ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ
Βρυξέλλες, 26.8.2016
COM(2016) 534 final
ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ
όσον αφορά την εφαρμογή της οδηγίας 2011/7/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Φεβρουαρίου 2011, για την καταπολέμηση των καθυστερήσεων πληρωμών στις εμπορικές συναλλαγές
{SWD(2016) 278 final}
1.Σκοπός της έκθεσης
Σύμφωνα με το άρθρο 11 της οδηγίας 2011/7/ΕΕ για την καταπολέμηση των καθυστερήσεων πληρωμών στις εμπορικές συναλλαγές 1 (εφεξής «η οδηγία»), έως τις 16 Μαρτίου 2016, η Επιτροπή υποβάλλει έκθεση στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο σχετικά με την εφαρμογή της οδηγίας, συνοδευόμενη ενδεχομένως από τις κατάλληλες προτάσεις. Δεδομένου ότι η οδηγία για τις καθυστερήσεις πληρωμών αποτελεί πρωτοβουλία που εγκρίθηκε στο πλαίσιο του προγράμματος βελτίωσης της καταλληλότητας και της αποδοτικότητας του κανονιστικού πλαισίου (REFIT) της Επιτροπής 2 , η παρούσα αξιολόγηση εμπίπτει επίσης στο πλαίσιο του προγράμματος REFIT προκειμένου να παρακολουθείται η πρόοδος όσον αφορά την εφαρμογή της οδηγίας και να εξασφαλίζεται ότι βρίσκεται σε καλό δρόμο για την επίτευξη των αναμενόμενων οφελών.
Η παρούσα έκθεση παρέχεται κατόπιν της απαίτησης που ορίζεται στην οδηγία.
2.Αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας, της αποδοτικότητας, της συνοχής, της συνάφειας και της προστιθέμενης αξίας για την ΕΕ
Η οδηγία εκδόθηκε στις 16 Φεβρουαρίου 2011 με προθεσμία για τη μεταφορά της στην εθνική νομοθεσία όλων των κρατών μελών στις 16 Μαρτίου 2013.
Οι ειδικοί στόχοι της οδηγίας είναι:
Η έγκαιρη πληρωμή προς τους πιστωτές και η θέσπιση μέτρων που θα τους δίνουν τη δυνατότητα να ασκούν πλήρως και με αποτελεσματικότητα τα δικαιώματά τους όταν πληρώνονται με καθυστέρηση.
Η αντιμετώπιση των οφειλετών με αυστηρά μέτρα τα οποία θα τους αποτρέπουν από την καθυστέρηση των πληρωμών ή από τον καθορισμό υπερβολικά μεγάλων συμβατικών προθεσμιών πληρωμής.
Επιπλέον, η οδηγία επιδιώκει τους ακόλουθους γενικούς στόχους:
Τη διευκόλυνση της λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς μέσω του εξορθολογισμού των πρακτικών πληρωμής σε ολόκληρη την ΕΕ.
Την ανάπτυξη νομικού και επιχειρηματικού περιβάλλοντος που ευνοεί τις έγκαιρες πληρωμές στις εμπορικές συναλλαγές, ώστε να διευκολύνεται η πρόσβαση στη χρηματοδότηση για τις ΜΜΕ.
Στο πλαίσιο της παρούσας έκθεσης αξιολογείται κατά πόσον η οδηγία βρίσκεται σε καλό δρόμο για την επίτευξη των στόχων που έχουν τεθεί και περιλαμβάνει συστάσεις σχετικά με τους τρόπους βελτίωσης της εφαρμογής της. Υπάρχουν τρεις βασικοί παράγοντες που κατέστησαν δύσκολη μια οριστική εκ των υστέρων αξιολόγηση: το γεγονός ότι η οδηγία τέθηκε σε εφαρμογή πρόσφατα· η δυσκολία να οριστεί ο μεμονωμένος ρόλος της οδηγίας στις αλλαγές που σημειώθηκαν στον τομέα· οι εξωτερικές συγκυρίες, όπως η χρηματοπιστωτική κρίση και η οικονομική κατάσταση ορισμένων κρατών μελών.
Στο πλαίσιο της παρούσας αξιολόγησης, η Επιτροπή χρησιμοποίησε:
(1)Εξωτερική μελέτη 3 που πραγματοποιήθηκε το 2015, η οποία περιλαμβάνει:
Έρευνα τεκμηρίωσης των εθνικών νομοθεσιών για τη μεταφορά της οδηγίας και των σχετιζόμενων ήπιων μέτρων, των στοιχείων μεταξύ χωρών για τις μέσες προθεσμίες πληρωμών που συλλέγονται από ιδιωτικούς φορείς, καθώς και άλλων πληροφοριών που είναι στη διάθεση του κοινού (π.χ. ακαδημαϊκή βιβλιογραφία, εθνικές πηγές).
