ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ
Βρυξέλλες, 12.6.2018
COM(2018) 483 final
ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ
σχετικά με τους περιορισμούς στις πληρωμές με μετρητά
ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ
Βρυξέλλες, 12.6.2018
COM(2018) 483 final
ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ
σχετικά με τους περιορισμούς στις πληρωμές με μετρητά
1.Εισαγωγή
1 Στις 2 Φεβρουαρίου 2016, η Επιτροπή εξέδωσε ανακοίνωση προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο σχετικά με σχέδιο δράσης για την περαιτέρω ενίσχυση της καταπολέμησης της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας. Το σχέδιο δράσης βασιζόταν σε υφιστάμενους κανόνες της ΕΕ για την προσαρμογή σε νέες απειλές και αποσκοπούσε στην επικαιροποίηση των πολιτικών της ΕΕ σύμφωνα με τα διεθνή πρότυπα. Εξέταζε πολλά θέματα και λύσεις σε διάφορους τομείς που σχετίζονται με τη χρηματοδότηση της τρομοκρατίας.
2 Στο πλαίσιο της δράσης της Επιτροπής για την επέκταση του πεδίου εφαρμογής του κανονισμού σχετικά με τους ελέγχους ρευστών διαθεσίμων που εισέρχονται ή εξέρχονται από την Ευρωπαϊκή Ένωση, έγινε αναφορά στην καταλληλότητα της διερεύνησης της σημασία ενδεχόμενων ανώτατων ορίων για τις πληρωμές σε μετρητά. Το σχέδιο δράσης επισημαίνει επίσης ότι «Ορισμένα κράτη μέλη έχουν θεσπίσει απαγορεύσεις για πληρωμές σε μετρητά που υπερβαίνουν ένα συγκεκριμένο όριο.» Ωστόσο, δεν έχει εξεταστεί το ενδεχόμενο παρόμοιων απαγορεύσεων σε επίπεδο ΕΕ.
Στα συμπεράσματά του σχετικά με την καταπολέμηση της τρομοκρατίας, το Συμβούλιο Οικονομικών και Δημοσιονομικών Υποθέσεων («ECOFIN») της 12ης Φεβρουαρίου 2016 ζήτησε από την Επιτροπή «να διερευνήσει την ανάγκη επιβολής κατάλληλων περιορισμών στις πληρωμές σε μετρητά που υπερβαίνουν ορισμένα όρια».
Στη συνέχεια του σχεδίου δράσης και της υποστήριξής του από το ECOFIN, οι υπηρεσίες της Επιτροπής άρχισε ανεπίσημες επαφές με τα κράτη μέλη ώστε να συγκεντρώσουν πληροφορίες σχετικά με τις πρακτικές τους στον τομέα, τις εθνικές εμπειρίες τους όσον αφορά τους περιορισμούς στις πληρωμές με μετρητά και τις απόψεις τους σχετικά με μια πιθανή πρωτοβουλία στον τομέα αυτόν.
3 Στο Συμβούλιο ECOFIN της 17ης Ιουνίου 2016, η Επιτροπή υπέβαλε έκθεση σχετικά με αυτή τη γρήγορη άτυπη έρευνα και ανακοίνωσε ότι θα διενεργηθεί λεπτομερής αξιολόγηση επιπτώσεων, καθώς και ανάλυση του κόστους και του οφέλους της δυνητικής δράσης της ΕΕ. Η αξιολόγηση αυτή θα περιλαμβάνει επίσης δημόσια διαβούλευση.
4 Η Επιτροπή ανέθεσε την εκπόνηση μελέτης επιπτώσεων σε εξωτερικό ανάδοχο και πραγματοποιήθηκε δημόσια διαβούλευση μεταξύ Μαρτίου και Μαΐου 2017.
Τα πορίσματα της μελέτης που παρέδωσε ο ανάδοχος δείχνουν ότι οι περιορισμοί στις πληρωμές με μετρητά δεν θα εμποδίσουν σημαντικά τη χρηματοδότηση της τρομοκρατίας, ανέφεραν όμως ότι οι περιορισμοί αυτοί θα μπορούσαν να είναι χρήσιμοι για την καταπολέμηση της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες. Η μελέτη διαπίστωσε επίσης ότι η ύπαρξη διαφορετικών περιορισμών σε εθνικό επίπεδο είχε σημαντική αρνητική επίπτωση στην εσωτερική αγορά, στρεβλώνοντας τον ανταγωνισμό και δημιουργώντας άνισους όρους ανταγωνισμού μεταξύ ορισμένων επιχειρήσεων.
Σκοπός της παρούσας έκθεσης είναι να παρουσιάσει τα πορίσματα της μελέτης και της δημόσιας διαβούλευσης. Η έκθεση θα πρέπει να αναγνωσθεί σε συνδυασμό με τη μελέτη, η οποία περιέχει πιο λεπτομερείς πληροφορίες.
2.Πλαίσιο
2.1.Χαρακτηριστικά των μετρητών
Για τους σκοπούς της παρούσας έκθεσης, ως μετρητά νοούνται τα τραπεζογραμμάτια και κέρματα ευρώ που εκδίδονται από κεντρικές τράπεζες.
