1. Χρηματοδότηση των εσωτερικων υποθέσεων 1.1. Χρηματοδότηση του τομέα των εσωτερικών υποθέσεων σε ευρύτερο πλαίσιο

Η δημιουργία ενός χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης αποτελεί ακρογωνιαίο λίθο του ευρωπαϊκού οικοδομήματος. Οι πολιτικές στον τομέα των εσωτερικών υποθέσεων συμβάλλουν σ’ αυτό το οικοδόμημα διαμορφώνοντας μια Ευρώπη όπου τα πρόσωπα δύνανται να εισέλθουν, να μετακινηθούν και να ζήσουν ελεύθερα, πεπεισμένα ότι τα δικαιώματά τους γίνονται σεβαστά και ότι η ασφάλειά τους είναι κατοχυρωμένη. Μια ολοκληρωμένη προσέγγιση για τη μετανάστευση και την ασφάλεια μπορεί να προσφέρει οφέλη στην ΕΕ και στους μη ΕΕ εταίρους της. Η αυξανόμενη σπουδαιότητα των πολιτικών στον τομέα των εσωτερικών υποθέσεων έχει επιβεβαιωθεί από το πρόγραμμα της Στοκχόλμης[1] και το σχέδιο δράσης του[2]. Αυτός είναι επίσης ένας από τους τομείς στους οποίους επήλθαν σημαντικές αλλαγές στο πλαίσιο της Συνθήκης της Λισαβόνας[3]. Στο πεδίο της εσωτερικής ασφάλειας, η ανακοίνωση της Επιτροπής για τη στρατηγική εσωτερικής ασφάλειας στην πράξη[4] εντοπίζει σαφείς στρατηγικούς στόχους και προβλέπει μια βάση για εναρμονισμένη δράση για την αντιμετώπιση των προκλήσεων όσον αφορά την κοινή ασφάλεια κατά τα προσεχή έτη. Μέσω της συνεργασίας και της αλληλεγγύης σε επίπεδο ΕΕ, καθώς και με τις χώρες εκτός ΕΕ, έχει πραγματοποιηθεί ουσιαστική πρόοδος στην κατεύθυνση της δημιουργίας μιας περισσότερο ανοιχτής και ασφαλούς Ευρώπης.

Παρά αυτή την πρόοδο, η Ευρώπη αντιμετωπίζει ακόμα πολλές προκλήσεις. Απαιτείται μια ολοκληρωμένη, συνεκτική και αποτελεσματική απάντηση στην πρόκληση της μετανάστευσης. Οι πολίτες αναμένουν επίσης από την Ένωση να συμβάλει στην εξασφάλιση της ασφάλειας διά της καταστολής του οργανωμένου εγκλήματος, της τρομοκρατίας και άλλων απειλών. Ο προϋπολογισμός της ΕΕ διαδραματίζει σημαντικό ρόλο διότι μετατρέπει τους στόχους της Ένωσης όσον αφορά τις εσωτερικές υποθέσεις σε απτά αποτελέσματα. Η δημιουργία ενός χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης επιτυγχάνεται μέσω μιας δέσμης «εργαλείων», συμπεριλαμβανομένων των προγραμμάτων δαπανών, των δικτύων, των μεγάλης κλίμακας συστημάτων τεχνολογίας των πληροφοριών και των οργανισμών ΕΕ.

Στην ανακοίνωσή της της 29ης Ιουνίου 2011 για το επόμενο πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο[5], η Επιτροπή πρότεινε προϋπολογισμό για τις εσωτερικές υποθέσεις ύψους 10,9 δισεκατ. ευρώ (σε τρέχουσες τιμές) για την περίοδο 2014-2020 ο οποίος αποτελεί συνέχεια του επιπέδου δαπανών που προβλέπεται στο τέλος του δημοσιονομικού πλαισίου 2007-2013 και παραμένει κάτω του 1% του συνολικού προϋπολογισμού της ΕΕ. Με βάση τα αποτελέσματα της αξιολόγησης και της διαβούλευσης με τους ενδιαφερομένους, ο σχεδιασμός του επόμενου πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου αποτελεί ευκαιρία για καλύτερη ευθυγράμμιση των δαπανών σε επίπεδο ΕΕ με τους στρατηγικούς πολιτικούς στόχους της Ένωσης. Επίσης, αποτελεί σημαντική ευκαιρία για τη βελτίωση και την απλούστευση του τρόπου με τον οποίον χορηγείται η χρηματοδότηση. Αυτή η ανακοίνωση εκθέτει τον τρόπο με τον οποίο η Επιτροπή χρησιμοποίησε αυτές τις ευκαιρίες στον τομέα των εσωτερικών υποθέσεων.

1.2. Μια ματιά στο μέλλον: προκλήσεις στον τομέα πολιτικής των εσωτερικών υποθέσεων

Κατά τις επόμενες δεκαετίες, η Ένωση θα συνεχίσει να αντιμετωπίζει σημαντικές προκλήσεις στον τομέα των εσωτερικών υποθέσεων. Θα χρειαστεί να καταπολεμήσει την εμπορία ανθρώπων και να αντιμετωπίσει κατάλληλα την παράνομη μετανάστευση. Ταυτόχρονα, η Ένωση οφείλει να συνεχίσει να επιδεικνύει αλληλεγγύη με εκείνους που χρήζουν διεθνούς προστασίας. Παραμένει προτεραιότητα η ολοκλήρωση ενός περισσότερο προστατευτικού και αποτελεσματικού κοινού ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου το οποίο αντικατοπτρίζει τις αξίες μας.

Δεδομένων των δημογραφικών αλλαγών, των διαρθρωτικών αλλαγών στην αγορά εργασίας και των προτύπων του ανταγωνισμού για δεξιότητες, μια προσανατολισμένη στο μέλλον πολιτική νόμιμης μετανάστευσης και πολιτική ένταξης είναι ζωτικής σημασίας για τη βελτίωση της ανταγωνιστικότητας και της κοινωνικής συνοχής της ΕΕ, ενώ θα εμπλουτίσει τις κοινωνίες μας και θα δημιουργήσει ευκαιρίες για όλους. Αυτή θα πρέπει να εξεταστεί στο πλαίσιο των επτά εμβληματικών πρωτοβουλιών που παρουσιάστηκαν στη στρατηγική «Ευρώπη 2020»[6] η οποία στοχεύει να συνδράμει την ΕΕ στην υπέρβαση της τρέχουσας δημοσιονομικής και οικονομικής κρίσης και να επιτύχει έξυπνη, διατηρήσιμη και χωρίς αποκλεισμούς ανάπτυξη.

Η διασφάλιση ασφαλούς περιβάλλοντος είναι αναγκαία και ευεργετική για την οικονομική, πολιτισμική και κοινωνική ανάπτυξη της ΕΕ. Η ΕΕ οφείλει να διαδραματίσει έναν αποφασιστικό ρόλο, είτε αντιμετωπίζοντας τις απειλές που προέρχονται από το σοβαρό και οργανωμένο έγκλημα, το έγκλημα στον κυβερνοχώρο και την τρομοκρατία, είτε διασφαλίζοντας τη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων της ΕΕ ή της ταχείας απάντησης στις εμφανιζόμενες κρίσεις που οφείλονται στον άνθρωπο ή σε φυσικές καταστροφές. Στην εποχή της παγκοσμιοποίησης, στην οποία οι απειλές αυξάνονται και αποκτούν όλο και περισσότερο διακρατική διάσταση, κανένα κράτος μέλος δεν μπορεί να απαντήσει αποτελεσματικά μόνο με τις δικές του δυνάμεις. Μία συνεκτική και ολοκληρωμένη ευρωπαϊκή απάντηση απαιτείται για να διασφαλίσει ότι οι αρχές επιβολής του νόμου μπορούν να εργαστούν αποτελεσματικά σε διαφορετικές χώρες και δικαιοδοσίες.

Ενώ είναι απαραίτητα μέτρα επιβολής του νόμου για τη διασφάλιση της ασφάλειας της Ευρώπης, είναι σημαντικό αυτά τα μέτρα να πληρούν τα θεμελιώδη δικαιώματα όπως αυτά κατοχυρώνονται στον Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Η συνεργασία με χώρες εκτός ΕΕ και διεθνείς οργανώσεις είναι ζωτικής σημασίας για την επίτευξη αυτών των στόχων. Τα πρόσφατα γεγονότα στη Βόρεια Αφρική απέδειξαν πόσο σημαντικό είναι για την ΕΕ να διαθέτει μία ολοκληρωμένη και συντονισμένη προσέγγιση για τη μετανάστευση, τα σύνορα, και την ασφάλεια. Η αυξανόμενη σημασία της εξωτερικής διάστασης των πολιτικών στον τομέα των εσωτερικών υποθέσεων της ΕΕ πρέπει κατά συνέπεια να επανενισχυθεί, σε πλήρη συμφωνία με την εξωτερική πολιτική της Ένωσης.

