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις για την κατάρτιση του προσωπικού τους. Ιδιαίτερη πρόκληση συνιστούν οι ψηφιακές δεξιότητες, καθώς το 50 % του πορτογαλικού πληθυσμού δεν διαθέτει βασικές ψηφιακές δεξιότητες, έναντι ποσοστού 43 % που είναι ο μέσος όρος της Ένωσης. Οι επενδύσεις στην εκπαίδευση και την κατάρτιση, συμπεριλαμβανομένων των υποδομών, είναι καίριας σημασίας για τη βελτίωση της απασχολησιμότητας και της κοινωνικής κινητικότητας.
(16)Στο πλαίσιο των προσπαθειών για αύξηση του αριθμού των αποφοίτων τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, λαμβάνονται μέτρα όπως η σημαντική αύξηση των υποτροφιών, τα οποία αποσκοπούν στην αύξηση των εγγραφών στην τριτοβάθμια εκπαίδευση. Στην Πορτογαλία, το 33,5 % των ατόμων ηλικίας 30-34 ετών έχει ολοκληρώσει την τριτοβάθμια εκπαίδευση, ποσοστό χαμηλότερο από τον μέσο όρο της ΕΕ που είναι 40,7 %. Τα επίμονα χαμηλά αυτά ποσοστά, ιδίως όσον αφορά τους αποφοίτους στις τεχνολογίες των πληροφοριών και των επικοινωνιών, στις φυσικές επιστήμες, στα μαθηματικά και στη στατιστική, μπορεί να επηρεάζουν αρνητικά την αύξηση της παραγωγικότητας και την ικανότητα καινοτομίας της Πορτογαλίας. Η κυβέρνηση προσπαθεί να αντιμετωπίσει το ζήτημα αυξάνοντας τον αριθμό των θέσεων σπουδών σε αυτούς τους τομείς και επανεξετάζοντας το σύστημα της τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, αλλά, παρόλα αυτά, χρειάζεται να καταβληθούν περισσότερες προσπάθειες.
(17)Το ποσοστό των μη εξυπηρετούμενων δανείων στο χρηματοπιστωτικό σύστημα παραμένει σχετικά υψηλό, στο 11,3 %. Ωστόσο, οι περισσότερες τράπεζες έχουν σημειώσει σημαντική πρόοδο στην επίτευξη των στόχων μείωσης των μη εξυπηρετούμενων δανείων. Η δευτερογενής αγορά επισφαλών στοιχείων ενεργητικού έχει αποκτήσει νέα δυναμική, ενώ οι τράπεζες επιτάχυναν τις διαγραφές χρεών και τις διαδικασίες εξυγίανσης των μη εξυπηρετούμενων δανείων. Η ανάλυση των μη εξυπηρετούμενων δανείων καταδεικνύει ότι τα εταιρικά μη εξυπηρετούμενα δάνεια συνεχίζουν να αποτελούν σταθερά υψηλό ποσοστό (65 %) του συνόλου. Τα τελευταία έτη, οι αρχές υλοποίησαν σειρά νομικών και θεσμικών μεταρρυθμίσεων για την αφερεγγυότητα και την αναγκαστική είσπραξη των χρεών. Ωστόσο, οι διαδικασίες αφερεγγυότητας παραμένουν χρονοβόρες και εκκρεμεί μεγάλος αριθμός δικαστικών υποθέσεων. Η διαδικασία είσπραξης και οι προοπτικές αποτελεσματικής ανάκτησης των εξασφαλίσεων επηρεάζονται σε μεγάλο βαθμό από το νομικό και δικαστικό πλαίσιο. Οι τιμές στην αγορά των μη αποδοτικών στοιχείων ενεργητικού επηρεάζονται αρνητικά από τη μεγάλη μέση διάρκεια των διαδικασιών είσπραξης.