Η μελέτη παρέχει λεπτομερείς πληροφορίες σχετικά με τη χρήση των μετρητών στις διάφορες χώρες 5 . Το ειδικό έγγραφο (Occasional Paper) της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας «Η χρήση των ρευστών διαθεσίμων από τα νοικοκυριά στη ζώνη του ευρώ» παρέχει επίσης χρήσιμες πληροφορίες σχετικά με τη χρήση των μετρητών στα σημεία πώλησης, με βάση μια έρευνα που πραγματοποιήθηκε 2016 6 . Σύμφωνα με αυτή την έκθεση της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας, τα μετρητά εξακολουθούν να είναι το συνηθέστερο μέσο πληρωμής στη ζώνη του ευρώ και εξακολουθούν να αντιπροσωπεύουν σημαντικό μέσο αποθήκευσης αξίας.
Η Επιτροπή, κατά την αξιολόγηση ενός πιθανού ορίου για τις πληρωμές με μετρητά, επικεντρώθηκε στις πληρωμές υψηλής αξίας, οι οποίες αντιπροσωπεύουν μικρό μόνο μερίδιο του συνόλου των συναλλαγών σε μετρητά 7 . Δεν στοχευόταν η χρήση μετρητών εν γένει.
2.2.Νομικό πλαίσιο
2.2.1.Επίπεδο ΕΕ
Επί του παρόντος δεν υπάρχει νομοθεσία σε επίπεδο ΕΕ για τον περιορισμό των πληρωμών σε μετρητά 8 . Ωστόσο, δύο νομικές πράξεις επιβάλλουν υποχρεώσεις σχετικά με τη χρήση μετρητών.
Ο κανονισμός για τον έλεγχο των ρευστών διαθεσίμων προβλέπει ένα σύστημα ελέγχων που εφαρμόζεται στα φυσικά πρόσωπα που εισέρχονται ή εξέρχονται από την Ένωση και μεταφέρουν μετρητά ή διαπραγματεύσιμους τίτλους στον κομιστή, αξίας ίσης ή μεγαλύτερης των 10 000 EUR. Στις 21 Δεκεμβρίου 2016, η Επιτροπή εξέδωσε νέα νομοθετική πρόταση με στόχο την περαιτέρω ενίσχυση αυτών των ελέγχων. Η παρούσα πρόταση τελεί επί του παρόντος υπό διαπραγμάτευση από τους συννομοθέτες.
Η 4η οδηγία κατά της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες επιβάλλει υποχρεώσεις δέουσας επιμέλειας για πρόσωπα που εμπορεύονται αγαθά, στον βαθμό που καταβάλλουν ή λαμβάνουν πληρωμές σε μετρητά αξίας ίσης ή μεγαλύτερης των 10 000 EUR, ανεξάρτητα από το αν η συναλλαγή διενεργείται με μία και μόνη πράξη ή με περισσότερες της μιας πράξεις που φαίνεται να συνδέονται μεταξύ τους 9 .
2.2.2.Εθνικό επίπεδο
Η πλειονότητα των κρατών μελών της ΕΕ έχει περιορισμούς για τις πληρωμές με μετρητά 10 . Οι εν λόγω περιορισμοί ποικίλλουν από κατώτατα όρια ύψους 500 EUR έως 15.000 EUR. Τα μέτρα αυτά είναι μάλλον ανομοιογενή, με διαφορές όσον αφορά το είδος των μέτρων, τα κατώτατα όρια, και την κάλυψη. Επίσης, πρέπει να σημειωθεί ότι ο αριθμός των κρατών μελών της ΕΕ με περιορισμούς για τις πληρωμές με μετρητά έχει αυξηθεί ραγδαία τα τελευταία χρόνια, από 4 το 2008 σε 17 τον Σεπτέμβριο του 2017.
3.Μέτρα που λήφθηκαν μετά το Συμβούλιο ECOFIN της 17ης Ιουνίου 2016
Προκειμένου να εξασφαλιστεί η αποδοτική κινητοποίηση των πόρων, ανατέθηκε μια μελέτη σε ιδιώτη ανάδοχο, μια κοινοπραξία που αποτελείται από την Ecorys και το Κέντρο Μελετών Ευρωπαϊκής Πολιτικής (CEPS). Ο κύριος στόχος της μελέτης ήταν να αξιολογηθεί ο πιθανός αντίκτυπος των περιορισμών στις πληρωμές σε μετρητά για τις παράνομες δραστηριότητες και για την εσωτερική αγορά 11 .
Σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές για τη βελτίωση της νομοθεσίας, διενεργήθηκε δημόσια διαβούλευση μεταξύ 1ης Μαρτίου 2017 και 31ης Μαΐου 2017. Τα αποτελέσματα αυτής της διαβούλευσης παρουσιάζονται στο τμήμα 4, και δείχνουν ότι η μεγάλη πλειοψηφία των ερωτηθέντων ήταν σαφώς αντίθετη στους περιορισμούς στις πληρωμές με μετρητά.
