ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ
Βρυξέλλες, 12.6.2018
COM(2018) 455 final
ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ, ΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ
Έκθεση εκ των υστέρων αξιολόγησης, για την περίοδο 2007-2013, των δράσεων που χρηματοδοτήθηκαν από το πρόγραμμα «Πρόληψη και καταπολέμηση της εγκληματικότητας» (ISEC) και το πρόγραμμα «Πρόληψη, ετοιμότητα και διαχείριση των συνεπειών της τρομοκρατίας και άλλων κινδύνων που συνδέονται με την ασφάλεια» (CIPS)
{SWD(2018) 331 final}
{SWD(2018) 332 final}
1
ΕΙΣΑΓΩΓΗ
Το πρόγραμμα-πλαίσιο «Ασφάλεια και προστασία των ελευθεριών» για την περίοδο 2007-2013 αποτελείται από δύο ειδικά προγράμματα («τα προγράμματα»): «Πρόληψη και καταπολέμηση της εγκληματικότητας» (ISEC) και «Πρόληψη, ετοιμότητα και διαχείριση των συνεπειών της τρομοκρατίας και άλλων κινδύνων που συνδέονται με την ασφάλεια» (CIPS). Οι αποφάσεις για τη θέσπιση των προγραμμάτων ISEC και CIPS υποχρεώνουν την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να υποβάλει έκθεση εκ των υστέρων αξιολόγησης, για την περίοδο 2007-2013, στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο, την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών.
Η παρούσα έκθεση παρουσιάζει τα κύρια στοιχεία των προγραμμάτων, το πεδίο εφαρμογής και τους περιορισμούς των αξιολογήσεων, τα βασικά αποτελέσματα, συμπεράσματα και διδάγματα των αξιολογήσεων. Βασίζεται στα πορίσματα δύο εκ των υστέρων αξιολογήσεων για την εκτίμηση των προγραμμάτων, την περίοδο 2007-2013, με βάση τα κριτήρια αξιολόγησης που καθορίζονται στις κατευθυντήριες γραμμές για τη βελτίωση της νομοθεσίας: i) αποτελεσματικότητα ii) αποδοτικότητα, iii) συνοχή, iv) συνάφεια, v) ενωσιακή προστιθέμενη αξία.
Τα συμπεράσματα αυτών των αξιολογήσεων και τα διδάγματα που αντλήθηκαν συμπληρώνουν την ενδιάμεση αξιολόγηση του Ταμείου Εσωτερικής Ασφάλειας (ΤΕΑ), καθώς η συνιστώσα «Αστυνομική συνεργασία» είναι ο διάδοχος των προγραμμάτων ISEC και CIPS για την περίοδο 2014-2020. Τα αποτελέσματα της παρούσας ενδιάμεσης αξιολόγησης μαζί με τα αποτελέσματα των εκ των υστέρων αξιολογήσεων συνέβαλαν στη διαμόρφωση των μελλοντικών πολιτικών στους τομείς της μετανάστευσης και της ασφάλειας, και ιδίως στην προετοιμασία των νέων χρηματοδοτικών μέσων στο πλαίσιο του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου μετά το 2020.
1.2
Πρόγραμμα-πλαίσιο «Ασφάλεια και προστασία των ελευθεριών» (2007-2013) — ISEC και CIPS
Πλαίσιο πολιτικής
Η Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ) έχει αναγνωρίσει τους τομείς του οργανωμένου εγκλήματος και της τρομοκρατίας ως βασικές απειλές για την εσωτερική ασφάλεια της Ευρώπης. Επιπλέον, το άρθρο 67 παράγραφος 3 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση περιέχει σαφή εντολή για την Ένωση να παρέχει στους πολίτες υψηλό επίπεδο ασφάλειας με την πρόληψη και την καταπολέμηση της εγκληματικότητας, και ιδίως της τρομοκρατίας, της εμπορίας ανθρώπων και των εγκλημάτων κατά παιδιών, της παράνομης διακίνησης ναρκωτικών και όπλων, της δωροδοκίας και της απάτης, μέσω μέτρων συντονισμού και συνεργασίας μεταξύ αστυνομικών και δικαστικών αρχών, καθώς και άλλων αρμόδιων αρχών. Ο ρόλος της ΕΕ σε αυτούς τους τομείς πολιτικής αυξάνεται συνεχώς, μετά τη διαπίστωση ότι υπάρχει, εν προκειμένω, μεγάλη ανάγκη ανάληψης κοινών δράσεων. Για παράδειγμα, τα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Τάμπερε του 1999 επιβεβαίωσαν τη σημασία που έχει η προαγωγή της ελευθερίας, της ασφάλειας και της δικαιοσύνης μέσω της πρόληψης και της καταπολέμησης της εγκληματικότητας. Την εποχή εκείνη, δόθηκε έμφαση στη νομοθετική δράση για τη δημιουργία του χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης, ενώ η παροχή χρηματοδοτικής στήριξης ήταν μάλλον συμπληρωματική. Με το πρόγραμμα-πλαίσιο «Ασφάλεια και προστασία των ελευθεριών», οι εργασίες της ΕΕ στον τομέα αυτόν εισήλθαν σε νέα φάση στην οποία η επιχειρησιακή εφαρμογή κατείχε πιο εξέχουσα θέση.