(18)Σχεδόν απουσιάζουν μεταρρυθμίσεις που αποσκοπούν στη διοικητική απλούστευση, καθώς οι προσπάθειες στον τομέα αυτό κατά βάση περιορίζονται στη γενίκευση της αποϋλοποίησης των διαδικασιών και της αρχής «μόνον άπαξ». Προτεραιότητα θα πρέπει να δοθεί ιδίως στη μείωση του αριθμού των υποβλητέων εγγράφων και στην αντικατάσταση των καθεστώτων έγκρισης με απλές δηλώσεις συμμόρφωσης προς τους ισχύοντες όρους ή, για τους πιο ευαίσθητους τομείς, στην απλούστευση των εγκρίσεων με συντόμευση των προθεσμιών έκδοσης αποφάσεων και με υιοθέτηση της σιωπηρής έγκρισης. Σε ορισμένους τομείς, ο εξορθολογισμός των διαδικασιών παραμένει ελλιπής. Εξακολουθούν να υφίστανται υπερβολικές διοικητικές επιβαρύνσεις, ιδίως στον κατασκευαστικό τομέα. Επιπλέον, οι ελλείψεις στον προγραμματισμό και την παρακολούθηση των δημόσιων συμβάσεων παρεμποδίζουν τον ανταγωνισμό. Η εκτέλεση των δημόσιων συμβάσεων θα μπορούσε να βελτιωθεί μέσω της εισαγωγής δομημένου και ποσοτικοποιημένου προγραμματισμού και της άσκησης στενότερης εποπτείας κατά τη φάση εκτέλεσής τους. Ο αριθμός των άμεσων αναθέσεων παραμένει υψηλός, παρόλο που μειώθηκε σημαντικά μεταξύ 2017 και 2018.
(19)Στο πλαίσιο του προγράμματος χρηματοδοτικής συνδρομής, η Πορτογαλία κατέβαλε προσπάθειες να μειώσει τον κανονιστικό φόρτο για τα αυστηρά νομοθετικά κατοχυρωμένα επαγγέλματα, κυρίως με τη θέσπιση του νόμου-πλαισίου του 2013. Ωστόσο, σε ορισμένες περιπτώσεις, η πρόοδος αυτή διακόπηκε ή και αναστράφηκε με τη θέσπιση εσωτερικών κανονισμών για επιμέρους επαγγέλματα και την απαγόρευση άσκησής τους από ομίλους επιχειρήσεων. Στις επιχειρηματικές και επαγγελματικές υπηρεσίες ισχύουν κανονιστικοί και διοικητικοί περιορισμοί, οι οποίοι εγείρουν ανησυχίες για τον ανταγωνισμό, τα επίπεδα τιμών, την καινοτομία και την ποιότητα των υπηρεσιών. Μέχρι στιγμής, δεν έχουν ανακοινωθεί σχέδια μεταρρυθμίσεων ως απάντηση στις συστάσεις της Επιτροπής για τη ρύθμιση των επαγγελματικών υπηρεσιών 8 , ή στην Έκθεση Αποτίμησης Ανταγωνισμού ΟΟΣΑ του 2018 σχετικά με τα αυτορρυθμιζόμενα επαγγέλματα στην Πορτογαλία (σε συνεργασία με την Πορτογαλική Αρχή Ανταγωνισμού).
(20)Τα τελευταία έτη βελτιώθηκαν οι προϋποθέσεις πρόσβασης των επιχειρήσεων στη χρηματοδότηση. Το ποσοστό των επιχειρήσεων που αναφέρουν την πρόσβαση στη χρηματοδότηση ως βασικό εμπόδιο για τις επενδύσεις πλέον συμβαδίζει με τον μέσο όρο της ΕΕ. Οι πορτογαλικές αρχές δρομολόγησαν και ενίσχυσαν διάφορες πρωτοβουλίες στον τομέα αυτό, όπως το πρόγραμμα «Capitalizar» και άλλα προγράμματα που στοχεύουν συγκεκριμένους τύπους εταιρειών ή τομείς. Ωστόσο, οι πορτογαλικές εταιρείες εξακολουθούν να βασίζονται σε μεγάλο βαθμό σε ιδίους πόρους για τη χρηματοδότηση των επενδύσεων, ενώ σημαντικός αριθμός τραπεζικών δανείων καταλήγει σε επιχειρήσεις πολύ χαμηλής παραγωγικότητας. Το χαμηλό επίπεδο του επενδυόμενου ανά εργαζόμενο κεφαλαίου εμποδίζει σημαντικά την αναβάθμιση της παραγωγικής διάρθρωσης της πορτογαλικής οικονομίας. Στο πλαίσιο αυτό, είναι σημαντικό να αυξηθούν οι παραγωγικές επενδύσεις και παράλληλα να διοχετευθούν σταδιακά σε εταιρείες με αναπτυξιακό δυναμικό και σε τομείς με προφίλ υψηλής παραγωγικότητας. Άλλες πηγές χρηματοδότησης, όπως τα επιχειρηματικά κεφάλαια και τα κεφάλαια συμμετοχών, έχουν αυξηθεί τα τελευταία έτη, ωστόσο παραμένουν αισθητά κάτω από τον μέσο όρο της ΕΕ.
