13.2.2015   

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 52/1

1.

Η πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 966/2012 σχετικά με τους δημοσιονομικούς κανόνες που εφαρμόζονται στον γενικό προϋπολογισμό της Ένωσης καταρτίστηκε με σκοπό την εναρμόνιση των εν λόγω κανόνων με εκείνους περί δημόσιων προμηθειών που περιλαμβάνονται στην οδηγία 2014/24/ΕΕ και στην οδηγία 2014/23/ΕΕ σχετικά με την ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης.

2.

Το Ελεγκτικό Συνέδριο εγκρίνει αυτό το εγχείρημα εναρμόνισης των κανόνων. Πράγματι, κατ' αρχάς, η βελτίωση του νομικού πλαισίου των περί δημόσιων προμηθειών κανόνων προβλέπεται να ενισχύσει την αποτελεσματικότητα των δημόσιων δαπανών και, ως εκ τούτου, να συμβάλει στη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση και την ασφάλεια δικαίου, τις οποίες οφείλουν να επιδιώκουν τόσο τα κράτη μέλη (5) όσο και η Ένωση. Δεύτερον, προκειμένου να διασφαλίσει τη συνοχή των δράσεων και των πολιτικών της (6) και σεβόμενη την αρχή της καλόπιστης συνεργασίας (7), η Ένωση οφείλει να μεριμνά ώστε οι δημοσιονομικοί κανόνες που εφαρμόζονται στον γενικό προϋπολογισμό της (εφεξής «ο δημοσιονομικός κανονισμός») να κατατείνουν σε στόχους παρόμοιους με εκείνους που επιδιώκουν οι προαναφερόμενες οδηγίες. Επιπλέον, εκτός από δεόντως αιτιολογημένες περιπτώσεις, οφείλει να αναπαράγει πιστά τις διατάξεις τους, τουλάχιστον όταν αυτές δεν αφήνουν στα κράτη μέλη διακριτική ευχέρεια όσον αφορά τη μεταφορά τους στο εσωτερικό δίκαιο.

3.

Η διαδικασία εναρμόνισης των κανόνων συνεπάγεται την έγκριση από τον νομοθέτη κανόνων που τροποποιούν τον δημοσιονομικό κανονισμό, καθώς και την έκδοση κατ' εξουσιοδότηση πράξεων από την Επιτροπή. Δεδομένου ότι οι διατάξεις του δημοσιονομικού κανονισμού και οι κανόνες εφαρμογής του συνδέονται στενά μεταξύ τους, το Ελεγκτικό Συνέδριο θεωρεί ότι οι τροποποιήσεις που προτείνει η Επιτροπή όσον αφορά τους κανόνες εφαρμογής πρέπει να του γνωστοποιηθούν προτού ο νομοθέτης εγκρίνει τις τροποποιητικές του δημοσιονομικού κανονισμού διατάξεις.

4.

Όσον αφορά τη νομική βάση της πρότασης τροποποίησης του δημοσιονομικού κανονισμού που ενέκρινε η Επιτροπή, το Ελεγκτικό Συνέδριο διαπιστώνει ότι η εν λόγω πρόταση περιέχει επίσης σημαντικό αριθμό κανόνων που αποσκοπούν στην ενίσχυση της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ μέσω της δημιουργίας από την Επιτροπή συστήματος ταχέος εντοπισμού των κινδύνων που τα επαπειλούν. Ως εκ τούτου, η πρόταση θα έπρεπε επίσης να έχει ως νομική βάση το άρθρο 325 ΣΛΕΕ. Ωστόσο, στις αιτιολογικές σκέψεις της πρότασης κανονισμού στην οποία αναφέρεται η παρούσα γνώμη δεν γίνεται μνεία του εν λόγω άρθρου.

5.

Το Ελεγκτικό Συνέδριο θεωρεί ότι η διάσπαση του ζητήματος των δημόσιων προμηθειών μεταξύ, αφενός, του δημοσιονομικού κανονισμού και, αφετέρου, των κανόνων εφαρμογής του δεν συνάδει με τους κανόνες και τις διαδικασίες για τη λήψη αποφάσεων, όπως αυτές καθορίζονται στις Συνθήκες και αποσαφηνίζονται από τη νομολογία του Δικαστηρίου. Αυτό ισχύει ιδίως για την προσφυγή σε ορισμένους βασικούς όρους και έννοιες, που δεν ορίζονται ούτε σκιαγραφούνται στην πρόταση κανονισμού (βλέπε σημεία 21, 23, 35, 39, 41 και 42), ενώ, βάσει του άρθρου 290 ΣΛΕΕ, μόνο τα μη ουσιώδη στοιχεία των δημοσιονομικών κανόνων μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο πράξης κατ' εξουσιοδότηση. Οι κανόνες που έχουν ουσιώδη σημασία για το εκάστοτε ρυθμιζόμενο ζήτημα εμπίπτουν στην συντρέχουσα αρμοδιότητα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου (8).

6.

Ως εκ τούτου, το Ελεγκτικό Συνέδριο είναι της άποψης ότι ο νομοθέτης δεν μπορεί να εκχωρεί στην Επιτροπή, δυνάμει του άρθρου 290, την εξουσία να καθορίζει τα ουσιώδη στοιχεία που αφορούν τις δημόσιες προμήθειες, όπως επιχειρείται με την υπό εξέταση πρόταση κανονισμού.

7.

Επιπλέον, δεδομένου ότι, βάσει της πρότασης, οι περισσότεροι βασικοί όροι και έννοιες που αφορούν τις δημόσιες προμήθειες θα ενσωματωθούν πιθανώς στον κανονισμό που θα περιέχει τους κανόνες εφαρμογής, το Ελεγκτικό Συνέδριο δεν είναι σε θέση να κρίνει εάν ο στόχος της αποσαφήνισης των περί δημόσιων προμηθειών κανόνων επιτυγχάνεται πλήρως με την αναθεώρηση αυτή. Υπενθυμίζεται επ' αυτού ότι η οδηγία σχετικά με τις δημόσιες προμήθειες αποσκοπούσε στην αποσαφήνιση ορισμένων θεμελιωδών όρων και εννοιών, προκειμένου να παρασχεθούν περισσότερα εχέγγυα όσον αφορά την ασφάλεια δικαίου και να ληφθεί υπόψη η σχετική νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (9).