Τον Φεβρουάριο του 2018 ο ανάδοχος ολοκλήρωσε τη μελέτη. Τα κύρια συμπεράσματα ήταν ότι οι περιορισμοί στις πληρωμές με μετρητά θα έχουν ελάχιστη θετική επίπτωση στη χρηματοδότησης της τρομοκρατίας ή στη φορολογική απάτη. Ωστόσο, η μελέτη καταλήγει επίσης στο συμπέρασμα ότι οι περιορισμοί στις πληρωμές με μετρητά είναι χρήσιμοι στην καταπολέμηση της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες, και ότι η ύπαρξη διαφορετικών περιορισμών σε εθνικό επίπεδο έχει σημαντική αρνητική επίπτωση στην εσωτερική αγορά, νοθεύοντας τον ανταγωνισμό και δημιουργώντας άνισους όρους ανταγωνισμού μεταξύ ορισμένων επιχειρήσεων.
4.Η δημόσια διαβούλευση
Διενεργήθηκε δημόσια διαβούλευση μεταξύ 1ης Μαρτίου 2017 και 31ης Μαΐου 2017 μέσω διαδικτυακής έρευνας που καλούσε τους ερωτηθέντες να απαντήσουν σε διάφορες ερωτήσεις σχετικά με το ζήτημα των περιορισμών των μετρητών 12 .
Τρεις διαφορετικοί στόχοι προσδιορίστηκαν για τη διαβούλευση με τους ενδιαφερόμενους φορείς.
Πρώτον, αναγνωρίστηκε ότι τα μετρητά εξακολουθούν να είναι το πλέον προσιτό μέσο πληρωμής και σε ορισμένα κράτη μέλη είναι σε μεγάλο βαθμό εδραιωμένα στη δημόσια εικόνα της προσωπικής ελευθερίας. Κάθε πιθανή αλλαγή της πολιτικής θα είναι, συνεπώς, ευαίσθητη και θα επηρεάσει όλους τους πολίτες. Σε αυτό το πλαίσιο, ο πρώτος και κύριος στόχος της διαβούλευσης ήταν να συγκεντρώσει τις απόψεις του κοινού εν γένει σχετικά με την πιθανή εισαγωγή περιορισμών στις πληρωμές με μετρητά.
Δεύτερον, δεδομένου ότι τα μετρητά εξακολουθούν να χρησιμοποιούνται ευρέως, ακόμη και για μεγαλύτερες πληρωμές, ιδίως σε ορισμένους τομείς της οικονομίας και από πολλές μικρές και μεσαίες εταιρείες, αναγνωρίστηκε ότι οι εν λόγω οικονομικοί τομείς και φορείς θα μπορούσαν να επηρεαστούν σημαντικά από την καθιέρωση περιορισμών στις πληρωμές με μετρητά. Για το λόγο αυτό, ένας δεύτερος στόχος της διαβούλευσης ήταν να συγκεντρωθούν απόψεις από ενδιαφερόμενους φορείς που δραστηριοποιούνται σε τομείς ή δραστηριότητες που βασίζονται σε μεγάλο βαθμό σε μετρητά, και ιδίως να γίνει γνωστή η εκ μέρους τους αξιολόγηση του αντικτύπου που θα είχαν οι περιορισμοί αυτοί στις δραστηριότητές τους.
Τέλος, υπό το πρίσμα του στόχου της καταπολέμησης της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας και άλλων παράνομων δραστηριοτήτων, ζητήθηκαν επίσης οι απόψεις εμπειρογνωμόνων σε ποινικές υποθέσεις και στην επιβολή του νόμου όσον αφορά τη συνάφεια των περιορισμών στις πληρωμές με μετρητά σε σχέση με τον παρόντα ειδικό στόχο.
Ενώ υπήρχαν τρεις κατηγορίες ερωτηθέντων, πρέπει να υπογραμμιστεί ότι η πρώτη κατηγορία των ερωτηθέντων - το ευρύ κοινό - αποτελούσε τον κύριο στόχο της ηλεκτρονικής έρευνας, η οποία πραγματοποιήθηκε με τη χρήση ενός ηλεκτρονικού εργαλείου που επιτρέπει τη συλλογή σημαντικού αριθμού απαντήσεων. Τα ερωτήματα είχαν σχεδιαστεί με την κατηγορία αυτή κατά νου. Άλλες κατηγορίες, όπως για παράδειγμα επαγγελματίες του οικονομικό τομέα και του τομέα επιβολής του νόμου, δεν είχαν εξαιρεθεί από την έρευνα και είχαν επίσης την ευκαιρία να συνεισφέρουν. Ωστόσο, ζητήθηκε επίσης η γνώμη αυτών των ενδιαφερόμενων μέσω μιας πιο ποιοτικής έρευνας κατά τη διαδικασία της εξωτερικής μελέτης. Η δημόσια έρευνα δεν είχε σχεδιαστεί ειδικά για την αντιμετώπιση των ιδιαιτεροτήτων των εν λόγω ενδιαφερόμενων.
Η δημόσια διαβούλευση περιλάμβανε διάφορα ερωτήματα. Όλα τα στοιχεία σε σχέση με αυτά τα ερωτήματα και τις απαντήσεις τους έχουν δημοσιευθεί 13 .