1.3. Η προστιθέμενη αξία της παρέμβασης της ΕΕ

Η διαχείριση των μεταναστευτικών ροών και των απειλών για την ασφάλεια αποτελούν προκλήσεις τις οποίες δεν μπορεί να αντιμετωπίσει ένα κράτος μέλος μόνο με τις δικές του δυνάμεις. Ο προϋπολογισμός της ΕΕ αποτελεί ένα από τα σημαντικά εργαλεία της Ένωσης για την αντιμετώπιση αυτών των προκλήσεων. Προσφέρει προστιθέμενη αξία τόσο με την αντιμετώπιση των ασύμμετρων προκλήσεων στα διάφορα κράτη μέλη σε μια Ένωση χωρίς εσωτερικά σύνορα, όσο και με τη χρηματοδότηση διασυνοριακών δράσεων, περισσότερο αποτελεσματικά απ’ ό,τι είναι δυνατόν σε καθαρά εθνικό επίπεδο.

Ορισμένα κράτη μέλη αντιμετωπίζουν ιδιαίτερα έντονη πίεση, λόγω της ιδιαίτερης γεωγραφικής τους θέσης και του μήκους των εξωτερικών συνόρων της Ένωσης που αυτά πρέπει να διαχειριστούν. Η κατάργηση των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα πρέπει να συνοδεύεται από μέτρα για τον αποτελεσματικό έλεγχο και επιτήρηση των εξωτερικών συνόρων της Ένωσης. Η αρχή της αλληλεγγύης και της δίκαιης κατανομής ευθυνών μεταξύ των κρατών μελών βρίσκεται κατά συνέπεια στο επίκεντρο των κοινών πολιτικών για το άσυλο, τη μετανάστευση και τα εξωτερικά σύνορα. Ο προϋπολογισμός της ΕΕ παρέχει τα μέσα για την αντιμετώπιση των δημοσιονομικών επιπτώσεων αυτής της αρχής. Στον τομέα της ασφάλειας, οι απειλές από το σοβαρό και οργανωμένο έγκλημα, την τρομοκρατία και άλλα ζητήματα συναφή με την ασφάλεια είναι όλο και περισσότερο από τη φύση τους διασυνοριακές. Η διακρατική συνεργασία και συντονισμός μεταξύ των αρχών επιβολής του νόμου είναι απαραίτητη για την επιτυχή πρόληψη και καταστολή αυτών των εγκλημάτων, για παράδειγμα μέσω ανταλλαγής πληροφοριών, κοινών ερευνών, κοινών δραστηριοτήτων επαγγελματικής κατάρτισης, διεπιχειρησιακών τεχνολογιών και εκτίμησης των κοινών απειλών και κινδύνων.

Η αντιμετώπιση των μεταναστευτικών ροών, η διαχείριση των εξωτερικών συνόρων της ΕΕ και η ασφάλεια της ΕΕ απαιτούν σημαντικούς πόρους και ικανότητες από την Ένωση, καθώς και από τα κράτη μέλη. Η βελτιωμένη επιχειρησιακή συνεργασία και συντονισμός που περιλαμβάνει τη συγκέντρωση των πόρων σε τομείς όπως η επαγγελματική κατάρτιση και ο εξοπλισμός δημιουργούν οικονομίες κλίμακας και συνέργιες διασφαλίζοντας έτσι μια περισσότερο αποτελεσματική χρήση των δημοσίων πόρων και ενισχύοντας την αλληλεγγύη, την αμοιβαία εμπιστοσύνη και τον επιμερισμό των ευθυνών όσον αφορά τις κοινές ενωσιακές πολιτικές μεταξύ των κρατών μελών. Αυτό είναι ιδιαίτερα σημαντικό στον τομέα της ασφάλειας, όπου η δημοσιονομική στήριξη για όλες τις μορφές των διασυνοριακών κοινών δράσεων είναι ουσιαστική για την ενίσχυση της συνεργασίας μεταξύ της αστυνομίας, των τελωνειακών αρχών, των συνοριοφυλάκων και των δικαστικών αρχών.

Όσον αφορά την εξωτερική διάσταση των εσωτερικών υποθέσεων, η θέσπιση μέτρων και η συγκέντρωση πόρων σε επίπεδο ΕΕ θα αυξήσουν σημαντικά την επιρροή της ΕΕ που είναι αναγκαία για να πείσει τρίτες χώρες να συμπράξουν με την ΄Ενωση γι’ αυτά τα σχετικά με τη μετανάστευση και την ασφάλεια θέματα τα οποία είναι πρωταρχικά προς το συμφέρον της Ένωσης και των κρατών μελών.

2. Προτεραιότητες χρηματοδοτησησ 2.1. Ο μελλοντικός προϋπολογισμός στον τομέα των εσωτερικών υποθέσεων με μια ματιά

Στις 29 Ιουνίου 2011, η Επιτροπή υπέβαλε την πρότασή της σχετικά με το πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο. Στον τομέα των εσωτερικών υποθέσεων, η Επιτροπή πρότεινε ένα συνολικό προϋπολογισμό ύψους 10.911 εκατ. ευρώ (σε τρέχουσες τιμές) για την περίοδο 2014-2020, ήτοι σημαντική αύξηση σε σύγκριση με τον μέσο όρο κατά τη διάρκεια του τρέχοντος πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου (6.449 εκατ. ευρώ για την περίοδο 2007-2013, σε τρέχουσες τιμές). Αυτό το αριθμητικό στοιχείο καλύπτει όχι μόνο τις δαπάνες για χρηματοδοτικά προγράμματα, αλλά επίσης τη χρηματοδότηση μεγάλης κλίμακας συστημάτων τεχνολογίας των πληροφοριών και των οργανισμών της ΕΕ που δραστηριοποιούνται στον τομέα των εσωτερικών υποθέσεων[7].

Προϋπολογισμός του τομέα των εσωτερικών υποθέσεων 2014-2020 || Σε εκατ. ευρώ (σε τρέχουσες τιμές)

Ταμείο ασύλου και μετανάστευσης συμπεριλαμβανομένου του προγράμματος επανεγκατάστασης και του ευρωπαϊκού δικτύου μετανάστευσης || 3.869

Ταμείο εσωτερικής ασφάλειας συμπεριλαμβανομένων νέων μεγάλης κλίμακας συστημάτων ΤΠ || 4.648

Υφιστάμενα μεγάλης κλίμακας συστήματα ΤΠ και οργανισμός ΤΠ || 822

Υποσύνολο || 9.339

Υπηρεσίες/Οργανισμοί (Ευρωπόλ, Frontex, ΕΥΥΑ, Cepol και ΕΚΠΝΤ) || 1,572

Σύνολο || 10.911

2.2. Δύο ταμεία για τη στήριξη των πολιτικών του τομέα των εσωτερικών υποθέσεων

Η Επιτροπή προτείνει την απλούστευση της δομής των προγραμμάτων του τομέα των εσωτερικών υποθέσεων με μείωση του αριθμού των ταμείων σε δύο: ένα ταμείο ασύλου και μετανάστευσης και ένα ταμείο εσωτερικής ασφάλειας. Δύο ολοκληρωμένα πλαίσια χρηματοδότησης απαιτούνται για τη στήριξη των πολύ διαφορετικών αλλά συμπληρωματικών βασικών πολιτικών μετανάστευσης και ασφάλειας, αφού αυτές θα βρίσκονται στο επίκεντρο των εσωτερικών υποθέσεων και για την περίοδο πέραν του 2013. Η νομική δομή των ταμείων εκτίθεται στο παράρτημα 1.

Με συνολικό προϋπολογισμό 3 869 εκατ. ευρώ (σε τρέχουσες τιμές), το ταμείο ασύλου και μετανάστευσης θα εστιάζεται στις πληθυσμιακές ροές και στην ολοκληρωμένη διαχείριση της μετανάστευσης. Το ταμείο εσωτερικής ασφάλειας θα διαθέτει συνολικό προϋπολογισμό 4648 εκατ. ευρώ (σε τρέχουσες τιμές) για τη στήριξη της εφαρμογής της στρατηγικής εσωτερικής ασφάλειας[8] και για μια συνεκτική και ολοκληρωμένη προσέγγιση της συνεργασίας όσον αφορά την επιβολή του νόμου, συμπεριλαμβανομένης της διαχείρισης των εξωτερικών συνόρων της ΕΕ.