8.

Εξάλλου, η διάσπαση αυτή αποβαίνει εις βάρος του στόχου της αποσαφήνισης, επί του οποίου στηρίζεται η αναθεώρηση των περί δημόσιων προμηθειών κανόνων και βάσει του οποίου σχεδιάστηκε και αρθρώθηκε το κείμενο της οδηγίας 2014/24/ΕΕ. Ωστόσο, η κατανόηση των περί δημόσιων προμηθειών κανόνων που εφαρμόζονται στα θεσμικά όργανα κατέστη πολυπλοκότερη εξαιτίας αυτής της διαδικασίας εναρμόνισης, η οποία νοείται ως παράλληλη αναθεώρηση δύο νομοθετικώνκειμένων και εισάγει διατάξεις της οδηγίας χωρίς να διατηρεί τη δομή του διατακτικού της (10).

9.

Το Ελεγκτικό Συνέδριο συνιστά να δοθεί προτεραιότητα στην τήρηση της διαδικασίας λήψης αποφάσεων και τον στόχο της αποσαφήνισης. Κατά την άποψή του, η επίτευξη του στόχου αυτού θα μπορούσε να εξασφαλιστεί με την κωδικοποίηση, σε χωριστό κανονισμό, όλων των περί δημόσιων προμηθειών κανόνων που εφαρμόζονται στα θεσμικά όργανα. Αυτό θα εξασφάλιζε την καλύτερη κατανόηση των κανόνων και θα διευκόλυνε την πρόσβαση σε αυτούς (11).

10.

Σκοπός της αναθεώρησης και του εκσυγχρονισμού των περί δημόσιων προμηθειών κανόνων που επιχειρούνται με την έκδοση των οδηγιών σχετικά με τις δημόσιες προμήθειες 2014/24/ΕΕ και 2014/23/ΕΕ είναι «να αυξηθεί η αποδοτικότητα των δημόσιων δαπανών, με τη διευκόλυνση ιδίως της συμμετοχής μικρομεσαίων επιχειρήσεων (ΜΜΕ) στις δημόσιες προμήθειες, καθώς και […] να μπορέσουν οι αγοραστές να αξιοποιήσουν καλύτερα τις δημόσιες προμήθειες για την επίτευξη κοινών κοινωνικών στόχων» (12).

11.

Το Ελεγκτικό Συνέδριο συνιστά να μνημονευθούν ρητά, στις αιτιολογικές σκέψεις του μελλοντικού κανονισμού, οι στόχοι αυτοί οι οποίοι, στην παρούσα πρόταση, παρατίθενται μόνον εν μέρει στην αιτιολογική έκθεση, η οποία αναφέρει ότι «εισάγονται νέες διατάξεις, όπως […] η θέσπιση της βασικής απαίτησης συμμόρφωσης με το περιβαλλοντικό, κοινωνικό και εργατικό δίκαιο». Επιπλέον, η καθιέρωση αυτών των στόχων πρέπει να εδραιωθεί περαιτέρω στο διατακτικό του κανονισμού.

12.

Συνεπώς, κατ' αρχάς, ο στόχος της καλύτερης αξιοποίησης του μέσου των δημόσιων προμηθειών για την εξυπηρέτηση κοινών κοινωνικών στόχων πρέπει να διατυπωθεί σαφώς και κατηγορηματικώς, με παράλληλη διευκρίνιση ότι αυτή η αξιοποίηση των δημόσιων προμηθειών δεν μπορεί να αποβαίνει εις βάρος της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης του προϋπολογισμού της ΕΕ. Δεύτερον, η απαίτηση συμμόρφωσης με το περιβαλλοντικό, κοινωνικό και εργατικό δίκαιο πρέπει να περιληφθεί επίσης στις γενικές αρχές που διέπουν τις προμήθειες (βλέπε σημείο 20) και να συνοδεύεται από ρητές κυρώσεις επιβαλλόμενες στους προσφέροντες ή τους αντισυμβαλλομένους σε περίπτωση μη συμμόρφωσης (βλέπε σημεία 34 και 40).

13.

Το Ελεγκτικό Συνέδριο υπενθυμίζει παρατήρησή του σύμφωνα με την οποία οι νομικές υποχρεώσεις που επιβάλλονται στα θεσμικά όργανα της ΕΕ όσον αφορά τις οικολογικές δημόσιες προμήθειες; είναι επί του παρόντος λιγότερο απαιτητικές σε σύγκριση με αυτές που επιβάλλει η νομοθεσία της ΕΕ στις αρχές των κρατών μελών (13). Οι τελευταίες μάλιστα υποχρεούνται, μέσω τομεακών οδηγιών, να αξιοποιήσουν το δυναμικό των δημόσιων προμηθειών προκειμένου να συμβάλουν στην υλοποίηση της στρατηγικής «Ευρώπη 2020» για έξυπνη, διατηρήσιμη και χωρίς αποκλεισμούς ανάπτυξη. Συνεπώς, οι υποχρεώσεις αυτές (14) πρέπει να καταστούν εφαρμοστέες και όσον αφορά τις δημόσιες προμήθειες των θεσμικών οργάνων της ΕΕ.

14.