Διαδικτυακή αντιπροσωπευτική έρευνα, καθώς και δημόσια διαβούλευση με συνολικά 2950 πλήρεις απαντήσεις.
135 συνεντεύξεις με συμμετέχοντες από δημόσιες αρχές και επιχειρήσεις ανά την ΕΕ και 31 συνεντεύξεις παρακολούθησης.
(2)Διαβούλευση με εθνικούς εμπειρογνώμονες και επιχειρηματικές οργανώσεις σε επίπεδο ΕΕ στο πλαίσιο της συνεδρίασης της ομάδας εμπειρογνωμόνων για τις καθυστερήσεις πληρωμών 4 στις 24 Νοεμβρίου 2015.
(3)Καταγγελίες, παρατηρήσεις και ερωτήσεις που ελήφθησαν από τα ενδιαφερόμενα μέρη.
(4)Διαθέσιμες στο κοινό πληροφορίες: εκθέσεις, έρευνες, μελέτες κ.λπ.
Η αξιολόγηση της οδηγίας πραγματοποιήθηκε με βάση πέντε κριτήρια: αποτελεσματικότητα, αποδοτικότητα, συνοχή, συνάφεια και προστιθέμενη αξία για την ΕΕ. Από τη μελέτη προκύπτει ότι:
(1)Η οδηγία έχει αυξήσει την ευαισθητοποίηση για το πρόβλημα των καθυστερήσεων των πληρωμών και έχει θέσει το ζήτημα σε περίοπτη θέση στην πολιτική ατζέντα. Λόγω των ενισχυμένων μέτρων και των νέων απαιτήσεων, ιδίως για τις δημόσιες αρχές, η εφαρμογή της οδηγίας έχει προκαλέσει έντονο ενδιαφέρον σε επίπεδο κρατών μελών. Σε απάντηση, οι κυβερνητικές αρχές σε ορισμένα κράτη μέλη υιοθετούν διαρθρωτικά και προαιρετικά μέτρα προς στήριξη των διατάξεων της οδηγίας, ώστε να ενισχυθεί η νομοθεσία για τη μεταφορά και να αντιμετωπιστούν ειδικά εθνικά ζητήματα στο πλαίσιο αυτό. Ως εκ τούτου, οι εταιρείες εξοικειώνονται ολοένα και περισσότερο με τους κανόνες που σχετίζονται με τις καθυστερήσεις πληρωμών και τα δικαιώματά τους.
(2)Η μέση προθεσμία πληρωμής στην ΕΕ μειώνεται με αργούς ρυθμούς τόσο στον δημόσιο όσο και στον ιδιωτικό τομέα. Ωστόσο, από την εξωτερική εκ των υστέρων αξιολόγηση προέκυψε ότι οι δημόσιοι φορείς σε περισσότερα από τα μισά κράτη μέλη δεν συμμορφώνονται ακόμη με την προθεσμία των 30 ημερών που επιβάλλεται από τον νόμο. Σε ορισμένες από τις περιπτώσεις αυτές, καταβάλλονται συμπληρωματικές προσπάθειες και, σύμφωνα με τη γενική τάση, φαίνονται ήδη σημάδια βελτίωσης. Στον ιδιωτικό τομέα, με εξαίρεση ορισμένα κράτη μέλη που καταγράφουν στοιχεία με κακές επιδόσεις στον τομέα αυτόν, οι προθεσμίες που προβλέπει η οδηγία φαίνεται να τηρούνται σε γενικές γραμμές.
(3)Περίπου το ήμισυ όλων των πιστωτών δεν ασκούν τα δικαιώματά τους για απαίτηση τόκων υπερημερίας, αποζημίωση και έξοδα είσπραξης, όπως προβλέπεται από την οδηγία, από φόβο ότι έτσι θα ζημιωθούν οι εμπορικές τους σχέσεις. Από την εξωτερική αξιολόγηση προέκυψε επίσης ότι, για τον ίδιο λόγο, πολλές ΜΜΕ εξακολουθούν να δέχονται μεγάλες προθεσμίες πληρωμής που επιβάλλονται από μεγαλύτερες επιχειρήσεις. Το στοιχείο αυτό είναι εγγενές στην επιχειρηματική κουλτούρα και δημιουργήθηκε λόγω της διαφορετικής θέσης των επιχειρήσεων στην αλυσίδα εφοδιασμού, του μεγέθους τους και του επιπέδου της μεταξύ τους εξάρτησης, καθώς και άλλων παραγόντων, όπως οι ιδιαιτερότητες του τομέα της αγοράς.
