2.2.2017   

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 34/1

Εισηγητής:

ο κ. Petr ZAHRADNÍK

1.1.

Η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή (ΕΟΚΕ) πιστεύει ότι ο προϋπολογισμός της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ) μπορεί να αποτελέσει καθοριστικό εργαλείο που θα επιτρέψει στην ΕΕ να αντεπεξέλθει στις προκλήσεις που αντιμετωπίζει σήμερα και στις διαρθρωτικές μεταβολές της. Ωστόσο, απαιτείται να αναλύεται και να αξιολογείται προσεκτικά το για πού προορίζονται οι δαπάνες των χρηματοδοτικών της μέσων, πώς πραγματοποιούνται οι εν λόγω δαπάνες, πώς αξιολογούνται οι επιδόσεις των μέσων αυτών και πώς δημοσιοποιείται η ενημέρωση για τα επιτευχθέντα αποτελέσματα (1). Υπό τις προϋποθέσεις αυτές, ο προϋπολογισμός της ΕΕ μπορεί να επιληφθεί των πρωταρχικών προκλήσεων της ΕΕ και να συντελέσει στην αναγέννηση της πίστης των ευρωπαίων πολιτών στην ΕΕ, ακόμη κι εάν υπάρξει μείωση του συνολικού του ύψους σε συγκριτικούς ή και σε απόλυτους όρους.

1.2.

Παράλληλα, απαραίτητη προϋπόθεση για την τόνωση των επιδόσεων του προϋπολογισμού της ΕΕ είναι να προσδιοριστούν επίσης σαφώς καθορισμένοι στόχοι προτεραιότητας προς όφελος των πολιτών της ΕΕ, αντίστοιχοι συγκεντρωτικοί δείκτες, καθώς και ένα αξιόπιστο σύστημα λογοδοσίας, σε συνάρτηση με τις συγκεκριμένες δραστηριότητες που χρηματοδοτούνται από τον προϋπολογισμό της ΕΕ, ώστε να μπορεί να επιτυγχάνεται η βέλτιστη σχέση κόστους-οφέλους. Προς τούτο μπορούν να χρησιμοποιηθούν εκ των προτέρων προϋποθέσεις, χρηματοδοτικά μέσα ή ευελιξία και ικανότητα αντιμετώπισης αιφνίδιων προκλήσεων (2). Πέρα από την κυρίως ποσοτική πτυχή του προϋπολογισμού της ΕΕ, που έχει ιδιαίτερη σημασία, και κατά την άποψη της ΕΟΚΕ, για τον προσδιορισμό των βασικών προτεραιοτήτων και των αντίστοιχων πολιτικών, πρέπει επίσης να εξετάζεται και η ποιοτική του διάσταση.

1.3.

Η ΕΟΚΕ ενστερνίζεται την προσέγγιση σύμφωνα με την οποία, σε θέματα δαπανών του προϋπολογισμού της ΕΕ, δεν αρκεί απλώς να εξασφαλίζεται η τήρηση των κανόνων νομιμότητας και κανονικότητας των διαδικασιών, αλλά είναι επίσης σημαντικό να επικεντρώνονται οι δαπάνες, κατά τρόπο στοχευμένο και συστηματικό, στα αποτελέσματα και τις επιδόσεις που επιτυγχάνει ο προϋπολογισμός κατά την κάλυψη των τομέων προτεραιότητας της ΕΕ.

1.4.

Η ΕΟΚΕ συμφωνεί ότι η υιοθέτηση των κανόνων του πνεύματος επιδόσεων όσον αφορά τον προϋπολογισμό της ΕΕ προϋποθέτει να εξασφαλιστεί στενή διασύνδεση μεταξύ, αφενός μεν, του ύψους και της φύσης των δαπανών, αφετέρου δε, ενός συνεπούς συνόλου συγκεντρωτικών δεικτών για τη μέτρηση των επιδόσεων και των αποτελεσμάτων.

1.5.

Παράλληλα, η ΕΟΚΕ πιστεύει ότι η υιοθέτηση του εν λόγω πνεύματος επιδόσεων δεν περιορίζεται στη λήψη ενός μεμονωμένου μέτρου· συνιστά εξελικτική διαδικασία που απαιτεί ένα πρόσφορο νομικό πλαίσιο, αλλά και ένα επιλεγμένο σύνολο μηχανισμών που να στρέφουν τις ενέργειες των κύριων παραγόντων προς την επιθυμητή κατεύθυνση. Επιπλέον, οι επικείμενες συζητήσεις, καθώς και η εφαρμογή ενός προϋπολογισμού της ΕΕ με άξονα στις επιδόσεις, θα πρέπει να διευκρινίσουν περαιτέρω το περιεχόμενο του εν λόγω προϋπολογισμού.

