27.10.2009   

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 257/1

1.

Τις τρεις τελευταίες δεκαετίες, σημειώθηκαν σημαντικές αλλαγές στον ραδιοτηλεοπτικό τομέα. Η κατάργηση των μονοπωλίων, η εμφάνιση νέων ανταγωνιστών και οι ραγδαίες τεχνολογικές εξελίξεις μετέβαλαν ουσιαστικά το ανταγωνιστικό περιβάλλον. Η τηλεοπτική μετάδοση αποτελούσε παραδοσιακά δραστηριότητα με περιορισμένη πρόσβαση και εξαρχής ασκήθηκε κατά κύριο λόγο από δημόσιες επιχειρήσεις με μονοπωλιακό καθεστώς, κυρίως λόγω του περιορισμένου αριθμού διαθέσιμων ραδιοτηλεοπτικών συχνοτήτων και των σημαντικών φραγμών εισόδου.

2.

Τη δεκαετία του 1970, ωστόσο, οι οικονομικές και τεχνολογικές εξελίξεις άρχισαν πλέον να επιτρέπουν στα κράτη μέλη να χορηγούν και σε άλλους φορείς άδειες ραδιοτηλεοπτικών μεταδόσεων. Τα κράτη μέλη αποφάσισαν λοιπόν να ανοίξουν την αγορά στον ανταγωνισμό, πράγμα που προσέφερε περισσότερες επιλογές στους καταναλωτές, αφού είχαν πλέον στη διάθεσή τους πολύ περισσότερους σταθμούς και νέες υπηρεσίες. Τούτο συνέβαλε επίσης στην εμφάνιση και την επέκταση ισχυρών ευρωπαϊκών φορέων, στην ανάπτυξη νέων τεχνολογιών, καθώς και σε μεγαλύτερη πολυφωνία στον τομέα, πράγμα που υπερβαίνει σε σημασία την απλή ύπαρξη περισσότερων σταθμών και υπηρεσιών. Ανοίγοντας την αγορά στον ανταγωνισμό, τα κράτη μέλη θεώρησαν ότι πρέπει να διατηρηθεί η δημόσια ραδιοτηλεόραση προκειμένου να διασφαλιστεί η κάλυψη ορισμένων περιοχών και η ικανοποίηση αναγκών και στόχων δημόσιας πολιτικής που σε διαφορετική περίπτωση δεν θα καλύπτονταν απαραίτητα στον επιθυμητό βαθμό. Αυτό επιβεβαιώθηκε στο ερμηνευτικό πρωτόκολλο για το σύστημα δημόσιας ραδιοτηλεόρασης στα κράτη μέλη, το οποίο προσαρτάται στη συνθήκη ΕΚ (εφεξής το «πρωτόκολλο του Άμστερνταμ»).

3.

Παράλληλα, ο αυξημένος ανταγωνισμός, καθώς και η παρουσία φορέων χρηματοδοτούμενων από το κράτος, δημιούργησαν μεγαλύτερο προβληματισμό όσον αφορά τις ισότιμες συνθήκες ανταγωνισμού, πράγμα που οι ιδιωτικοί φορείς έθεσαν υπόψη της Επιτροπής. Οι καταγγελίες αφορούν εικαζόμενες παραβάσεις των άρθρων 86 και 87 της συνθήκης ΕΚ όσον αφορά την κρατική χρηματοδότηση της δημόσιας ραδιοτηλεόρασης.

4.

Η ανακοίνωση της Επιτροπής του 2001 σχετικά με την εφαρμογή των κανόνων για τις κρατικές ενισχύσεις στη δημόσια ραδιοτηλεόραση (1) έθεσε καταρχήν το πλαίσιο που διέπει την κρατική χρηματοδότηση των δημόσιων ραδιοτηλεοπτικών μεταδόσεων. Η ανακοίνωση του 2001 αποτέλεσε ικανοποιητική βάση για να αναπτύξει η Επιτροπή την πρακτική της λήψης σημαντικών αποφάσεων στον τομέα. Μετά το 2001, εκδόθηκαν είκοσι και πλέον αποφάσεις σχετικά με τη χρηματοδότηση της δημόσιας ραδιοτηλεόρασης.

5.

Εν τω μεταξύ, οι τεχνολογικές αλλαγές μετέβαλαν ουσιαστικά τις αγορές των ραδιοτηλεοπτικών μεταδόσεων και των οπτικοακουστικών μέσων. Πολλαπλασιάστηκαν οι πλατφόρμες και οι τεχνολογίες διανομής, όπως η ψηφιακή τηλεόραση, η τηλεόραση μέσω ΙΡ, η κινητή TV και το βίντεο κατ’ αίτηση. Η εξέλιξη αυτή οδήγησε σε αύξηση του ανταγωνισμού με τους νέους φορείς που εισήλθαν στην αγορά, όπως οι επιχειρήσεις δικτύου και οι εταιρείες του Διαδικτύου. Οι τεχνολογικές εξελίξεις επέτρεψαν επίσης την εμφάνιση νέων υπηρεσιών στον τομέα των οπτικοακουστικών μέσων, όπως οι υπηρεσίες πληροφόρησης on line και οι μη γραμμικές υπηρεσίες ή οι υπηρεσίες κατ’ αίτηση. Η παροχή οπτικοακουστικών υπηρεσιών εμφανίζει σύγκλιση, καθώς αυξάνονται οι δυνατότητες των καταναλωτών να λαμβάνουν πολλαπλές υπηρεσίες σε μια ενιαία πλατφόρμα ή συσκευή ή να λαμβάνουν οποιαδήποτε δεδομένη υπηρεσία σε πολλαπλές πλατφόρμες ή συσκευές. Η αυξανόμενη ποικιλία των επιλογών πρόσβασης των καταναλωτών σε περιεχόμενο οπτικοακουστικών μέσων οδήγησε στον πολλαπλασιασμό των προσφερόμενων οπτικοακουστικών υπηρεσιών και στον κατακερματισμό των ακροατηρίων. Οι νέες τεχνολογίες συνέβαλαν στη βελτίωση της συμμετοχής του καταναλωτή. Το παραδοσιακό μοντέλο παθητικής κατανάλωσης έχει σταδιακά μετατραπεί σε ενεργό συμμετοχή και έλεγχο του περιεχομένου από τους καταναλωτές. Για να συμβαδίσουν με τις νέες προκλήσεις, τόσο οι δημόσιοι όσο και οι ραδιοτηλεοπτικοί φορείς έχουν διαφοροποιήσει τις δραστηριότητές τους, μετακινούμενοι σε νέες πλατφόρμες διανομής και επεκτείνοντας το φάσμα των υπηρεσιών τους. Πιο πρόσφατα, αυτή η διαφοροποίηση των χρηματοδοτούμενων με κρατικούς πόρους δραστηριοτήτων της δημόσιας ραδιοτηλεόρασης (όπως π.χ. το περιεχόμενο online και οι θεματικοί σταθμοί) πυροδότησε σειρά καταγγελιών εκ μέρους άλλων παραγόντων της αγοράς συμπεριλαμβανομένων των εκδοτών.

6.

Μετά το 2001, σημειώθηκαν επίσης σημαντικές νομικές εξελίξεις, που έχουν αντίκτυπο στον τομέα των ραδιοτηλεοπτικών μεταδόσεων. Στην απόφαση Altmark 2003 (2), το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων καθόρισε τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες η αντιστάθμιση για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας δεν συνιστά κρατική ενίσχυση. Το 2005, η Επιτροπή εξέδωσε μια νέα απόφαση (3) και ένα πλαίσιο (4) για τις κρατικές ενισχύσεις υπό μορφή αντιστάθμισης για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας. Το 2007, η Επιτροπή εξέδωσε ανακοίνωση συνοδευτική της ανακοίνωσης σχετικά με «Μια ενιαία αγορά για την Ευρώπη του 21ου αιώνα• υπηρεσίες γενικού συμφέροντος, περιλαμβανομένων των κοινωνικών υπηρεσιών γενικού συμφέροντος: μια νέα ευρωπαϊκή δέσμευση» («A single market for 21st century Europe on Services of general interest, including social services of general interest: a new European Commitment») (5). Εξάλλου, τον Δεκέμβριο του 2007, τέθηκε σε ισχύ η οδηγία για τις υπηρεσίες οπτικοακουστικών μέσων (6), επεκτείνοντας το πεδίο εφαρμογής του κανονισμού της ΕΕ για τον οπτικοακουστικό τομέα σε νέες υπηρεσίες οπτικοακουστικών μέσων

7.

Αυτές οι αλλαγές στην αγορά και στο νομικό πλαίσιο δημιούργησαν την ανάγκη επικαιροποίησης της ανακοίνωσης του 2001 για τις κρατικές ενισχύσεις στη δημόσια ραδιοτηλεόραση. Στο σχέδιο δράσης 2005 της Επιτροπής για τις κρατικές ενισχύσεις (7) ανακοινώθηκε ότι η Επιτροπή θα «επανεξετάσει την ανακοίνωσή της σχετικά με την εφαρμογή των κανόνων κρατικών ενισχύσεων στις δημόσιες υπηρεσίες ραδιοτηλεοπτικών μεταδόσεων. Στον τομέα των δραστηριοτήτων δημόσιας ραδιοτηλεόρασης έχουν προκύψει νέα ζητήματα, ιδίως με την ανάπτυξη των νέων ψηφιακών τεχνολογιών και των υπηρεσιών που συνδέονται με το Διαδίκτυο».

8.