Εξάλλου, το πρόγραμμα της Χάγης, που καθόρισε τις προτεραιότητες της ΕΕ για έναν χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης για την περίοδο 2004-2009, επιβεβαίωσε τη σημασία και την ανάγκη περαιτέρω ενίσχυσης στον τομέα της πρόληψης και της καταπολέμησης της τρομοκρατίας και άλλων μορφών εγκληματικότητας σε ευρωπαϊκό επίπεδο, υπογραμμίζοντας την ανάγκη για συνεργασία σε ενωσιακό επίπεδο στους εν λόγω τομείς. Επιπλέον, στο πρόγραμμα της Χάγης δόθηκε μεγάλη έμφαση στην ενίσχυση της ασφάλειας, και ιδίως στη δράση της ΕΕ για την καταπολέμηση της τρομοκρατίας, τη στρατολόγηση, τη χρηματοδότηση, την προστασία των υποδομών ζωτικής σημασίας και την ανάπτυξη ενός πλαισίου διαχείρισης των συνεπειών. Μολονότι οι υποδομές ζωτικής σημασίας εμπίπτουν σε μεγάλο βαθμό στο πεδίο της εθνικής αρμοδιότητας, η ΕΕ παρέχει στήριξη στα κράτη μέλη στον τομέα της προστασίας των υποδομών ζωτικής σημασίας από το 2004.
Το πρόγραμμα της Στοκχόλμης, το οποίο προβλέπει ένα πλαίσιο για τη δράση της ΕΕ σχετικά με τα ζητήματα της ιθαγένειας, της ασφάλειας, του ασύλου, της μετανάστευσης και της πολιτικής θεωρήσεων για την περίοδο 2010-2014, έδωσε μεγαλύτερη σημασία στη χάραξη πολιτικών της ΕΕ στους τομείς της δικαιοσύνης και της ασφάλειας. Επιβεβαιώθηκε η ανάγκη για αποτελεσματική εφαρμογή της αντιτρομοκρατικής στρατηγικής της ΕΕ, που συνίσταται σε τέσσερις άξονες εργασίας (πρόληψη, καταστολή, προστασία και ανταπόκριση), και απευθύνθηκε έκκληση για την ενίσχυση του άξονα της πρόληψης. Επιπλέον, στο πρόγραμμα αυτό ζητήθηκε η καθιέρωση συντονιστή δράσης της ΕΕ κατά της εμπορίας ανθρώπων που θα μπορούσε να συμβάλει στην εδραίωση συντονισμένης και ενοποιημένης πολιτικής της ΕΕ κατά της εμπορίας ανθρώπων.
Κατά τη διάρκεια των τελευταίων ετών εφαρμογής των προγραμμάτων, η ΕΕ βίωσε μια σειρά τρομοκρατικών επιθέσεων και υπήρξε σημαντική μεταβολή του φαινομένου της τρομοκρατίας, ιδίως με τη συνέχιση του εμφύλιου πολέμου στη Συρία και την άνοδο του Ισλαμικού Κράτους του Ιράκ και της Συρίας (ISIS).
Κύρια στοιχεία
Τα προγράμματα ISEC και CIPS κάλυπταν πολύ ευρύ τομέα πολιτικής, ο οποίος μεταξύ 1993 και 2009 ενέπιπτε σε μεγάλο βαθμό στον αποκαλούμενο πυλώνα «Αστυνομικής και δικαστικής συνεργασίας σε ποινικές υποθέσεις» της ΕΕ, όπως θεσπίστηκε με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ. Οι πολιτικές στο πλαίσιο του εν λόγω πυλώνα βασίζονταν κυρίως σε ένα νομικό πλαίσιο το οποίο διατήρησε στοιχεία της διακυβερνητικής συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών. Αυτό σήμαινε ότι υπήρχαν ελάχιστες δυνατότητες χρηματοδότησης σε ενωσιακό επίπεδο στον τομέα αυτόν πριν από τα προγράμματα. Η δημιουργία των προγραμμάτων αποτέλεσε καθοριστική εξέλιξη για την πολιτική της ΕΕ στους εν λόγω τομείς.
Το ISEC (2007-2013) αντικατέστησε το πρόγραμμα-πλαίσιο σχετικά με την αστυνομική και δικαστική συνεργασία σε ποινικές υποθέσεις (AGIS), που κάλυπτε την περίοδο 2002-2006 και είχε ως στόχο να ενισχύσει τη διασυνοριακή συνεργασία σε επίπεδο ΕΕ μεταξύ των αστυνομικών αρχών, άλλων υπηρεσιών επιβολής του νόμου και των δικαστικών αρχών. Ο συνολικός προϋπολογισμός που διατέθηκε για το ISEC ανήλθε σε 522 εκατ. EUR για το σύνολο της περιόδου. Οι γενικοί στόχοι του ISEC ήταν η πρόληψη και η καταπολέμηση της εγκληματικότητας, ιδίως της τρομοκρατίας, της εμπορίας ανθρώπων, των εγκλημάτων κατά παιδιών, της διακίνησης ναρκωτικών, της εμπορίας και διακίνησης όπλων, του ηλεκτρονικού εγκλήματος, της δωροδοκίας και της απάτης, καθώς και η συμβολή στη θέσπιση πολιτικών σε επίπεδο ΕΕ. Οι τέσσερις ειδικοί στόχοι του προγράμματος αφορούσαν τέσσερα κύρια θέματα:
-την πρόληψη της εγκληματικότητας και την εγκληματολογία·
-την επιβολή της εφαρμογής του νόμου·
-την προστασία και τη στήριξη μαρτύρων·
-την προστασία θυμάτων.