1.6.

Η ΕΟΚΕ είναι πεπεισμένη ότι ένας προϋπολογισμός της ΕΕ με άξονα τις επιδόσεις είναι ικανός να εξασφαλίσει την επίτευξη αποτελεσμάτων και επιδράσεων που θα προσφέρουν σαφώς αναγνωρίσιμη προστιθέμενη αξία στους τομείς προτεραιότητας της ΕΕ. Επομένως, η συζήτηση σχετικά με έναν προϋπολογισμό της ΕΕ που θα βασίζεται στις επιδόσεις είναι παράλληλα μια συζήτηση σχετικά με τις πολιτικές προτεραιότητας της ΕΕ που θα σταθούν ικανές να εξασφαλίσουν τις αναγκαίες διαρθρωτικές μεταλλαγές.

1.7.

Μέχρι σήμερα, έχουν αναπτυχθεί πειραματικά εγχειρήματα για τη μέτρηση της επίδρασης του προϋπολογισμού της ΕΕ επί της υλοποίησης των προτεραιοτήτων και των ποσοτικοποιημένων στόχων της στρατηγικής «Ευρώπη 2020». Η ΕΟΚΕ πιστεύει ότι η μέθοδος αυτή συνιστά θετική πρόοδο προς τη σωστή κατεύθυνση και ότι πρέπει να συνεχιστεί ακόμη πιο συστηματικά και σαφώς πιο σφαιρικά. Από τη διενέργεια δοκιμών, κατέστη προφανής ο μεγάλος βαθμός αναντιστοιχίας μεταξύ επιδιωκόμενων στόχων και σχετικών αποτελεσμάτων, καθώς και πολλές περιπτώσεις αναποτελεσματικής χρήσης των χρηματοδοτικών μέσων της ΕΕ και ελλείψεων των σχετικών διαδικασιών.

1.8.

Η ΕΟΚΕ υποστηρίζει τη συνέχιση της βελτίωσης και της σύσφιγξης των σχέσεων και των διασυνδέσεων μεταξύ της στρατηγικής «Ευρώπη 2020» και του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου για την περίοδο 2014-2020 —ή και των οικείων επιμέρους οικονομικών ετών της ΕΕ—, με τη βοήθεια των δεικτών ανάλυσης του αντικτύπου και της ερμηνείας τους. Με την ευκαιρία αυτή, θα ήταν σκόπιμο να διεξαχθεί ένας προβληματισμός σχετικά με τη στρατηγική «Ευρώπη 2020», ώστε να εξακριβωθεί κατά πόσον αυτή εστιάζεται όντως, και για το δεύτερο ήμισυ της τρέχουσας δεκαετίας, στις πραγματικές προτεραιότητες της ΕΕ σε θέματα ανάπτυξης.

1.9.

Η ΕΟΚΕ επικροτεί επίσης την ιδέα να εξασφαλιστεί ότι οι συμφωνίες σύμπραξης και τα λειτουργικά προγράμματα θα είναι σε θέση να επιτελούν αποτελεσματικά τον ρόλο τους ως δίαυλοι μετάδοσης που θα μετατρέπουν τους στόχους και τις προτεραιότητες της ΕΕ σε λειτουργικούς στόχους εφαρμοζόμενους στο επίπεδο του καθενός από τα κράτη μέλη, είτε πρόκειται για τη βελτίωση της από κοινού διαχείρισης, είτε για τη βελτίωση των διαδικαστικών κανόνων των προγραμμάτων που διαχειρίζεται άμεσα η Ευρωπαϊκή Επιτροπή στο καθένα από τα κράτη μέλη.

1.10.

Η ΕΟΚΕ συνιστά να παροτρυνθούν τα κράτη μέλη να συμπεριλάβουν στις συμφωνίες σύμπραξης και στα λειτουργικά προγράμματά τους ένα συνεκτικό και συγκρίσιμο σύνολο μετρήσιμων αποτελεσμάτων, τα οποία θα πρέπει να επιτευχθούν χάρη στη συνδρομή των πόρων από τον προϋπολογισμό της ΕΕ και τα οποία θα πρέπει στη συνέχεια να υποβληθούν σε αξιολόγηση. Σε όλες τις συμφωνίες σύμπραξης και τα λειτουργικά προγράμματα θα πρέπει να προβλέπονται κοινοί δείκτες αποτελεσμάτων, σε εγκάρσια ή οριζόντια βάση, και να προβάλλεται ευκρινώς η συμβολή του κάθε ταμείου, καθώς και των Ευρωπαϊκών Διαρθρωτικών και Επενδυτικών Ταμείων (ΕΔΕΤ) στο σύνολό τους· θα πρέπει δε οι εν λόγω δείκτες να έχουν σχεδιαστεί έτσι ώστε να επιτρέπουν την παρακολούθηση των προόδων που επιτυγχάνονται στο επίπεδο της ΕΕ, του κάθε κράτους μέλους και της καθεμιάς από τις περιφέρειές τους.