(4)Δεν υπάρχουν αρκετά στοιχεία μέχρι στιγμής που δείχνουν ότι η οδηγία είχε μετρήσιμη επίδραση στη ρευστότητα των επιχειρήσεων και διευκόλυνε τις διασυνοριακές συναλλαγές. Εφόσον αναγνωρίζεται ότι η οδηγία δεν έχει μέχρι στιγμής σημαντική επίδραση στη συμπεριφορά των οφειλετών, είναι πιθανόν να χρειαστεί περισσότερος χρόνος έως ότου επιτευχθούν οι γενικοί αυτοί στόχοι. Επιπλέον, λόγω της πολύπλευρης φύσης των καθυστερήσεων πληρωμών, παραμένει δύσκολο να αποδοθούν τυχόν αλλαγές του τομέα αποκλειστικά στην οδηγία έναντι άλλων παραγόντων, όπως για παράδειγμα μια γενική βελτίωση των οικονομικών συνθηκών.
(5)Εξάλλου, διάφοροι παράγοντες συνέβαλαν στην αποτελεσματική εφαρμογή της οδηγίας. Πρόκειται, μεταξύ άλλων, για μέτρα που ελήφθησαν σε εθνικό επίπεδο (π.χ. κώδικες έγκαιρης πληρωμής) τα οποία υποστήριξαν επιτυχώς τους στόχους της οδηγίας. Επιπλέον, αποδεικνύονται επωφελή τα φόρουμ που επιτρέπουν την ανταλλαγή βέλτιστων πρακτικών μεταξύ των κρατών μελών σχετικά με τον τρόπο αντιμετώπισης των καθυστερήσεων πληρωμών, όπως η ομάδα εμπειρογνωμόνων για τις καθυστερήσεις πληρωμών. Τέλος, οι πρωτοβουλίες της Επιτροπής και των εθνικών εμπειρογνωμόνων για συνεχή ευαισθητοποίηση και ανταλλαγή εμπειρογνωμοσύνης κρίθηκε ότι ήταν χρήσιμες.
(6)Επιπλέον, επισημάνθηκε ότι διάφοροι σκόπελοι εμπόδισαν την αποτελεσματική εφαρμογή της οδηγίας:
Όσον αφορά τις δημόσιες αρχές, τα κράτη μέλη που υπάγονται σε προγράμματα προσαρμογής στα οποία η έγκαιρη πληρωμή των τρεχόντων τιμολογίων πρέπει να σταθμίζεται έναντι αποπληρωμής συσσωρευμένων χρεών φαίνεται να αντιμετωπίζουν δυσκολίες όσον αφορά την τήρηση της οδηγίας.
Όσον αφορά τις επιχειρήσεις, επειδή η οδηγία προβλέπει κάποιο βαθμό ευελιξίας σε συναλλαγές μεταξύ επιχειρήσεων, σε πολλές περιπτώσεις οι μεγαλύτερες εταιρείες εκμεταλλεύονται τη δυνατότητα αυτή, επωφελούμενες από την ισχυρότερη θέση τους στην αγορά, υπαγορεύοντας συχνά καταχρηστικούς συμβατικούς όρους σε μικρότερους προμηθευτές. Επιπλέον, όπως εξηγήθηκε ανωτέρω, σε περίπτωση καθυστερημένης πληρωμής, οι μικρότερες επιχειρήσεις δεν ασκούν τα δικαιώματά τους φοβούμενες ότι με τον τρόπο αυτόν θα ζημιωθεί η εμπορική σχέση. Αυτή η εγγενής ανισορροπία της αγοράς δεν μπορεί να διορθωθεί πλήρως μόνο με νομοθετικά μέτρα και μια πιο συστηματική χρήση ήπιων μέτρων και διαδικασιών εξωδικαστικού συμβιβασμού, όπως η διαμεσολάβηση και οι εναλλακτικοί μηχανισμοί διευθέτησης διαφορών, θα ήταν ενδεχομένως χρήσιμη.
Στην αξιολόγηση αναφέρεται ότι τα ενδιαφερόμενα μέρη χρειάζονται σαφήνεια σχετικά με την ερμηνεία ορισμένων βασικών εννοιών της οδηγίας, όπως «κατάφωρα καταχρηστικός/-ή», «ρητά» και «δικαιολογείται/τεκμηριώνεται αντικειμενικά υπό το πρίσμα του ιδιαίτερου χαρακτήρα ή των ειδικών χαρακτηριστικών της σύμβασης». Ασαφής κρίθηκε επίσης η αφετηρία για τον υπολογισμό των προθεσμιών πληρωμής.