Το CIPS (2007-2013) επικεντρώθηκε στις υποδομές ζωτικής σημασίας και σε άλλα θέματα ασφάλειας, μεταξύ των οποίων επιχειρησιακά ζητήματα σε τομείς όπως η διαχείριση κρίσεων και η ετοιμότητα σε διάφορους τομείς ζωτικής σημασίας. Ο συνολικός διαθέσιμος προϋπολογισμός του ανήλθε σε 126,8 εκατ. EUR για το σύνολο της περιόδου. Το CIPS είχε δύο γενικούς στόχους: πρόληψη, καθώς και ετοιμότητα και διαχείριση των συνεπειών, οι οποίες υποδιαιρούνταν περαιτέρω σε επτά ειδικούς στόχους. Οι εν λόγω στόχοι κάλυπταν τους ακόλουθους θεματικούς τομείς:
-διαχείριση κρίσεων·
-τρομοκρατία και άλλοι κίνδυνοι που συνδέονται με την ασφάλεια εντός του χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης, συμπεριλαμβανομένων των κινδύνων που σχετίζονται με το περιβάλλον, τη δημόσια υγεία, τις μεταφορές, την έρευνα και τεχνολογική ανάπτυξη, καθώς και την οικονομική και κοινωνική συνοχή.
Τα προγράμματα εφαρμόστηκαν στο πλαίσιο της άμεσης διαχείρισης σύμφωνα με τα ετήσια προγράμματα εργασιών για την περίοδο 2007-2013. Η χρηματοδοτική στήριξη παρασχέθηκε μέσω έργων που υποστηρίζονταν από επιχορηγήσεις δράσης της Επιτροπής, μέσω συμβάσεων παροχής υπηρεσιών που συνήφθησαν κατόπιν προσκλήσεων υποβολής προσφορών τις οποίες δημοσίευσε η Επιτροπή ή μέσω διοικητικών ρυθμίσεων με το Κοινό Κέντρο Ερευνών (JRC). Στο πλαίσιο της άμεσης διαχείρισης, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή διατήρησε την πλήρη ευθύνη για την εφαρμογή και εκτέλεσε όλες τις εργασίες προγραμματισμού και τις επιχειρησιακές εργασίες.
Όσον αφορά το είδος των ενδιαφερόμενων φορέων που μπορούσαν να υποβάλουν αίτηση για χρηματοδότηση, το πρόγραμμα ISEC περιλάμβανε τις υπηρεσίες επιβολής του νόμου, άλλους δημόσιους και/ή ιδιωτικούς φορείς, παράγοντες και οργανισμούς, συμπεριλαμβανομένων των τοπικών, περιφερειακών και εθνικών αρχών, των κοινωνικών εταίρων, των πανεπιστημίων, των στατιστικών υπηρεσιών, των μη κυβερνητικών οργανώσεων, των συμπράξεων δημόσιου και ιδιωτικού τομέα, καθώς και των αρμόδιων διεθνών φορέων. Το πρόγραμμα CIPS περιλάμβανε δημόσιους φορείς (εθνικούς, περιφερειακούς και τοπικούς), τον ιδιωτικό τομέα, πανεπιστήμια και ερευνητικά κέντρα. Σε αντίθεση με το ISEC, στο πλαίσιο του CIPS μπορούσαν να είναι επικεφαλής έργων οντότητες κερδοσκοπικού χαρακτήρα.
Όσον αφορά την εφαρμογή, για αμφότερα τα προγράμματα, δεν χορηγήθηκε το σύνολο της διαθέσιμης χρηματοδότησης από τις διάφορες προσκλήσεις, κυρίως λόγω του ότι οι αιτήσεις έργων δεν πληρούσαν τα κριτήρια επιλεξιμότητας ή το κριτήριο ποιότητας για χρηματοδότηση από την ΕΕ. Από τον διαθέσιμο προϋπολογισμό του ISEC ύψους 522 εκατ. EUR, δεσμεύτηκαν πάνω από 413 εκατ. EUR και δαπανήθηκαν 304 εκατ. EUR. Κατά τη διάρκεια της περιόδου προγραμματισμού, το ISEC είχε συνολικό ποσοστό απορρόφησης της τάξης του 74 %. Όσον αφορά το CIPS, δεσμεύτηκαν 74,6 εκατ. EUR και δαπανήθηκαν 60,4 εκατ. EUR από τον συνολικό διαθέσιμο προϋπολογισμό ύψους 126,8 εκατ. EUR. Το συνολικό ποσοστό απορρόφησης του CIPS κατά τη διάρκεια της περιόδου προγραμματισμού ήταν 83 %.
2
ΕΚ ΤΩΝ ΥΣΤΕΡΩΝ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ
Μεθοδολογία
Τα λεπτομερή πορίσματα της αξιολόγησης και η χρησιμοποιηθείσα μεθοδολογία περιγράφονται στα έγγραφα εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής που συνοδεύουν την παρούσα έκθεση
. Η εκπόνηση του εγγράφου εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής υποστηρίχθηκε από μελέτη εξωτερικού αναδόχου.