1.11.

Η ΕΟΚΕ πιστεύει ότι η ενδιάμεση αναθεώρηση του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου 2014-2020 μπορεί να αποτελέσει την ευκαιρία για πιο δυναμική εφαρμογή μιας προσέγγισης με βάση τις επιδόσεις και στόχο τα αποτελέσματα, η οποία αναμένεται να εκφραστεί πλήρως στη συνέχεια, στο πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο για την περίοδο από το 2021 και ύστερα.

1.12.

Η ΕΟΚΕ φρονεί ότι το πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο που θα ξεκινήσει το 2021 θα πρέπει να αποτελέσει —σε συνδυασμό με τη νέα στρατηγική ανταγωνιστικότητας και ανάπτυξης και με τη βάση ελάχιστων κοινωνικών δικαιωμάτων που είναι υπό εκπόνηση— μια καίρια μεσοπρόθεσμη στρατηγική πλατφόρμα (με τον ίδιο χρονικό ορίζοντα με τη στρατηγική ανταγωνιστικότητας), στην οποία η δομή και η στάθμιση των διαφόρων κονδυλίων του προϋπολογισμού θα έχουν προσαρμοστεί στις πραγματικές ανάγκες και προτεραιότητες, πράγμα που αναμένεται, παράλληλα, να παρέχει αυξημένες δυνατότητες ευελιξίας για την αντιμετώπιση των νέων αναγκών που θα εμφανίζονται. Η ΕΟΚΕ θα θεωρούσε επίσης ευκταία μια τροποποίηση των διατυπώσεων εκτέλεσης των χρηματοδοτικών μέσων του προϋπολογισμού της ΕΕ, με κατεύθυνση προς την αύξηση της αποτελεσματικότητας, χάρη στην ευρύτερη εφαρμογή επιστρεπτέων χρηματοπιστωτικών μέσων και στην αναζήτηση συμπληρωματικότητας μεταξύ των εν λόγω μέσων και των πιστώσεων επιδότησης. Επιπλέον, υπάρχουν ακόμη ευρέα περιθώρια βελτίωσης των τρόπων αξιολόγησης του προϋπολογισμού της ΕΕ και της αποτελεσματικότητάς του. Ο παράγοντας της δημοσιονομικής ευελιξίας είναι απολύτως καθοριστικός από την άποψη της ικανότητας του προϋπολογισμού της ΕΕ να ανταποκρίνεται στις νέες πρωτοβουλίες, απειλές και ευκαιρίες που εμφανίζονται, και από την άποψη της διατήρησης της ικανότητας δράσης της ΕΕ (μπορούν να αναφερθούν, λόγου χάρη, η μεταναστευτική κρίση, η ανάγκη αντιμετώπισης οικονομικών κλυδωνισμών ή η αλλαγή του αριθμού των μελών της ΕΕ και ο αντίκτυπός της στις δημοσιονομικές ροές, μια κατάλληλη βάση πόρων του Ταμείου Αλληλεγγύης σε περίπτωση φυσικών καταστροφών)· πρόκειται δε για παράγοντα που δεν αφορά αποκλειστικά τον όγκο και τη διάρθρωση των δαπανών του προϋπολογισμού της ΕΕ, αλλά και το σκέλος των εσόδων.

1.13.

Η ΕΟΚΕ συνιστά να προβλεφθεί στη δημοσιονομική πολιτική της ΕΕ για την περίοδο μετά το 2020 ότι στο σκέλος των εσόδων του προϋπολογισμού της ΕΕ θα εντοπίζεται το αντίστοιχο ποσό και ο τρόπος με τον οποίο αυτό προσδιορίστηκε (πρέπει να βρεθεί ένας ισορροπημένος και αλληλέγγυος συνδυασμός συνεισφορών των κρατών μελών και ίδιων δημοσιονομικών πόρων).

1.14.