Το 2008 και το 2009, η Επιτροπή πραγματοποίησε σειρά δημόσιων διαβουλεύσεων για την αναθεώρηση της ανακοίνωσης του 2001 για τις ραδιοτηλεοπτικές μεταδόσεις Η παρούσα ανακοίνωση εδραιώνει την πρακτική της Επιτροπής στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων με προσανατολισμό στο μέλλον βάσει των παρατηρήσεων που ελήφθησαν στις δημόσιες διαβουλεύσεις. Αποσαφηνίζει τις αρχές που ακολουθεί η Επιτροπή κατά την εφαρμογή των άρθρων 87 και 86 παράγραφος 2 της συνθήκης ΕΚ όσον αφορά τη δημόσια χρηματοδότηση των οπτικοακουστικών υπηρεσιών στον τομέα των ραδιοτηλεοπτικών μεταδόσεων (8), συνεκτιμώντας τις τελευταίες εξελίξεις στην αγορά και τις πρόσφατες νομικές εξελίξεις. Η παρούσα ανακοίνωση εκδίδεται με την επιφύλαξη της εφαρμογής των κανόνων της εσωτερικής αγοράς και των θεμελιωδών ελευθεριών που ισχύουν στον τομέα των ραδιοτηλεοπτικών μεταδόσεων.

9.

Η δημόσια ραδιοτηλεόραση, μολονότι έχει σαφή οικονομική σημασία, δεν μπορεί να συγκριθεί με τις δημόσιες υπηρεσίες άλλων οικονομικών τομέων. Δεν υπάρχει άλλη υπηρεσία που να διαθέτει, ταυτόχρονα, τόσο ευρεία πρόσβαση στον πληθυσμό, να του παρέχει τόσο μεγάλο όγκο πληροφοριών και περιεχομένου και, με τον τρόπο αυτό, να εκφράζει και να επηρεάζει τόσο τις προσωπικές απόψεις όσο και την κοινή γνώμη.

10.

Επιπλέον, η ραδιοτηλεόραση εκλαμβάνεται εν γένει ως ιδιαίτερα αξιόπιστη πηγή πληροφοριών και αντιπροσωπεύει, για ένα μη αμελητέο τμήμα του πληθυσμού, την κύρια πηγή ενημέρωσης. Εμπλουτίζει έτσι τη δημόσια συζήτηση και εν τέλει μπορεί να διασφαλίσει τη δίκαιη συμμετοχή όλων των πολιτών στη δημόσια ζωή. Σχετικά με το θέμα αυτό, θεμελιώδη σημασία προσλαμβάνουν οι εγγυήσεις ανεξαρτησίας των ραδιοτηλεοπτικών μεταδόσεων, σύμφωνα με τη γενική αρχή της ελευθερίας της έκφρασης όπως ορίζεται στο άρθρο 11 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (9), καθώς και στο άρθρο 10 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης για τα Ανθρώπινα Δικαιώματα, γενική αρχή του δικαίου την τήρηση της οποίας εξασφαλίζουν τα Ευρωπαϊκά Δικαστήρια (10).

11.

Ο ρόλος της δημόσιας υπηρεσίας (11) αναγνωρίζεται εν γένει από τη Συνθήκη, ιδίως στα άρθρα 16 και 86 παράγραφος 2 Η ερμηνεία των διατάξεων αυτών στο πλαίσιο του ιδιαίτερου χαρακτήρα της ραδιοτηλεόρασης, σκιαγραφείται στο πρωτόκολλο του Άμστερνταμ, το οποίο, μετά την εκτίμηση ότι «το σύστημα της δημόσιας ραδιοτηλεόρασης στα κράτη μέλη είναι άρρηκτα συνδεδεμένο με τις δημοκρατικές, κοινωνικές και πολιτιστικές ανάγκες της κάθε κοινωνίας, καθώς και με την ανάγκη να διασφαλίζεται η πολυφωνία στα μέσα ενημέρωσης», αναφέρει ότι: «Οι διατάξεις της συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας ισχύουν υπό την επιφύλαξη της αρμοδιότητας των κρατών μελών να μεριμνούν για τη χρηματοδότηση της δημόσιας ραδιοτηλεοπτικής υπηρεσίας, εφόσον η χρηματοδότηση αυτή παρέχεται σε ραδιοτηλεοπτικούς οργανισμούς για την εκπλήρωση του στόχου της δημόσιας υπηρεσίας, έτσι όπως την έχει θεσμοθετήσει, οριοθετήσει και οργανώσει κάθε κράτος μέλος και εφόσον η χρηματοδότηση αυτή δεν επηρεάζει τους όρους των συναλλαγών και τον ανταγωνισμό στην Κοινότητα σε βαθμό αντιβαίνοντα στο κοινό συμφέρον, ενώ λαμβάνεται υπόψη η πραγματοποίηση του στόχου που εξυπηρετεί αυτή η δημόσια υπηρεσία».

12.

Η σημασία της δημόσιας ραδιοτηλεοπτικής υπηρεσίας για την κοινωνική, δημοκρατική και πολιτιστική ζωή στην Ένωση επανεπιβεβαιώθηκε στο ψήφισμα του Συμβουλίου σχετικά με τη δημόσια ραδιοτηλεόραση Όπως υπογραμμίζεται στο ψήφισμα: «Η εκτεταμένη πρόσβαση του κοινού, χωρίς διακρίσεις σε βάση ίσης μεταχείρισης, σε διάφορους σταθμούς και διάφορες υπηρεσίες αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση προκειμένου να ικανοποιηθεί η ιδιαίτερη υποχρέωση δημόσιας υπηρεσίας της ραδιοτηλεόρασης». Επιπλέον, η δημόσια ραδιοτηλεόραση πρέπει «να επωφεληθεί από την τεχνολογική πρόοδο», να μεταφέρει «στο κοινό τα πλεονεκτήματα από τις νέες οπτικοακουστικές υπηρεσίες και τις υπηρεσίες πληροφόρησης και τις νέες τεχνολογίες» και να αναλάβει «την ανάπτυξη και τη διαφοροποίηση δραστηριοτήτων στην ψηφιακή εποχή». Τέλος, «η δημόσια ραδιοτηλεόραση πρέπει να είναι σε θέση να συνεχίσει να προτείνει ένα ευρύ φάσμα προγραμμάτων σύμφωνα με την αποστολή της όπως καθορίζεται από τα κράτη μέλη, ώστε να απευθύνεται στο σύνολο της κοινωνίας. Στο πλαίσιο αυτό, είναι θεμιτό η δημόσια ραδιοτηλεόραση να προσπαθεί να απευθύνεται σε ευρύ κοινό (12)».

13.

Ο ρόλος της δημόσιας ραδιοτηλεόρασης στην προώθηση της πολιτιστικής πολυμορφίας αναγνωρίστηκε και από τη Σύμβαση της UNESCO του 2005 για την προστασία και την προώθηση της πολυμορφίας της πολιτιστικής έκφρασης, η οποία εγκρίθηκε από το Συμβούλιο εξ ονόματος της Κοινότητας και έτσι εντάσσεται στο κοινοτικό δίκαιο (13). Στη σύμβαση αναφέρεται ότι κάθε μέρος μπορεί να υιοθετήσει «μέτρα που προορίζονται να προστατεύουν και να προάγουν την πολυμορφία της πολιτιστικής έκφρασης στο έδαφός του». Αυτά τα μέτρα μπορεί, μεταξύ άλλων, να περιλαμβάνουν: «μέτρα που στοχεύουν στην προαγωγή της πολυμορφίας των μέσων ενημέρωσης, και μέσω των δημόσιων ραδιοτηλεοπτικών μεταδόσεων» (14).

14.

Οι αξίες αυτές της δημόσιας ραδιοτηλεόρασης είναι εξίσου σημαντικές στο ραγδαία μεταβαλλόμενο νέο περιβάλλον των μέσων ενημέρωσης. Αυτό τονίζεται επίσης στις συστάσεις του Συμβουλίου της Ευρώπης σχετικά με την πολυφωνία των μέσων ενημέρωσης και την ποικιλομορφία του περιεχομένου των μέσων (15), καθώς και την αποστολή των μέσων ενημέρωσης δημόσιας υπηρεσίας στην κοινωνία της πληροφορίας (16). Η τελευταία σύσταση καλεί τα κράτη μέλη του Συμβουλίου της Ευρώπης να «εξασφαλίσουν δημόσιες υπηρεσίες οπτικοακουστικών μέσων (…) με διαφάνεια και υπευθυνότητα» και να «διευκολύνουν τη δημόσια ραδιοτηλεόραση να ανταποκριθεί πλήρως και αποτελεσματικά στις προκλήσεις της κοινωνίας της πληροφορίας, σεβόμενη τη διττή δημόσια/ιδιωτική διάρθρωση του ευρωπαϊκού τοπίου των ηλεκτρονικών μέσων ενημέρωσης και μεριμνώντας για τα ζητήματα αγοράς και ανταγωνισμού».

15.

Στο ψήφισμά του σχετικά με τη συγκέντρωση και την πολυφωνία των μέσων ενημέρωσης στην Ευρωπαϊκή Ένωση, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο συνιστά «οι κανονισμοί που διέπουν τις κρατικές ενισχύσεις να σχεδιάζονται και να εφαρμόζονται κατά τρόπο που να επιτρέπει στα δημόσια και στα κοινοτικά μέσα ενημέρωσης να εκπληρώνουν την αποστολή τους σε ένα δυναμικό περιβάλλον, εξασφαλίζοντας παράλληλα ότι τα δημόσια μέσα ενημέρωσης εκπληρώνουν την αποστολή που τους έχει ανατεθεί από τα κράτη μέλη με διαφάνεια και λογοδοσία αποφεύγοντας την κατάχρηση της δημόσιας χρηματοδότησης για λόγους πολιτικής ή οικονομικής σκοπιμότητας» (17).

16.