Η έλλειψη υποχρεωτικού και κοινού συστήματος παρακολούθησης καθιστά πολύ δύσκολη την επαλήθευση της προόδου που σημειώθηκε ως αποτέλεσμα της εφαρμογής της οδηγίας.
(7)Η οδηγία αποδεικνύεται ότι αποτελεί αποτελεσματικό εργαλείο στον βαθμό που υπάρχει περιορισμένο ρυθμιστικό κόστος το οποίο προκύπτει ευθέως από τη χρήση της τόσο για τις επιχειρήσεις όσο και για τις δημόσιες αρχές. Το ρυθμιστικό κόστος περιλαμβάνει, για παράδειγμα, την υποβολή εκθέσεων και τον διοικητικό φόρτο, τη μεταφορά στο εθνικό δίκαιο και την εφαρμογή, και τα προαιρετικά μέτρα προς στήριξη της οδηγίας. Ωστόσο, το κόστος που συνδέεται με την εφαρμογή της οδηγίας ενδέχεται να είναι πιο σημαντικό, ιδίως για τις επιχειρήσεις, εάν απαιτείται μείωση των προθεσμιών πληρωμής ώστε να τηρούνται οι προθεσμίες της οδηγίας. Αυτό θα συνεπαγόταν μεγάλη αρχική χρηματοδοτική μεταφορά, η οποία αναμένεται να έχει αντίκτυπο στα ρευστά διαθέσιμα της εκάστοτε εταιρείας. Συνολικά, ωστόσο, το κόστος θεωρείται ότι τελικά αντισταθμίζεται από τα αναμενόμενα οφέλη. Στην εξωτερική αξιολόγηση διαπιστώνεται ότι, για κάθε ημέρα μείωσης των καθυστερήσεων πληρωμών, οι ευρωπαϊκές εταιρείες εξοικονομούν κατ’ εκτίμηση 158 εκατ. ευρώ σε δαπάνες χρηματοδότησης 5 .
(8)Η οδηγία συνάδει με τις άλλες πολιτικές της ΕΕ που αποσκοπούν στη δημιουργία ισότιμων όρων και στη διευκόλυνση της ανταγωνιστικότητας για τις επιχειρήσεις. Η νομοθεσία συμπληρώνεται με μια σειρά από κανονισμούς της ΕΕ για την είσπραξη οφειλών. Πρωτοβουλίες όπως η διαδικασία μικροδιαφορών 6 , η ευρωπαϊκή διαταγή πληρωμής 7 και ο ευρωπαϊκός εκτελεστός τίτλος 8 παρέχουν στους πιστωτές απλουστευμένες διαδικασίες για την είσπραξη χρεών οι οποίες είναι πλήρως σύμφωνες με τις διατάξεις της οδηγίας.
(9)Η καθυστέρηση πληρωμών εξακολουθεί να αποτελεί εξαιρετικά επίκαιρο και κρίσιμο ζήτημα για τις επιχειρήσεις ανά την ΕΕ. Στην εξωτερική αξιολόγηση διαπιστώνεται ότι τέσσερις από τις πέντε επιχειρήσεις εξακολουθούν να αντιμετωπίζουν καθυστέρηση πληρωμών από την έναρξη της μεταφοράς της οδηγίας στα νομικά συστήματα των κρατών μελών. Παρόλο που η οδηγία συμβάλλει στην καταπολέμηση των καθυστερήσεων πληρωμών, απαιτούνται επίσης πιο ήπια διορθωτικά μέσα με τα οποία θα μπορούσαν να αντιμετωπιστούν θέματα που σχετίζονται με την επιχειρηματική κουλτούρα, όπως οι ανισορροπίες της αγοράς, μεταξύ των οποίων εκείνες που προκύπτουν από τα διάφορα μεγέθη των επιχειρήσεων.
(10)Υπάρχει γενική συναίνεση ότι η οδηγία δημιουργεί σημαντική προστιθέμενη αξία για την ΕΕ. Οι πρακτικές πληρωμής έχουν εξορθολογιστεί σε ολόκληρη την Ευρώπη με αποτέλεσμα την εξάλειψη της αβεβαιότητας, κάτι που αναμένεται σταδιακά να οδηγήσει στην αύξηση των διασυνοριακών συναλλαγών. Οι εν λόγω στόχοι δεν θα ήταν δυνατόν να επιτευχθούν, αν τα κράτη μέλη είχαν ενεργήσει με διαφορετικό τρόπο.