Ο στόχος της διευκόλυνσης της συμμετοχής των μικρών και μεσαίων επιχειρήσεων στις δημόσιες προμήθειες πρέπει να διατυπωθεί ρητά και στην υπό εξέταση πρόταση κανονισμού. Το Ελεγκτικό Συνέδριο θεωρεί ότι, για την προώθηση της συμμετοχής των ΜΜΕ, πρέπει να ρυθμιστούν συγκεκριμένα τα ακόλουθα ζητήματα: η υποχρέωση αιτιολόγησης της απόφασης μη υποδιαίρεσης μιας σύμβασης σε παρτίδες (άρθρο 46, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24/ΕΕ), η υποχρεωτική χρησιμοποίηση του e-Certis (άρθρο 61 της οδηγίας 2014/24/ΕΕ), η απευθείας πληρωμή των υπεργολάβων (άρθρο 71, παράγραφος 7, της οδηγίας 2014/24/ΕΕ), η παρακολούθηση της εφαρμογής των σχετικών κανόνων (άρθρο 83, παράγραφος 3, της οδηγίας 2014/24/ΕΕ) και η παροχή στο κοινό ενημέρωσης και καθοδήγησης σχετικά με την ερμηνεία και την εφαρμογή της νομοθεσίας για τις δημόσιες προμήθειες που ισχύει για τα θεσμικά και λοιπά όργανα της Ένωσης (άρθρο 83, παράγραφος 4, της οδηγίας 2014/24/ΕΕ).

15.

Το Ελεγκτικό Συνέδριο τάσσεται σαφώς υπέρ της ενίσχυσης της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ μέσω ενός αποτελεσματικού συστήματος εντοπισμού των κινδύνων. Κατά την άποψή του, μόνο ένα θεσμικό όργανο, και δη η Επιτροπή, πρέπει να συνεχίσει να έχει την ευθύνη της διαχείρισης της κεντρικής βάσης δεδομένων για τους αποκλεισμούς, βάσει πληροφοριακών στοιχείων που θα διαβιβάζονται εγκαίρως από τα άλλα θεσμικά και λοιπά όργανα της ΕΕ.

16.

Εντούτοις, η καθιέρωση, μέσω της συγκρότησης ad hoc υπηρεσιών, ενός κεντρικού συστήματος κυρώσεων επιβαλλόμενων στους οικονομικούς φορείς, του οποίου τη λειτουργία θα αναλάμβανε η Επιτροπή, σύμφωνα με τα άρθρα 106 και 108 της πρότασης κανονισμού, ελάχιστα συνάδει με την οργανωτική αυτονομία των άλλων θεσμικών και λοιπών οργάνων. Ένα τέτοιο σύστημα θα μπορούσε να τους στερήσει τον έλεγχο επί των ιδίων διαδικασιών για τις δημόσιες προμήθειες και τη διαχείριση των συμβάσεών τους, ενώ η Συνθήκη και ο δημοσιονομικός κανονισμός τους αναγνωρίζουν αυτή την αυτονομία και, ως διατάκτες, βρίσκονται σε πλεονεκτικότερη θέση για να ασκούν αυτόν τον έλεγχο. Επιπλέον, υφίσταται ο κίνδυνος η προτεινόμενη διαδικασία λήψης αποφάσεων να καταστεί χρονοβόρα και πολύπλοκη σε έναν τομέα όπου απαιτείται ταχεία δράση. Ένα τέτοιο σύστημα θα μπορούσε να οδηγήσει σε συγκρούσεις αρμοδιοτήτων μεταξύ των αρχών και των υπηρεσιών που θα εμπλέκονταν στην προστασία των οικονομικών συμφερόντων, και δη με την OLAF (15).

17.

Είναι σημαντικό να μην λησμονείται ότι τα μέτρα αποκλεισμού και απόρριψης οικονομικών φορέων από δημόσιες προμήθειες προσομοιάζουν στις ποινικές κυρώσεις αποκλεισμού που μπορούν να επιβληθούν σε νομικά πρόσωπα από τις εθνικές δικαστικές αρχές. Το Ελεγκτικό Συνέδριο είναι της άποψης ότι το σύστημα που προβλέπει η πρόταση κανονισμού πρέπει να αναθεωρηθεί βάσει των αρχών της νομιμότητας και της αναλογικότητας των ποινών και του σεβασμού των δικαιωμάτων άμυνας.

18.

Κατά τα λοιπά, οι λόγοι που οδήγησαν στην τροποποίηση του υπάρχοντος συστήματος μηχανισμών αποκλεισμού θα έπρεπε να καθίστανται σαφείς στο προοίμιο. Η αναφορά στον στόχο της βελτίωσης των σχετικών κανόνων είναι γενικόλογη και, σε κάθε περίπτωση, δεν επιτρέπει να προσδιοριστούν ποια είναι τα στοιχεία του συστήματος των οποίων επιδιώκεται η βελτίωση.

19.

Κατωτέρω, το Ελεγκτικό Συνέδριο αναλύει την πρόταση κανονισμού υπό το πρίσμα, αφενός, των στόχων της αναθεώρησης και του εκσυγχρονισμού των περί δημόσιων προμηθειών κανόνων που οδήγησαν στην έκδοση των προαναφερθεισών οδηγιών περί δημόσιων προμηθειών και, αφετέρου, του στόχου της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ. Το Ελεγκτικό Συνέδριο προέβη σε κατ' άρθρο ανάλυση βάσει των καθοριζόμενων στόχων και διατυπώνει παρατηρήσεις στις περιπτώσεις κατά τις οποίες η εναρμόνιση με τις οδηγίες φαίνεται να είναι ελλιπής ή ή όταν οι μηχανισμοί που προτείνονται για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων χρήζουν βελτίωσης.

20.