Η ΕΟΚΕ επικροτεί την πρόσθετη διεύρυνση των δυνατοτήτων που προσφέρει μια ενεργός δημοσιονομική πολιτική, όπως, για παράδειγμα, τη δυνατότητα έκδοσης ευρωπαϊκών ομολόγων. Προς τούτο, θα ήταν ευκταίο να βελτιωθεί το πλαίσιο και η διαδικασία του προϋπολογισμού της ΕΕ, καθώς επίσης και να επιλυθεί ικανοποιητικά το ζήτημα της εμβέλειας της δημοσιονομικής πολιτικής της ΕΕ έναντι, αφενός, των κρατών της ευρωζώνης και, αφετέρου, των λοιπών κρατών μελών της ΕΕ.

2.1.1.

Ο προϋπολογισμός της ΕΕ συνιστά σημαντικό και καίριο εργαλείο χρηματοδότησης των προτεραιοτήτων της ΕΕ. Το ύψος του αντιπροσωπεύει περίπου 1 % του ακαθάριστου εγχώριου προϊόντος (ΑΕγχΠ) της ΕΕ και, για τη χρήση 2015, ανήλθε σε 145,3 δισεκατ. ευρώ. Συντελεί σε αρκετά σημαντικό βαθμό στην εξασφάλιση της οικονομικής πολιτικής στο καθένα από τα κράτη μέλη, όπου αντιπροσωπεύει κατά μέσον όρο 1,9 % των δημόσιων δαπανών. Ωστόσο, σε ορισμένες περιπτώσεις, η αναλογία αυτή υπερβαίνει σαφώς το 10 %.

2.2.1.

Όταν πρόκειται για χρηματοδοτικά μέσα τέτοιου ύψους, είναι σημαντικό να υπάρχει μέριμνα ώστε να διατίθενται όχι μόνο σύμφωνα με τους κανόνες νομιμότητας και κανονικότητας, αλλά επιπλέον, και παράλληλα, πέρα από την τήρηση της πρώτης αυτής προϋπόθεσης, να διατίθενται κατά τρόπον ώστε να επιτρέπουν κυρίως την επίτευξη των αντίστοιχων στόχων και αποτελεσμάτων και την τήρηση των αρχών της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης και του πνεύματος επιδόσεων. Η προβολή της πραγματικής επίδρασης που αποφέρει η εκτέλεση του προϋπολογισμού της ΕΕ, η οποία υπολογίζεται βάσει κατάλληλων μακροοικονομικών δεικτών και κριτηρίων, βρίσκεται σήμερα στο επίκεντρο όλων των πολιτικών προβληματισμών σχετικά με τη δημοσιονομική πολιτική της ΕΕ.

2.2.2.

Τον προϋπολογισμό της ΕΕ και την εκτέλεσή του θα πρέπει να διέπουν οι ακόλουθες προτεραιότητες:

2.2.3.

Ο προϋπολογισμός της ΕΕ ενέχει ορισμένα νέα στοιχεία που συνδέονται με τη λειτουργία του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου για την περίοδο 2014-2020 και είναι σημαντικά όσον αφορά την ενίσχυση της προσέγγισης με βάση τις επιδόσεις και με άξονα τα αποτελέσματα:

2.2.4.

Το ζητούμενο για την ΕΕ είναι να προσαρμοστεί καλύτερα στις ανάγκες της η δημοσιονομική της πολιτική και η λειτουργία στην πράξη του προϋπολογισμού της, χάρη στην επίτευξη μιας πιο πρόσφορης ισορροπίας ανάμεσα, αφενός, στις διαδικαστικές και τυπικές πτυχές της εκτέλεσης του προϋπολογισμού της ΕΕ και, αφετέρου, στις προσεγγίσεις που στηρίζονται στις επιδόσεις και επικεντρώνονται στα αποτελέσματα. Υπό το πρίσμα αυτό των επιδόσεων και αποτελεσμάτων, φαίνεται αναγκαία μια προσέγγιση που θα αποβλέπει σε κοινή αντίληψη και κατανόηση της εν λόγω έννοιας.

2.2.5.

Για τη μέτρηση της μη τήρησης των τυπικών κανόνων, εδώ και καιρό χρησιμοποιείται ο δείκτης του ποσοστού σφάλματος. Ο δείκτης αυτός ανέρχεται σε περίπου 4 % (4 % σχεδόν από τις δαπάνες του προϋπολογισμού της ΕΕ δεν πραγματοποιούνται με τήρηση των τυπικών κανόνων, γεγονός που δεν συνιστά αφ’ εαυτού κακό αποτέλεσμα· ωστόσο, σε απόλυτα μεγέθη, το ποσοστό αυτό αντιπροσωπεύει περίπου 6 δισεκατ. ευρώ). Στον παρακάτω πίνακα παρουσιάζεται η εξέλιξη του συνολικού ποσοστού σφάλματος κατά τα τελευταία έτη:

2.2.6.