Το κύριο μήνυμα της έρευνας ήταν ότι σε μια σημαντική πλειοψηφία (94,94 %) απάντησε αρνητικά στην ερώτηση «Θα συμφωνούσατε με τη θέσπιση περιορισμών στις πληρωμές με μετρητά σε επίπεδο ΕΕ;» Αυτή ήταν η κοινή άποψη μεταξύ των ερωτηθέντων, ανεξάρτητα από το αν οι περιορισμοί θα εφαρμόζονταν ή όχι στην δική τους χώρα διαμονής.
Μια τόσο αρνητική αντίδραση μπορεί να εξηγηθεί από το γεγονός ότι το θέμα σχετίζεται με την καθιέρωση μιας γενικής απαγόρευσης, η οποία θα μπορούσε να εφαρμόζεται σε κάθε πολίτη (αντιθέτως προς, για παράδειγμα, την απαγόρευση της παραγωγής ορισμένων χημικών ουσιών, που εφαρμόζεται εξ ορισμού αποκλειστικά σε πιθανούς βιομηχανικούς παραγωγούς). Επιπλέον, είναι σαφές ότι οι δημόσιες διαβουλεύσεις αντικατοπτρίζουν μόνο τη γνώμη των ερωτηθέντων που προσφέρονται αυθόρμητα να απαντήσουν στην έρευνα, σε αντίθεση με τις δημοσκοπήσεις όπου επιδιώκεται ενεργά η επαφή με τους ερωτηθέντες με συστηματικό τρόπο...
Στο πλαίσιο αυτό, θα πρέπει να διευκρινιστεί ότι οι περισσότεροι από όσους απάντησαν προέρχονταν από τρία κράτη μέλη: την Αυστρία, τη Γερμανία και τη Γαλλία. Αυτό ήταν αποτέλεσμα της δημοσιότητας που δόθηκε στη διαβούλευση στα εθνικά μέσα ενημέρωσης στις χώρες αυτές .Η Επιτροπή δεν επεδίωξε στοχευμένη επικοινωνία. Ωστόσο, τα αποτελέσματα από άλλες χώρες δεν διέφεραν σημαντικά από τη γενική τάση που παρατηρήθηκε στις τρεις αυτές χώρες.
5.Πορίσματα της μελέτης
5.1.Πορίσματα της μελέτης όσον αφορά τη χρηματοδότηση της τρομοκρατίας
Τα μετρητά χρησιμοποιούνται εκτεταμένα από τρομοκράτες και εγκληματίες, επειδή αυτό τους βοηθά να ελαχιστοποιούν τις πιθανότητες να συλληφθούν 14 . Τα μετρητά εξασφαλίζουν ανωνυμία και διευκολύνουν την ικανότητά τους να αποκρύπτουν όχι μόνο παράνομες δραστηριότητες, αλλά επίσης συναφείς νόμιμες συναλλαγές που θα μπορούσαν αλλιώς να εντοπίζονται από τις αρχές επιβολής του νόμου. Σε πολλές τρομοκρατικές δραστηριότητες, τα μετρητά διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο.
Ωστόσο, η λεπτομερής ανάλυση μιας επιλογής πρόσφατων τρομοκρατικών επιθέσεων που παρουσιάζεται στη μελέτη τόνισε επίσης ότι οι περιορισμοί στις πληρωμές με μετρητά θα είχαν ελάχιστο αντίκτυπο στην ικανότητα προετοιμασίας αυτών των επιθέσεων.
Πρώτον, υπάρχει μια παρατηρηθείσα τάση μείωσης του κόστους των τρομοκρατικών επιθέσεων μετά τις επιθέσεις της 11ης Σεπτεμβρίου, συχνά κάτω από 10.000 EUR, δηλαδή ένα κλάσμα του εκτιμώμενου προϋπολογισμού των επιθέσεων της 11ης Σεπτεμβρίου που κυμαινόταν μεταξύ 400.000 USD και 500.000 USD.
Δεύτερον, στο πλαίσιο ενός τόσο περιορισμένου προϋπολογισμού, τα ποσά των μεμονωμένων συναλλαγών συχνά είναι ακόμη χαμηλότερα, και, ως εκ τούτου, δεν θα επηρεάζονται από τους περιορισμούς που θα αφορούν μόνο τις πληρωμές μεγάλης αξίας. Αυτό αποδεικνύεται διεξοδικά από την ανάλυση περιπτωσιολογικών μελετών που παρουσιάζεται στη μελέτη 15 .
Τέλος, πρέπει να τονιστεί ότι, κατά την αξιολόγηση των επιπτώσεων μιας απαγόρευσης των πληρωμών με μετρητά για την τρομοκρατία και άλλες εγκληματικές δραστηριότητες, πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ των επιπτώσεων για τις παράνομες και τις νόμιμες συναλλαγές.