Παράλληλα και με την επιφύλαξη των ανωτέρω, πρέπει να σημειωθεί ότι οι εμπορικοί ραδιοτηλεοπτικοί φορείς, ορισμένοι από τους οποίους υπόκεινται στην υποχρέωση παροχής δημόσιας υπηρεσίας, διαδραματίζουν επίσης σημαντικό ρόλο στην εκπλήρωση των στόχων του πρωτοκόλλου του Άμστερνταμ, στο μέτρο που συμβάλλουν στην πολυφωνία, εμπλουτίζουν τη συζήτηση για πολιτιστικά και πολιτικά θέματα και διευρύνουν την επιλογή προγραμμάτων. Εξάλλου, οι εκδότες εφημερίδων και άλλα έντυπα μέσα είναι επίσης σημαντικοί εγγυητές της αντικειμενικής ενημέρωσης του κοινού και της δημοκρατίας. Δεδομένου ότι οι εν λόγω φορείς ανταγωνίζονται σήμερα με τους ραδιοτηλεοπτικούς φορείς στο Διαδίκτυο, οι δυνητικές αρνητικές συνέπειες που θα είχαν ενδεχομένως οι κρατικές ενισχύσεις προς τη δημόσια ραδιοτηλεόραση στην ανάπτυξη νέων επιχειρηματικών προτύπων αφορούν όλους αυτούς τους ιδιωτικούς παρόχους υπηρεσιών οπτικοακουστικών μέσων. Όπως υπογραμμίζεται στην οδηγία για τις υπηρεσίες οπτικοακουστικών μέσων (18), «η συνύπαρξη ιδιωτικών και δημόσιων παρόχων υπηρεσιών οπτικοακουστικών μέσων αποτελεί στοιχείο που διακρίνει την ευρωπαϊκή αγορά οπτικοακουστικών μέσων.» Πράγματι, είναι προς το κοινό συμφέρον η διατήρηση της πολυφωνίας των δημόσιων και ιδιωτικών μέσων ενημέρωσης για να υπάρχει ισορροπημένη προσφορά στο σημερινό δυναμικό περιβάλλον των μέσων.

17.

Η εφαρμογή στη δημόσια ραδιοτηλεόραση των κανόνων σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις πρέπει να λάβει υπόψη πληθώρα διαφορετικών στοιχείων. Η αξιολόγηση των κρατικών ενισχύσεων βασίζεται στα άρθρα 87 και 88 για τις κρατικές ενισχύσεις και στο άρθρο 86 παράγραφος 2 σχετικά με την εφαρμογή των κανόνων της Συνθήκης και των κανόνων ανταγωνισμού, ειδικότερα, σε υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος. Η συνθήκη του Μάαστριχτ θέσπισε το άρθρο 151 σχετικά με τον πολιτισμό και το άρθρο 87 παράγραφος 3 στοιχείο δ) σχετικά με τις ενισχύσεις για την προώθηση του πολιτισμού. Η συνθήκη του Άμστερνταμ θέσπισε μια ειδική διάταξη (άρθρο 16) σχετικά με τις υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος, και το πρωτόκολλο του Άμστερνταμ σχετικά με το σύστημα της δημόσιας ραδιοτηλεόρασης στα κράτη μέλη.

18.

Το κανονιστικό πλαίσιο που διέπει τις «υπηρεσίες οπτικοακουστικών μέσων» συντονίζεται σε ευρωπαϊκό επίπεδο από την οδηγία για τις υπηρεσίες οπτικοακουστικών μέσων Οι απαιτήσεις για χρηματοπιστωτική διαφάνεια που αφορούν τις δημόσιες επιχειρήσεις διέπονται από την οδηγία για τη διαφάνεια (19).

19.

Οι κανόνες αυτοί ερμηνεύονται από το Δικαστήριο και το Πρωτοδικείο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. Η Επιτροπή έχει εκδώσει επίσης σειρά ανακοινώσεων σχετικά με την εφαρμογή των κανόνων για τις κρατικές ενισχύσεις. Ειδικότερα, το 2005, η Επιτροπή εξέδωσε το πλαίσιο σχετικά με τις υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος (20), καθώς και απόφαση (21) με την οποία αποσαφηνίζονται οι απαιτήσεις του άρθρου 86 παράγραφος 2 της συνθήκης ΕΚ. Η τελευταία είναι επίσης εφαρμοστέα στον τομέα της ραδιοτηλεόρασης, στο μέτρο που πληρούνται οι όροι του άρθρου 2 παράγραφος 1 στοιχείο α) της απόφασης (22).

20.

Σύμφωνα με το άρθρο 87 παράγραφος 1, η έννοια της κρατικής ενίσχυσης περιλαμβάνει τις ακόλουθες προϋποθέσεις (1) πρέπει να υπάρχει παρέμβαση του κράτους ή μέσω κρατικών πόρων. (2) η παρέμβαση πρέπει να επηρεάζει το μεταξύ κρατών μελών εμπόριο, (3) ο δικαιούχος πρέπει να αντλεί πλεονέκτημα από αυτήν, (4) πρέπει να νοθεύει ή να απειλεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό (23). Η ύπαρξη κρατικής ενίσχυσης πρέπει να αξιολογείται αντικειμενικά, λαμβάνοντας υπόψη τη νομολογία των κοινοτικών δικαστηρίων.

21.

Βάσει του άρθρου 87 παράγραφος 1, το καθοριστικό στοιχείο κάθε αξιολόγησης του περιεχομένου κρατικής ενίσχυσης είναι το αποτέλεσμα της κρατικής παρέμβασης και όχι ο σκοπός της. Συνήθως, η δημόσια ραδιοτηλεόραση χρηματοδοτείται από τον κρατικό προϋπολογισμό ή από εισφορά που επιβάλλεται στους κατόχους τηλεοπτικών συσκευών. Σε ορισμένες ειδικές περιπτώσεις, το κράτος συνεισφέρει κεφάλαια ή παραγράφει χρέη των δημόσιων ραδιοτηλεοπτικών φορέων. Τα χρηματοδοτικά μέτρα αυτού του είδους απορρέουν συνήθως από τις δημόσιες αρχές και συνεπάγονται τη μεταφορά κρατικών πόρων (24).

22.

Η χρηματοδότηση της δημόσιας ραδιοτηλεόρασης από το κράτος μπορεί επίσης εν γένει να θεωρηθεί ότι επηρεάζει το εμπόριο μεταξύ κρατών μελών. Όπως παρατηρεί το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο: «Όταν μια κρατική ενίσχυση ή ενίσχυση μέσω κρατικών πόρων ενισχύει τη θέση μιας επιχείρησης σε σχέση με άλλες ανταγωνίστριες επιχειρήσεις στις ενδοκοινοτικές συναλλαγές, θεωρείται ότι οι επιχειρήσεις αυτές επηρεάζονται από την ενίσχυση» (25). Αυτό ισχύει σαφώς στην περίπτωση της αγοράς και πώλησης δικαιωμάτων μετάδοσης που συχνά πραγματοποιείται σε διεθνές επίπεδο. Επίσης η διαφήμιση, στην περίπτωση δημόσιων ραδιοτηλεοπτικών φορέων στους οποίους επιτρέπεται να πωλούν διαφημιστικό χώρο, έχει διασυνοριακές επιπτώσεις, ιδιαίτερα στις ομοιογενείς γλωσσικές ζώνες που εκτείνονται και στις δύο πλευρές των εθνικών συνόρων. Επιπλέον, η μετοχική σύνθεση των εμπορικών ραδιοτηλεοπτικών φορέων μπορεί να επεκτείνεται σε περισσότερα κράτη μέλη. Εξάλλου, οι υπηρεσίες που παρέχονται στο Διαδίκτυο έχουν κατά κανόνα παγκόσμια εμβέλεια.

23.

Όσον αφορά την ύπαρξη πλεονεκτήματος, το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων διευκρίνισε στην υπόθεση Altmark  (26) ότι οι αντισταθμίσεις για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας δεν συνιστούν κρατικές ενισχύσεις εφόσον πληρούνται τέσσερα σωρευτικά κριτήρια. Πρώτον, η δικαιούχος επιχείρηση πρέπει να είναι πράγματι επιφορτισμένη με την εκπλήρωση υποχρεώσεως παροχής δημόσιας υπηρεσίας, και η υποχρέωση αυτή πρέπει να είναι σαφώς καθορισμένη. Δεύτερον, οι βασικές παράμετροι βάσει των οποίων υπολογίζεται η αντιστάθμιση πρέπει να έχουν προσδιορισθεί προηγουμένως αντικειμενικά και με διαφάνεια. Τρίτον, η αντιστάθμιση δεν μπορεί να υπερβαίνει το ποσόν που είναι αναγκαίο για την κάλυψη όλων ή μέρους των δαπανών που προκύπτουν από την εκπλήρωση των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας, λαμβανομένων υπόψη των σχετικών εσόδων καθώς και ενός ευλόγου κέρδους. Τέλος, όταν η επιλογή της επιχείρησης στην οποία πρόκειται να ανατεθεί η εκπλήρωση υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας σε συγκεκριμένη περίπτωση δεν πραγματοποιείται στο πλαίσιο διαδικασίας σύναψης δημοσίας σύμβασης, η οποία προσφέρει τη δυνατότητα επιλογής του υποψηφίου που είναι σε θέση να παράσχει τις σχετικές υπηρεσίες με το χαμηλότερο για το κοινωνικό σύνολο κόστος, το επίπεδο της απαραίτητης αντιστάθμισης πρέπει να καθορίζεται βάσει ανάλυσης των δαπανών στις οποίες θα προέβαινε μια μέση επιχείρηση, με χρηστή διαχείριση και κατάλληλο εξοπλισμό ώστε να μπορεί να πληροί τις απαιτήσεις δημόσιας υπηρεσίας, από την εκτέλεση των υποχρεώσεων αυτών.

24.

Στο μέτρο που η χρηματοδότηση δεν πληροί τους ανωτέρω όρους, θεωρείται ότι ευνοεί επιλεκτικά ορισμένους μόνο ραδιοτηλεοπτικούς φορείς και, κατά συνέπεια, ότι νοθεύει ή απειλεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό.