Όπως συμβαίνει με το άρθρο 18, παράγραφος 2, της οδηγίας 2014/24/ΕΕ, το Ελεγκτικό Συνέδριο φρονεί ότι πρέπει να προστεθεί μια γενική αρχή η οποία θα διέπει τη σύννομη εκτέλεση των συμβάσεων, λαμβανομένων επίσης υπόψη των προς επίτευξη κοινωνικών επιταγών. Προτείνεται η προσθήκη της ακόλουθης παραγράφου στο άρθρο 102:

«Κατά την ανάθεση και την εκτέλεση των συμβάσεων, οι αναθέτουσες αρχές λαμβάνουν τα κατάλληλα μέτρα προκειμένου, αφενός, να συμβάλουν στην έξυπνη, διατηρήσιμη και χωρίς αποκλεισμούς ανάπτυξη και, αφετέρου, να εξασφαλίσουν ότι οι οικονομικοί φορείς συμμορφώνονται με τις υποχρεώσεις που ισχύουν στους τομείς του περιβαλλοντικού, κοινωνικού και εργατικού δικαίου και καθιερώνονται από τη νομοθεσία της ΕΕ, την εθνική νομοθεσία, τις συλλογικές συμβάσεις ή τις διεθνείς διατάξεις στον τομέα του περιβαλλοντικού, κοινωνικού και εργατικού δικαίου που αναφέρονται στο παράρτημα X της οδηγίας 2014/24/ΕΕ.»

21.

Στο άρθρο 104, παράγραφος 1, της πρότασης κανονισμού απαριθμούνται οι διαδικασίες σύναψης συμβάσεων. Το άρθρο αυτό πρέπει να συμπληρωθεί με τον ορισμό καθεμίας από αυτές τις διαδικασίες και με αναφορά των προϋποθέσεων υπό τις οποίες μπορούν να τύχουν εφαρμογής οι διαδικασίες έκτακτου χαρακτήρα (ανταγωνιστική διαδικασία με διαπραγμάτευση, ανταγωνιστικός διάλογος, διαδικασία με διαπραγμάτευση). Αυτό αποτελεί μέρος των ουσιωδών όρων και εννοιών του τομέα των δημόσιων προμηθειών που δεν μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο εξουσιοδότησης με την έννοια του άρθρου 290 ΣΛΕΕ.

22.

Για λόγους πληρότητας και σαφήνειας, η παράγραφος 5 του άρθρου 104 της πρότασης δημοσιονομικού κανονισμού συμπληρώνεται και τροποποιείται ως ακολούθως: «Ανατίθεται στην Επιτροπή η εξουσία να εκδίδει κατ' εξουσιοδότηση πράξεις, σύμφωνα με το άρθρο 210, σχετικά με λεπτομερείς κανόνες για τα είδη των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων, για την ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης ή δημόσιων συμβάσεων αξίας που υπερβαίνει ή υπολείπεται των κατώτατων ορίων που καθορίζονται στο άρθρο 4, στοιχεία α) και β), της οδηγίας 2014/24/ΕΕ, καθώς και για τις διοργανικές και τις, το δυναμικό σύστημα αγορών, την από κοινού διαδικασίες σύναψης σύναψη συμβάσεων, τις συμβάσεις μικρής αξίας και την πληρωμή έναντι τιμολογίων.».

23.

Δεδομένης της φύσης της κύρωσης του αποκλεισμού από τις δημόσιες προμήθειες που μπορεί να επιβληθεί σε οικονομικούς φορείς, οι περιπτώσεις και οι προϋποθέσεις επιβολής της πρέπει να ενταχθούν σε σαφές και επακριβές νομικό πλαίσιο, το οποίο θα ερμηνεύεται στενά. Ωστόσο, το προτεινόμενο κείμενο περιέχει πολλές ασάφειες, ιδίως όσον αφορά τα ακόλουθα:

24.

Στο προτεινόμενο κείμενο, οι καταστάσεις που μπορεί να επισύρουν την κύρωση του αποκλεισμού σε περίπτωση σοβαρής παραβίασης συμβατικής υποχρέωσης (άρθρο 106, παράγραφος 1, στοιχείο ε)) περιορίζονται σε αυτές που θα έθεταν σε κίνδυνο τα οικονομικά συμφέροντα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, δεδομένου ότι η εμβέλεια παρέμβασης της υπηρεσίας που αναφέρεται στο άρθρο 108 περιορίζεται αντίστοιχα. Εντούτοις, η αθέτηση από αντισυμβαλλόμενο των υποχρεώσεων που υπέχει βάσει της σύμβασης, ακόμη και εάν συνιστά σοβαρή παραβίαση συμβατικής υποχρέωσης, δεν συνεπάγεται κατ' ανάγκη κίνδυνο για τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ. Επιπλέον, θα έπρεπε να υπάρχει η δυνατότητα αποκλεισμού οικονομικού φορέα ο οποίος αθετεί τις ισχύουσες υποχρεώσεις που αναφέρονται στο άρθρο 18, παράγραφος 2, της οδηγίας 2014/24/ΕΕ (το οποίο επαναλαμβάνεται στο άρθρο 102 της πρότασης κανονισμού, βλέπε ανωτέρω πρόταση), όπως προβλέπεται στο άρθρο 57, παράγραφος 4, στοιχείο α), της προαναφερόμενης οδηγίας.

25.

Το ζήτημα της αρμόδιας αρχής για την επιβολή των κυρώσεων αποκλεισμού και την αντίστοιχη δημοσίευσή τους χρήζει αποσαφήνισης. Αφενός, η πρόταση δεν αναφέρεται στα ζητήματα αυτά όταν υπάρχει περίπτωση αποκλεισμού κατά την οποία δεν χρειάζεται η παρέμβαση της σχετικής υπηρεσίας εξαιτίας, λόγου χάριν, της ύπαρξης τελεσίδικης δικαστικής απόφασης που αφορά κάποιον οικονομικό φορέα ή πτωχευτικής διαδικασίας. Αφετέρου, όταν προβλέπεται η παρέμβαση της υπηρεσίας του άρθρου 108 προκειμένου να ληφθεί απόφαση περί αποκλεισμού, προκύπτει ότι η εν λόγω υπηρεσία είναι αποκλειστικώς αρμόδια για τη λήψη των αποφάσεων περί επιβολής αποκλεισμού ή άλλων οικονομικών κυρώσεων, με συνέπεια η αναθέτουσα αρχή να στερείται της αυτονομίας που διέθετε ως προς τη λήψη των σχετικών αποφάσεων και η οποία είναι αναγκαία για την αποτελεσματική εκτέλεση των διοικητικών καθηκόντων της. Ωστόσο, και μάλιστα στις περιπτώσεις σοβαρής παραβίασης σύμβασης (άρθρο 106, παράγραφος 1, στοιχείο ε)), η αναθέτουσα αρχή είναι η πλέον κατάλληλη να γνωρίζει εάν η συγκεκριμένη κατάσταση πρέπει να θεωρηθεί ως σοβαρή αθέτηση των συμβατικών υποχρεώσεων. Η παρέμβαση μιας ad hoc υπηρεσίας δεν δικαιολογείται και συνιστά παραβίαση της θεσμικής αυτονομίας.