Αμφότερα τα ταμεία θα έχουν μια εξωτερική διάσταση για να στηρίξουν δράσεις στις τρίτες χώρες, καθώς και σε σχέση με αυτές, οι οποίες εξυπηρετούν κυρίως τα συμφέροντα και τους στόχους της ΕΕ, έχουν άμεση επίπτωση στην ΕΕ και στα κράτη μέλη της και διασφαλίζουν τη συνέχεια με δραστηριότητες που υλοποιούνται στην επικράτεια της ΕΕ. Αυτή η χρηματοδότηση θα σχεδιαστεί και θα υλοποιηθεί σε συμφωνία με την εσωτερική δράση της ΕΕ και την εξωτερική πολιτική. Δεν προορίζεται να στηρίζει δράσεις οι οποίες είναι προσανατολισμένες στην ανάπτυξη, και θα συμπληρώνει, όταν κρίνεται σκόπιμο, τη δημοσιονομική βοήθεια που προβλέπεται με μέσα εξωτερικής βοήθειας. Ενώ αυτά τα μέσα είτε στηρίζουν τις αναπτυξιακές ανάγκες των δικαιούχων χωρών είτε στηρίζουν γενικά πολιτικά συμφέροντα της ΕΕ με στρατηγικούς εταίρους, τα ταμεία εσωτερικών υποθέσεων θα στηρίζουν συγκεκριμένες δράσεις σε τρίτες χώρες προς το συμφέρον των στόχων μεταναστευτικής πολιτικής της ΕΕ και της εσωτερικής ασφάλειας αυτής. Κατά συνέπεια, αυτά θα καλύψουν ένα συγκεκριμένο κενό και θα συμβάλουν στην ολοκλήρωση της «εργαλειοθήκης» στη διάθεση της Ένωσης.

Τα κάθε ταμείο θα προβλέπει επίσης την ταχεία αντίδραση σε περίπτωση καταστάσεων έκτακτης ανάγκης, έτσι ώστε η ΕΕ να δύναται να αντιδράσει γρήγορα και αποτελεσματικά στις κρίσεις μετανάστευσης ή σχετικές με την ασφάλεια.

2.2.1. Ταμείο Ασύλου και Μετανάστευσης

Το Ταμείο Ασύλου και Μετανάστευσης θα εστιάζεται στην ολοκληρωμένη διαχείριση των μεταναστευτικών ροών που καλύπτει διάφορες πτυχές της κοινής πολιτικής ασύλου και μετανάστευσης της ΕΕ. Το ταμείο θα στηρίζει δράσεις όσον αφορά το άσυλο, τη νόμιμη μετανάστευση και την ένταξη υπηκόων τρίτων χωρών, καθώς και τις ενέργειες επιστροφής. Η χρηματοδότηση γι’ αυτές τις δραστηριότητες καλύπτεται σήμερα από τρία ξεχωριστά ταμεία, το Ευρωπαϊκό Ταμείο για τους Πρόσφυγες, το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ένταξης των Υπηκόων τρίτων χωρών και το Ευρωπαϊκό Ταμείο επιστροφών.

Στον τομέα του ασύλου, αποτελεί προτεραιότητα η ανάπτυξη του κοινού ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου (ΚΕΣΑ) διά της διασφάλισης της αποτελεσματικής και ομοιόμορφης εφαρμογής του κεκτημένου για το άσυλο της ΕΕ. Κατά συνέπεια, η δημοσιονομική στήριξη θα παρέχεται για μέτρα που εφαρμόζονται για τη βελτίωση των συνθηκών υποδοχής των αιτούντων άσυλο και των διαδικασιών ασύλου στα κράτη μέλη.

Επίσης, απαιτείται η αύξηση των προσπαθειών για τη σύσταση ενός περισσότερο αποτελεσματικού συστήματος επιμερισμού ευθυνών μεταξύ των κρατών μελών, καθώς και με τις τρίτες χώρες. Κατά συνέπεια, το ταμείο θα στηρίζει τη σύσταση ενός προγράμματος επανεγκατάστασης της Ένωσης για το οποίο έχει διατεθεί ποσό 560 εκατ. ευρώ. Ο στόχος του προγράμματος είναι διττός: να χορηγήσει βιώσιμες λύσεις σε έναν αυξανόμενο αριθμό προσφύγων διά της στήριξης της μεταφοράς τους από εδάφη εκτός ΕΕ και της εγκατάστασής τους σε ένα κράτος μέλος της ΕΕ· και να μεγιστοποιήσει τη στρατηγική επίπτωση της επανεγκατάστασης μέσω καλύτερης στόχευσης εκείνων των προσώπων που βρίσκονται σε μεγαλύτερη ανάγκη επανεγκατάστασης, βάσει των κοινών προτεραιοτήτων επανεγκατάστασης της ΕΕ. Αυτές οι προτεραιότητες θα θεσπιστούν για περιόδους δύο ετών με τη συμμετοχή του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου και τη συνεργασία της Ύπατης Αρμοστείας των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες (UNHCR) και της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Υποστήριξης για Θέματα Ασύλου. Το ταμείο θα στηρίζει επίσης τη μεταφορά των δικαιούχων διεθνούς προστασίας εντός της ΕΕ («μετεγκατάσταση εντός της ΕΕ»). Γι’ αυτό τον σκοπό θα δοθούν οικονομικά κίνητρα (ποσά κατ’ αποκοπή) σ’ εκείνα τα κράτη μέλη που δεσμεύονται να επανεγκαταστήσουν ή να μετεγκαταστήσουν ένα αριθμό ατόμων μέσω διετούς δέσμευσης βάσει κοινών προτεραιοτήτων επανεγκατάστασης της ΕΕ. Σ’ αυτό το πλαίσιο, το ταμείο θα συμβάλει επίσης στην ενίσχυση των ικανοτήτων τρίτων χωρών, ιδίως στο πλαίσιο περιφερειακών προγραμμάτων προστασίας.

Στον τομέα της ένταξης των υπηκόων τρίτων χωρών, η χρηματοδότηση έχει μέχρι τώρα στηρίξει τα κράτη μέλη στη χάραξη εθνικών στρατηγικών για την ένταξη των υπηκόων τρίτων χωρών ή την ενίσχυση των ήδη υφισταμένων εθνικών στρατηγικών. Στην επόμενη φάση προγραμματισμού, θα δοθεί μεγαλύτερη έμφαση σε μια τοπική, περισσότερο στοχευμένη προσέγγιση, για τη στήριξη των συνεκτικών στρατηγικών που έχουν σχεδιαστεί ειδικά για την προώθηση της ένταξης υπηκόων τρίτων χωρών σε τοπικό ή περιφερειακό επίπεδο, όπως μαθήματα αγωγής του πολίτη, συμμετοχή στην κοινωνική και πολιτική ζωή, ισότιμη πρόσβαση στις υπηρεσίες κ.λπ. Ιδιαίτερη προσοχή θα δοθεί στις ειδικές ανάγκες των περισσότερο ευάλωτων ομάδων μεταναστών, όπως οι πρόσφυγες, οι ασυνόδευτοι ανήλικοι, οι ηλικιωμένοι και τα θύματα της εμπορίας ανθρώπων. Επιπρόσθετα, προενταξιακά μέτρα που εφαρμόζονται στις χώρες καταγωγής θα τύχουν επίσης στήριξης, ως ζωτικών μέσων διευκόλυνσης της νόμιμης μετανάστευσης στην ΕΕ και προώθησης της ένταξης σε ένα πρώιμο στάδιο. Η στήριξη που παρέχει το ταμείο ασύλου και μετανάστευσης για την ένταξη των υπηκόων τρίτων χωρών και των δράσεων του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Ταμείου για τη βελτίωση των δεξιοτήτων των μεταναστών και την ένταξη στην αγορά εργασίας θα είναι συμπληρωματική.

Για να διευκολύνει τη νόμιμη μετανάστευση, το ταμείο θα παρέχει επίσης οικονομική στήριξη σε τρίτες χώρες για την εφαρμογή μέτρων στο πλαίσιο των εταιρικών σχέσεων κινητικότητας που λαμβάνουν χώρα είτε στην ΕΕ είτε σε τρίτες χώρες και στοχεύουν στην επιδίωξη των βασικών αναγκών και προτεραιοτήτων της ΕΕ.

Όσον αφορά την επιστροφή, η έμφαση θα στραφεί από τη δημιουργία ικανοτήτων για τη διαχείριση των επιστροφών στη στήριξη βιώσιμων επιστροφών, στα προγράμματα εκούσιας υποβοηθούμενης επιστροφής (χωρίς ενέργειες αναγκαστικής επιστροφής) και μέτρων επανένταξης, καθώς και στη βελτίωση της συμπεριφοράς των ομάδων στόχων κατά τη διάρκεια της προενταξιακής διαδικασίας, ιδίως όσον αφορά τις συνθήκες κράτησης. Οι συμφωνίες επανεισδοχής αποτελούν ένα σημαντικό μέσο για την αποτελεσματική διαχείριση των μεταναστευτικών ροών, ιδίως για την καταπολέμηση της παράνομης μετανάστευσης και μια σημαντική συνιστώσα της πολιτικής επιστροφών της ΕΕ, διότι διευκολύνουν την ομαλή επιστροφή των παράνομων μεταναστών. Συνεπώς, η χρηματοδότηση θα διατίθεται για την ενίσχυση των ικανοτήτων των τρίτων χωρών για την επανεισδοχή παράνομων μεταναστών, είτε όσον αφορά την επανένταξη των δικών τους υπηκόων είτε την περαιτέρω επανεισδοχή υπηκόων τρίτων χωρών στις χώρες καταγωγής τους.