3.Συμπεράσματα/Συστάσεις
Η οδηγία βρίσκεται σε πρώιμο στάδιο του κύκλου ζωής της. Οι βελτιώσεις στις μέσες προθεσμίες πληρωμών παραμένουν έως τώρα σε μέτρια επίπεδα. Παρότι οι εταιρείες γνωρίζουν σε μεγάλο βαθμό τα δικαιώματά τους που απορρέουν από την οδηγία, αυτά δεν χρησιμοποιούνται ακόμη ευρέως. Διάφοροι παράγοντες φαίνεται να εμποδίζουν την αποτελεσματική εφαρμογή της οδηγίας, όπως η έλλειψη κοινού συστήματος παρακολούθησης, η έλλειψη σαφήνειας όσον αφορά ορισμένες βασικές έννοιες της οδηγίας και η ανισορροπία της αγοράς μεταξύ των μεγαλύτερων και των μικρότερων εταιρειών. Ωστόσο, διαπιστώθηκε ότι η οδηγία συνάδει με άλλες νομοθεσίες και πολιτικές της ΕΕ, διατηρεί τη σημασία της και έχει επιφέρει προστιθέμενη αξία για την ΕΕ.
Με βάση τα παραπάνω, συνιστάται να διατηρηθεί η οδηγία στην παρούσα μορφή της και να χορηγηθεί ο απαιτούμενος χρόνος, ώστε όλα τα αποτελέσματά της να αποφέρουν καρπούς. Προκειμένου να επιταχυνθεί ο έως τώρα θετικός αντίκτυπος της οδηγίας, οι ακόλουθες δράσεις προτείνονται στα κράτη μέλη και η Επιτροπή θα αναλάβει τις παρακάτω δράσεις:
Για τα κράτη μέλη:
Δημιουργία συστήματος/διαδικασίας για την παρακολούθηση της προόδου, την υποβολή εκθέσεων και τη δημοσίευση πληροφοριών σχετικά με τις μέσες προθεσμίες πληρωμών τόσο στον δημόσιο όσο και στον ιδιωτικό τομέα. Η Επιτροπή θα παράσχει καθοδήγηση για την κατάρτιση κοινής μεθοδολογίας για τον υπολογισμό των προθεσμιών πληρωμής και θα διευκολύνει την ανταλλαγή βέλτιστων πρακτικών σχετικά με τις μεθόδους υποβολής εκθέσεων στο πλαίσιο των εξαμηνιαίων συνεδριάσεων της ομάδας εμπειρογνωμόνων.
Διατήρηση του ζητήματος των καθυστερήσεων πληρωμών στις προτεραιότητες της πολιτικής ατζέντας μέσω της συνεχιζόμενης ευαισθητοποίησης ως προς το θέμα αυτό σε εθνικό επίπεδο.
Ενθάρρυνση της ανάπτυξης και της υλοποίησης υποστηρικτικών πρωτοβουλιών, όπως οι κώδικες έγκαιρης πληρωμής, η διαμεσολάβηση, η παροχή κινήτρων για την έγκαιρη πληρωμή (θετική ή αρνητική κατονομασία) κ.λπ.
Για την Επιτροπή:
Διενέργεια στοχοθετημένων μελετών στα κράτη μέλη, ώστε να προσδιοριστούν οι βέλτιστες πρακτικές σε διάφορους τομείς που συμβάλλουν στην αποτελεσματικότερη εφαρμογή της οδηγίας, αξιολόγηση των αποτελεσμάτων και διάδοση των πληροφοριών μέσω διαφόρων διαύλων.
Συνέχιση της παροχής καθοδήγησης στα ενδιαφερόμενα μέρη και της ανταλλαγής ορθών πρακτικών σε διάφορες μορφές (συνεδριάσεις της ομάδας εμπειρογνωμόνων, ερμηνευτικές σημειώσεις).
Διερεύνηση της δυνατότητας συλλογής συγκρίσιμων πληροφοριών σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο λειτουργούν τα εθνικά δικαστικά συστήματα κατά την εφαρμογή της ταχείας διαδικασίας είσπραξης για μη αμφισβητούμενες απαιτήσεις και παρουσίαση των αποτελεσμάτων στον πίνακα αποτελεσμάτων της ΕΕ στον τομέα της δικαιοσύνης.
Τακτική αξιολόγηση του αντίκτυπου και της επιτυχίας της οδηγίας ως προς την επίτευξη των στόχων της, λαμβάνοντας υπόψη ότι ενδέχεται να απαιτηθεί περισσότερος χρόνος ώστε να υλοποιηθούν πλήρως ορισμένα αποτελέσματα.