Περιορισμοί
Οι αξιολογήσεις και των δύο προγραμμάτων δυσχεράνθηκαν ιδιαίτερα από την έλλειψη βάσης αναφοράς, δηλαδή σαφούς περιγραφής της κατάστασης πριν από την έναρξη των προγραμμάτων η οποία θα μπορούσε να χρησιμεύσει ως βάση για την εκτίμηση των επιπτώσεών τους. Επιπλέον, το χρονικό διάστημα που μεσολάβησε ανάμεσα στην εφαρμογή των προγραμμάτων και τις εκ των υστέρων αξιολογήσεις δυσχέρανε τη διαδικασία της αξιολόγησης, δεδομένου ότι οι εκπρόσωποι των σχετικών δικαιούχων και των εθνικών και ενωσιακών αρχών συχνά δεν εργάζονταν πλέον στην ίδια θέση και, ως εκ τούτου, ήταν δύσκολη η επικοινωνία μαζί τους. Αυτό αποτυπώνεται στο χαμηλό ποσοστό συμμετοχής στις δημόσιες διαβουλεύσεις και στις ηλεκτρονικές έρευνες που διενεργήθηκαν κατά τη διάρκεια των αξιολογήσεων.
Επιπλέον, ήταν διαθέσιμα μόνο περιορισμένα στοιχεία σχετικά με τα αποτελέσματα και τις επιπτώσεις των προγραμμάτων. Τα αποτελέσματα δεν μπορούσαν να μετρηθούν λόγω της έλλειψης βάσης αναφοράς, όπως προαναφέρθηκε, αλλά και λόγω της έλλειψης εκ των προτέρων στόχων, καθώς και κεντρικού αποθετηρίου για τα αποτελέσματα των έργων των προγραμμάτων ISEC/CIPS. Έχουν επίσης επισημανθεί ζητήματα όσον αφορά την παρακολούθηση της προόδου των έργων, τα οποία παρεμπόδισαν την εκτίμηση της αποτελεσματικότητας, της αποδοτικότητας και της ενωσιακής προστιθέμενης αξίας. Για παράδειγμα, δεν ήταν εφικτή η διενέργεια λεπτομερούς σύγκρισης του κόστους λόγω έλλειψης συγκρίσιμων δεδομένων σχετικά με τα έργα, εάν ληφθεί υπόψη το ευρύ φάσμα των τομέων πολιτικής και των ειδών δραστηριοτήτων που καλύπτονταν από τα προγράμματα. Ήταν επίσης δύσκολο να συγκριθεί το κόστος των έργων και να μετρηθεί ο βαθμός στον οποίο επιτεύχθηκαν οι ίδιοι στόχοι από τα διάφορα είδη έργων.
2.2
ΒΑΣΙΚΑ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΑ
Συνάφεια
Λαμβανομένης υπόψη της σημασίας που έχει η αρχή της επικουρικότητας στον τομέα της εσωτερικής ασφάλειας, η χρηματοδότηση των προγραμμάτων ISEC και CIPS δεν σχεδιάστηκε για να υποκαταστήσει την εθνική χρηματοδότηση αλλά για να τη συμπληρώσει, παρέχοντας μεγαλύτερη στήριξη για τη διασυνοριακή συνεργασία. Συνολικά, τα κράτη μέλη θεώρησαν τους στόχους του προγράμματος ISEC συναφείς προς τις ανάγκες τους που σχετίζονταν με την πρόληψη και την καταπολέμηση της εγκληματικότητας. Ομοίως, αναγνώρισαν τη συνεχή συνάφεια του προγράμματος CIPS όσον αφορά την πρόληψη, την ετοιμότητα και τη διαχείριση των συνεπειών της τρομοκρατίας και άλλων κινδύνων που συνδέονται με την ασφάλεια καθ’ όλη τη διάρκεια της περιόδου αξιολόγησης. Επιπλέον, το πρόγραμμα ανταποκρίθηκε ικανοποιητικά στην πραγματική ανάγκη για διακρατική συνεργασία και συντονισμό στους τομείς της πρόληψης, της ετοιμότητας και της διαχείρισης των συνεπειών της τρομοκρατίας και άλλων κινδύνων που συνδέονται με την ασφάλεια. Αυτό είναι ιδιαίτερα σημαντικό εάν ληφθεί υπόψη η ανάγκη ανάληψης δράσης σε επίπεδο ΕΕ σε αυτούς τους τομείς και η έλλειψη εναλλακτικών εθνικών πηγών χρηματοδότησης λόγω των επιπτώσεων της χρηματοπιστωτικής κρίσης του 2008 στους εθνικούς προϋπολογισμούς.