Η κύρια αρχή του προϋπολογισμού της ΕΕ έγκειται στον «υγιή» χαρακτήρα των χρηματοδοτικών ροών και των συγκεκριμένων προγραμμάτων και έργων που αυτές χρηματοδοτούν, χάρη στον οποίο μπορεί να εκτιμηθεί η βέλτιστη χρήση των πόρων της ΕΕ υπό όλες τις πτυχές τους. Η ΕΟΚΕ συμμερίζεται τη σύγχρονη τάση για ενίσχυση της έμφασης στις επιδόσεις και τα αποτελέσματα, η οποία εφαρμόζεται στις δραστηριότητες της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (με τη μορφή της πρωτοβουλίας της για έναν προϋπολογισμό με άξονα τα αποτελέσματα (4)) και του Ελεγκτικού Συνεδρίου (με τη μορφή της διάρθρωσης της ετήσιας έκθεσής του για τη χρήση 2014 (5) και του κεφαλαίου που αφιέρωσε ειδικά στις επιδόσεις· τα αποσπάσματα που αφορούν την κοινή διαχείριση περιλαμβάνουν ως συμπεράσματα την αξιολόγηση των επιδόσεων των προγραμμάτων, η οποία διενεργήθηκε μετά από πειραματική δοκιμή).

2.2.7.

Η ΕΟΚΕ επικροτεί την προσέγγιση που υιοθετήθηκε κατά την πειραματική δοκιμή, η οποία επιχειρεί την ανάλυση των σχέσεων και των διασυνδέσεων μεταξύ της στρατηγικής «Ευρώπη 2020» και των συμφωνιών σύμπραξης —ή, κατά περίπτωση, των λειτουργικών προγραμμάτων—, δεδομένου ότι αυτά συνιστούν κύρια εργαλεία για την υλοποίηση της πολιτικής της ΕΕ για τη συνοχή, καθώς επίσης και σημαντικά συστατικά στοιχεία του σκέλους των δαπανών του προϋπολογισμού της ΕΕ. Το εγχείρημα αυτό μπορεί να θεωρηθεί ως απαρχή μιας σφαιρικής αντίληψης για την αξιολόγηση των επιδόσεων και των αποτελεσμάτων του προϋπολογισμού της ΕΕ (6).

2.2.8.

Για να επιτευχθεί η ισορροπημένη παρακολούθηση των τυπικών πτυχών και των πτυχών απόδοσης που συνδέονται με τον προϋπολογισμό της ΕΕ, καίριο ρόλο διαδραματίζει η διαδικασία επεξεργασίας, διαχείρισης και κοινοποίησης των δεδομένων και των πληροφοριών μεταξύ των θεσμικών και λοιπών οργάνων της ΕΕ (κατά κύριο λόγο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής) και των κρατών μελών. Η εκτέλεση του προϋπολογισμού της ΕΕ συνοδεύεται από τεράστιο όγκο δεδομένων και πληροφοριών που, ωστόσο, στην πράξη, αξιοποιούνται ελάχιστα, προκειμένου να εξασφαλίζεται η δυνατότητα αντικειμενικής αξιολόγησης τόσο του ποσοστού σφάλματος όσο και, κυρίως, της υλοποίησης των αποτελεσμάτων που επιτυγχάνονται από τον προϋπολογισμό της ΕΕ, και καθιέρωσης των αναγκαίων διαδικασιών για τη βελτίωση της υφιστάμενης κατάστασης.

3.1.

Η ΕΟΚΕ πιστεύει ότι κύριος λόγος ύπαρξης του προϋπολογισμού της ΕΕ είναι να προσφέρει πλεονεκτήματα στους πολίτες της ΕΕ, προστατεύοντας ταυτόχρονα τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ. Τα πλεονεκτήματα που προσφέρει λαμβάνουν τη μορφή χρηματοδοτικής στήριξης βασιζόμενης στην τήρηση των προτεραιοτήτων σε θέματα ανάπτυξης και λειτουργίας, και συμβατής με το πλαίσιο της οικονομικής πολιτικής και με τις πραγματικές και προσδοκώμενες οικονομικές επιδόσεις. Η προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ συνίσταται στη δέουσα πραγματοποίηση των δαπανών που εγγράφονται στον προϋπολογισμό, με σεβασμό των κανόνων, χωρίς σφάλματα και χωρίς δόλιες πράξεις. Η τρέχουσα πολιτική προσέγγιση αναμένεται να συντελέσει στην επίτευξη αυτής της πλήρους τήρησης και αυτής της αμοιβαίας ισορροπίας.