Τα πρώτα διδάγματα που αποκομίστηκαν από τα γεγονότα στη Νότια Μεσόγειο αποδεικνύουν ότι η ΕΕ πρέπει να είναι σε θέση να αντιδρά ταχέως και αποτελεσματικά σε καταστάσεις κρίσης και σε ξαφνικές αφίξεις υψηλού αριθμού προσώπων, συμπεριλαμβανομένων μικτών μεταναστευτικών ροών. Το ταμείο περιλαμβάνει οικονομικούς πόρους οι οποίοι μπορούν να κινητοποιηθούν ταχέως για την αντιμετώπιση διαφόρων ειδών κρίσεων που σχετίζονται με τη μετανάστευση. Η διεύρυνση του πεδίου εφαρμογής του αποθεματικού επείγουσας βοήθειας, εάν συμφωνηθεί μεταξύ της Επιτροπής, του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου στο πλαίσιο του σχεδίου διοργανικής συμφωνίας για τη συνεργασία σε δημοσιονομικά θέματα και τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση[9], θα μπορεί επίσης να προσθέσει χρηματοδοτικά μέσα σε περίπτωση τέτοιων καταστάσεων έκτακτης ανάγκης.

2.2.2. Ταμείο Εσωτερικής Ασφάλειας

Το Ταμείο Εσωτερικής Ασφάλειας[10] αποτελεί την απάντηση στην πρόσκληση του προγράμματος της Στοκχόλμης για τη δημιουργία ενός ταμείου για τη στήριξη της εφαρμογής της στρατηγικής εσωτερικής ασφάλειας και μίας συνεκτικής και ολοκληρωμένης προσέγγισης για τη συνεργασία των οργάνων επιβολής του νόμου, συμπεριλαμβανομένης της διαχείρισης των εξωτερικών συνόρων της Ένωσης. Οι δραστηριότητες που στηρίζονται σήμερα από τα ειδικά προγράμματα ISEC (πρόληψη και καταστολή της εγκληματικότητας) και CIPS (πρόληψη, ετοιμότητα και διαχείριση των συνεπειών της τρομοκρατίας και άλλων κινδύνων που συνδέονται με την ασφάλεια) θα καλύπτονται κατά συνέπεια από το Ταμείο Εσωτερικής Ασφάλειας, όπως και οι δραστηριότητες που στηρίζονται από το ταμείο εξωτερικών συνόρων.

Όσον αφορά την εσωτερική ασφάλεια, το ταμείο θα παρέχει δημοσιονομική στήριξη για την αστυνομική συνεργασία, την πρόληψη του εγκλήματος και την καταστολή σοβαρού διασυνοριακού εγκλήματος, καθώς και για τη διαχείριση των κρίσεων και την προστασία των υποδομών ζωτικής σημασίας της ΕΕ. Το ταμείο θα συνδράμει στην καταστολή του σοβαρού και οργανωμένου εγκλήματος στις πολλαπλές μορφές του μέσω ενίσχυσης της πρακτικής συνεργασίας για την επιβολή του νόμου διά της, για παράδειγμα, δημοσιονομικής στήριξης των κοινών επιχειρήσεων των αρχών επιβολής του νόμου (συμπεριλαμβανομένων των κοινών ερευνητικών ομάδων), τη συγκέντρωση των πόρων, την ανταλλαγή πληροφοριών και ορθών πρακτικών ή την επαγγελματική κατάρτιση των οργάνων επιβολής του νόμου.

Επίσης, θα χορηγείται χρηματοδότηση για την ανάπτυξη των κοινών εργαλείων, συμπεριλαμβανομένων των διαλειτουργικών συστημάτων ΤΠ και διαύλων ασφαλούς επικοινωνίας σε επίπεδο κράτους μέλους που είναι απαραίτητα για τη συνεργασία όσον αφορά την επιβολή του νόμου. Για την καταστολή της αυξανόμενης απειλής του ηλεκτρονικού εγκλήματος, θα παρέχεται δημοσιονομική στήριξη για τη σύσταση ενός κέντρου ηλεκτρονικού εγκλήματος μέσω του οποίου τα κράτη μέλη και τα θεσμικά όργανα της ΕΕ θα είναι σε θέση να αναπτύξουν επιχειρησιακή και αναλυτική ικανότητα για έρευνες και συνεργασία με διεθνείς εταίρους. Επιπρόσθετα, διατίθεται χρηματοδότηση για ιδιαιτέρως καινοτόμα έργα τα οποία στοχεύουν στην ανάπτυξη νέων μεθόδων ή τεχνολογιών, ιδίως τη δοκιμή και την επικύρωση του αποτελέσματος της χρηματοδοτούμενης από την ΕΕ έρευνας για την ασφάλεια. Αυτό θα συμβάλει στην κάλυψη του κενού μεταξύ των αποτελεσμάτων της έρευνας που επιτεύχθηκαν με στήριξη από το 8ο πρόγραμμα-πλαίσιο και την εν σειρά εφαρμογή τους στην ουσία ή προς όφελος των οργάνων επιβολής του νόμου.

Θα χορηγηθεί δημοσιονομική στήριξη για την προστασία υποδομών ζωτικής σημασίας και την ενίσχυση ικανότητας των κρατών μελών και της ΕΕ να διαχειρίζονται την τρομοκρατία και άλλους κινδύνους και καταστάσεις κρίσης που σχετίζονται με την ασφάλεια. Το ταμείο θα στηρίζει επίσης μέτρα παρεμπόδισης της πρόσβασης των τρομοκρατών στη χρηματοδότηση, συμπεριλαμβανομένης της σύστασης του ευρωπαϊκού συστήματος παρακολούθησης της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας (ευρωπαϊκό TFTS)[11], εκρηκτικών και χημικών, βιολογικών, ραδιολογικών και πυρηνικών υλικών(CBRN). Επίσης, θα είναι διαθέσιμη η χρηματοδότηση για την προαγωγή δράσεων όσον αφορά την αντιμετώπιση του θέματος της βίαιας ριζοσπαστικοποίησης και στρατολόγησης τρομοκρατών, καθώς και για τη στήριξη θυμάτων της τρομοκρατίας.

Θα παρέχεται επίσης στήριξη για την εξωτερική διάσταση της πολιτική εσωτερικής ασφάλειας για παράδειγμα για τη συνεργασία με τρίτες χώρες για θέματα που επηρεάζουν άμεσα την Ένωση, όπως η εμπορία ανθρώπων, τα ναρκωτικά και τα όπλα, η εξάρθρωση διεθνών εγκληματικών δικτύων, η πρόληψη της τρομοκρατίας και άλλοι κίνδυνοι που σχετίζονται με την ασφάλεια.

Επιπλέον, στον τομέα της εσωτερικής ασφάλειας ενδέχεται να υπάρξουν ατυχήματα ή νεοεμφανιζόμενες απειλές που απαιτούν μια ταχεία και αποτελεσματική απάντηση σε επίπεδο ΕΕ, για παράδειγμα τρομοκρατικές επιθέσεις ή μεγάλης κλίμακας επιθέσεις στον κυβερνοχώρο. Ένας μηχανισμός αντίδρασης σε καταστάσεις έκτακτης ανάγκης συστάθηκε, κατά συνέπεια, στο ταμείο εσωτερικής ασφάλειας για να επιτρέπει στην ΕΕ να αποδεσμεύει χρηματοδότηση για μια ταχεία αρχική παρέμβαση σε συνεργασία με τα οικεία κράτη μέλη. Αυτός ο μηχανισμός θα συμπληρώσει τη χρηματοδότηση που είναι διαθέσιμη στο πλαίσιο του ταμείου αλληλεγγύης της ΕΕ το οποίο δημιουργήθηκε για να παρέχει βοήθεια σε κάθε κράτος μέλος σε περίπτωση μεγάλης φυσικής ή προερχόμενης από τους ανθρώπους καταστροφής, και τη χρηματοδότηση στο πλαίσιο του χρηματοδοτικού μέσου πολιτικής προστασίας το οποίο ασχολείται με φυσικές και προερχόμενες από τους ανθρώπους καταστροφές (δυστυχήματα).

Στον τομέα των εξωτερικών συνόρων, είναι πλέον καιρός ο προϋπολογισμός της ΕΕ να στηρίξει κατά τρόπο περισσότερο συνεκτικό και συστηματικό τις προσπάθειες ελέγχου των συνόρων από μέρους των κρατών μελών, βάσει της έννοιας του ελέγχου συνόρων ως «δημόσιας υπηρεσίας» που παρέχουν τα κράτη μέλη προς το συμφέρον και εξ ονόματος της ΕΕ. Το ταμείο θα παρέχει επιχειρησιακή στήριξη για να βοηθήσει στην αντιστάθμιση των προσπαθειών που καταβάλλονται από τα κράτη μέλη για τη διαφύλαξη των εξωτερικών συνόρων της Ένωσης. Επίσης, θα διατίθεται στήριξη για την ενισχυμένη υλοποίηση του κατεστημένου του Σένγκεν, τη συνεργασία των προξενείων για τις θεωρήσεις (π.χ. αυξάνοντας την τοπική συνοριακή κίνηση και ιδρύοντας κοινά κέντρα αίτησης θεωρήσεων) και την περαιτέρω ανάπτυξη ενός ολοκληρωμένου συστήματος διαχείρισης των συνόρων διά της βελτίωσης, αντικατάστασης και αναβάθμισης του εξοπλισμού/υποδομής για τις θεωρήσεις και τα σύνορα, σύμφωνα με τις νέες τεχνολογικές εξελίξεις. Αυτό θα συμπεριλάβει ιδίως την ενίσχυση των επιχειρησιακών ικανοτήτων των κρατών μελών στο πλαίσιο των προτύπων EUROSUR.