Οι παράνομες συναλλαγές είναι συναλλαγές που είναι παράνομες (όπως η αγορά εκρηκτικών υλών) ή φαινομενικά νόμιμες συναλλαγές στις οποίες αμφότερα τα μέρη γνωρίζουν ότι εξυπηρετούν κάποια παράνομη δραστηριότητα. Στον βαθμό που οι συναλλαγές αυτές είναι ήδη παράνομες και τα μέρη ηθελημένα αναλαμβάνουν τον κίνδυνο δίωξης και μέτρων επιβολής του νόμου, φαίνεται αμφίβολο ότι η απαγόρευση των πληρωμών με μετρητά θα τηρηθεί ή θα έχει αποτρεπτικό αποτέλεσμα. Οι εγκληματίες, οι οποίοι ήδη εκ προθέσεως παραβιάζουν τον νόμο, δεν είναι πιθανό να αποθαρρυνθούν από μια πρόσθετη απαγόρευση που θα αφορά την πληρωμή της συναλλαγής. Τούτο ισχύει ιδιαίτερα όταν οι κυρώσεις που συνδέονται με την εν λόγω πρόσθετη απαγόρευση είναι ασήμαντες σε σύγκριση με τις κυρώσεις που συνδέονται με την κύρια εγκληματική δραστηριότητα.
Οι νόμιμες συναλλαγές είναι συναλλαγές συναφείς με την κύρια εγκληματική δραστηριότητα που δεν αποτελούν αφ’ εαυτών ποινικό αδίκημα (όπως η ενοικίαση αυτοκινήτου), και για τις οποίες ο αντισυμβαλλόμενος (π.χ. η εταιρεία ενοικίασης αυτοκινήτων) μπορεί να τεκμαίρεται ότι δεν γνωρίζει τον εγκληματικό στόχο πίσω από τη συναλλαγή (για παράδειγμα τη μεταφορά εκρηκτικών υλών). Σε αυτό το πλαίσιο, η απαγόρευση πληρωμής σε μετρητά θα μπορούσε να τηρηθεί με πρωτοβουλία του έντιμου αντισυμβαλλομένου, με αποτέλεσμα η συναλλαγή να πληρώνεται με άλλα μέσα ή να μην εκτελείται. Δυστυχώς, στην περίπτωση αυτή μπορεί κανείς να υποπτευθεί ότι, επειδή οι εν λόγω συναλλαγές είναι νόμιμες και συνήθεις, η πληρωμή τους με ανιχνεύσιμα μέσα δεν επιτρέπει αναγκαστικά τον εντοπισμό μιας ύποπτης δραστηριότητας. Πρέπει να σημειωθεί ότι πολλές από τις εν λόγω συνήθεις συναλλαγές είχαν πράγματι πληρωθεί με ανιχνεύσιμα στο πλαίσιο της προετοιμασίας πρόσφατων τρομοκρατικών επιθέσεων, χωρίς να υπάρξουν προειδοποιητικά σήματα («κόκκινες σημαίες») 16 .
Εν κατακλείδι, οι απαγορεύσεις των υψηλής αξίας πληρωμών με μετρητά δεν θα παρεμποδίσουν άμεσα σε σημαντικό βαθμό τη χρηματοδότηση τρομοκρατικών δραστηριοτήτων ή άλλων εγκληματικών δραστηριοτήτων. Οι περισσότερες συναλλαγές δεν θα έχουν σχέση με την απαγόρευση, ή η απαγόρευση θα ήταν πιθανό να αγνοηθεί, ή θα τηρείται μόνο σε σχέση με τις συναλλαγές οι οποίες από μόνες τους είναι τόσο συνήθεις ώστε είναι απίθανο να προκαλέσουν τυχόν υπόνοιες.
5.2.Πορίσματα της μελέτης σχετικά με τη φορολογική απάτη
Ενώ η φορολογική απάτη 17 και η χρήση μετρητών συχνά συνδέονται μεταξύ τους, η μελέτη καταδεικνύει ότι η σχέση μεταξύ των δύο δεν είναι πάντοτε σαφής 18 .
Πρώτον, μολονότι υπάρχει κάποια συσχέτιση μεταξύ της χρήσης μετρητών στην οικονομία και του επιπέδου της φορολογικής απάτης, φαίνεται ότι άλλοι παράγοντες διαδραματίζουν επίσης σημαντικό ρόλο, πράγμα που θα μπορούσε να εξηγήσει την ύπαρξη ακραίων τιμών (όπως η Αυστρία, η οποία παρουσιάζει χαμηλό επίπεδο φορολογικής απάτης αλλά υψηλή χρήση μετρητών).
Δεύτερον, ενώ τα μετρητά χρησιμοποιούνται ευρέως για τη χρηματοδότηση της τρομοκρατίας και άλλων εγκληματικών δραστηριοτήτων, μια σημαντική μορφή φορολογικής απάτης διενεργείται μέσω συναλλαγών χωρίς μετρητά, όπου η απάτη βασίζεται σε περίπλοκες νομικές δομές και δραστηριότητες που είναι συχνά πολυεθνικού χαρακτήρα και οι οποίες δεν συνεπάγονται καμία χρήση μετρητών. Σε αυτές τις περιπτώσεις, η απαγόρευση των πληρωμών σε μετρητά θα ήταν εντελώς αναποτελεσματική.