(21)Το δικαστικό σύστημα γίνεται αποτελεσματικότερο, αλλά εξακολουθεί να αντιμετωπίζει μεγάλες προκλήσεις, όπως χρονοβόρες διαδικασίες και συσσώρευση μεγάλου αριθμού υποθέσεων, ιδίως στα διοικητικά και στα φορολογικά δικαστήρια. Ενώ συνεχίζονται οι προσπάθειες για την πάταξη της διαφθοράς, η πρόληψη της διαφθοράς εξακολουθεί να αποτελεί πρόβλημα λόγω της έλλειψης συντονισμένης στρατηγικής και του κατακερματισμού των αρμοδιοτήτων.
(22)Οι επενδύσεις στην έρευνα και ανάπτυξη πρόσφατα άρχισαν να αυξάνονται και πάλι, αλλά δεν επαρκούν για την αναβάθμιση του πορτογαλικού εθνικού συστήματος έρευνας και καινοτομίας. Μετά από υποχώρηση ετών, το μερίδιο του ΑΕΠ που δαπανάται για έρευνα και ανάπτυξη πρόσφατα αυξήθηκε, και το 2017 η ένταση της επιχειρηματικής έρευνας και ανάπτυξης υπερέβη κατά τι την ένταση της δημόσιας έρευνας και ανάπτυξης. Μικρή πρόοδος έχει σημειωθεί στην αναβάθμιση της οικονομικής διάρθρωσης της Πορτογαλίας με αύξηση των ποσοστών προστιθέμενης αξίας στις βιομηχανίες υψηλής τεχνολογίας και στις υπηρεσίες έντασης γνώσης. Η προώθηση των επενδύσεων σε άυλα στοιχεία ενεργητικού (όπως η έρευνα και ανάπτυξη, οι δεξιότητες διαχείρισης, ο χρηματοοικονομικός αλφαβητισμός και οι ψηφιακές δεξιότητες) ώστε οι επιχειρήσεις να μπορέσουν να αναπτυχθούν, να βελτιώσουν την ικανότητα καινοτομίας και να εισέλθουν σε εξαγωγικές αγορές, παρέχει στην Πορτογαλία σημαντικές δυνατότητες τόνωσης των επενδύσεων και αύξησης της παραγωγικότητας.
(23)Οι ανεπαρκείς θαλάσσιες και σιδηροδρομικές συνδέσεις δεν επιτρέπουν στις επιχειρήσεις με εξαγωγικό προσανατολισμό να επωφεληθούν πλήρως από τις δυνατότητες της ενιαίας αγοράς. Λόγω της γεωγραφικής της θέσης, η Πορτογαλία αποτελεί φυσικό θαλάσσιο σημείο εισόδου, ιδίως για τις υπερατλαντικές διαδρομές. Οι έγκαιρες επενδύσεις στους νέους τερματικούς σταθμούς εμπορευματοκιβωτίων στο Sines και στο Barreiro (Terminal Vasco da Gama) και η ολοκλήρωση των επενδυτικών σχεδίων που βρίσκονται σε εξέλιξη στους υπόλοιπους σημαντικούς λιμένες της Πορτογαλίας (Viana do Castelo, Leixoes, Aveiro, Figueira da Foz, Setubal) θα αυξήσουν την ικανότητα διακίνησης εμπορευματοκιβωτίων μέσω των λιμένων αυτών. Ο σιδηρόδρομος εξακολουθεί σε μεγάλο βαθμό να υποχρησιμοποιείται στις συνδέσεις με την Ισπανία (διάδρομοι Ανατολής-Δύσης και Βορρά-Νότου). Η ανάπτυξη ενός ολοκληρωμένου σχεδίου για την Ιβηρική, το οποίο θα περιλαμβάνει τον προσδιορισμό των ενδιάμεσων σταδίων, των τερματικών σταθμών και των διασυνδέσεων που απαιτούνται ώστε να αξιοποιηθεί η αναβάθμιση του ισπανικού δικτύου, καθώς και την ανάπτυξη του περιτυπώματος της Διεθνούς Ένωσης Σιδηροδρόμων, θα συνέβαλε στη βελτίωση των διεθνών σιδηροδρομικών επιδόσεων της Πορτογαλίας.