Το σκεπτικό στο οποίο βασίζονταν τα δύο προγράμματα ήταν η παροχή κονδυλίων σε τομείς με τη μεγαλύτερη ζήτηση, σύμφωνα με τις προτεραιότητες που περιγράφονταν στα ετήσια προγράμματα εργασιών και οι οποίες είχαν καθοριστεί από κοινού με τα κράτη μέλη. Η διάρθρωση αυτή αποδείχθηκε ότι είχε ως γνώμονα μάλλον τη ζήτηση παρά την πολιτική, καθώς βασιζόταν σε ανοικτές προσκλήσεις υποβολής προτάσεων και έδινε τη δυνατότητα στους ενδιαφερόμενους φορείς να υποβάλουν αίτηση για χρηματοδότηση με βάση μια πρόταση έργου. Ως εκ τούτου, ο σχεδιασμός των προγραμμάτων με γνώμονα τη ζήτηση συνέβαλε σε σημαντική γεωγραφική ανισορροπία κατά την εφαρμογή, ιδίως όσον αφορά την τοποθεσία των συντονιστικών οργανισμών. Για τον λόγο αυτόν, η Επιτροπή έλαβε μέτρα για να ενισχύσει τη γεωγραφική κατανομή, ιδίως μέσω της διοργάνωσης περιφερειακών ημερίδων ενημέρωσης στα κράτη μέλη. Παρ’ όλα αυτά, η υλοποίηση των προγραμμάτων εξαρτιόταν σε μεγάλο βαθμό από την προληπτική δράση των εκπρόσωπων των κρατών μελών και των δυνητικών αιτούντων. Προκειμένου να καταστεί δυνατή η πιο ισότιμη πρόσβαση των κρατών μελών στη χρηματοδότηση και να βελτιωθεί η συμμετοχή τους σε όλες τις βασικές προτεραιότητες της πολιτικής ασφαλείας, καθιερώθηκε η μετάβαση στη μέθοδο της επιμερισμένης διαχείρισης όσον αφορά το διάδοχο Ταμείο, ΤΕΑ-Αστυνομική συνεργασία. Σε αντίθεση με τα προγράμματα ISEC και CIPS, που εφαρμόστηκαν μόνο στο πλαίσιο της άμεσης διαχείρισης, το ΤΕΑ-Αστυνομική συνεργασία εφαρμόζεται συνδυαστικά, καθώς αρχικά περίπου το 60 % της διαθέσιμης χρηματοδότησης χορηγείται σε εθνικά προγράμματα στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης και το 40 % χορηγείται σε ενωσιακές δράσεις στο πλαίσιο της άμεσης διαχείρισης. Η αλλαγή αυτή αναμένεται να έχει θετικό αντίκτυπο στην αποδοτικότητα και την αποτελεσματικότητα της διαχείρισης του ΤΕΑ από την Επιτροπή, καθώς και στην υλοποίηση των βασικών πολιτικών ασφαλείας από όλα τα κράτη μέλη.
Διαπιστώθηκε επίσης ότι μεσολαβούσε κάποιο χρονικό διάστημα ανάμεσα στον προσδιορισμό προτεραιοτήτων στο πλαίσιο των ετήσιων προγραμμάτων εργασιών και στην ουσιαστική υλοποίησή τους, λόγω του ότι τα ετήσια προγράμματα εργασιών αντικατόπτριζαν τις προτεραιότητες που είχαν καθοριστεί κατά το προηγούμενο έτος, πράγμα που σήμαινε ότι υπήρχε διαφορά ενός έτους μεταξύ του καθορισμού προτεραιοτήτων και της υλοποίησής τους. Ενίοτε, αυτό επηρέαζε αρνητικά τη συνάφεια των προγραμμάτων.
Αποτελεσματικότητα
Συνολικά, από τα πορίσματα της αξιολόγησης προκύπτει ότι το πρόγραμμα ISEC συνέβαλε στην επίτευξη όλων των στόχων του ως έναν βαθμό και τα χρηματοδοτούμενα έργα πέτυχαν τα προσδοκώμενα αποτελέσματα. Ως εκ τούτου, μπορεί να υποστηριχθεί ότι το πρόγραμμα συνέβαλε στην πρόληψη της εγκληματικότητας και, τελικά, στη βελτίωση της ασφάλειας των πολιτών της ΕΕ, ακόμη και αν είναι δύσκολο να αποδειχθεί άμεση αιτιώδης σχέση. Τα κύρια αποτελέσματα που διαπιστώθηκαν από έργα του ISEC ήταν η ενισχυμένη δικτύωση και η ενισχυμένη ανταλλαγή πληροφοριών και βέλτιστων πρακτικών, καθώς και τα αυξημένα επίπεδα γνώσεων και δεξιοτήτων των επαγγελματιών του κλάδου. Τα έργα του ISEC συνέβαλαν ιδιαίτερα αποτελεσματικά στην ανάπτυξη της διακρατικής συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών και των υπηρεσιών επιβολής του νόμου, καθώς και στη βελτίωση της ανταλλαγής πληροφοριών, ιδίως στους τομείς της εγκληματολογίας, των ναρκωτικών, των καταστάσεων ονομάτων επιβατών, του ηλεκτρονικού εγκλήματος και της εμπορίας ανθρώπων.
Όσον αφορά το CIPS, η αξιολόγηση κατέδειξε ότι, σε γενικές γραμμές, το πρόγραμμα πέτυχε τους γενικούς και τους περισσότερους από τους ειδικούς του στόχους, συμβάλλοντας θετικά στον τομέα πολιτικής της προστασίας των υποδομών ζωτικής σημασίας. Σημαντικό στοιχείο ορισμένων έργων του CIPS ήταν η έμφαση που δόθηκε στις αλληλεξαρτήσεις και στην πρόληψη των «αλυσιδωτών επιπτώσεων» σε περίπτωση διακοπής της λειτουργίας και καταστροφής υποδομών ζωτικής σημασίας κατά τη διάρκεια τρομοκρατικής επίθεσης ή άλλων κινδύνων που συνδέονται με την ασφάλεια. Η συνεργασία σε επίπεδο ΕΕ και η συνεργασία για την προστασία των υποδομών ζωτικής σημασίας θα μπορούσαν να βελτιωθούν.