Τέλος, στις περιπτώσεις κατά τις οποίες τα μετρητά πράγματι χρησιμοποιούνται για σκοπούς φοροδιαφυγής, μπορούν να διακριθούν δύο περιπτώσεις. Και στις δύο περιπτώσεις, ο περιορισμός δεν φαίνεται να πληροί τον σκοπό του περιορισμού της απάτης. Η πρώτη περίπτωση αφορά συναλλαγές όπου αμφότερα τα μέρη συμμετέχουν στη φορολογική απάτη, όπως η αδήλωτη εργασία. Η πράξη αυτή δύναται να είναι υψηλής αξίας (όπως οι πληρωμές μισθών), αλλά επειδή και τα δύο μέρη είναι ήδη εκτεθειμένα στις κυρώσεις που συνδέονται με την φορολογική απάτη, ην απαγόρευση των πληρωμών σε μετρητά θα έχει ελάχιστο αποτρεπτικό αποτέλεσμα. Η δεύτερη περίπτωση αφορά συναλλαγές στις οποίες μόνο το ένα μέρος βασίζεται στο γεγονός ότι η συναλλαγή γίνεται με μετρητά για την εκτέλεση της φορολογικής απάτης (κατά κανόνα ένας πωλητής), ενώ το άλλο μέρος δεν εμπλέκεται και αγνοεί την απάτη. Η Επιτροπή κρίνει ότι οι περιορισμοί των μετρητών θα μπορούσαν να έχουν αντίκτυπο σε αυτές τις περιπτώσεις. Ωστόσο, δεδομένου ότι τα ποσά που εμπλέκονται σε αυτού του είδους τις συναλλαγές είναι συχνά χαμηλά (π.χ. λογαριασμοί εστιατορίων), θα μπορούσαν σε γενικές γραμμές να μην καλύπτονται από την απαγόρευση πληρωμών υψηλής αξίας με μετρητά 19 .
Εν κατακλείδι, φαίνεται ότι ο περιορισμός των υψηλής αξίας πληρωμών με μετρητά θα είχε περιορισμένο μόνο αντίκτυπο για τη φορολογική απάτη, εκτός εάν το όριο τεθεί σε πολύ χαμηλό επίπεδο.
5.3.Πορίσματα της μελέτης σχετικά με τη νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες
Πολλά εγκλήματα διαπράττονται με στόχο τη δημιουργία κερδών για το άτομο ή η ομάδα που διενεργεί την πράξη. Η νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες είναι η επεξεργασία αυτών των προϊόντων εγκλήματος 20 για τη συγκάλυψη της παράνομης προέλευσής τους, έτσι ώστε τα προκύπτοντα χρήματα να φαίνονται νόμιμα και να μπορούν να δαπανηθούν στην πραγματική οικονομία 21 . Όπως επισημαίνεται στη μελέτη 22 , είναι σαφές ότι οι συναλλαγές με μετρητά διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο στη νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες, και ο κύριος λόγος είναι ότι, παρά τη σταθερή αύξηση των μεθόδων πληρωμής χωρίς μετρητά και το μεταβαλλόμενο πρόσωπο της εγκληματικότητας (με αύξηση του ηλεκτρονικού εγκλήματος, της διαδικτυακής απάτης και των παράνομων διαδικτυακών αγορών), οι εγκληματικές δραστηριότητες συνεχίζουν να δημιουργούν κέρδη με τη μορφή μεγάλων ποσών μετρητών. Ως εκ τούτου, συχνά τα μετρητά είναι το σημείο εκκίνησης της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες, η οποία επομένως απαιτεί ορισμένες συναλλαγές μετρητών, συχνά μέσω της απόκτησης αγαθών μεγάλης αξίας. Η έκθεση υπερεθνικής εκτίμησης των κινδύνων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής 23 επίσης υπογραμμίζει το σημαντικό ρόλο που διαδραματίζουν τα μετρητά στη νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες (βλέπε, ιδίως, τα κεφάλαια 2.1.4 και 2.2.1).
Παρά το γεγονός ότι δεν θα επηρεαστούν όλες οι συναλλαγές με μετρητά από τον περιορισμό των μετρητών, οι συναλλαγές που σχετίζονται με τη νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες είναι συχνά υψηλής αξίας. Η απαγόρευση ή η υποχρέωση δήλωσης θα άρουν την ανωνυμία της συναλλαγής και θα καταστήσουν δυσχερέστερη τη νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες μέσω της αγοράς αγαθών υψηλής αξίας. Ωστόσο, η συνολική αξία των εν λόγω συναλλαγών και ο αντίκτυπος του περιορισμού των μετρητών για τη νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες εν γένει δεν μπορούν να προσδιοριστούν ποσοτικά με ακρίβεια. Σε αυτό το πλαίσιο, η υποχρέωση δήλωσης θα παρέχει ήδη πληροφορίες στις αρχές επιβολής του νόμου. Ωστόσο, η αποτελεσματικότητα της υποχρέωσης δήλωσης εξαρτάται από τα επίπεδα συμμόρφωσης των εμπόρων αγαθών υψηλής αξίας και τον βαθμό στον οποίο οι εκθέσεις πράγματι αναλύονται και χρησιμοποιούνται αποτελεσματικά ως ενημέρωση, πληροφορίες ή αποδεικτικά στοιχεία σε έρευνες για τη νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες. Το κόστος συμμόρφωσης αναμένεται να είναι υψηλότερο σε σύγκριση με το κόστος που προκύπτει από μια απλή απαγόρευση των μετρητών 24 .