25.

Τα καθεστώτα χρηματοδότησης που ισχύουν σήμερα στα περισσότερα κράτη μέλη θεσπίστηκαν πριν από πολλά χρόνια. Σε πρώτη φάση, επομένως, η Επιτροπή πρέπει να καθορίσει κατά πόσο τα καθεστώτα αυτά μπορούν να θεωρηθούν «υφιστάμενες ενισχύσεις» κατά την έννοια του άρθρου 88 παράγραφος 1. Σύμφωνα με τη διάταξη αυτή, «η Επιτροπή, σε συνεργασία με τα κράτη μέλη, εξετάζει διαρκώς όλα τα υφιστάμενα καθεστώτα ενισχύσεων στα κράτη αυτά. Τους προτείνει τα κατάλληλα μέτρα που απαιτεί η προοδευτική ανάπτυξη ή η λειτουργία της κοινής αγοράς».

26.

Σύμφωνα με το άρθρο 1 σημείο β) στοιχείο (i) του διαδικαστικού κανονισμού (27) νοούνται ως υφιστάμενες ενισχύσεις «… όλες οι ενισχύσεις οι οποίες υφίσταντο πριν από την έναρξη ισχύος της Συνθήκης στο οικείο κράτος μέλος, δηλαδή συστήματα ενισχύσεων και καθεστώτα ατομικών ενισχύσεων που είχαν τεθεί σε εφαρμογή πριν και εφαρμόζονται ακόμη έπειτα, από την έναρξη ισχύος της Συνθήκης».

27.

Στην περίπτωση της Αυστρίας, της Φινλανδίας και της Σουηδίας, τα μέτρα κρατικών ενισχύσεων που θεσπίστηκαν στις χώρες αυτές πριν από την έναρξη ισχύος της συμφωνίας ΕΟΧ, την 1η Ιανουαρίου 1994, θεωρούνται υφιστάμενες ενισχύσεις. Όσον αφορά τα δέκα κράτη μέλη τα οποία προσχώρησαν το 2004 (Κύπρος, Τσεχική Δημοκρατία, Εσθονία, Ουγγαρία, Λετονία, Λιθουανία, Μάλτα, Πολωνία, Σλοβακία και Σλοβενία), καθώς και τη Ρουμανία και τη Βουλγαρία, οι οποίες προσχώρησαν το 2007, τα μέτρα τα οποία τέθηκαν σε ισχύ πριν από τις 10 Δεκεμβρίου 1994, εκείνα που περιλαμβάνονται στον κατάλογο που προσαρτάται στη συνθήκη προσχώρησης και εκείνα που εγκρίθηκαν στο πλαίσιο της ονομαζόμενης «μεταβατικής διαδικασίας» θεωρούνται υφιστάμενες ενισχύσεις.

28.

Σύμφωνα με το άρθρο 1 σημείο β) στοιχείο (v) του διαδικαστικού κανονισμού, θεωρείται υφιστάμενη ενίσχυση και «κάθε ενίσχυση εφόσον μπορεί να αποδειχθεί ότι όταν τέθηκε σε ισχύ δεν αποτελούσε ενίσχυση, αλλά στη συνέχεια έγινε ενίσχυση λόγω της εξέλιξης της κοινής αγοράς και χωρίς να μεταβληθεί από το κράτος μέλος».

29.

Σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου (28), η Επιτροπή πρέπει να πιστοποιεί αν το νομικό πλαίσιο βάσει του οποίου χορηγήθηκε η ενίσχυση έχει μεταβληθεί μετά τη θέσπισή του. Η Επιτροπή πιστεύει ότι πλέον ενδεδειγμένη είναι η κατά περίπτωση προσέγγιση (29) η οποία λαμβάνει υπόψη το σύνολο των στοιχείων που συνδέονται με το ραδιοτηλεοπτικό σύστημα του συγκεκριμένου κράτους μέλους.

30.

Σύμφωνα με την νομολογία στην υπόθεση Γιβραλτάρ (30), δεν θα πρέπει κάθε μεταβολή υφιστάμενης ενίσχυσης να θεωρείται ότι μετατρέπει την υφιστάμενη ενίσχυση σε νέα ενίσχυση. Σύμφωνα με το Πρωτοδικείο, «μόνο στην περίπτωση που η τροποποίηση επηρεάζει την ίδια την ουσία του αρχικού καθεστώτος μεταβάλλεται το καθεστώς αυτό σε νέο καθεστώς ενισχύσεων. Όμως, δεν μπορεί να γίνει λόγος για τέτοια ουσιώδη τροποποίηση όταν το νέο στοιχείο μπορεί σαφώς να αποσπαστεί από το αρχικό καθεστώς».

31.

Βάσει των ανωτέρω εκτιμήσεων, στην πρακτική της για τη λήψη αποφάσεων η Επιτροπή εξετάζει εν γένει (1) εάν το αρχικό καθεστώς χρηματοδότησης για δημόσιους ραδιοτηλεοπτικούς φορείς συνιστά υφιστάμενη ενίσχυση σύμφωνα με τους κανόνες που αναφέρονται στις παραγράφους 26 και 27 ανωτέρω· (2) εάν οι μεταγενέστερες τροποποιήσεις επηρεάζουν την πραγματική ουσία του αρχικού μέτρου (δηλ. τον χαρακτήρα του πλεονεκτήματος ή την πηγή της χρηματοδότησης, τον σκοπό της ενίσχυσης, τους δικαιούχους ή το πεδίο εφαρμογής των δραστηριοτήτων των δικαιούχων) ή εάν οι τροποποιήσεις αυτές έχουν μάλλον καθαρά τυπικό ή διοικητικό χαρακτήρα· και (3) στην περίπτωση που οι μεταγενέστερες τροποποιήσεις είναι ουσιώδεις, εάν μπορούν να διαχωριστούν από το αρχικό μέτρο, και στην περίπτωση αυτή μπορούν να εκτιμηθούν χωριστά, ή εάν δεν μπορούν να διαχωριστούν από το αρχικό μέτρο οπότε το αρχικό μέτρο μετατρέπεται στο σύνολό του σε νέα ενίσχυση.

32.

Παρά το γεγονός ότι η αντιστάθμιση για την παροχή δημόσιας ραδιοτηλεοπτικής υπηρεσίας αξιολογείται συνήθως βάσει του άρθρου 86 παράγραφος 2 της Συνθήκης, καταρχήν μπορούν να εφαρμοστούν και στον τομέα των ραδιοτηλεοπτικών μεταδόσεων οι παρεκκλίσεις του άρθρου 87 παράγραφος 3, υπό τον όρο ότι πληρούνται οι σχετικές προϋποθέσεις.

33.

Σύμφωνα με το άρθρο 151 παράγραφος 4 της Συνθήκης, η Κοινότητα, όταν αναλαμβάνει δράση δυνάμει άλλων διατάξεων της Συνθήκης πρέπει να λαμβάνει υπόψη τις πολιτιστικές πτυχές, αποβλέποντας ειδικότερα στον σεβασμό και στην προώθηση της πολυμορφίας των πολιτισμών της. Το άρθρο 87 παράγραφος 3 στοιχείο δ) της Συνθήκης δίνει τη δυνατότητα στην Επιτροπή να κρίνει συμβατές με την κοινή αγορά τις κρατικές ενισχύσεις που προωθούν τον πολιτισμό, εφόσον δεν αλλοιώνουν τους όρους των συναλλαγών και του ανταγωνισμού στην Κοινότητα κατά τρόπο που θα αντέκειτο προς το κοινό συμφέρον.

34.

Εναπόκειται στην Επιτροπή να αποφασίζει σχετικά με την εφαρμογή αυτής της διάταξης, όπως και για τις άλλες ρήτρες απαλλαγής του άρθρου 87 παράγραφος 3. Υπενθυμίζεται ότι οι διατάξεις που αφορούν παρεκκλίσεις από την απαγόρευση χορήγησης κρατικών ενισχύσεων πρέπει να εφαρμόζονται αυστηρά. Ομοίως, η Επιτροπή εκτιμά ότι η παρέκκλιση για τον πολιτισμό μπορεί να εφαρμόζεται στις περιπτώσεις όπου το πολιτιστικό προϊόν είναι σαφώς προσδιορισμένο ή προσδιορίσιμο (31). Εξάλλου, η Επιτροπή εκτιμά ότι η έννοια του πολιτισμού πρέπει να εφαρμόζεται στο περιεχόμενο και το είδος του εξεταζόμενου προϊόντος, και όχι στο χρησιμοποιούμενο μέσο ή στην καθαυτό διανομή του (32). Επίσης, οι εκπαιδευτικές και δημοκρατικές ανάγκες ενός κράτους μέλους πρέπει να εξετάζονται χωριστά από την προώθηση του πολιτισμού σύμφωνα με το άρθρο 87 παράγραφος 3 στοιχείο δ) (33).

35.

Οι κρατικές ενισχύσεις προς τη δημόσια ραδιοτηλεόραση δεν προβαίνουν συνήθως σε διάκριση μεταξύ των πολιτιστικών, δημοκρατικών και εκπαιδευτικών αναγκών της κοινωνίας. Το άρθρο 87 παράγραφος 3 στοιχείο δ) δεν αφορά εν γένει αυτό το θέμα, εκτός από την περίπτωση που ένα χρηματοδοτικό μέτρο προορίζεται ειδικά για την προώθηση πολιτιστικών στόχων. Οι κρατικές ενισχύσεις προς τη δημόσια ραδιοτηλεόραση παρέχονται εν γένει με τη μορφή αντιστάθμισης για την εκπλήρωση του στόχου της δημόσιας υπηρεσίας και αξιολογούνται σύμφωνα με το άρθρο 86 παράγραφος 2, με βάση τα κριτήρια που θεσπίζονται στην παρούσα ανακοίνωση.