Από την αξιολόγηση προέκυψε ότι η δημιουργία κεντρικού αποθετηρίου που θα περιείχε λεπτομερή στοιχεία για τα επιμέρους έργα θα είχε καταστήσει δυνατή την ανάπτυξη ενός συστήματος παρακολούθησης για τη συλλογή και την ανάλυση δεδομένων σχετικά με την οικονομική πρόοδο, τις εκροές και τα αποτελέσματα των έργων. Η πρόβλεψη επαρκούς προϋπολογισμού για την παροχή τεχνικής βοήθειας θα μπορούσε να ενισχύσει την τεχνική εμπειρογνωσία σε όλη τη διάρκεια του κύκλου ζωής των έργων και τη διάδοση των αποτελεσμάτων.
Αποδοτικότητα
Όσον αφορά τους χρηματοδοτικούς πόρους, από τα αποτελέσματα της αξιολόγησης προκύπτει ότι η παρεχόμενη ενωσιακή χρηματοδότηση κρίθηκε από τη συντριπτική πλειονότητα των ενδιαφερόμενων μερών που συμμετείχαν στη διαβούλευση ως επαρκής για όλες τις δραστηριότητες που υλοποιήθηκαν στο πλαίσιο των προγραμμάτων ISEC και CIPS. Η δημιουργία δικτύων θεωρήθηκε ότι είχε καλή σχέση κόστους/οφέλους. Όσον αφορά τα επίπεδα της ενωσιακής χρηματοδότησης, συνολικά από την αξιολόγηση προκύπτει ότι τα κονδύλια της ΕΕ επαρκούσαν για την υλοποίηση των προβλεπόμενων δραστηριοτήτων. Μόνο ένας περιορισμένος αριθμός ενδιαφερόμενων φορέων επισήμανε ότι ήταν αναγκαία πρόσθετη χρηματοδότηση και ότι ορισμένες δαπάνες είχαν υποτιμηθεί, π.χ. οι δαπάνες προσωπικού. Όσον αφορά τους ανθρώπινους πόρους που απασχολήθηκαν, από την αξιολόγηση προκύπτει ότι κρίθηκαν επαρκείς για πολύ μικρό αριθμό έργων σε ολόκληρη την περίοδο προγραμματισμού.
Η έλλειψη αξιολόγησης από ομοτίμους σχετικά με τα αποτελέσματα των έργων και η έλλειψη κεντρικού αποθετηρίου θεωρήθηκαν ότι είχαν ως αποτέλεσμα τη μείωση της συνολικής αποδοτικότητας των προγραμμάτων. Οι πτυχές αυτές δεν έχουν ακόμη τεθεί σε εφαρμογή στο πλαίσιο του ΤΕΑ, αλλά θα μπορούσαν να ληφθούν υπόψη για το επόμενο πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο.
Παρά τις αλλαγές που εισήγαγε η Επιτροπή στις διαδικασίες εφαρμογής, η διοικητική επιβάρυνση κρίθηκε ως υψηλή από ορισμένους ενδιαφερόμενους φορείς. Οι ενδιαφερόμενοι φορείς επισήμαναν επίσης την ανάγκη για απλούστευση της υποβολής εκθέσεων.
Συνοχή
Η αξιολόγηση επικεντρώθηκε στη συνοχή των προγραμμάτων με άλλα προγράμματα της ΕΕ στον ίδιο τομέα, καθώς και με εθνικά προγράμματα και πρωτοβουλίες, προκειμένου να εκτιμηθεί κατά πόσον η παρέμβαση ερχόταν σε αντίθεση ή δημιουργούσε αλληλεπικαλύψεις με άλλες παρεμβάσεις. Η αξιολόγηση κατέληξε στο συμπέρασμα ότι, συνολικά, οι δραστηριότητες που υλοποιήθηκαν στο πλαίσιο των διάφορων μέσων της ΕΕ στους αντίστοιχους τομείς τους είχαν συνοχή με τα προγράμματα και δεν εντοπίστηκαν σημαντικές επικαλύψεις.
Το πρόγραμμα ISEC στήριξε την υλοποίηση των ενωσιακών υποχρεώσεων και τη διασυνοριακή συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών σε πολλούς τομείς εγκληματικότητας. Ωστόσο, στο πλαίσιο της χρηματοπιστωτικής κρίσης, η εθνική χρηματοδότηση ήταν πολύ περιορισμένη ή μη διαθέσιμη για την εν λόγω συνεργασία, με αποτέλεσμα να αποφευχθεί σημαντικός κίνδυνος αλληλοεπικάλυψης των κονδυλίων της ΕΕ με εθνικές ροές χρηματοδότησης. Η αξιολόγηση εντόπισε επίσης σημαντικό περιθώριο για συνοχή και συμπληρωματικότητα μεταξύ του ISEC και άλλων προγραμμάτων της ΕΕ, και συγκεκριμένα των προγραμμάτων JPEN, Δάφνη III, 7ο ΠΠ και Hercule II. Χάρη στη συνεργασία μεταξύ των υπηρεσιών της Επιτροπής, επιτεύχθηκαν συνέργειες μεταξύ του προγράμματος Δάφνη III και των δύο ειδικών στόχων του ISEC που αφορούν την προώθηση και την ανάπτυξη βέλτιστων πρακτικών για την προστασία και τη στήριξη μαρτύρων και θυμάτων εγκλήματος, ιδίως στον τομέα της εμπορίας ανθρώπων. Ο αποτελεσματικός συντονισμός κατά το στάδιο του σχεδιασμού, της εφαρμογής και της υλοποίησης ήταν ζωτικής σημασίας για να μεγιστοποιηθούν οι δυνατότητες συνοχής και συμπληρωματικότητας και να αποφευχθεί ο κίνδυνος αλληλεπικάλυψης. Μπορεί να συναχθεί το συμπέρασμα, με βάση τα στοιχεία που συγκεντρώθηκαν, ότι αυτό επιτεύχθηκε σε μεγάλο βαθμό.