Ένα ιδιαίτερο χαρακτηριστικό της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες είναι η διεθνής της διάσταση και το γεγονός ότι οι εγκληματίες εκμεταλλεύονται τις διαφορές μεταξύ των εθνικών νομοθεσιών όσον αφορά τις αναφορές των συναλλαγών με μετρητά και τα όρια για τις πληρωμές με μετρητά 25 . Οι διαφορές μεταξύ των νομοθεσιών των κρατών μελών της ΕΕ σχετικά με τους περιορισμούς των μετρητών όχι μόνο παρεμποδίζουν την ορθή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς (βλ. κατωτέρω), αλλά παρέχουν επίσης ευκαιρίες καταστρατήγησης των ελέγχων στη χώρα καταγωγής τους, επενδύοντας σε επιχειρήσεις έντασης μετρητών σε άλλο κράτος μέλος της ΕΕ με μηδενικό ή μικρότερο έλεγχο των δαπανών μετρητών. Με άλλα λόγια, η ύπαρξη περιορισμών των πληρωμών με μετρητά σε ορισμένα κράτη μέλη, και η απουσία τους σε άλλα κράτη μέλη, δημιουργεί τη δυνατότητα παράκαμψης των περιορισμών, με μετακίνηση σε άλλο κράτος μέλος της ΕΕ.
Εν κατακλείδι, φαίνεται ότι οι ομοιογενείς περιορισμοί των υψηλής αξίας πληρωμών με μετρητά, υπό τη μορφή είτε απαγόρευσης είτε υποχρέωσης δήλωσης, θα είχαν θετικό αντίκτυπο στην καταπολέμηση της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες, έστω και αν αυτός ο αντίκτυπος δεν μπορεί να προσδιοριστεί ποσοτικά με ακρίβεια. Δεδομένου ότι η νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες είναι συνήθως ένα υποπροϊόν άλλων εγκληματικών ή παράνομων δραστηριοτήτων, οι εν λόγω θετικές επιπτώσεις θα επεκταθούν έμμεσα στην καταπολέμηση των δραστηριοτήτων αυτών, έστω και αν οι περιορισμοί δεν θα επηρεάσουν τις ίδιες τις δραστηριότητες.
5.4.Πορίσματα της μελέτης όσον αφορά την εσωτερική αγορά, τη στρέβλωση του ανταγωνισμού και τους περιορισμούς των πληρωμών με μετρητά
Η ύπαρξη αποκλινόντων εθνικών περιορισμών εγείρει το ζήτημα αν οι περιορισμοί αυτοί προκαλούν μετατοπίσεις των δραστηριοτήτων σε διασυνοριακό επίπεδο. Η μελέτη απαντά θετικά στο ερώτημα αυτό.
Μια εύρυθμα λειτουργούσα εσωτερική αγορά απαιτεί ισότιμους όρους ανταγωνισμού σε όλα τα κράτη μέλη της ΕΕ, οι οποίοι δεν είναι δυνατόν να επιτευχθούν όταν υπάρχουν μεγάλες διαφορές στις νομοθεσίας σε επίπεδο κρατών μελών. Οι στρεβλώσεις της λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς μπορούν να επηρεάζουν τόσο τους καταναλωτές όσο και τις επιχειρήσεις.
Οι διαφορετικοί περιορισμοί στις πληρωμές με μετρητά μπορούν να οδηγήσουν τους καταναλωτές και τις επιχειρήσεις σε μια εναλλακτική μέθοδο πληρωμής, την μη εκτέλεση της συναλλαγής ή τη μετεγκατάσταση της συναλλαγής σε περιοχή δικαιοδοσίας όπου δεν υπάρχουν τέτοιοι περιορισμοί.
Η πτυχή αυτή εξετάστηκε στη μελέτη 26 , στην οποία αναλύθηκε η διασυνοριακή συμπεριφορά των αγοραστών και των πωλητών και πραγματοποιήθηκε οικονομετρική αξιολόγηση ορισμένων συγκεκριμένων τομέων που βασίζονται σε μεγάλο βαθμό στα μετρητά.
Συνολικά, τα αποτελέσματα, ιδίως για τις χώρες της ζώνης του ευρώ, δείχνουν υποστήριξη της παραδοχής ότι οι περιορισμοί των μετρητών έχουν αντίκτυπο στη μετατόπιση του κύκλου εργασιών από τη μία χώρα στην άλλη σε περίπτωση αποκλινόντων περιορισμών των μετρητών. Αυτό ισχύει για τους εγχώριους περιορισμούς των μετρητών, καθώς και για τους περιορισμούς των μετρητών σε γειτονικές χώρες, όπου οι πρώτοι έχουν και οι δεύτεροι θετικό αντίκτυπο στον κύκλο εργασιών των τομέων υψηλής έντασης μετρητών. Στο πλαίσιο αυτό, η μελέτη καταλήγει στο συμπέρασμα ότι οι εθνικοί περιορισμοί των μετρητών στρεβλώνουν την εσωτερική αγορά 27 .