36.

Σύμφωνα με το άρθρο 86 παράγραφος 2: «Οι επιχειρήσεις που είναι επιφορτισμένες με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος που έχουν χαρακτήρα δημοσιονομικού μονοπωλίου υπόκεινται στους κανόνες της παρούσας Συνθήκης, ιδίως στους κανόνες ανταγωνισμού, κατά το μέτρο που η εφαρμογή των κανόνων αυτών δεν εμποδίζει νομικά ή πραγματικά την εκπλήρωση της ιδιαίτερης αποστολής που τους έχει ανατεθεί. Η ανάπτυξη των συναλλαγών δεν πρέπει να επηρεάζεται σε βαθμό ο οποίος θα αντέκειτο προς το συμφέρον της Κοινότητας.»

37.

Το Δικαστήριο έχει επανειλημμένα αποφανθεί ότι το άρθρο 86 προβλέπει παρέκκλιση και συνεπώς πρέπει να ερμηνεύεται περιοριστικά. Το Δικαστήριο έχει διευκρινίσει ότι για να τύχει ένα μέτρο της παρέκκλισης αυτής είναι αναγκαίο να πληρούνται οι ακόλουθες προϋποθέσεις:

38.

Στη συγκεκριμένη περίπτωση της δημόσιας ραδιοτηλεόρασης, η ανωτέρω προσέγγιση πρέπει να προσαρμοστεί βάσει των ερμηνευτικών διατάξεων του πρωτοκόλλου του Άμστερνταμ, το οποίο αναφέρεται στην «υποχρέωση δημόσιας υπηρεσίας όπως ανατίθεται, ορίζεται και οργανώνεται από κάθε κράτος μέλος» (ορισμός και ανάθεση) ώστε να παρέχεται απαλλαγή από τους κανόνες της Συνθήκης για την χρηματοδότηση της δημόσιας ραδιοτηλεόρασης (στο βαθμό που η χρηματοδότηση αυτή χορηγείται σε ραδιοτηλεοπτικούς φορείς για την εκπλήρωση της υποχρέωσης δημόσιας υπηρεσίας (…) και (…) δεν επηρεάζει τους όρους του εμπορίου και του ανταγωνισμού στην Κοινότητα σε βαθμό που θα ήταν αντίθετος με το κοινό συμφέρον, ενώ θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η πραγματοποίηση αυτής της δημόσιας υπηρεσίας (αναλογικότητα).

39.

Εναπόκειται στην Επιτροπή, ως θεματοφύλακα της Συνθήκης, να αξιολογεί, βάσει των αποδεικτικών στοιχείων που προσκομίζουν τα κράτη μέλη, κατά πόσο πληρούνται τα κριτήρια αυτά. Όσον αφορά τον ορισμό της αποστολής δημόσιας υπηρεσίας, ο ρόλος της Επιτροπής είναι να ελέγχει αν υπάρχουν προφανή σφάλματα (βλ. τμήμα 6.1.) Η Επιτροπή επαληθεύει επίσης αν υπάρχει ρητή ανάθεση και αποτελεσματική εποπτεία όσον αφορά την εκπλήρωση των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας (βλ. τμήμα 6.2.)

40.

Κατά την εφαρμογή του κριτηρίου της αναλογικότητας, η Επιτροπή εκτιμά αν η νόθευση του ανταγωνισμού που ενδεχομένως προκύπτει από την αντιστάθμιση παροχής δημόσιας υπηρεσίας δικαιολογείται από την ανάγκη παροχής της δημόσιας υπηρεσίας και εξασφάλισης της χρηματοδότησής της. Η Επιτροπή εκτιμά, ιδίως βάσει των αποδεικτικών στοιχείων που είναι υποχρεωμένα να προσκομίζουν τα κράτη μέλη, αν υπάρχουν επαρκείς εγγυήσεις ότι θα αποφευχθούν οι δυσανάλογες επιπτώσεις της δημόσιας χρηματοδότησης, η υπεραντιστάθμιση και η διεπιδότηση, και ότι θα διασφαλιστεί η τήρηση από τη δημόσια ραδιοτηλεόραση των όρων της αγοράς κατά τις εμπορικές της δραστηριότητες (βλ. τμήματα 6.3 και επόμενα).

41.

Η ανάλυση της συμμόρφωσης με τις απαιτήσεις για τις κρατικές ενισχύσεις πρέπει να βασίζεται στα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά κάθε εθνικού συστήματος. Η Επιτροπή έχει επίγνωση των διαφορών στα εθνικά συστήματα ραδιοτηλεόρασης και στα λοιπά χαρακτηριστικά των αγορών μέσων ενημέρωσης των κρατών μελών. Συνεπώς, η αξιολόγηση του συμβιβάσιμου των κρατικών ενισχύσεων προς τη δημόσια ραδιοτηλεόραση βάσει του άρθρου 86 παράγραφος 2 γίνεται κατά περίπτωση, σύμφωνα με την πρακτική της Επιτροπής (37), και συνάδει με τις βασικές αρχές που εκτίθενται στα ακόλουθα τμήματα.

42.

Η Επιτροπή θα λάβει επίσης υπόψη τις δυσχέρειες που αντιμετωπίζουν ορισμένα μικρότερα κράτη μέλη όσον αφορά τη συλλογή των απαιτούμενων κεφαλαίων, αν το κόστος της δημόσιας υπηρεσίας ανά κάτοικο είναι, με αμετάβλητα τα λοιπά δεδομένα, υψηλότερο (38), συνεκτιμώντας εξίσου τα δυνητικά προβλήματα άλλων μέσων ενημέρωσης σε αυτά τα κράτη μέλη.

43.

Για να πληρούται ο όρος που αναφέρεται στην παράγραφο 37 στοιχείο (i) για την εφαρμογή του άρθρου 86 παράγραφος 2, είναι ανάγκη να θεσπιστεί επίσημος ορισμός της αποστολής δημόσιας υπηρεσίας. Μόνο τότε μπορεί η Επιτροπή να αξιολογεί με επαρκή ασφάλεια δικαίου κατά πόσο είναι εφαρμοστέα η παρέκκλιση του άρθρου 86 παράγραφος 2.

44.

Ο ορισμός της αποστολής δημόσιας υπηρεσίας εμπίπτει στην αρμοδιότητα των κρατών μελών, τα οποία μπορούν να αποφασίζουν σε εθνικό, περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο, σύμφωνα με την εθνική έννομη τάξη τους. Σε γενικές γραμμές, κατά την άσκηση της εν λόγω αρμοδιότητας, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η κοινοτική έννοια των «υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος».

45.

Ο ορισμός της αποστολής δημόσιας υπηρεσίας από τα κράτη μέλη θα πρέπει να είναι όσο γίνεται ακριβέστερος. Δεν θα πρέπει να αφήνει αμφιβολίες για το αν κάποια δραστηριότητα την οποία ασκεί ο εντολοδόχος φορέας προορίζεται ή όχι να συμπεριληφθεί από το κράτος μέλος στην αποστολή δημόσιας υπηρεσίας. Χωρίς σαφή και ακριβή ορισμό των υποχρεώσεων που επιβάλλονται στη δημόσια ραδιοτηλεόραση, η Επιτροπή δεν έχει τη δυνατότητα να επιτελεί το έργο της βάσει του άρθρου 86 παράγραφος 2 και, συνεπώς, δεν μπορεί να χορηγεί καμία απαλλαγή βάσει της διάταξης αυτής.

46.

Ο σαφής προσδιορισμός των δραστηριοτήτων που καλύπτονται από την αποστολή δημόσιας υπηρεσίας είναι επίσης σημαντικός για τους μη κρατικούς φορείς, ώστε να μπορούν να προγραμματίζουν τις δραστηριότητές τους. Επιπλέον, οι όροι της αποστολής δημόσιας υπηρεσίας θα πρέπει να είναι αρκούντως ακριβείς, ούτως ώστε οι αρχές των κρατών μελών να μπορούν να παρακολουθούν αποτελεσματικά την τήρησή τους, όπως περιγράφονται στα ακόλουθα κεφάλαια.

47.

Παράλληλα, λόγω του ιδιαίτερου χαρακτήρα του ραδιοτηλεοπτικού τομέα και λόγω της ανάγκης διαφύλαξης της συντακτικής ανεξαρτησίας των δημόσιων ραδιοτηλεοπτικών φορέων, ένας ποιοτικός ορισμός, που αναθέτει σε συγκεκριμένο ραδιοτηλεοπτικό φορέα την υποχρέωση να παρέχει ευρύ φάσμα προγραμμάτων και ισορροπημένη και διαφοροποιημένη προσφορά εκπομπών, θεωρείται εν γένει, σύμφωνα με τις ερμηνευτικές διατάξεις του πρωτοκόλλου του Άμστερνταμ, θεμιτός βάσει του άρθρου 86 παράγραφος 2 (39). Ο ορισμός αυτός θεωρείται εν γένει σύμφωνος με τον στόχο εκπλήρωσης των δημοκρατικών, κοινωνικών και πολιτιστικών αναγκών μιας συγκεκριμένης κοινωνίας και τη διασφάλιση της πολυφωνίας, καθώς και της πολιτισμικής και γλωσσικής πολυμορφίας. Όπως έχει αποφανθεί το Πρωτοδικείο, η νομιμότητα των ευρέως προσδιοριζόμενων υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας στηρίζεται στην ύπαρξη ποιοτικών απαιτήσεων για τις υπηρεσίες που παρέχει ο δημόσιος ραδιοτηλεοπτικός φορέας (40). Ο ορισμός της αποστολής δημόσιας υπηρεσίας μπορεί επίσης να αντανακλά την ανάπτυξη και διαφοροποίηση των δραστηριοτήτων στην ψηφιακή εποχή και να περιλαμβάνει οπτικοακουστικές υπηρεσίες σε όλες τις πλατφόρμες διανομής.