Όσον αφορά την εξωτερική διάσταση διαχείρισης των συνόρων, το ταμείο θα παρέχει στοχευμένη στήριξη για να αναπτύξει τη συνεργασία με τις τρίτες χώρες και να ενισχύσει ορισμένες βασικές πτυχές της επιτήρησης των συνόρων τους και των ικανοτήτων τους διαχείρισης σε περιοχές που παρουσιάζουν ιδιαίτερο ενδιαφέρον και οι οποίες έχουν άμεση επίπτωση στην ΕΕ. Για παράδειγμα, στο πλαίσιο του EUROSUR, η χρηματοδότηση θα μπορούσε να διατεθεί για να συνδέσει τα συστήματα και τις υποδομές των τρίτων χωρών με εκείνες της ΕΕ ώστε να επιτρέψει την τακτική ανταλλαγή πληροφοριών.

Μεγάλης κλίμακας συστήματα ΤΠ: μία ιδιαίτερη πρόκληση

Τα μεγάλης κλίμακας συστήματα ΤΠ τα οποία στηρίζουν τη διαχείριση των μεταναστευτικών ροών διαμέσου των εξωτερικών συνόρων της Ένωσης παρέχουν υψηλή ενωσιακή προστιθέμενη αξία. Ωστόσο, η εμπειρία έχει καταδείξει ότι η ανάπτυξη και η διαχείριση ενός τέτοιου συστήματος ενδέχεται να αποτελεί μια ιδιαίτερη πρόκληση. Στην ανακοίνωσή της του Ιουνίου 2011, η Επιτροπή πρότεινε να διατεθεί μια ξεχωριστή πίστωση 822 εκατ. ευρώ (σε τρέχουσες τιμές) για τη διαχείριση των υφιστάμενων μεγάλης κλίμακας συστημάτων ΤΠ (σύστημα πληροφοριών του Σένγκεν II, σύστημα πληροφοριών για τις θεωρήσεις και Eurodac). Η διαχείριση αυτών των συστημάτων θα μεταφερθεί από την Επιτροπή στον μελλοντικό οργανισμό ΤΠ όταν αυτός θα αρχίσει να λειτουργεί το 2012.

Όσον αφορά τα νέα συστήματα ΤΠ, ένα ειδικό πρόγραμμα με προϋπολογισμό 1,1 δισεκατ. ευρώ (σε τρέχουσες τιμές) δημιουργείται στο πλαίσιο του ταμείου εσωτερικής ασφάλειας για την ανάπτυξη από την Επιτροπή και στα κράτη μέλη των μελλοντικών συστημάτων ΤΠ, όπως το σύστημα εισόδου/εξόδου και το πρόγραμμα καταχώρισης των ταξιδιωτών (η δέσμη για τα «ευφυή σύνορα»)[12]. Η ανάπτυξη αυτών των νέων συστημάτων δεν θα αρχίσει έως ότου το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο εγκρίνουν τη νομική βάση αυτών των συστημάτων, η οποία θα καθορίζει επακριβώς τις προδιαγραφές του. Συνεπώς, δεν αναμένονται δαπάνες μέχρι το 2015, έτος κατά το οποίο η Επιτροπή προβλέπει να αναθέσει την ανάπτυξη των συστημάτων στον οργανισμό ΤΠ. Ένα πολυετές στρατηγικό πλαίσιο θα ορίζει τις κύριες δράσεις προς ενέργεια και τον αντίστοιχο προϋπολογισμό τους, καθώς και ένα χρονοδιάγραμμα υλοποίησης. Για να επιτευχθεί η μείωση του κόστους και να διασφαλιστεί η τεχνική συνάφεια και η ομαλή υλοποίηση, το ταμείο θα καλύψει το κόστος για την ανάπτυξη τόσο των κεντρικών όσο και των εθνικών συνιστωσών των νέων συστημάτων. Όταν αυτά τα συστήματα καθιστούν λειτουργικά, η στήριξη για τις λειτουργικές δαπάνες σε κεντρικό επίπεδο θα μεταφερθεί στον οργανισμό ΤΠ. Τα κράτη μέλη θα είναι σε θέση να χρησιμοποιούν τη λειτουργική στήριξη στο πλαίσιο των πολυετών προγραμμάτων τους για την κάλυψη της λειτουργικής δαπάνης αυτών των συστημάτων σε εθνικό επίπεδο.

3. Βελτιωμένη παροχή χρηματοδότησης 3.1. Προγραμματισμός και διαχείριση της χρηματοδότησης των εσωτερικών υποθέσεων: έμφαση στην ευελιξία και στα αποτελέσματα

Το μεγάλο μέρος της χρηματοδότησης του τομέα των εσωτερικών υποθέσεων θα παρέχεται στο πλαίσιο της μεθόδου της επιμερισμένης διαχείρισης, δηλαδή στο πλαίσιο εταιρικής σχέσης με τα κράτη μέλη. Η επιμερισμένη διαχείριση θα καταστεί συνεπώς ο κύριος μηχανισμός παροχής για όλες τις πολιτικές εσωτερικών υποθέσεων, συμπεριλαμβανομένης της εσωτερικής ασφάλειας. Ωστόσο, αυτό δεν μπορεί να αποτελεί απλή συνέχιση του συστήματος επιμερισμένης διαχείρισης που ισχύει σήμερα, αλλά κίνηση προς μια περισσότερο προσανατολισμένη στα αποτελέσματα και απλουστευμένη επιμερισμένη διαχείριση.

Η άμεση και έμμεση διαχείριση θα διατηρηθούν για την τεχνική βοήθεια, τα ειδικά διακρατικά ή ιδιαίτερα καινοτόμα έργα και για τις περισσότερες από τις δράσεις στις και σε σχέση με τις τρίτες χώρες, καθώς και στη στήριξη μη κρατικών φορέων, στην οργάνωση εκδηλώσεων και μελετών και στην ταχεία χορήγηση χρηματοδότησης σε περίπτωση καταστάσεων έκτακτης ανάγκης.

Κατά τη διάρκεια της δημόσιας διαβούλευσης για το μέλλον της χρηματοδότησης των εσωτερικών υποθέσεων, οι ενδιαφερόμενοι έθεσαν ερωτήματα όσον αφορά την απλούστευση και την ευκολότερη πρόσβαση στη χρηματοδότηση. Αυτά τα ερωτήματα ελήφθησαν υπόψη στον σχεδιασμό των νέων ταμείων εσωτερικών υποθέσεων. Στο ψήφισμά του της 8ης Ιουνίου 2011, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο υποδέχθηκε ευμενώς την πρόθεση της Επιτροπής να μειώσει τον αριθμό των δημοσιονομικών μέσων του τομέα των εσωτερικών υποθέσεων σε μία δομή δύο ταμείων και εκεί όπου είναι δυνατόν να προχωρήσει στην επιμερισμένη διαχείριση, πιστεύοντας ότι αυτή η προσέγγιση θα συνέβαλε σημαντικά σε περαιτέρω απλούστευση, εξορθολογισμό, ενίσχυση και διαφάνεια της χρηματοδότησης εσωτερικών υποθέσεων[13].

Αυστηρές ρυθμίσεις παρακολούθησης και αξιολόγησης είναι απαραίτητες προκειμένου να υπάρχει η δυνατότητα μέτρησης της προόδου που σημειώθηκε όσον αφορά την υλοποίηση των ταμείων. Ωστόσο, η μετανάστευση και η ασφάλεια είναι τομείς που δεν προσφέρονται για ορισμό και χρήση ακριβών δεικτών διότι εξαρτώνται κυρίως από εξωτερικούς παράγοντες ή η παρακολούθησή τους είναι δύσκολη. Για παράδειγμα, ο αριθμός των αιτούντων άσυλο που αφίκνυνται στην ΕΕ εξαρτάται από την πολιτική αστάθεια σε τρίτες χώρες και είναι δύσκολο να προσμετρηθεί η έκταση της παράνομης μετανάστευσης που οφείλεται στο λαθραίο χαρακτήρα της. Συνεπώς, τα επίπεδα δαπάνης για τη μετανάστευση και την ασφάλεια δεν θα πρέπει να εξαρτώνται αποκλειστικά από αριθμητικά στοιχεία τα οποία δεν αντικατοπτρίζουν απαραίτητα την επικρατούσα κατάσταση ή οφείλονται κυρίως σε εξωτερικούς παράγοντες. Γι’ αυτό τον λόγο, οι ρυθμίσεις αξιολόγησης και παρακολούθησης που προτάθηκαν για τα δύο ταμεία βασίζονται τόσο σε ποσοτικές όσο και σε ποιοτικές εκτιμήσεις (συμπεριλαμβανομένων των εκτιμήσεων κινδύνου) οι οποίες λαμβάνουν υπόψη ένα φάσμα δεικτών.