26.

Το κείμενο που προτείνεται στο άρθρο 106, παράγραφος 3, αποκαθιστά την τον ρόλο της αναθέτουσας αρχής στη διαδικασία λήψης απόφασης για την επιβολή κύρωσης. Αυτό δεν φαίνεται να συνάδει με το πνεύμα του άρθρου 108, σύμφωνα με το οποίο η αρμοδιότητα για την επιβολή κύρωσης αποκλεισμού ανήκει στην Επιτροπή, η οποία την ασκεί μέσω υπηρεσίας συγκροτούμενης για τον σκοπό αυτό. Επομένως, θα ήταν λογικό να μεταφερθεί η διάταξη αυτή στο άρθρο 107, το οποίο αφορά την απόρριψη ενός οικονομικού φορέα από δεδομένη διαδικασία. Πράγματι, ακριβώς σε αυτή την περίπτωση η αναθέτουσα αρχή πρέπει να διαθέτει έναν βαθμό ευχέρειας προκειμένου να εκτιμήσει εάν πρέπει να επιβληθεί ή/και να διατηρηθεί αποκλεισμός στο πλαίσιο συγκεκριμένης διαδικασίας που βρίσκεται ήδη εν εξελίξει.

27.

Το ζήτημα της αρμόδιας για τη λήψη των αποφάσεων αρχής χρήζει επίσης αποσαφήνισης και όσον αφορά τις απαιτήσεις διαφάνειας που συνδέονται με τα μέσα προσφυγής (άρθρο 97 του δημοσιονομικού κανονισμού). Όταν η προαναφερόμενη υπηρεσία λαμβάνει αποφάσεις επιβολής κυρώσεων (αποκλεισμού ή οικονομικών), οι προσφυγές κατά των αποφάσεων αυτών πρέπει να στρέφονται κατά της Επιτροπής η οποία συγκροτεί την υπηρεσία αυτή και για λογαριασμό της οποία ενεργεί η τελευταία. Αυτό έχει επίσης ως συνέπεια ότι οι προσφυγές κατά των αποφάσεων απόρριψης υποψηφιότητας ή προσφοράς που έχουν ληφθεί από αναθέτουσα αρχή και αιτιολογούνται από την ύπαρξη απόφασης περί αποκλεισμού ληφθείσας από την υπηρεσία, θα απορρίπτονται ως απαράδεκτες δεδομένου ότι η βλαπτική πράξη είναι η περί κύρωσης απόφαση (βλέπε επίσης σημείο 32).

28.

Βάσει του άρθρου 261 ΣΛΕΕ, το κείμενο θα έπρεπε να αναγνωρίζει την πλήρη δικαιοδοσία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης όσον αφορά τις κυρώσεις αποκλεισμού που λαμβάνονται κατ' εφαρμογήν των υπό εξέταση άρθρων.

29.

Το άρθρο 108, παράγραφος 3, τελευταίο εδάφιο, χρήζει συμπλήρωσης με την πρόβλεψη δυνατότητας προσφυγής και κατά της απόρριψης αίτησης αναθεώρησης της απόφασης αποκλεισμού η οποία έχει ληφθεί δυνάμει του άρθρου 108, παράγραφος 3, σημείο ζ).

30.

Σύμφωνα με την προτεινόμενη διατύπωσή του, το άρθρο 108, παράγραφος 3, ορίζει ότι, σε περιπτώσεις κατά τις οποίες υπάρχουν επιτακτικοί νόμιμοι λόγοι για τη διαφύλαξη του εμπιστευτικού χαρακτήρα της έρευνας ή των εθνικών δικαστικών διαδικασιών, μπορεί να επιβληθεί ποινή αποκλεισμού χωρίς προηγούμενη ακρόαση του οικονομικού φορέα στις περιπτώσεις απάτης (άρθρο 106, παράγραφος 1, σημείο δ)) και παρατυπίας (άρθρο 106, παράγραφος 1, σημείο στ)). Αυτή η εξαίρεση από τις στοιχειώδεις διαδικαστικές εγγυήσεις χρήζει περαιτέρω τεκμηρίωσης. Το Συνέδριο συνιστά, όταν η υπηρεσία εξετάζει το ενδεχόμενο εφαρμογής αυτής της εξαίρεσης, να ζητεί προηγουμένως έγγραφη άδεια από τον μελλοντικό ελεγκτή των διαδικαστικών εγγυήσεων (18).

31.