48.

Όσον αφορά τον ορισμό της δημόσιας υπηρεσίας στον ραδιοτηλεοπτικό τομέα, ο ρόλος της Επιτροπής περιορίζεται στον έλεγχο προφανών παραβάσεων. Δεν εμπίπτει στην αρμοδιότητα της Επιτροπής να αποφασίζει εάν ένα πρόγραμμα πρέπει να παρέχεται και να χρηματοδοτείται ως υπηρεσία γενικού οικονομικού συμφέροντος, ούτε να αμφισβητεί τον χαρακτήρα ή την ποιότητα κάποιου προϊόντος. Ο ορισμός της αποστολής δημόσιας υπηρεσίας θα ήταν, ωστόσο, προφανώς εσφαλμένος, αν περιλάμβανε δραστηριότητες που δεν θα μπορούσε λογικά να θεωρηθεί ότι ανταποκρίνονται, βάσει της διατύπωσης του πρωτοκόλλου του Άμστερνταμ, στις «δημοκρατικές, κοινωνικές και πολιτιστικές ανάγκες κάθε κοινωνίας». Αυτό κατά κανόνα θα ίσχυε, παραδείγματος χάρη, στην περίπτωση της διαφήμισης, του ηλεκτρονικού εμπορίου, της τηλεαγοράς, της χρήσης κλήσεων προστιθέμενου τέλους σε εμπορικά τυχερά παίγνια (41), της χορηγίας ή της τεχνικής πωλήσεων (merchandising). Εξάλλου, προφανές σφάλμα θα μπορούσε να προκύψει στην περίπτωση που οι κρατικές ενισχύσεις χρησιμοποιούνται για τη χρηματοδότηση δραστηριοτήτων που δεν έχουν προστιθέμενη αξία για τους πολίτες όσον αφορά την εξυπηρέτηση των κοινωνικών, δημοκρατικών και πολιτιστικών αναγκών της κοινωνίας.

49.

Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει να σημειωθεί ότι η αποστολή δημόσιας υπηρεσίας περιγράφει τις υπηρεσίες που παρέχονται στο κοινό προς το γενικό συμφέρον. Το θέμα του ορισμού της αποστολής δημόσιας υπηρεσίας δεν πρέπει να συγχέεται με το ζήτημα του χρηματοδοτικού μηχανισμού που επιλέγεται για την παροχή των υπηρεσιών αυτών. Συνεπώς, μολονότι η δημόσια ραδιοτηλεόραση μπορεί να ασκεί εμπορικές δραστηριότητες, όπως η πώληση διαφημιστικού χρόνου για την απόκτηση εσόδων, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι οι δραστηριότητες αυτού του είδους αποτελούν μέρος της αποστολής δημόσιας υπηρεσίας (42).

50.

Προκειμένου να τύχει της απαλλαγής του άρθρου 86 παράγραφος 2, η αποστολή δημόσιας υπηρεσίας θα πρέπει να έχει ανατεθεί σε μία ή περισσότερες επιχειρήσεις μέσω επίσημης πράξης (π.χ. νομοθετικά, με σύμβαση ή με δεσμευτικούς όρους αναφοράς).

51.

Η/οι πράξη(εις) ανάθεσης θα πρέπει να καθορίζει(ουν) τον ακριβή χαρακτήρα των υποχρεώσεων της δημόσιας υπηρεσίας σύμφωνα με το τμήμα 6.1 ανωτέρω, και να ορίζει τους όρους για την παροχή αντιστάθμισης, καθώς και τις ρυθμίσεις για την αποφυγή και την αποπληρωμή τυχόν υπεραντιστάθμισης.

52.

Όταν το εύρος της αποστολής δημόσιας υπηρεσίας επεκτείνεται ώστε να καλύψει και νέες υπηρεσίες, ο ορισμός και η/οι πράξη(εις) ανάθεσης θα πρέπει να τροποποιούνται αναλόγως εντός των ορίων του άρθρου 86 παράγραφος 2. Προκειμένου να παρέχεται στη δημόσια ραδιοτηλεόραση η δυνατότητα να αντιδρά ταχέως στις νέες τεχνολογικές εξελίξεις, τα κράτη μέλη μπορεί επίσης να προβλέπουν ότι η ανάθεση μιας νέας υπηρεσίας παρέχεται κατόπιν της αξιολόγησης που αναφέρεται στο τμήμα 6.7 κατωτέρω, πριν παγιωθεί επισήμως η αρχική ανάθεση.

53.

Δεν αρκεί, ωστόσο, να έχει ανατεθεί επίσημα σε ένα δημόσιο ραδιοτηλεοπτικό φορέα η παροχή σαφώς καθορισμένης δημόσιας υπηρεσίας. Είναι επίσης ανάγκη η δημόσια υπηρεσία να παρέχεται όπως προβλέπεται στην επίσημη συμφωνία μεταξύ του κράτους και της εντολοδόχου επιχείρησης. Είναι συνεπώς ευκταίο να παρακολουθείται η εφαρμογή της από μια κατάλληλη αρχή ή από έναν επιφορτισμένο με το καθήκον αυτό οργανισμό με διαφάνεια και αποτελεσματικότητα. Η ανάγκη για μια τέτοια αρχή ή οργανισμό που θα ασκεί την εποπτεία είναι πρόδηλη στην περίπτωση των ποιοτικών κριτηρίων που επιβάλλονται στην εντολοδόχο επιχείρηση. Σύμφωνα με την ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με τις αρχές και τις κατευθυντήριες γραμμές για την οπτικοακουστική πολιτική της Κοινότητας στην ψηφιακή εποχή (43), δεν εμπίπτει στην αρμοδιότητα της Επιτροπής να κρίνει αν πληρούνται τα ποιοτικά κριτήρια: πρέπει να μπορεί να βασίζεται στην κατάλληλη εποπτεία που ασκούν τα κράτη μέλη για την τήρηση από τον ραδιοτηλεοπτικό φορέα της πράξης παραχωρήσεως δημόσιας υπηρεσίας, συμπεριλαμβανομένων των ποιοτικών προδιαγραφών που αναφέρονται στην εντολή αυτή (44).

54.

Σύμφωνα με το πρωτόκολλο του Άμστερνταμ, εναπόκειται στα κράτη μέλη να επιλέγουν τους μηχανισμούς που θα εξασφαλίζουν την αποτελεσματική εποπτεία όσον αφορά την εκπλήρωση των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας, παρέχοντας έτσι στην Επιτροπή τη δυνατότητα να διεκπεραιώνει τα καθήκοντά της σύμφωνα με το άρθρο 86 παράγραφος 2. Η εποπτεία αυτή θα είναι αποτελεσματική μόνον εάν πραγματοποιείται από ένα εξωτερικό οργανισμό ανεξάρτητο από τη διοίκηση του δημόσιου ραδιοτηλεοπτικού φορέα, ο οποίος να διαθέτει την εξουσία και την αναγκαία ικανότητα και τους πόρους για να πραγματοποιεί τακτικά εποπτεία και οδηγεί στην επιβολή των ενδεδειγμένων μέσων αποκατάστασης στο μέτρο που είναι αναγκαίο για τη εξασφάλιση της τήρησης των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας.

55.

Αν δεν υπάρχουν επαρκείς και αξιόπιστες ενδείξεις ότι η δημόσια υπηρεσία παρέχεται σύμφωνα με τη σχετική εντολή, η Επιτροπή δεν θα έχει τη δυνατότητα να ασκήσει τα καθήκοντά της βάσει του άρθρου 86 παράγραφος 2 και, συνεπώς, δεν θα μπορεί να χορηγήσει απαλλαγή βάσει τη διάταξης αυτής.

56.

Τα καθήκοντα δημόσιας υπηρεσίας μπορεί να είναι ποσοτικά, ποιοτικά ή και τα δύο. Ανεξάρτητα από τη μορφή τους, δικαιολογούν αντιστάθμιση, εφόσον συνεπάγονται συμπληρωματικό κόστος το οποίο δεν θα επιβάρυνε κανονικά τον ραδιοτηλεοπτικό φορέα.

57.

Τα καθεστώτα χρηματοδότησης μπορούν να διαιρεθούν σε δύο ευρείες κατηγορίες: «ενιαίας χρηματοδότησης» και «μεικτής χρηματοδότησης». Η κατηγορία της «ενιαίας χρηματοδότησης» περιλαμβάνει τα συστήματα στα οποία η χρηματοδότηση των δημόσιων ραδιοτηλεοπτικών φορέων προέρχεται μόνο από κρατικούς πόρους, ανεξάρτητα από τη μορφή τους. Τα «μεικτά συστήματα χρηματοδότησης» περιλαμβάνουν ένα ευρύ φάσμα συστημάτων, στο πλαίσιο των οποίων οι δημόσιοι χρηματοδοτικοί φορείς χρηματοδοτούνται με διάφορους συνδυασμούς κρατικών πόρων και εσόδων από εμπορικές δραστηριότητες ή δραστηριότητες δημόσιας υπηρεσίας, όπως η πώληση διαφημιστικού χρόνου ή προγραμμάτων και η παροχή υπηρεσιών έναντι πληρωμής.

58.

Όπως αναφέρεται στο πρωτόκολλο του Άμστερνταμ: «Οι διατάξεις της συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας δεν επηρεάζουν την αρμοδιότητα των κρατών μελών να χρηματοδοτούν τη δημόσια ραδιοτηλεόραση (…)». Η Επιτροπή δεν έχει συνεπώς καταρχήν αντίρρηση όσον αφορά την επιλογή ενός χρηματοδοτικού καθεστώτος μεικτής χρηματοδότησης έναντι ενός καθεστώτος ενιαίας χρηματοδότησης.

59.