3.1.1. Επιμερισμένη διαχείριση

Για τους πόρους που διατίθενται στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης απαιτείται ένας ευέλικτος προγραμματισμός και ένας κύκλος υποβολής εκθέσεων για να διασφαλιστεί ότι τα εθνικά προγράμματα των κρατών μελών είναι σε πλήρη συντονισμό με τις προτεραιότητες και τους στόχους σε επίπεδο ΕΕ.

Η Επιτροπή προτείνει τη μετακίνηση από το τρέχον σύστημα ετήσιου προγραμματισμού του πολυετούς πλαισίου σε συμφωνία με τις μεγάλες πολιτικές προτεραιότητες σε πολυετή προγραμματισμό του οποίου θα προηγείται «πολιτικός διάλογος». Κατά την έναρξη του επόμενου πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου, η Επιτροπή θα εγκαινιάσει ένα ενιαίο πολιτικό διάλογο υψηλού επιπέδου για τη χρηματοδότηση του τομέα των εσωτερικών υποθέσεων με τα μεμονωμένα κράτη μέλη και, στην περίπτωση ορισμένων τμημάτων του ταμείου εσωτερικής ασφάλειας, τα κράτη που συμμετέχουν στο Σένγκεν, πριν τις διαπραγματεύσεις για τα πολυετή προγράμματά τους. Διά της συμμετοχής της κεντρικής αρμόδιας αρχής κάθε συμμετέχοντος κράτους και της εστίασης στον τρόπο χρήσης της χρηματοδότησης ΕΕ για τη συμβολή στην επίτευξη όλων των στόχων πολιτικής στον τομέα των εσωτερικών υποθέσεων της ΕΕ, ο πολιτικός διάλογος θα οδηγήσει σε ακριβέστερη εστίαση στους στόχους, στα αποτελέσματα και στις επιπτώσεις (αντί για τις εισροές και τις εκροές). Η Επιτροπή θα ενημερώσει το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο για την έκβαση του διαλόγου.

Κατά κανόνα, η διανομή της χρηματοδότησης μεταξύ των κρατών μελών θα βασίζεται σε ένα συνδυασμό βασικού και ευέλικτου ποσού. Το βασικό ποσό, υπολογιζόμενο βάσει κριτηρίων στόχου και αναγκών των κρατών μελών, θα πιστωθεί στα κράτη μέλη στην αρχή του επόμενου πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου. Τούτο θα διασφαλίσει τη συνέχιση της χρηματοδότησης και θα δώσει στα κράτη μέλη την προβλεψιμότητα που χρειάζονται ώστε τα εθνικά προγράμματά τους να είναι τα κατάλληλα. Ένα ευέλικτο ποσό θα προστίθεται στο βασικό ποσό ανάλογα με τη βούληση κάθε κράτους μέλους να χρηματοδοτήσει στο πλαίσιο των δράσεων του εθνικού προγράμματός του οι οποίες ανταποκρίνονται σε συγκεκριμένες προτεραιότητες ΕΕ (που πρέπει να διακρίνονται από τις «δράσεις της Ένωσης» στο πλαίσιο της κεντρικής διαχείρισης). Αυτή η χρηματοδότηση θα πιστώνεται σε δύο φάσεις, κατά τη διάρκεια του πολιτικού διαλόγου κατά την έναρξη του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου και μετά από τη μεσοπρόθεσμη επισκόπηση το 2017. Η πίστωση που διατίθεται για επανεγκατάσταση ή/και μετεγκατάσταση στο πλαίσιο του ταμείου ασύλου και μετανάστευσης θα διανέμεται μεταξύ των κρατών μελών βάσει διετούς δέσμευσης.

Λαμβανομένης υπόψη της έκβασης αυτών των πολιτικών διαλόγων, τα εθνικά πολυετή προγράμματα θα περιγράφουν την αρχική κατάσταση και θα καθορίζουν τους γενικούς στόχους που τα κράτη μέλη επιδιώκουν να επιτύχουν στον τομέα εσωτερικών υποθέσεων και τους ειδικούς στόχους που αυτά προτίθενται να επιτύχουν με τους πόρους του ταμείου. Για αυτούς τους σκοπούς το πρόγραμμα θα εντοπίσει τους στόχους και τα παραδείγματα βασικών δράσεων. Επιπρόσθετα, ένα σχέδιο χρηματοδότησης θα δείχνει τον τρόπο με τον οποίο πρέπει να διατίθενται και να δαπανώνται οι πιστωθέντες πόροι σε ολόκληρη την περίοδο των επτά ετών.

Για να αξιολογήσουν την πρόοδο, τα κράτη μέλη θα πρέπει να υποβάλουν ετήσια έκθεση για τα επιτευχθέντα αποτελέσματα στο πλαίσιο των προγραμμάτων τους και της δημοσιονομικής διαχείρισης. Ο πολιτικός διάλογος θα επαναλαμβάνεται σε περίπτωση που ένα κράτος μέλος ζητάει αλλαγές στο πολυετές πρόγραμμά του. Η μεσοπρόθεσμη επισκόπηση το 2017 θα αποτελεί την ευκαιρία επανεξέτασης της κατάστασης στα κράτη μέλη, την υλοποίηση των προγραμμάτων σ’ αυτό το στάδιο και τη χορήγηση νέων πόρων για τα τελευταία τρία έτη του επόμενου πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου (2018-2020). Αυτοί οι συμπληρωματικοί πόροι θα διατίθενται λαμβάνοντας υπόψη τις αξιολογήσεις κινδύνων/αναγκών ή/και αλλάζοντας τις προτεραιότητες ΕΕ. Η Επιτροπή θα ενημερώσει το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο όσον αφορά τις σημαντικές αλλαγές στα πολυετή προγράμματα και την πρόοδο στην υλοποίηση των προγραμμάτων εν γένει.

Τα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου που θα συσταθούν από τα συμμετέχοντα κράτη θα απλουστευθούν. Σύμφωνα με τον αναθεωρημένο δημοσιονομικό κανονισμό, αυτά θα στοχεύουν στην ενίσχυση της υποχρέωσης λογοδοσίας αναθέτοντας την αρμοδιότητα της δημοσιονομικής διαχείρισης σε μία αρχή, ώστε να μειωθεί ο αριθμός των επιπέδων ελέγχου και να συμβάλει στην παροχή αξιοπιστίας για τους λογαριασμούς, την ορθή λειτουργία του συστήματος, τη νομιμότητα και κανονικότητα των πράξεων και την τήρηση της αρχής της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης.

3.1.2. Κεντρική διαχείριση (άμεση και έμμεση)

Η χρηματοδότηση που θα διοχετευθεί μέσω των εθνικών πολυετών προγραμμάτων των κρατών μελών θα ολοκληρώνεται από πιστώσεις που διατίθενται για δραστηριότητες με γνώμονα τις πολιτικές προς διαχείριση στο πλαίσιο της άμεσης και έμμεσης διαχείρισης.

Οι επιλέξιμες δράσεις ορίζονται υπό την ευρεία έννοια ώστε να προβλέπουν μια σειρά εργαλείων για τον συντονισμό της νομοθεσίας και της πολιτικής. Οι επονομαζόμενες «δράσεις της Ένωσης» θα παρέχουν στήριξη στις διακρατικές δράσεις, ιδίως στις καινοτόμες δράσεις και στις περισσότερες από τις δράσεις για και σε σχέση με τις τρίτες χώρες (εξωτερική διάσταση). Επίσης, θα διατίθεται χρηματοδότηση για δράσεις έκτακτης ανάγκης που εφαρμόζονται στο πλαίσιο του μηχανισμού ταχείας αντίδρασης στις καταστάσεις έκτακτης ανάγκης, για να στηρίξει δίκτυα όπως το Ευρωπαϊκό Δίκτυο Μετανάστευσης, τεχνική βοήθεια, μελέτες και εκδηλώσεις, καθώς και την ανάπτυξη υπό την ευθύνη της Επιτροπής νέων συστημάτων ΤΠ για τη διαχείριση των μεταναστευτικών ροών διαμέσου των εξωτερικών συνόρων της Ένωσης.

Αυτές οι πιστώσεις θα αντιμετωπίζονται ως μία ενιαία πίστωση, η οποία θα δαπανάται ενόψει των πολιτικών εξελίξεων ή της κατάστασης στα κράτη μέλη ή στις τρίτες χώρες. Είναι, κατά συνέπεια, δυνατόν σε ένα δεδομένο έτος η πλήρης πίστωση να δαπανηθεί μόνο για ένα είδος δράσεων, για παράδειγμα δράσεις για καταστάσεις έκτακτης ανάγκης.