3.2.

Κατά την ΕΟΚΕ, ο προσανατολισμός προς έναν προϋπολογισμό με άξονα τις επιδόσεις δεν μπορεί να λάβει τη συγκεκριμένη μορφή ενός επιμέρους μέτρου. Οι θεμελιώδεις νομικοί κανόνες και οι στόχοι του προϋπολογισμού της ΕΕ και της πολιτικής είναι σημαντικό να σχεδιαστούν σε συνάρτηση με τη βούληση τήρησης των ποιοτικών δεικτών και επίτευξης μετρήσιμων αποτελεσμάτων.

3.3.

Σημαντική συμβολή στην επικέντρωση του προϋπολογισμού της ΕΕ στις επιδόσεις θα μπορούσε να προσφερθεί εάν συντονιστεί η δημοσιονομική περίοδος (ήτοι, σήμερα, το επταετές δημοσιονομικό πλαίσιο) με την περίοδο της κύριας αναπτυξιακής στρατηγικής της ΕΕ (ήτοι, σήμερα, της δεκαετούς στρατηγικής «Ευρώπη 2020»). Από την άποψη αυτή, το έτος 2021 θα προσφέρει μια μοναδική ευκαιρία για να καθιερωθεί η χρονική αυτή σύμπτωση και να δημιουργηθούν οι προϋποθέσεις για τη βέλτιστη λειτουργία ενός προϋπολογισμού της ΕΕ που θα εστιάζεται στα αποτελέσματα και τις επιδόσεις.

3.4.

Η ΕΟΚΕ λαμβάνει υπό σημείωση —και συμμερίζεται— τα συμπεράσματα της ετήσιας έκθεσης για το οικονομικό έτος 2014 που δημοσίευσε το Ελεγκτικό Συνέδριο, στην οποία επισημαίνονται μια σειρά από προβληματικά στοιχεία για τα οποία η διασύνδεση μεταξύ της στρατηγικής «Ευρώπη 2020» και των συμφωνιών σύμπραξης —ή, κατά περίπτωση, των λειτουργικών προγραμμάτων— δεν επιτυγχάνεται κατά τον βέλτιστο τρόπο. Στην έκθεση διαπιστώνεται ότι τα διάφορα αυτά εργαλεία δεν έχουν σχεδιαστεί κατά τρόπο που να επιτρέπουν τη συστηματική μετάφραση των πολιτικών στόχων της στρατηγικής «Ευρώπη 2020» σε συγκεκριμένους επιχειρησιακούς στόχους (προσδιοριζόμενους στις συμφωνίες σύμπραξης και τα λειτουργικά προγράμματα) (7).

3.5.

Η ΕΟΚΕ πιστεύει ότι τα δυνητικά οφέλη από τις συνέργειες μεταξύ των πέντε Ευρωπαϊκών Διαρθρωτικών και Επενδυτικών Ταμείων (ΕΔΕΤ), στα πλαίσια του όλου συστήματος ρύθμισης και διαχείρισης και μιας συμφωνίας σύμπραξης ανά κράτος μέλος, αναμένονται ακόμη, ενώ συνεχίζεται η εφαρμογή διαφορετικών κανόνων για το καθένα από τα ταμεία αυτά, με αποτέλεσμα τον κατακερματισμό του προγραμματισμού (αντί της επίτευξης των αναγκαίων συνεργειών).

3.6.

Η ΕΟΚΕ φρονεί ότι ένα ευρύ περιθώριο βελτίωσης της προσέγγισης με βάση τις επιδόσεις και τα αποτελέσματα προκύπτει από την ύπαρξη δύο νέων στοιχείων όσον αφορά την αξιοποίηση των χρηματοδοτικών μέσων της ΕΕ για την περίοδο 2014-2020: πρόκειται για τις προϋποθέσεις και για το αποθεματικό επιδόσεων. Η εφαρμογή μακροοικονομικών προϋποθέσεων είναι ακριβώς εκείνη που αναμένεται να εξασφαλίσει ότι οι δαπάνες του προϋπολογισμού της ΕΕ θα πραγματοποιούνται σε κάθε κράτος μέλος μέσα σε επαρκώς υγιές μακροοικονομικό περιβάλλον και ότι ένα κράτος μέλος που δεν καταβάλλει προσπάθειες για την επίλυση των μακροοικονομικών του προβλημάτων δεν θα μπορεί να χρησιμοποιεί πλήρως τα μέσα αυτά. Η ύπαρξη του αποθεματικού επιδόσεων αναμένεται επίσης να ενθαρρύνει δεόντως τα κράτη μέλη ώστε να επιτύχουν επιδόσεις που θα επικεντρώνονται στην υλοποίηση των στρατηγικών στόχων της ΕΕ, με τη βοήθεια του προϋπολογισμού της.