(24)Οι επενδύσεις στην αποδοτική χρήση των πόρων και στην προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή θα συμβάλουν στην επίτευξη μακροπρόθεσμης βιώσιμης ανάπτυξης. Η πρόληψη των δυσμενών επιπτώσεων της κλιματικής αλλαγής, όπως των πλημμυρών και των δασικών πυρκαγιών, εξακολουθεί να αποτελεί πρόκληση για την Πορτογαλία. Εξακολουθούν να υφίστανται προκλήσεις όσον αφορά την επίτευξη του στόχου ενεργειακής απόδοσης για το 2020. Σύμφωνα με τα τελευταία στοιχεία για το 2017, η κατανάλωση ενέργειας αυξάνεται. Υπάρχει ακόμη μεγάλο περιθώριο βελτίωσης της ενεργειακής απόδοσης των κτιρίων και μείωσης της κατανάλωσης ενέργειας στις επιχειρήσεις. Η βελτίωση της ενεργειακής συνδεσιμότητας της Ιβηρικής Χερσονήσου θα μπορούσε να ενισχύσει τον ανταγωνισμό και να διευκολύνει την ανάπτυξη ανανεώσιμων πηγών ενέργειας.
(25)Ο προγραμματισμός των Ταμείων της ΕΕ για την περίοδο 2021-2027 θα μπορούσε να συμβάλει στην κάλυψη ορισμένων κενών που εντοπίστηκαν στις συστάσεις, ιδίως στους τομείς που καλύπτονται από το παράρτημα Δ της έκθεσης χώρας 9 . Έτσι, η Πορτογαλία θα μπορούσε να αξιοποιήσει με τον καλύτερο δυνατό τρόπο τα κονδύλια από τα εν λόγω Ταμεία για τους προσδιορισθέντες τομείς, λαμβάνοντας υπόψη τις περιφερειακές ανισότητες και την ιδιαίτερη κατάσταση των εξόχως απόκεντρων περιοχών. Η ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας της χώρας για τη διαχείριση των εν λόγω κονδυλίων αποτελεί σημαντικό παράγοντα για την επιτυχία των συγκεκριμένων επενδύσεων.
(26)Στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου του 2019, η Επιτροπή διενήργησε διεξοδική ανάλυση της οικονομικής πολιτικής της Πορτογαλίας και τη δημοσίευσε στην έκθεση του 2019 για τη χώρα. Επίσης, αξιολόγησε το πρόγραμμα σταθερότητας του 2019 και το εθνικό πρόγραμμα μεταρρυθμίσεων του 2019, καθώς και τη συνέχεια που δόθηκε στις συστάσεις που είχαν απευθυνθεί στην Πορτογαλία τα προηγούμενα έτη. Έλαβε υπόψη όχι μόνον τη συνάφειά τους για την άσκηση βιώσιμης δημοσιονομικής και κοινωνικοοικονομικής πολιτικής στην Πορτογαλία, αλλά και τη συμμόρφωσή τους με τους κανόνες και τις κατευθύνσεις της Ένωσης, δεδομένης της ανάγκης ενδυνάμωσης της συνολικής οικονομικής διακυβέρνησης της Ένωσης, μέσω της συνεκτίμησης στοιχείων σε ενωσιακό επίπεδο κατά τη διαμόρφωση μελλοντικών εθνικών αποφάσεων.
(27)Υπό το πρίσμα της αξιολόγησης αυτής, το Συμβούλιο εξέτασε το πρόγραμμα σταθερότητας του 2019 και η γνώμη του 10 αποτυπώνεται ιδίως στη σύσταση 1 κατωτέρω.