Στην αιτιολογική έκθεση της πρότασης κανονισμού καθώς και στην αιτιολογική σκέψη 15 προτείνεται στο εξής τα κριτήρια αποκλεισμού να διαχωρίζονται σαφώς από τα κριτήρια που οδηγούν σε πιθανή απόρριψη μιας προσφοράς από μια συγκεκριμένη διαδικασία. Ωστόσο, αυτό ισχύει μόνο για τις καταστάσεις που αναφέρονται στο άρθρο 107, παράγραφος 1, σημεία β) και γ). Πράγματι, οι καταστάσεις που αναφέρονται στο άρθρο 106, παράγραφοι 1 και 2, καθώς και η ακολουθητέα διαδικασία, είναι πανομοιότυπες, είτε πρόκειται για απόφαση επιβολής κύρωσης αποκλεισμού είτε για απόφαση απόρριψης οικονομικού φορέα από συγκεκριμένη διαδικασία. Η απόρριψη δεν εξαρτάται από εκτίμηση της αναθέτουσας αρχής, αλλά από τελεσίδικη δικαστική απόφαση, από διοικητική απόφαση ή από απόφαση της υπηρεσίας του άρθρου 108. Προς συμμόρφωση με αυτή τη βούληση διαχωρισμού των δύο περιπτώσεων και για λόγους αποτελεσματικότητας και σεβασμού της θεσμικής αυτονομίας, το άρθρο 107 του δημοσιονομικού κανονισμού πρέπει να εναρμονιστεί πλήρως με το άρθρο 57, παράγραφος 4, της οδηγίας 2014/24/ΕΕ, αναγνωρίζοντας εκ νέου στην αναθέτουσα αρχή το δικαίωμα λήψης απόφασης απόρριψης οικονομικού φορέα στο πλαίσιο συγκεκριμένης διαδικασίας.

32.

Προς διασφάλιση των δικαιωμάτων της άμυνας, το άρθρο 107 χρήζει συμπλήρωσης με τη διευκρίνιση ότι, πριν από τη λήψη απόφασης απόρριψης από συγκεκριμένη διαδικασία, η αναθέτουσα αρχή παρέχει στον προσφέροντα ή στον υποψήφιο τη δυνατότητα να εκθέσει την άποψή του σχετικά με την απόρριψη. Ως βλαπτική πράξη θεωρείται η απόφαση απόρριψης που βασίζεται σε ψευδείς δηλώσεις (19) ή που ελήφθη επειδή ο οικονομικός φορέας συμμετείχε προηγουμένως στη σύνταξη των εγγράφων της σύμβασης. Ωστόσο, στις περιπτώσεις κατά τις οποίες η απόφαση απόρριψης λαμβάνεται κατόπιν απόφασης για την επιβολή κύρωσης εκ μέρους της Επιτροπής, μέσω της υπηρεσίας που ενεργεί εξ ονόματός της, η απόφαση απόρριψης θεωρείται ως απόφαση επιβεβαιωτική της απόφασης επιβολής της κύρωσης αποκλεισμού, η οποία συνιστά τη βλαπτική πράξη. Στην περίπτωση αυτή, ο προσφέρων ή ο υποψήφιος δεν έχει πλέον δικαίωμα ακρόασης. Προτείνεται η ακόλουθη παράγραφος: «Πριν από τη λήψη απόφασης απόρριψης από συγκεκριμένη διαδικασία, η αναθέτουσα αρχή παρέχει στον οικονομικό φορέα τη δυνατότητα να υποβάλει τις παρατηρήσεις του, εκτός εάν η απόρριψη της προσφοράς ή της αίτησης συμμετοχής του δικαιολογείται από την ύπαρξη απόφασης επιβολής κύρωσης αποκλεισμού εις βάρος του, η οποία ελήφθη αφού αυτός υπέβαλε τις παρατηρήσεις του».

33.

Το άρθρο 107 της πρότασης δεν συγκαταλέγει πλέον τη σύγκρουση συμφερόντων στους λόγους απόρριψης ενός οικονομικού φορέα από διαδικασία προμήθειας. Ωστόσο, η κατάσταση αυτή προβλέπεται στο άρθρο 57, παράγραφος 4, σημείο ε), της οδηγίας 2014/24/ΕΕ. Το άρθρο 107 της πρότασης κανονισμού αναφέρεται αποκλειστικά στην κατάσταση σύγκρουσης συμφερόντων στην οποία περιέρχεται ο προσφέρων ο οποίος έχει συμμετάσχει στην προετοιμασία της διαδικασίας. Η κατάσταση αυτή είναι ειδική και διαφέρει από τη σύγκρουση συμφερόντων που αναφέρεται στο άρθρο 57, παράγραφος 4, της οδηγίας. Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι, στην πλειονότητα των περιπτώσεων σύγκρουσης συμφερόντων, κατά την έννοια του άρθρου 57 του δημοσιονομικού κανονισμού, μεταξύ υπαλλήλου της αναθέτουσας αρχής και οικονομικού φορέα, η αναθέτουσα αρχή οφείλει να αποκλείσει από τη σχετική διαδικασία προμήθειας μάλλον τον υπάλληλο, παρά τον οικονομικό φορέα. Εντούτοις, αυτός ο λόγος απόρριψης του οικονομικού φορέα πρέπει να προστεθεί προκειμένου να καλυφθούν κυρίως οι περιπτώσεις κατά τις οποίες θα προέκυπτε ότι αυτός συνδέεται οικονομικά με την επιχείρηση η οποία συμμετέχει στην εκτέλεση ή στη διαχείριση τμήματος του προϋπολογισμού που έχει διατεθεί για την προμήθεια που αποτελεί το αντικείμενο της συγκεκριμένης διαδικασίας. Η παράγραφος που προτείνεται είναι η εξής: «δ) βρίσκεται σε κατάσταση σύγκρουσης συμφερόντων, κατά την έννοια του άρθρου 57, η οποία δεν μπορεί να επανορθωθεί με άλλα, λιγότερο παρεμβατικά, μέτρα.».

34.

Σύμφωνα με τους στόχους που αναμένεται να επιτευχθούν με αυτό το σχέδιο μεταρρύθμισης, το άρθρο 110, παράγραφος 1, της πρότασης κανονισμού θα έπρεπε να ορίζει, όπως το άρθρο 56 της οδηγίας 2014/24/ΕΕ, ότι «η αναθέτουσα αρχή μπορεί να αποφασίσει να μην αναθέσει σύμβαση στον προσφέροντα ο οποίος υποβάλλει την οικονομικώς περισσότερο συμφέρουσα προσφορά, εάν διαπιστώσει ότι η προσφορά αυτή δεν τηρεί τις ισχύουσες υποχρεώσεις στους τομείς του περιβαλλοντικού, κοινωνικού και εργατικού δικαίου, που έχουν θεσπιστεί με το δίκαιο της Ένωσης, το εθνικό δίκαιο, τις συλλογικές συμβάσεις ή τις διεθνείς διατάξεις περιβαλλοντικού, κοινωνικού και εργατικού δικαίου, οι οποίες απαριθμούνται στο παράρτημα X της οδηγίας 2014/24/ΕΕ».