3.7.

Ωστόσο, κατά την ΕΟΚΕ, το πειραματικό εγχείρημα για τη δοκιμή ενός προϋπολογισμού της ΕΕ που θα εστιάζεται στις επιδόσεις και τα αποτελέσματα, με βάση τη σύνδεση του προϋπολογισμού με τις προτεραιότητες της στρατηγικής «Ευρώπη 2020», θα πρέπει να διευρυνθεί κατόπιν και σε άλλα κατάλληλα πεδία, ούτως ώστε η αξιολόγηση του εν λόγω προσανατολισμού του προϋπολογισμού της ΕΕ προς τις επιδόσεις και τα αποτελέσματα να είναι πραγματικά συνεπής και σφαιρική. Για παράδειγμα, θα πρέπει να εξεταστούν οι συστάσεις ανά χώρα και η συνέπειά τους με τους δείκτες που προκύπτουν από την εφαρμογή του ευρωπαϊκού εξαμήνου.

3.8.

Η ΕΟΚΕ συνιστά, στα πλαίσια των προβληματισμών σχετικά με τη λειτουργία του προϋπολογισμού της ΕΕ, να διεξαχθεί ανάλυση της έννοιας της ανεπάρκειας της αγοράς, δεδομένου ότι τα δημοσιονομικά μέσα της ΕΕ πρέπει να προσανατολίζονται προς την εξάλειψη της ανεπάρκειας αυτής. Οι εκδηλώσεις ανεπάρκειας της αγοράς (ατέλειες ή αποτυχίες της αγοράς) μπορεί λόγου χάρη να λάβουν τη μορφή ασύμμετρης πληροφόρησης, ενδεχομένως ως προς τον τρόπο κατά τον οποίο τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα αξιολογούν την αποδοτικότητα των επενδύσεων σε εμπορικό επίπεδο, και ο οποίος υπονομεύει τη χρηματοδότηση ορισμένων ειδών έργων, επειδή δεν λαμβάνονται υπόψη ορισμένα θετικά εξωτερικά οφέλη ούτε τα ευρύτερα κοινωνικά πλεονεκτήματα που προσφέρουν, και τα οποία δεν εντάσσονται στην καθαρά εμπορική θεώρηση, είναι όμως σημαντικά υπό το πρίσμα της στήριξης που προσφέρει η χρηματοδότηση από την ΕΕ.

3.9.

Η ΕΟΚΕ συμμερίζεται τη διαπίστωση ότι πρέπει να βελτιωθεί σημαντικά το πεδίο της από κοινού διαχείρισης από τα θεσμικά και λοιπά όργανα της ΕΕ (κατά πρώτο λόγο την Ευρωπαϊκή Επιτροπή) και τα κράτη μέλη. Το 76 % των συνολικών δαπανών του προϋπολογισμού της ΕΕ πραγματοποιούνται διά της οδού της από κοινού διαχείρισης. Όσο περισσότερο υλοποιούν τους ποσοτικούς στόχους της στρατηγικής «Ευρώπη 2020» στο εσωτερικό τους τα κράτη μέλη, τόσο περισσότερο θα συνδέεται ο προϋπολογισμός της ΕΕ με τους στόχους της στρατηγικής αυτής, τόσο περισσότερο οι εν λόγω στόχοι θα ανταποκρίνονται στις πραγματικές ανάγκες της ΕΕ σε οικονομικό, κοινωνικό, εδαφικό ή περιβαλλοντικό επίπεδο, και τόσο περισσότερο θα επιτυγχάνεται η δημιουργία ενός ευνοϊκού περιβάλλοντος υγιούς δημοσιονομικής διαχείρισης για την απρόσκοπτη διασύνδεση Ευρωπαϊκής Επιτροπής και κρατών μελών.

3.10.