Παρότι τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να επιλέγουν τα μέσα χρηματοδότησης της δημόσιας ραδιοτηλεόρασης, η Επιτροπή πρέπει να επαληθεύει, βάσει του άρθρου 86 παράγραφος 2, αν η κρατική χρηματοδότηση δεν επηρεάζει τον ανταγωνισμό στην κοινή αγορά κατά τρόπο δυσανάλογο, όπως αναφέρεται στην παράγραφο 38 ανωτέρω.

60.

Η αξιολόγηση των κρατικών ενισχύσεων από την Επιτροπή απαιτεί σαφή και ακριβή ορισμό της αποστολής δημόσιας υπηρεσίας, καθώς και σαφή και κατάλληλο διαχωρισμό δραστηριοτήτων μεταξύ δημόσιας και μη δημόσιας υπηρεσίας περιλαμβανομένου του σαφούς διαχωρισμού των λογαριασμών.

61.

Ο διαχωρισμός των λογαριασμών μεταξύ δραστηριοτήτων δημόσιας και μη δημόσιας υπηρεσίας απαιτείται ήδη κατά κανόνα σε εθνικό επίπεδο διότι είναι ουσιώδης για τη διασφάλιση της διαφάνειας και του καταλογισμού της ευθύνης κατά τη χρησιμοποίηση κρατικών πόρων. Ο διαχωρισμός των λογαριασμών παρέχει στην Επιτροπή ένα εργαλείο για την εξέταση εικαζόμενης διεπιδότησης και για την προάσπιση της καταβολής δικαιολογημένων αντισταθμίσεων για υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος. Μόνο βάσει της κατάλληλης κατανομής των δαπανών και των εσόδων μπορεί να καθοριστεί αν η δημόσια χρηματοδότηση περιορίζεται πραγματικά στο καθαρό κόστος της αποστολής δημόσιας υπηρεσίας και είναι συνεπώς αποδεκτή βάσει του άρθρου 86 παράγραφος 2 και του πρωτοκόλλου του Άμστερνταμ.

62.

Η οδηγία 2006/111/ΕΚ ορίζει ότι τα κράτη μέλη πρέπει να λάβουν μέτρα διαφάνειας στην περίπτωση επιχείρησης στην οποία έχουν χορηγηθεί ειδικά ή αποκλειστικά δικαιώματα ή στην οποία έχει ανατεθεί η διαχείριση υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος και η οποία λαμβάνει αντιστάθμιση δημόσιας υπηρεσίας οιασδήποτε μορφής σε σχέση με την εν λόγω υπηρεσία, και η οποία ασκεί και άλλες δραστηριότητες, ήτοι δραστηριότητες μη δημόσιας υπηρεσίας. Οι απαιτήσεις διαφάνειας είναι: (α) οι εσωτερικοί λογαριασμοί που αντιστοιχούν σε διαφορετικές δραστηριότητες, δηλ. δραστηριότητες δημόσιας και μη δημόσιας υπηρεσίας πρέπει να είναι χωριστοί· (β) όλες οι δαπάνες και τα έσοδα πρέπει να καταλογίζονται ή να κατανέμονται ορθά με βάση τις αρχές αναλυτικής λογιστικής που εφαρμόζονται με συνέπεια και δικαιολογούνται αντικειμενικά· (γ) οι αρχές της αναλυτικής λογιστικής σύμφωνα με τις οποίες τηρούνται χωριστοί λογαριασμοί πρέπει να καθορίζονται σαφώς (45).

63.

Αυτές οι γενικές απαιτήσεις διαφάνειας εφαρμόζονται και στους ραδιοτηλεοπτικούς φορείς, στο μέτρο που τους ανατίθεται το καθήκον παροχής υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος, λαμβάνουν δημόσια αντιστάθμιση σε σχέση με την εν λόγω υπηρεσία, και επίσης ασκούν άλλες, μη δημόσιες δραστηριότητες.

64.

Στον ραδιοτηλεοπτικό τομέα, ο διαχωρισμός των λογαριασμών δεν θέτει ιδιαίτερο πρόβλημα όσον αφορά τα έσοδα. Προς τούτο, η Επιτροπή εκτιμά ότι, σε ό,τι αφορά τα έσοδα, οι ραδιοτηλεοπτικοί φορείς θα πρέπει να τηρούν λεπτομερείς λογαριασμούς σχετικά με τις πηγές και το ύψος όλων των εσόδων που προέρχονται από την άσκηση δραστηριοτήτων δημόσιας και μη δημόσιας υπηρεσίας.

65.

Όσον αφορά το κόστος, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη όλες οι δαπάνες που βαρύνουν την εκπλήρωση της υποχρέωσης δημόσιας υπηρεσίας. Όταν η επιχείρηση αναπτύσσει δραστηριότητες που δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της δημόσιας υπηρεσίας, μπορούν να ληφθούν υπόψη μόνο οι δαπάνες που συνδέονται με τη δημόσια υπηρεσία. Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι, στον δημόσιο ραδιοτηλεοπτικό τομέα, μπορεί να είναι δυσχερέστερος ο διαχωρισμός των λογαριασμών από την άποψη του κόστους. Τούτο οφείλεται στο γεγονός ότι, ιδίως στους παραδοσιακούς ραδιοτηλεοπτικούς σταθμούς, τα κράτη μέλη μπορεί να θεωρήσουν ότι το σύνολο των προγραμμάτων ενός φορέα καλύπτεται από την αποστολή δημόσιας υπηρεσίας, ενώ ταυτόχρονα επιτρέπεται η εμπορική εκμετάλλευσή του. Με άλλα λόγια, οι δραστηριότητες δημόσιας και μη δημόσιας υπηρεσίας ενδέχεται σε μεγάλο βαθμό να μοιράζονται τα ίδια έσοδα, ενώ το κόστος μπορεί να μην είναι πάντοτε διαχωρισμένο ανάλογα.

66.

Δαπάνες που αφορούν ειδικά δραστηριότητες μη δημόσιας υπηρεσίας (π.χ.: το διαφημιστικό κόστος εμπορίας) θα πρέπει πάντοτε να προσδιορίζονται σαφώς και να κοστολογούνται χωριστά. Επιπλέον, οι δαπάνες των συντελεστών παραγωγής που έχουν σκοπό να εξυπηρετήσουν την ταυτόχρονη ανάπτυξη δραστηριοτήτων στον τομέα δημόσιων και μη δημόσιων υπηρεσιών θα πρέπει να κατανέμονται αναλογικά στις δραστηριότητες δημόσιας και μη δημόσιας υπηρεσίας αντίστοιχα, εφόσον αυτό είναι ευλόγως δυνατό.

67.

Σε άλλες περιπτώσεις, όταν οι ίδιοι πόροι χρησιμοποιούνται για την άσκηση καθηκόντων δημόσιας και μη δημόσιας υπηρεσίας, οι κοινές δαπάνες των συντελεστών παραγωγής θα πρέπει να κατανέμονται βάσει της διαφοράς των συνολικών δαπανών της επιχείρησης όταν συνυπολογίζονται και όταν δεν συνυπολογίζονται οι δραστηριότητες μη δημόσιας υπηρεσίας (46). Στις περιπτώσεις αυτές, οι δαπάνες που είναι πλήρως αποδοτέες σε δραστηριότητες δημόσιας υπηρεσίας, μολονότι ωφελούν και δραστηριότητες μη δημόσιας υπηρεσίας, δεν χρειάζεται να κατανέμονται μεταξύ των δύο και μπορούν να καταλογίζονται πλήρως στη δραστηριότητα δημόσιας υπηρεσίας. Αυτή η διαφορά σε σχέση με την προσέγγιση που εν γένει ακολουθείται σε άλλους τομείς κοινής ωφέλειας ερμηνεύεται λόγω των ιδιαιτεροτήτων του τομέα της δημόσιας ραδιοτηλεόρασης. Στον τομέα της δημόσιας ραδιοτηλεόρασης, τα καθαρά κέρδη των εμπορικών δραστηριοτήτων που συνδέονται με τις δραστηριότητες δημόσιας υπηρεσίας πρέπει να λαμβάνονται υπόψη για τον υπολογισμό του καθαρού κόστους δημόσιας υπηρεσίας και συνεπώς να μειώνουν το επίπεδο αντιστάθμισης για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας. Τούτο μειώνει τον κίνδυνο διεπιδότησης μέσω του καταλογισμού των κοινών δαπανών στις δραστηριότητες δημόσιας υπηρεσίας.

68.

Το κυριότερο παράδειγμα για την κατάσταση που περιγράφεται στην προηγούμενη παράγραφο είναι το κόστος παραγωγής προγραμμάτων στο πλαίσιο της εντολής δημόσιας υπηρεσίας του ραδιοτηλεοπτικού φορέα. Τα προγράμματα αυτά εξυπηρετούν τόσο την εκπλήρωση της εντολής παροχής δημόσιας υπηρεσίας όσο και τη δημιουργία τηλεθέασης για την πώληση διαφημιστικού χρόνου. Ωστόσο, είναι σχεδόν αδύνατο να υπολογιστεί ποσοτικά με επαρκή βαθμό ακρίβειας το ποσοστό τηλεθέασης που πληροί την εντολή δημόσιας υπηρεσίας και το ποσοστό τηλεθέασης που παράγει διαφημιστικά έσοδα. Για τον λόγο αυτό, η κατανομή του κόστους των προγραμμάτων μεταξύ των δύο δραστηριοτήτων ενδέχεται να είναι αυθαίρετη και όχι εύλογη.

69.