Ελλείψει παρόμοιας διάταξης, η απόρριψη μιας τέτοιας προσφοράς θα είναι δυνατή μόνο στην περίπτωση κατά την οποία η μη τήρηση των υποχρεώσεων θα την καθιστούσε αφύσικα χαμηλή ή μη σύμφωνη με τις ελάχιστες απαιτήσεις που καθορίζει η προκήρυξη.

35.

Τα κριτήρια ανάθεσης πρέπει να καθορίζονται στον κανονισμό, δεδομένου ότι συγκαταλέγονται μεταξύ των ουσιωδών στοιχείων των δημόσιων προμηθειών. Συνεπώς, ο κανονισμός πρέπει να ορίζει την έννοια της «οικονομικώς περισσότερο συμφέρουσας προσφοράς». Από την άποψη αυτή, πρέπει να συμπεριληφθεί ολόκληρο το άρθρο 67 της οδηγίας 2014/24/ΕΕ, και δη η παράγραφος 2, στοιχείο β), η οποία, μεταξύ των κριτηρίων ανάθεσης, αναφέρει ένα κριτήριο που προέκυψε από τη νομολογία, ήτοι «τα προσόντα και την πείρα του προσωπικού στο οποίο ανατίθεται η εκτέλεση της σύμβασης, αν η ποιότητα του διατεθέντος προσωπικού μπορεί να έχει σημαντική επίδραση στο επίπεδο απόδοσης της σύμβασης». Πρόκειται για νομολογιακή εξέλιξη η οποία απηχεί μια πραγματική ανάγκη των αναθετουσών αρχών και καθιστά δυνατή την αύξηση της αποτελεσματικότητας των δημόσιων δαπανών. Οι αναθέτουσες αρχές πρέπει να έχουν τη δυνατότητα, κυρίως στις περιπτώσεις συμβάσεων με αντικείμενο την παροχή πνευματικών υπηρεσιών, να υπολογίζουν την τεχνική αξία μιας προσφοράς από την άποψη της τεχνικής ποιότητας και της επαγγελματικής πείρας των μελών της προτεινόμενης από τον προσφέροντα ομάδας για την εκτέλεση σύμβασης ή σύμβασης-πλαισίου (20). Δεδομένου ότι η πρόταση κανονισμού εντάσσεται στο πλαίσιο του εγχειρήματος εναρμόνισης με τους προαναφερόμενους στόχους, το θεμελιώδες αυτό στοιχείο των κριτηρίων ανάθεσης δεν μπορεί να αγνοηθεί.

36.

Για λόγους συνέπειας και σαφήνειας του δημοσιονομικού κανονισμού, το άρθρο 112 θα έπρεπε να παραπέμπει στο άρθρο 96 του ίδιου κανονισμού. Προτείνεται το ακόλουθο κείμενο: «1. Κατά τη διαδικασία σύναψης συμβάσεων, οι επαφές μεταξύ αναθέτουσας αρχής και υποψηφίων ή προσφερόντων γίνονται μόνον υπό συνθήκες που εξασφαλίζουν τη διαφάνεια και την ίση μεταχείριση, καθώς και σύμφωνα με τις αρχές της καλής διοίκησης που αναφέρονται στο άρθρο 96. Μετά τη λήξη της προθεσμίας για την παραλαβή των προσφορών, οι εν λόγω επαφές δεν μπορούν να επιφέρουν αλλαγές στα έγγραφα της σύμβασης ή σημαντικές αλλαγές των όρων της υποβληθείσας προσφοράς, εκτός αν κάποια διαδικασία που ορίζεται στο άρθρο 104, παράγραφος 1, επιτρέπει ειδικά αυτές τις δυνατότητες.»

37.

Το κείμενο που προτείνεται στο άρθρο 113, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, και παράγραφος 3, στοιχείο α), απαλλάσσει την αναθέτουσα αρχή από την υποχρέωση, σε περίπτωση ανάθεσης ειδικών συμβάσεων βάσει σύμβασης-πλαισίου με εκ νέου διεξαγωγή διαγωνισμού, να γνωστοποιήσει στους προσφέροντες των οποίων η προσφορά απερρίφθη τους λόγους της απόρριψης της προσφοράς τους, τα σχετικά πλεονεκτήματα της επιλεγείσας προσφοράς, καθώς και το όνομα του προσφέροντος στον οποίο ανατέθηκε η σύμβαση. Αυτή η προτεινόμενη εξαίρεση από τους κανόνες της διαφάνειας και της υποχρέωσης αιτιολόγησης των αποφάσεων δεν δικαιολογείται.

38.

Όσον αφορά το νομικό πλαίσιο εντός του οποίου μπορούν να επέλθουν τροποποιήσεις σε σύμβαση που βρίσκεται υπό εκτέλεση, η οδηγία 2014/24/ΕΕ εισάγει νέες διαβαθμίσεις ενσωματώνοντας τη σχετική νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, σύμφωνα με την οποία, όπως υπενθυμίζει η αιτιολογική σκέψη 107 της οδηγίας 2014/24/ΕΕ, οι συμβάσεις μπορούν να τροποποιούνται, ωστόσο «νέα διαδικασία προμήθειας απαιτείται σε περίπτωση ουσιωδών αλλαγών της αρχικής σύμβασης». Εντούτοις, το κείμενο που προτείνεται στο άρθρο 114α, παράγραφος 2, ορίζει: «Η αναθέτουσα αρχή δύναται να τροποποιήσει ουσιαστικά τη σύμβαση ή τη σύμβαση-πλαίσιο χωρίς διαδικασία σύναψης σύμβασης μόνο στις περιπτώσεις που προβλέπονται στις κατ' εξουσιοδότηση πράξεις οι οποίες εκδίδονται δυνάμει του παρόντος κανονισμού και υπό την προϋπόθεση ότι η ουσιώδης τροποποίηση δεν μεταβάλλει το αντικείμενο της σύμβασης ή της σύμβασης-πλαισίου». Για τους σκοπούς της εναρμόνισης των δημοσιονομικών κανόνων με την προαναφερόμενη οδηγία και τη νομολογία της ΕΕ, οι λέξεις «ουσιαστικά» και «ουσιώδης» που χρησιμοποιούνται στην εν λόγω παράγραφο πρέπει είτε να απαλειφθούν είτε να αντικατασταθούν με αντώνυμο.