(28)Υπό το πρίσμα της εμπεριστατωμένης επισκόπησης της Επιτροπής και της εν λόγω αξιολόγησης, το Συμβούλιο εξέτασε το εθνικό πρόγραμμα μεταρρυθμίσεων του 2019 και το πρόγραμμα σταθερότητας του 2019. Οι συστάσεις του δυνάμει του άρθρου 6 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1176/2011 αποτυπώνονται στις συστάσεις 1 έως 4 κατωτέρω. Οι εν λόγω συστάσεις συμβάλλουν επίσης στην υλοποίηση της σύστασης για τη ζώνη του ευρώ, ειδικότερα δε της πρώτης, της δεύτερης και της τέταρτης σύστασης. Οι δημοσιονομικές πολιτικές που αναφέρονται στη σύσταση 1 συμβάλλουν, μεταξύ άλλων, στην αντιμετώπιση των ανισορροπιών που συνδέονται με το υψηλό δημόσιο χρέος.
ΣΥΝΙΣΤΑ στην Πορτογαλία να λάβει μέτρα το 2019 και το 2020 προκειμένου:
1.Να επιτύχει τον μεσοπρόθεσμο δημοσιονομικό στόχο το 2020, λαμβανομένου υπόψη του περιθωρίου που συνδέεται με ασυνήθεις περιστάσεις, για τις οποίες έχει εγκριθεί προσωρινή απόκλιση. Να χρησιμοποιήσει τα έκτακτα έσοδα για να επιταχύνει τη μείωση του δείκτη χρέους της γενικής κυβέρνησης. Να βελτιώσει την ποιότητα των δημόσιων οικονομικών δίνοντας προτεραιότητα στις δαπάνες που προάγουν την ανάπτυξη, ενισχύοντας ταυτόχρονα τον συνολικό έλεγχο των δαπανών, την οικονομική αποδοτικότητα και την επαρκή κατάρτιση του προϋπολογισμού, με ιδιαίτερη έμφαση στη διαρκή μείωση των καθυστερούμενων οφειλών στα νοσοκομεία. Να βελτιώσει την οικονομική βιωσιμότητα των κρατικών επιχειρήσεων, διασφαλίζοντας παράλληλα πιο έγκαιρη, διαφανή και ολοκληρωμένη παρακολούθηση.
2.Να λάβει μέτρα για την αντιμετώπιση του κατακερματισμού της αγοράς εργασίας. Να βελτιώσει το επίπεδο δεξιοτήτων του πληθυσμού και ιδίως τον ψηφιακό γραμματισμό, μεταξύ άλλων προσαρμόζοντας την εκπαίδευση ενηλίκων στις ανάγκες της αγοράς εργασίας. Να αυξήσει τον αριθμό των αποφοίτων τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, ιδίως στον τομέα των φυσικών επιστημών και της τεχνολογίας των πληροφοριών. Να βελτιώσει την αποτελεσματικότητα και την επάρκεια του κοινωνικού διχτυού ασφάλειας.
3.Να εστιάσει την οικονομική πολιτική επενδύσεων στην έρευνα και την καινοτομία, στις σιδηροδρομικές μεταφορές και στις λιμενικές υποδομές, στη μετάβαση σε χαμηλές ανθρακούχες εκπομπές και στην ενεργειακή μετάβαση, καθώς και στην επέκταση των ενεργειακών διασυνδέσεων λαμβάνοντας υπόψη της περιφερειακές ανισότητες.
4.Να καταστήσει δυνατή την ταχύτερη ανάκτηση των εξασφαλίσεων που συνδέονται με τα μη εξυπηρετούμενα δάνεια, αυξάνοντας την αποτελεσματικότητα των διαδικασιών αφερεγγυότητας και είσπραξης. Να μειώσει τον διοικητικό και κανονιστικό φόρτο για τις επιχειρήσεις, κυρίως περιορίζοντας τα εμπόδια για την αδειοδότηση σε συγκεκριμένους τομείς. Να εκπονήσει χάρτη πορείας για τη μείωση των περιορισμών στα αυστηρά νομοθετικά κατοχυρωμένα επαγγέλματα. Να αυξήσει την αποτελεσματικότητα των διοικητικών και φορολογικών δικαστηρίων, κυρίως συντομεύοντας τις διαδικασίες.
Βρυξέλλες,
Για το Συμβούλιο
Ο Πρόεδρος