Ομοίως, διαπιστώθηκε ότι οι δράσεις του CIPS που υλοποιήθηκαν στο πλαίσιο των ετήσιων προγραμμάτων εργασιών της περιόδου 2007-2013 είχαν συνοχή με τις δραστηριότητες που χρηματοδοτούνται στο πλαίσιο άλλων παρόμοιων Ταμείων της ΕΕ, και συγκεκριμένα του 7ου ΠΠ και του χρηματοδοτικού μέσου πολιτικής προστασίας. Πράγματι, υπάρχουν ελάχιστα ή και καθόλου στοιχεία που να αποδεικνύουν επικάλυψη μεταξύ αυτών των χρηματοδοτικών μέσων, λόγω των διαφορετικών χαρακτηριστικών τους όσον αφορά τη θεματική εστίαση, τις επιλέξιμες δράσεις, τους επιλέξιμους ενδιαφερόμενους φορείς και τις επιλέξιμες ομάδες-στόχους.
Ενωσιακή προστιθέμενη αξία
Η προστιθέμενη αξία των προγραμμάτων συνδέεται στενά με τη «σημασία» της ενωσιακής χρηματοδότησης για τους ενδιαφερόμενους φορείς και με την ικανότητά της να ενθαρρύνει τη διακρατική συνεργασία, η οποία συχνά δεν θα λάμβανε χώρα εάν τα έργα βασίζονταν μόνο στην εθνική χρηματοδότηση. Από τα πορίσματα προκύπτει ότι συχνά οι φορείς δεν είχαν πρόσβαση σε δυνατότητες εθνικής χρηματοδότησης για να υλοποιήσουν τις δραστηριότητες των προγραμμάτων. Ως εκ τούτου, μπορεί να υποτεθεί ότι σημαντικό μέρος των έργων δεν θα είχε αναπτυχθεί, εάν δεν υπήρχε η χρηματοδότηση από τα προγράμματα ISEC και CIPS.
Αμφότερα τα προγράμματα είχαν ισχυρή διακρατική διάσταση και στήριζαν είτε διακρατικά είτε εθνικά έργα με δυνατότητα μεταφοράς σε άλλα κράτη μέλη. Συνεπώς, μια βασική πτυχή της ενωσιακής προστιθέμενης αξίας τους βρισκόταν στην ικανότητά τους να ενισχύουν τη διακρατική συνεργασία. Η σημαντική συμβολή της χρηματοδότησης του ISEC στη διακρατική συνεργασία και εφαρμογή του δικαίου της ΕΕ στους διάφορους τομείς που καλύπτονταν από την πρόληψη και την καταπολέμηση της εγκληματικότητας επισημάνθηκε κατά τη διάρκεια μεγάλου αριθμού συνεντεύξεων με όλα τα είδη ενδιαφερόμενων φορέων. Έχει συναχθεί το συμπέρασμα ότι το ISEC συνέβαλε σημαντικά στη στενότερη διακρατική συνεργασία μεταξύ των εθνικών υπηρεσιών επιβολής του νόμου, στην οικοδόμηση αμοιβαίας εμπιστοσύνης και στη δημιουργία νέων σχέσεων μεταξύ των φορέων που συνεργάζονται με ομολόγους τους σε άλλα κράτη μέλη. Η ενωσιακή προστιθέμενη αξία του CIPS αξιολογήθηκε επίσης θετικά, διότι το πρόγραμμα συνέβαλε στην ανάπτυξη των πολιτικών της Ένωσης στον τομέα της πρόληψης, της ετοιμότητας και της διαχείρισης των συνεπειών της τρομοκρατίας και άλλων κινδύνων που συνδέονται με την ασφάλεια, και ενίσχυσε τον συντονισμό και τη συνεργασία μεταξύ των αρμόδιων φορέων σε επίπεδο ΕΕ όσον αφορά την προστασία υποδομών ζωτικής σημασίας.
Ωστόσο, η ενωσιακή προστιθέμενη αξία μπορεί να μειώθηκε εξαιτίας του ότι τα έργα που υλοποιήθηκαν στο πλαίσιο των προγραμμάτων είχαν κυρίως ως επικεφαλής συντονιστικούς οργανισμούς από περιορισμένο αριθμό κρατών μελών. Η μετάβαση στην επιμερισμένη διαχείριση αντιμετώπισε το ζήτημα της γεωγραφικής ανισορροπίας ως έναν βαθμό.