39.

Επιπλέον, η πρόταση κανονισμού δεν καθορίζει τα είδη τροποποιήσεων που μπορούν να επέλθουν σε σύμβαση που βρίσκεται υπό εκτέλεση. Ωστόσο, οι έννοιες αυτές συγκαταλέγονται στα ουσιώδη στοιχεία των δημόσιων προμηθειών που πρέπει να καθορίζονται στον δημοσιονομικό κανονισμό και, για τη ρύθμισή τους, θα έπρεπε να υιοθετηθεί η διατύπωση της οδηγίας 2014/24/ΕΕ (άρθρο 72), εκτός εάν δικαιολογείται άλλως λόγω της ιδιαίτερης φύσης των συμβάσεων που χρηματοδοτούνται από τον προϋπολογισμό της ΕΕ.

40.

Η αρμοδιότητα ενεργοποίησης του μηχανισμού επιβολής των συμβατικών κυρώσεων, συμπεριλαμβανομένης της καταγγελίας της σύμβασης, ανήκει πάντοτε στην αναθέτουσα αρχή (βλέπε ιδίως το άρθρο 116 του δημοσιονομικού κανονισμού). Οι περιπτώσεις σοβαρής αθέτησης των ουσιωδών συμβατικών υποχρεώσεων, οι οποίες μπορεί να έχουν ως συνέπεια την επιβολή οικονομικής κύρωσης ή κύρωσης αποκλεισμού λόγω σοβαρής παραβίασης της σύμβασης, πρέπει να αναφερθούν στο άρθρο 116 του δημοσιονομικού κανονισμού ως λόγος αναστολής και καταγγελίας της σύμβασης. Οι περιπτώσεις αυτές διακρίνονται από τις περιπτώσεις ύπαρξης ουσιωδών σφαλμάτων. Πέραν τούτου, οι σοβαρές αθετήσεις ουσιωδών συμβατικών υποχρεώσεων πρέπει να μπορούν να τιμωρούνται με την επιβολή συμβατικών κυρώσεων, ακόμη και εάν αυτές οι αθετήσεις δεν βλάπτουν τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ. Αυτό θα καθιστούσε δυνατή την κάλυψη κυρίως των περιπτώσεων κατά τις οποίες οι αθετήσεις υποχρεώσεων που ισχύουν στους τομείς του περιβαλλοντικού, κοινωνικού και εργατικού δικαίου και καθιερώνονται από τη νομοθεσία της ΕΕ, την εθνική νομοθεσία, τις συλλογικές συμβάσεις ή τις διεθνείς διατάξεις στον τομέα του περιβαλλοντικού, κοινωνικού και εργατικού δικαίου που αναφέρονται στο παράρτημα X της οδηγίας 2014/24/ΕΕ δεν συνεπάγονται ζημία για τον προϋπολογισμό της ΕΕ.

41.

Οι κανόνες που διέπουν τις μεθόδους εκτίμησης της αξίας σύμβασης θεωρούνται ουσιώδεις στο πλαίσιο των δημόσιων προμηθειών, δεδομένου ότι καθορίζουν την επιλογή της διαδικασίας ανάθεσης. Κατά συνέπεια, οι κανόνες αυτοί θα έπρεπε να περιλαμβάνονται στον δημοσιονομικό κανονισμό. Από την άποψη αυτή, διευκρινίζεται ότι, όπως ισχύει με τους κανόνες που αφορούν την εκτίμηση της αξίας των συμβάσεων-πλαισίων, καθώς και των συμβάσεων στο πλαίσιο των δυναμικών συστημάτων αγορών, για τη διαδικασία που ακολουθείται μετά από πρόσκληση εκδήλωσης ενδιαφέροντος, η αξία που λαμβάνεται υπόψη πρέπει να είναι η μέγιστη αξία του συνόλου των συμβάσεων που προβλέπονται για όλο το διάστημα κατά το οποίο θα ισχύει η κατάσταση που καταρτίζεται μετά την πρόσκληση εκδήλωσης ενδιαφέροντος.

42.

Λαμβανομένου υπόψη ότι οι κανόνες που προβλέπουν την επιβολή κύρωσης σε περίπτωση μη τήρησης της περιόδου αναμονής συγκαταλέγονται στα ουσιώδη στοιχεία των δημόσιων προμηθειών, το άρθρο 118 πρέπει να συμπληρωθεί ως εξής: «Η σύμβαση που υπογράφεται πριν από την παρέλευση της περιόδου αναμονής είναι άκυρη». Εν απουσία παρόμοιας αποτρεπτικής κύρωσης, η υποχρέωση αυτή κινδυνεύει να παραμείνει νεκρό γράμμα. Ωστόσο, η τήρηση της υποχρέωσης «standstill» (υποχρέωση διατήρησης της ισχύουσας κατάστασης) αποτελεί αναπόσπαστο στοιχείο ενός αποτελεσματικού συστήματος προσφυγών στον τομέα των δημόσιων προμηθειών, εγγυητές του οποίου πρέπει να είναι τόσο η ΕΕ όσο και τα κράτη μέλη.