Η ΕΟΚΕ εκτιμά ότι μια σημαντική εκδήλωση της αυξανόμενης σημασίας των επιδόσεων και του προσανατολισμού του προϋπολογισμού της ΕΕ προς τα αποτελέσματα συνίσταται στην έμφαση που δίνεται στην αυξημένη χρήση των μέσων χρηματοοικονομικής τεχνικής ή των καινοτόμων μέσων χρηματοδότησης, η φύση των οποίων μεταβάλλει εκ βάθρων τον τρόπο αξιοποίησης των δημόσιων πόρων της ΕΕ, καθώς και τις σχετικές προσδοκίες. Παρά το αδιαμφισβήτητο δυναμικό των μέσων χρηματοοικονομικής τεχνικής, μόνον 65 % περίπου του ύψους των πόρων που εγκρίθηκαν για τον σκοπό αυτό κατά την περίοδο 2007-2013 έφθασαν στους τελικούς αποδέκτες τους (το υπόλοιπο παρέμεινε απλώς δεσμευμένο στα μέσα χρηματοδοτικής τεχνικής, για να βεβαιωθεί σε τυπικό επίπεδο η χρήση τους). Το ζήτημα αυτό αποκτά ολοένα και μεγαλύτερη σημασία για την περίοδο μετά το 2020 —λαμβανομένης υπόψη και της ανάγκης ενίσχυσης της συμπληρωματικότητας με το Ευρωπαϊκό Ταμείο Στρατηγικών Επενδύσεων (ΕΤΣΕ)— και αναδεικνύεται σε καίριο στρατηγικό προβληματισμό σε σχέση με τον προσανατολισμό των κοινών δημοσιονομικών μέσων της ΕΕ από τη χρήση 2021 και εφεξής.

3.11.

Παράλληλα, η ΕΟΚΕ πιστεύει ότι η ενίσχυση του προσανατολισμού προς τις επιδόσεις και τα αποτελέσματα δεν πρέπει, βέβαια, να σημαίνει ότι θα παραμελείται η νομιμότητα και η κανονικότητα των διαδικασιών. Δεν είναι δυνατόν να περάσει σε δεύτερη μοίρα η σημασία της τήρησης των νομικών και των διαδικαστικών κανόνων. Δεδομένου ότι το ποσοστό σφάλματος περιλαμβάνει όλες τις περιπτώσεις όπου δεν θα έπρεπε να είχαν καταβληθεί χρηματοδοτικοί πόροι, επειδή δεν χρησιμοποιήθηκαν σύμφωνα προς τους κανόνες, συνάγεται κατά κάποιον τρόπο αυτομάτως ότι οι κανόνες αυτοί είναι σωστοί και ότι δεν περιλαμβάνουν οι ίδιοι εσωτερικές αντιφάσεις ή ανεπιθύμητα στοιχεία. Για τον ίδιο λόγο, για να τηρούνται σε μια διαδικασία οι κανόνες της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, θα έπρεπε να προβλέπεται η εξακρίβωση του αντικτύπου των κανόνων αυτών, ώστε να δοκιμάζεται η συμβατότητα και η συνέπειά τους με τις ανάγκες και τους στόχους της ΕΕ (8).

3.12.

Η ΕΟΚΕ συμφωνεί ότι οι πρακτικές διατυπώσεις για την εκτέλεση του προϋπολογισμού της ΕΕ είναι ιδιαίτερα περίπλοκες. Οι προσπάθειες που καταβάλλονται επί του παρόντος για την απλούστευση όλων των δραστηριοτήτων που συνδέονται με τον προϋπολογισμό της ΕΕ αφορούν τόσο διαδικαστικά όσο και ουσιαστικά ζητήματα, συμβάλλουν δε παράλληλα στην τήρηση της απαίτησης για χρηστή δημοσιονομική διαχείριση. Οι προσπάθειες αυτές θα πρέπει να οδηγήσουν σε μείωση του υπερβολικού διοικητικού φόρτου και σε περιορισμό της πρακτικής του «κανονιστικού υπερθεματισμού» στο καθένα από τα κράτη μέλη.

3.13.

Η ΕΟΚΕ πιστεύει ότι οι προτάσεις που διατυπώνονται στο τμήμα 1 της παρούσας γνωμοδότησης —οι οποίες και οδηγούν στα συμπεράσματα και τις συστάσεις του τμήματος 1— συνιστούν καίριους ιδεολογικούς προβληματισμούς σχετικά με τη μελλοντική δημοσιονομική πολιτική της ΕΕ, οι οποίοι μπορούν να εφαρμοστούν εν μέρει κατά τη διαδικασία ενδιάμεσης αναθεώρησης του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου 2014-2020, αλλά θα μπορέσουν να μεταφερθούν πλήρως στους κανόνες του προϋπολογισμού μόνο από τη χρήση 2021 και έπειτα. Η έννοια των αναγκαίων προοπτικών και μεταρρυθμίσεων σχετικά με τον προϋπολογισμό και με το πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο μετά το 2020 μπορεί να στηριχθεί στις πρόσφατες σχετικές γνωμοδοτήσεις της ΕΟΚΕ ή να εγγραφεί ως συνέχειά τους (9).