3
Συμπεράσματα
Από την αξιολόγηση προέκυψε ότι οι στόχοι και τα αποτελέσματα των προγραμμάτων ISEC και CIPS ήταν συνολικά συναφή προς τις ανάγκες των κρατών μελών στους τομείς που καλύπτονταν από τα προγράμματα, παρά τις ανησυχίες σχετικά με τον σχεδιασμό των προγραμμάτων ο οποίος αποδείχθηκε ότι είχε ως γνώμονα μάλλον τη ζήτηση παρά την πολιτική. Αυτό είχε ως αποτέλεσμα σημαντική γεωγραφική ανισορροπία κατά την εφαρμογή. Η μετάβαση στην επιμερισμένη διαχείριση για το επόμενο μέσο ΤΕΑ-Αστυνομική συνεργασία αναμενόταν να αντιμετωπίσει αυτό το ζήτημα και να αυξήσει την αποτελεσματικότητα και την αποδοτικότητα των κονδυλίων της ΕΕ. Επίσης, το χρονικό διάστημα που διαπιστώθηκε ότι μεσολαβεί ανάμεσα στον προσδιορισμό προτεραιοτήτων στο πλαίσιο των ετήσιων προγραμμάτων εργασιών και στην ουσιαστική υλοποίησή τους έχει εν μέρει αντιμετωπιστεί στο ΤΕΑ-Αστυνομική συνεργασία, με τη συμπερίληψη «έκτακτης βοήθειας «για να αντιμετωπιστούν επείγουσες και ειδικές ανάγκες»
.
Όσον αφορά την αποτελεσματικότητα, τα προγράμματα πέτυχαν σε γενικές γραμμές τους στόχους τους, αλλά θα μπορούσε να αναπτυχθεί πιο λεπτομερές κεντρικό αποθετήριο των αποτελεσμάτων και των εκροών έργων, και τα δεδομένα του να ανταλλάσσονται, για παράδειγμα, μέσω του Ευρωπαϊκού Δικτύου Πρόληψης του Εγκλήματος, του δικτύου προειδοποίησης σχετικά με τις υποδομές ζωτικής σημασίας (CIWIN), του δικτυακού τόπου του συντονιστή δράσης της ΕΕ κατά της εμπορίας ανθρώπων ή μέσω άλλων υπηρεσιών της Επιτροπής. Αυτό θα μπορούσε να ληφθεί υπόψη για το επόμενο πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο. Θα μπορούσε επίσης να εξεταστεί η δημιουργία συστήματος ενισχυμένης παρακολούθησης. Βασικά στοιχεία αυτού του συστήματος παρακολούθησης θα μπορούσαν να είναι, για παράδειγμα, οι επισκέψεις παρακολούθησης και ένα σύστημα ΤΠ για τη συστηματική καταγραφή δεδομένων σχετικά με τα έργα. Αυτό αντιμετωπίστηκε ως έναν βαθμό στο πλαίσιο του διάδοχου Ταμείου, ΤΕΑ-Αστυνομική συνεργασία, για παράδειγμα, με τη χρήση αποστολών παρακολούθησης για την υλοποίηση των έργων και με τη δυνατότητα ετήσιας συνεισφοράς στις δραστηριότητες τεχνικής βοήθειας
.
Όσον αφορά την αποδοτικότητα, συνολικά, η συντριπτική πλειονότητα των ενδιαφερόμενων φορέων που συμμετείχαν στη διαβούλευση έκριναν την ενωσιακή χρηματοδότηση ως επαρκή και η σχέση κόστους/οφέλους θεωρήθηκε καλή έως πολύ καλή σε όλες τις δραστηριότητες. Ωστόσο, όπως αναφέρθηκε ανωτέρω, η έλλειψη κεντρικού αποθετηρίου μείωσε επίσης την αποδοτικότητα των προγραμμάτων ως έναν βαθμό. Αν και η παρακολούθηση βελτιώθηκε εν μέρει στο πλαίσιο του τρέχοντος Ταμείου, η έλλειψη αξιολόγησης από ομοτίμους και κατάλληλης διάδοσης των αποτελεσμάτων των έργων εξακολουθούν να αποτελούν αδυναμίες που θα πρέπει να αντιμετωπιστούν στο πλαίσιο της επόμενης γενιάς Ταμείων. Υπάρχει περιθώριο βελτίωσης για να αντιμετωπιστεί η διοικητική επιβάρυνση και να επιτευχθεί απλούστευση.
Η αξιολόγηση έδειξε ότι τα προγράμματα είχαν συνοχή και ότι δεν υπήρχαν σημαντικές επικαλύψεις με παρόμοιες πρωτοβουλίες σε εθνικό και ενωσιακό επίπεδο. Αυτό οφειλόταν κυρίως στη συνεργασία μεταξύ των υπηρεσιών της Επιτροπής που ασχολούνταν με τη διαχείριση των άλλων πρωτοβουλιών.
Τέλος, διαπιστώθηκε ότι αμφότερα τα προγράμματα είχαν σημαντική ενωσιακή προστιθέμενη αξία. Οι περισσότερες δραστηριότητες που υλοποιήθηκαν στο πλαίσιο των προγραμμάτων δεν θα είχαν αναπτυχθεί καθόλου ή δεν θα είχαν επιτύχει τα ίδια αποτελέσματα, ιδίως όχι σε διακρατικό επίπεδο, ελλείψει των κονδυλίων της ΕΕ. Ωστόσο, η ενωσιακή προστιθέμενη αξία θα μπορούσε να είναι υψηλότερη, εάν τα μεταβιβάσιμα αποτελέσματα των έργων σε επίπεδο ΕΕ είχαν προωθηθεί και διαδοθεί περαιτέρω. Η δημιουργία κεντρικού αποθετηρίου σε επίπεδο Επιτροπής, στο οποίο θα συγκεντρώνονταν όλα τα αποτελέσματα των έργων, θα μπορούσε να είχε συμβάλει σε αυτό. Η ενωσιακή προστιθέμενη αξία θα είχε επίσης ενισχυθεί, εάν οι συντονιστικοί οργανισμοί ήταν πιο ομοιόμορφα κατανεμημένοι στα κράτη μέλη.