Θα πρέπει να επισημανθεί ότι η εν λόγω μετατόπιση του κύκλου εργασιών αφορά τόσο τις νόμιμες συναλλαγές όσο και τις συναλλαγές που εκτελούνται για τη νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες. Οι τελευταίες αυτές δεν είναι αφ’ εαυτών παράνομες συναλλαγές, αλλά κανονικές συναλλαγές που πραγματοποιούνται με μοναδικό παράνομο σκοπό τη νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και στις οποίες το άλλο μέρος (ο πωλητής) γενικά δεν είναι συνεργός ούτε έχει επίγνωση του παράνομου σκοπού της συναλλαγής. Ωστόσο, και τα δύο είδη μετατόπισης των συναλλαγών έχουν αντίκτυπο στην ακεραιότητα της εσωτερικής αγοράς και οδηγούν σε άνισους όρους ανταγωνισμού, πράγμα που θα μπορούσε να προκαλέσει στρέβλωση του ανταγωνισμού. Ωστόσο, είναι σημαντικό να λαμβάνεται υπόψη ότι, πέραν του επηρεασμού της εσωτερικής αγοράς, η διασυνοριακή μετατόπιση των συναλλαγών με σκοπό τη νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες μειώνει επίσης την αποτελεσματικότητα των εθνικών περιορισμών όσον αφορά την καταπολέμηση της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες.
Με βάση τη μελέτη, φαίνεται ότι οι αποκλίνοντες περιορισμοί στα κράτη μέλη οδηγούν σε τεχνητές διασυνοριακές μετατοπίσεις των επιχειρηματικών δραστηριοτήτων 28 . Αυτό επηρεάζει τόσο την ακεραιότητα της εσωτερικής αγοράς όσο και την αποτελεσματικότητα των εθνικών μέτρων για την επίτευξη των στόχων δημόσιας πολιτικής τους.
6.Συμπεράσματα
Με βάση τη μελέτη, μπορεί να συναχθεί το συμπέρασμα ότι οι περιορισμοί των μετρητών δεν θα αντιμετωπίσουν το πρόβλημα της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας. Η αναποτελεσματικότητα του μέτρου προκύπτει από το γεγονός ότι οι πράξεις που στοχεύονται στο πλαίσιο των εν λόγω στόχων είτε έχουν υπερβολικά χαμηλή αξία, τόσο ώστε δεν μπορούν να καλυφθούν, είτε είναι ήδη παράνομες συναλλαγές οπότε μια πρόσθετη απαγόρευση θα είχε περιορισμένο αντίκτυπο, ή και τα δύο.
Ωστόσο, τα προκαταρκτικά πορίσματα της μελέτης δείχνουν ότι η απαγόρευση των υψηλής αξίας πληρωμών με μετρητά θα μπορούσε να έχει θετικό αντίκτυπο στην καταπολέμηση της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες. Δεδομένου ότι η νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες κατά κανόνα αφορά χρήματα που προέρχονται από εγκληματικές δραστηριότητες ή από φορολογική απάτη, οι περιορισμοί στις πληρωμές με μετρητά θα μπορούσαν ενδεχομένως να έχουν έμμεσο αντίκτυπο σε αυτές τις δραστηριότητες.
Ωστόσο, θα χρειαστεί μια περαιτέρω στοχοθετημένη αξιολόγηση αυτού του θέματος, δεδομένου ότι η εστίαση της τρέχουσας πρωτοβουλίας ήταν η καταπολέμηση της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας.
Ένα άλλο σημαντικό συμπέρασμα είναι ότι οι αποκλίνουσες εθνικές διατάξεις για τις πληρωμές με μετρητά στρεβλώνουν τον ανταγωνισμό στην εσωτερική αγορά, με αποτέλεσμα την δυνητική μετεγκατάσταση των επιχειρήσεων σε διασυνοριακό επίπεδο, ιδίως για ορισμένου συγκεκριμένους τομείς που βασίζονται σε μεγάλο βαθμό στις συναλλαγές με μετρητά, όπως τα κοσμήματα ή οι έμποροι αυτοκινήτων. Αυτοί οι αποκλίνοντες εθνικοί περιορισμοί επίσης δυνητικά δημιουργούν νομικά κενά που επιτρέπουν την καταστρατήγηση των εθνικών ορίων πληρωμών με μετρητά και, ως εκ τούτου, μειώνουν την αποδοτικότητά τους.
Τέλος, πρέπει να επισημανθεί ότι οι περιορισμοί στις πληρωμές με μετρητά είναι ένα ευαίσθητο θέμα για τους ευρωπαίους πολίτες και ότι πολλοί από αυτούς θεωρούν ότι η δυνατότητα πληρωμής με μετρητά είναι θεμελιώδης ελευθερία, η οποία δεν πρέπει να περιορίζεται δυσανάλογα.
Λαμβάνοντας υπόψη τις πτυχές της εσωτερικής αγοράς και τη σημασία και την ευαισθησία αυτού του δυνητικού μέτρου, το ζήτημα αυτό απαιτεί περαιτέρω αξιολόγηση. Στο παρόν στάδιο, η Επιτροπή δεν εξετάζει καμία νομοθετική πρωτοβουλία σχετικά με το θέμα αυτό.