Σε μια περίοδο αναμενόμενης μείωσης των ανθρωπίνων και διοικητικών πόρων που διαθέτει η Επιτροπή, θα γίνεται μικρότερη προσφυγή στις προσκλήσεις υποβολής προτάσεων οι οποίες είναι χρονοβόρες και υψηλής έντασης εργασίας. Προκειμένου να διασφαλιστεί η ευελιξία και η γρήγορη και αποτελεσματική παροχή χρηματοδότησης, οι δράσεις έκτακτης ανάγκης και οι «δράσεις της Ένωσης» θα υλοποιούνται από διάφορους φορείς, όπως οι διεθνείς οργανώσεις (συμφωνίες συνεισφοράς) και οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών (εταιρικές σχέσεις πλαίσιο) ή με ανάθεση ειδικών καθηκόντων στους υφιστάμενους οργανισμούς ΕΕ όπως ο Frontex, η Ευρωπόλ και το ΕΥΥΑ· το τελευταίο λαμβάνοντας υπόψη ότι οι οργανισμοί υπόκεινται επίσης σε μείωση του προσωπικού.

4. Τι αλλαζει; Οι κυριες καινοτομίες

Η απλούστευση αποτελεί το κύριο μέλημα των ενδιαφερομένων. Το πρόγραμμα της Στοκχόλμης απαιτεί «καλύτερη/ευκολότερη πρόσβαση» των δικαιούχων στη χρηματοδότηση των εσωτερικών υποθέσεων. Κατά τη διάρκεια της δημόσιας διαβούλευσης για το μέλλον της χρηματοδότησης των εσωτερικών υποθέσεων, οι ενδιαφερόμενοι τόνισαν επίσης την ανάγκη μείωσης του διοικητικού βάρους, καθώς και της απλούστευσης.

Ως εκ τούτου, καταβλήθηκαν σημαντικές προσπάθειες για να διασφαλιστεί ότι τα νέα ταμεία έχουν σχεδιαστεί έτσι ώστε να βελτιστοποιούν την παροχή χρηματοδότησης. Γι’ αυτό τον λόγο υπάρχουν σημαντικές διαφορές μεταξύ της δομής και του κανονιστικού πλαισίου των νέων ταμείων και της σύστασης της νέας γενεάς προγραμμάτων δαπανών στον τομέα των εσωτερικών υποθέσεων. Οι κύριες καινοτομίες είναι:

Ένα Ταμείο Ασύλου και Μετανάστευσης και ένα Ταμείο Εσωτερικής Ασφάλειας. Η μείωση του αριθμού των ταμείων εσωτερικών υποθέσεων σε δύο ολοκληρωμένα δημοσιονομικά πλαίσια διευκολύνει την ολοκληρωμένη προσέγγιση των δαπανών για τη μετανάστευση και την ασφάλεια, καθιστώντας ευκολότερες τις δράσεις χρηματοδότησης που σήμερα αποτελούν κομβικό σημείο μεταξύ δημοσιονομικών μέσων. Για παράδειγμα, λόγω του στενού ορισμού των ομάδων στόχων οι οποίες ενδέχεται να λάβουν βοήθεια, η στήριξη για τη βελτίωση των κέντρων υποδοχής και κράτησης διανέμεται επί του παρόντος μέσω του Ευρωπαϊκού Ταμείου Προσφύγων και του Ταμείου Επιστροφής, και εξαρτάται από το είδος της ομάδας στόχου η οποία θα ωφεληθεί από τις βελτιώσεις (αιτούντες άσυλο ή εκείνοι που είναι εν αναμονή επιστροφής). Χορηγώντας στήριξη γι’ αυτά τα μέτρα μαζί στο πλαίσιο ενός ενιαίου ταμείου ασύλου και μετανάστευσης, δύνανται να δημιουργηθούν συνέργιες και, τελικά, να επιτευχθούν οικονομίες κλίμακας. Η μείωση του αριθμού των προγραμμάτων δαπανών αυξάνει επίσης την ορατότητα της χρηματοδότησης του τομέα των εσωτερικών υποθέσεων και κατά συνέπεια διασφαλίζει ότι οι επιπτώσεις και η προστιθέμενη αξία των δαπανών του τομέα των εσωτερικών υποθέσεων εκτιμώνται δεόντως. Οι δράσεις που χρηματοδοτούνται από τα ταμεία του τομέα των εσωτερικών υποθέσεων θα επιδιώξουν την πλήρη ευθυγράμμιση με άλλες πολιτικές ΕΕ, όπως η πολιτική συνοχής και δικαιοσύνης, καθώς και της ιθαγένειας, και θα εφαρμόζονται συμπληρωματικά με τη δημοσιονομική βοήθεια που χορηγείται από τα μέσα της ΕΕ τα οποία στηρίζουν αυτές τις πολιτικές.

Ένα κοινό κανονιστικό πλαίσιο. Μια κοινή δέσμη κανόνων για τον προγραμματισμό, την υποβολή εκθέσεων, τη δημοσιονομική διαχείριση, τους ελέγχους και την αξιολόγηση θα δημιουργήσει μια καλύτερη κατανόηση των κανόνων από πλευράς όλων των ενδιαφερομένων και θα διασφαλίσει ένα υψηλό βαθμό συνοχής και συνεκτικότητας. Η συνοχή ενισχύεται επίσης με την ευθυγράμμιση του κανονιστικού πλαισίου του τομέα των εσωτερικών υποθέσεων με τον αναθεωρημένο δημοσιονομικό κανονισμό, τους κανόνες εφαρμογής του και τους κανόνες οι οποίοι θα εφαρμόζονται στα άλλα μέσα ΕΕ στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης, ιδίως εκείνα που καλύπτονται από το κοινό στρατηγικό πλαίσιο.

Ένας πολιτικός διάλογος για βελτιωμένη και περισσότερο προσανατολισμένη στα αποτελέσματα επιμερισμένη διαχείριση. Προχωρώντας, στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης, στον πολυετή προγραμματισμό μέσω ενός πολιτικού διαλόγου υψηλού επιπέδου θα διασφαλίζεται ότι τα εθνικά προγράμματα των κρατών μελών είναι πλήρως ευθυγραμμισμένα με τους στόχους και τις προτεραιότητες της πολιτικής ΕΕ και στοχεύουν στην επίτευξη αποτελεσμάτων και αντικτύπου. Η διακοπή των ετήσιων προγραμμάτων θα μειώσει σημαντικά τον διοικητικό φόρτο της Επιτροπής, των κρατών μελών και των δικαιούχων. Η κατανομή των πιστώσεων μεταξύ των κρατών μελών βάσει ενός συνδυασμού βασικού και ευέλικτου ποσού θα εναρμονίσει την ανάγκη για συνέχεια και σταθερότητα με την ανάγκη για ευελιξία και προσαρμογή στην αλλαγή.

Μια εξωτερική διάσταση. Οι συνιστώσες εξωτερικής διάστασης κάθε ταμείου θα δώσουν στην ΕΕ τα μέσα για να συνεχίσει και να επιτύχει τις πολιτικές προτεραιότητες των εσωτερικών υποθέσεων ΕΕ και να εξυπηρετήσει κατά κύριο λόγο τα συμφέροντα και τους στόχους της ΕΕ, στηρίζοντας δράσεις σε τρίτες χώρες που έχουν άμεση επίπτωση στην ΕΕ και στα κράτη μέλη της. Με τη διασφάλιση της συνέχισης της χρηματοδότησης, έναρξης στην ΕΕ και συνέχισης σε τρίτες χώρες και αντιστρόφως, οι εσωτερικές και εξωτερικές πτυχές της διαχείρισης της μετανάστευσης και της εσωτερικής ασφάλειας θα αντιμετωπισθούν περισσότερο συνεκτικά, για παράδειγμα σε σχέση με την επανεγκατάσταση των προσφύγων, την εφαρμογή των συμφωνιών επανεισδοχής, των περιφερειακών προγραμμάτων προστασίας, καθώς και της συνεργασίας με τις τρίτες χώρες για την καταπολέμηση της εμπορίας ανθρώπων, την πρόληψη της τρομοκρατίας και την ενίσχυση των εξωτερικών τους συνόρων. Με την εξαίρεση ορισμένων συγκεκριμένων δράσεων ιδίως στο πλαίσιο του ταμείου ασύλου και μετανάστευσης, αυτές οι δραστηριότητες θα υλοποιούνται από την Επιτροπή (κεντρική διαχείριση) σε εταιρική σχέση με τρίτες χώρες και βασικές διεθνείς οργανώσεις, καθώς και σε πλήρη συνοχή και συμπληρωματικότητα με την εξωτερική πολιτική της Ένωσης και τη χρηματοδότηση που χορηγείται μέσω προγραμμάτων της ΕΕ για την εξωτερική βοήθεια. Τα μέσα εξωτερικής βοήθειας της ΕΕ θα παραμείνουν η κύρια πηγή χρηματοδότησης για τη στήριξη της δημιουργίας ικανοτήτων των τρίτων χωρών στους τομείς της μετανάστευσης και της ασφάλειας.

Καλύτερη χρήση της εμπειρογνωσίας των οργανισμών του τομέα των εσωτερικών υποθέσεων. Οι οργανισμοί του τομέα των εσωτερικών υποθέσεων διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο στη στήριξη της πρακτικής συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών. Για να χρησιμοποιηθούν πιο αποτελεσματικά οι ικανότητες και η εμπειρογνωσία των υπηρεσιών του τομέα των εσωτερικών υποθέσεων, η Επιτροπή προβλέπει να κάνει χρήση της δυνατότητας που προσφέρεται από τον δημοσιονομικό κανονισμό να αναθέσει στους οργανισμούς συγκεκριμένα καθήκοντα στο πλαίσιο της αποστολής τους, σε συμφωνία με τις νομικές βάσεις τους και συμπληρωματικά με τα προγράμματα εργασίας τους. Τούτο ισχύει για τις δράσεις που έχουν χαρακτήρα ad hoc και για τις οποίες η επιτυχής υλοποίησή τους βασίζεται στην επιχειρησιακή και τεχνική εμπειρογνωσία των υπηρεσιών. Τούτο ισχύει υπό την επιφύλαξη των προβλεπόμενων συνολικών μειώσεων προσωπικού.

Μια αποτελεσματική και ταχεία απάντηση στην κρίση. Τα πρόσφατα γεγονότα στη Βόρεια Αφρική καταδεικνύουν πόσο σημαντικό είναι για την ΕΕ να είναι σε θέση να αντιδράσει γρήγορα και αποτελεσματικά στις ταχέως εξελισσόμενες καταστάσεις κρίσης. Ένας ευέλικτος μηχανισμός αντίδρασης στις καταστάσεις κρίσης στα δύο ταμεία θα επιτρέψει στην ΕΕ να απαντήσει κατάλληλα στις μικτές μεταναστευτικές ροές και στις κρίσεις στον τομέα της εσωτερικής ασφάλειας, όπως τρομοκρατικές επιθέσεις ή επιθέσεις στον κυβερνοχώρο. Οι ταχείες διαδικασίες θα διασφαλίσουν την παροχή χρηματοδότησης εντός ολίγων ημερών. Στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης, τα κράτη μέλη έχουν επίσης τη δυνατότητα να συμπεριλάβουν ένα αποθεματικό κονδύλιο για απρόβλεπτα περιστατικά στο πολυετές πρόγραμμά τους. Από το κράτος μέλος θα ζητηθεί να κοινοποιήσει στην Επιτροπή την πρόθεσή του να χρησιμοποιήσει αυτό το αποθεματικό ενώ παράλληλα δεν θα απαιτείται αναθεώρηση του πολυετούς προγράμματος, αυξάνοντας έτσι την ευελιξία σε περίπτωση κρίσεων.

Παράρτημα 1

Νομική δομή των δύο ταμείων

Απαιτούνται τέσσερις νομοθετικές προτάσεις για την ίδρυση, σύμφωνα με τη Συνθήκη, δύο ταμείων που θα καλύπτουν τους στόχους πολιτικής μετανάστευσης και ασφάλειας κατά τρόπο συνολικό, και για την κατάλληλη υποστήριξη των δύο ταμείων μέσω ενός κοινού και απλού πλαισίου.

Αντίθετα με το Ταμείο Ασύλου και Μετανάστευσης, το οποίο ιδρύεται με ένα μοναδικό κανονισμό, η δημιουργία ενός ταμείου εσωτερικής ασφάλειας απαιτεί τη θέσπιση δύο νομοθετικών μέσων. Τούτο οφείλεται στις διατάξεις της Συνθήκης που εφαρμόζονται στον τομέα των εσωτερικών υποθέσεων, ιδίως στους διαφορετικούς κανόνες ψηφοφορίας στο Συμβούλιο που απορρέουν από τη μεταβλητή γεωμετρία σύμφωνα με τα πρωτόκολλα 19 (για το κεκτημένο Σένγκεν), 21 (η θέση του Ηνωμένου Βασιλείου και της Ιρλανδίας όσον αφορά τον τομέα ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης) και 22 (για τη θέση της Δανίας, συμπεριλαμβανομένου σε σχέση με τον τίτλο V, του μέρους τρία της Συνθήκης).

Το Ταμείο Εσωτερικής Ασφάλειας δημιουργείται κατά συνέπεια ως ένα συνολικό χρηματοδοτικό πλαίσιο το οποίο αποτελείται από δύο ξεχωριστές πράξεις, που συνιστούν τις διαφορετικές συνιστώσες του ταμείου και καθορίζουν τους στόχους, τις επιλέξιμες δράσεις και τις πιστώσεις κάθε συνιστώσας:

· Ένα κανονισμό για την ίδρυση, ως μέρους του Ταμείου Εσωτερικής Ασφάλειας, του μέσου για τη δημοσιονομική στήριξη της αστυνομικής συνεργασίας, της πρόληψης και καταστολής της εγκληματικότητας, καθώς και της διαχείρισης των κρίσεων·

· Ένα κανονισμό για την ίδρυση, ως μέρους του Ταμείου Εσωτερικής Ασφάλειας, του μέσου για τη δημοσιονομική στήριξη των εξωτερικών συνόρων και των αιτήσεων θεωρήσεων.

Τα δύο ταμεία θα πρέπει να λειτουργούν, στο μέτρο του δυνατού, με παρόμοιους μηχανισμούς υλοποίησης και να έχουν δομή η οποία να ομοιάζει όσο το δυνατόν περισσότερο με άλλα δημοσιονομικά μέσα της ΕΕ στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης, ιδίως με τα ταμεία που καλύπτονται από το κοινό στρατηγικό πλαίσιο. Τούτο επιτυγχάνεται μέσω της δημιουργίας ενός οριζόντιου μέσου, που εφαρμόζεται στο ταμείο ασύλου και μετανάστευσης και στις δύο συνιστώσες του Ταμείου Εσωτερικής Ασφάλειας, (είτε άμεσα είτε μέσω παραπομπών), ορίζοντας τους κανόνες για τον προγραμματισμό, τη διαχείριση και τον έλεγχο, καθώς και την υποβολή προτάσεων και την αξιολόγηση της δημοσιονομικής διαχείρισης. Επίσης το ίδιο θα προβλέπει τη σύσταση μιας κοινής επιτροπής.

Η δημιουργία αυτού του κοινού μέσου παρουσιάζει τρία διακριτά πλεονεκτήματα. Πρώτον, αποφεύγει την επικάλυψη και μειώνει σημαντικά τον αριθμό των διατάξεων στα δύο ταμεία (που διαφορετικά θα προέβλεπαν παράλληλες παρόμοιες διατάξεις). Δεύτερον, επιτυγχάνει απλούστευση και συνεκτικότητα διότι οι ίδιοι κανόνες θα εφαρμόζονται σε όλους τους δικαιούχους, ανεξάρτητα από ποιο μέσο του τομέα των εσωτερικών υποθέσεων προέρχεται η χρηματοδότησή του, διευκολύνοντας έτσι την κατανόηση και την πρόσβαση στα ταμεία. Τρίτον, η σύσταση μιας κοινής επιτροπής για αμφότερα τα ταμεία θα ενθαρρύνει όλα τα συμμετέχοντα κράτη να ορίσουν έναν και μόνο συνομιλητή για όλες τις πολιτικές εσωτερικών υποθέσεων.

[1]               Έγγραφο του Συμβουλίου 17024/09 της 1-2 Δεκεμβρίου 2009

[2]               COM(2010)171 τελικό της 20ής Απριλίου 2010

[3]               ΕΕ 2008 C115 της 9ης Μαΐου 2008

[4]               COM(2010)673 τελικό της 22ας Νοεμβρίου 2010

[5]               COM(2011)500 τελικό της 29ης Ιουνίου 2011

[6]               COM(2010)2020 τελικό της 3ης Μαρτίου 2010

[7]               Ευρωπαϊκή Αστυνομική Υπηρεσία (EUROPOL), Ευρωπαϊκή Αστυνομική Ακαδημία (CEPOL), Ευρωπαϊκός Οργανισμός για τη Διαχείριση της Επιχειρησιακής Συνεργασίας στα Εξωτερικά Σύνορα (FRONTEX), Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Υποστήριξης για Θέματα Ασύλου (ΕΥΥΑ), Ευρωπαϊκό Κέντρο Παρακολούθησης Ναρκωτικών και Τοξικομανίας (EΚΠΝΤ)

[8]               COM(2010)673 τελικό της 22ας Νοεμβρίου 2010

[9]               COM(2011)403 τελικό της 29 Ιουνίου 2011

[10]             Για τους λόγους που εκτίθενται στο παράρτημα 1, το Ταμείο Εσωτερικής Ασφάλειας συνίσταται σε δύο διαφορετικά μέσα τα οποία από κοινού αποτελούν το Ταμείο.

[11]             COM(2011)429 τελικό της 13ης Ιουλίου 2011

[12]             COM(2011)630 τελικό της 25ης Οκτωβρίου 2011

[13]             P7_TA(2011)0266 της 8ης Ιουνίου 2011