Η Επιτροπή εκτιμά ότι η χρηματοοικονομική διαφάνεια μπορεί να ενισχυθεί περαιτέρω με τον κατάλληλο διαχωρισμό μεταξύ των δραστηριοτήτων δημόσιας και μη δημόσιας υπηρεσίας στο επίπεδο της οργάνωσης της δημόσιας ραδιοτηλεόρασης. Ο λειτουργικός ή δομικός διαχωρισμός κατά κανόνα συμβάλλει εξαρχής στην αποφυγή της διεπιδότησης των εμπορικών δραστηριοτήτων και στη διασφάλιση των τιμών μεταβίβασης, καθώς και στην τήρηση της αρχής του πλήρους ανταγωνισμού. Συνεπώς, η Επιτροπή καλεί τα κράτη μέλη να εξετάσουν, ως μορφή βέλτιστης πρακτικής, τον λειτουργικό ή δομικό διαχωρισμό σημαντικών και διαχωρίσιμων εμπορικών δραστηριοτήτων.

70.

Καταρχήν, δεδομένου ότι η υπεραντιστάθμιση δεν είναι αναγκαία για την παροχή της υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος, συνιστά μη συμβιβάσιμη κρατική ενίσχυση που πρέπει να επιστραφεί στο κράτος.

71.

Η Επιτροπή ξεκινά από την εκτίμηση ότι η κρατική χρηματοδότηση είναι συνήθως αναγκαία για να επιτελέσει η επιχείρηση τα καθήκοντα παροχής δημόσιας υπηρεσίας. Για να πληρούται, ωστόσο, το κριτήριο της αναλογικότητας, είναι ανάγκη το ποσό της δημόσιας αντιστάθμισης να μην υπερβαίνει το καθαρό κόστος της αποστολής δημόσιας υπηρεσίας, λαμβάνοντας υπόψη και άλλα άμεσα ή έμμεσα έσοδα που απορρέουν από την αποστολή δημόσιας υπηρεσίας. Προς τούτο, κατά τον καθορισμό του καθαρού κόστους δημόσιας υπηρεσίας θα λαμβάνεται υπόψη το καθαρό όφελος όλων των εμπορικών δραστηριοτήτων που συνδέονται με τη δραστηριότητα δημόσιας υπηρεσίας.

72.

Οι επιχειρήσεις που λαμβάνουν αντιστάθμιση για την εκτέλεση της αποστολής δημόσιας υπηρεσίας μπορεί, εν γένει, να έχουν εύλογο κέρδος. Το κέρδος αυτό συνίσταται στο ποσοστό απόδοσης του ιδίου κεφαλαίου που λαμβάνει υπόψη τον κίνδυνο, ή την απουσία κινδύνου, που διατρέχει η επιχείρηση. Στον ραδιοτηλεοπτικό τομέα, η αποστολή δημόσιας υπηρεσίας πραγματοποιείται συνήθως από μη κερδοσκοπικούς ραδιοτηλεοπτικούς φορείς ή από φορείς που δεν είναι υποχρεωμένοι να αποζημιώσουν το χρησιμοποιηθέν κεφάλαιο και δεν επιτελούν καμία άλλη δραστηριότητα πέραν της παροχής της δημόσιας υπηρεσίας. Η Επιτροπή εκτιμά ότι, στις περιπτώσεις αυτές, δεν είναι εύλογο να περιλαμβάνεται στοιχείο κέρδους στο ποσό της αντιστάθμισης για την εκπλήρωση της αποστολής δημόσιας υπηρεσίας (47). Σε άλλες, ωστόσο, περιπτώσεις, για παράδειγμα όταν ειδικές υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας ανατίθενται σε επιχειρήσεις που αναπτύσσουν εμπορικές δραστηριότητες, οι οποίες οφείλουν να αποζημιώνουν το επενδυθέν σε αυτές κεφάλαιο, ενδέχεται να κριθεί εύλογο ένα στοιχείο κέρδους το οποίο να αντιπροσωπεύει τη δίκαιη αποζημίωση του κεφαλαίου λαμβάνοντας υπόψη τον κίνδυνο, εφόσον δικαιολογείται δεόντως και με την προϋπόθεση ότι κρίνεται αναγκαίο για την εκπλήρωση των υποχρεώσεων της δημόσιας υπηρεσίας.

73.

Η δημόσια ραδιοτηλεόραση μπορεί να παρακρατεί ετησίως την αντιστάθμιση που υπερβαίνει το καθαρό κόστος της δημόσιας υπηρεσίας (ως «αποθεματικά δημόσιας υπηρεσίας»), στο μέτρο που αυτό κρίνεται αναγκαίο για την εκπλήρωση των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας. Σε γενικές γραμμές, η Επιτροπή εκτιμά ότι ένα ποσό που θα ανέρχεται κατ’ ανώτατο όριο στο 10 % των ετήσιων δαπανών του προϋπολογισμού της αποστολής δημόσιας υπηρεσίας μπορεί να κριθεί αναγκαίο για την αντιμετώπιση των διακυμάνσεων κόστους και εσόδων. Κατά κανόνα, η υπεραντιστάθμιση πέραν του ορίου αυτού πρέπει να επιστρέφεται.

74.

Κατ’ εξαίρεση, σε δεόντως αιτιολογημένες περιπτώσεις, μπορεί να επιτρέπεται στη δημόσια ραδιοτηλεόραση να παρακρατεί ποσό μεγαλύτερο από το 10 % των ετήσιων δαπανών του προϋπολογισμού της αποστολής δημόσιας υπηρεσίας. Αυτό είναι αποδεκτό μόνον εφόσον τα κεφάλαια διατηρούνται σε ειδικό αποθεματικό δημόσιας υπηρεσίας ο ειδικός προορισμός του οποίου έχει καθοριστεί εκ των προτέρων και με δεσμευτικό τρόπο για τον σκοπό έκτακτων, σημαντικών δαπανών αναγκαίων για την εκπλήρωση της αποστολής δημόσιας υπηρεσίας (48). Η χρήση των έκτακτων αυτών αποθεματικών θα πρέπει επίσης να είναι σαφώς περιορισμένη από χρονική άποψη ανάλογα με τον τρόπο διάθεσής τους.

75.

Για να μπορεί η Επιτροπή να επιτελεί τα καθήκοντά της, τα κράτη μέλη θα πρέπει να θεσπίσουν τους ακριβείς όρους βάσει των οποίων η δημόσια ραδιοτηλεόραση μπορεί να χρησιμοποιεί το γενικό, καθώς και οποιοδήποτε ειδικό, αποθεματικό δημόσιας υπηρεσίας.

76.

Τα προαναφερθέντα αποθεματικά δημόσιας υπηρεσίας θα πρέπει να χρησιμοποιούνται αποκλειστικά για τη χρηματοδότηση δραστηριοτήτων δημόσιας υπηρεσίας. Η διεπιδότηση εμπορικών δραστηριοτήτων δεν δικαιολογείται και συνιστά μη συμβιβάσιμη κρατική ενίσχυση.

77.

Τα κράτη μέλη θα πρέπει να θεσπίσουν τους κατάλληλους μηχανισμούς που θα εγγυώνται ότι δεν θα υπάρξει υπεραντιστάθμιση. Θα πρέπει να διασφαλίζουν τον τακτικό και αποτελεσματικό έλεγχο της χρησιμοποίησης της δημόσιας χρηματοδότησης, ώστε να παρεμποδίζεται η υπεραντιστάθμιση και η διεπιδότηση, και να ελέγχονται διεξοδικά το επίπεδο και η χρησιμοποίηση των «αποθεματικών δημόσιας υπηρεσίας». Υπάγεται στην αρμοδιότητα των κρατών μελών η επιλογή των καταλληλότερων και αποτελεσματικότερων μηχανισμών ελέγχου των εθνικών τους συστημάτων ραδιοτηλεόρασης, συνεκτιμώντας επίσης την ανάγκη να διασφαλιστεί η συνοχή με τους μηχανισμούς που έχουν θεσπιστεί για την εποπτεία της εκπλήρωσης της αποστολής δημόσιας υπηρεσίας.

78.

Οι ελεγκτικοί αυτοί μηχανισμοί θα είναι αποτελεσματικοί μόνο αν αναλάβει τη λειτουργία τους ένας εξωτερικός οργανισμός ανεξάρτητος από τον δημόσιο ραδιοτηλεοπτικό φορέα, σε τακτά χρονικά διαστήματα, κατά προτίμηση ετησίως. Τα κράτη μέλη θα πρέπει να διασφαλίζουν τη θέσπιση αποτελεσματικών μέτρων για την ανάκτηση της υπεραντιστάθμισης και της διεπιδότησης.

79.

Η δημοσιονομική κατάσταση της δημόσιας ραδιοτηλεόρασης θα πρέπει να υπόκειται σε διεξοδική εξέταση στο τέλος κάθε δημοσιονομικής περιόδου ή, ελλείψει αυτής, ισοδύναμης περιόδου η οποία δεν θα πρέπει κατά κανόνα να υπερβαίνει τα τέσσερα έτη. Τα αποθεματικά δημόσιας υπηρεσίας που τυχόν υπάρχουν κατά το τέλος της δημοσιονομικής περιόδου, η ισοδύναμης περιόδου όπως προβλέπεται ανωτέρω, θα πρέπει να λαμβάνονται υπόψη για τον υπολογισμό των δημοσιονομικών αναγκών της δημόσιας ραδιοτηλεόρασης για την επόμενη περίοδο. Σε περίπτωση αποθεματικών δημόσιας υπηρεσίας που υπερβαίνουν, σε τακτική βάση, το 10 % των ετήσιων δαπανών δημόσιας υπηρεσίας, τα κράτη μέλη θα πρέπει να επανεξετάσουν τις πραγματικές χρηματοδοτικές ανάγκες της δημόσιας ραδιοτηλεόρασης.

80.

Τα τελευταία χρόνια, σημειώθηκαν σημαντικές αλλαγές στις αγορές οπτικοακουστικών μέσων οι οποίες οδήγησαν στη συνεχιζόμενη ανάπτυξη και διαφοροποίηση της προσφοράς ραδιοτηλεοπτικών εκπομπών. Η εξέλιξη αυτή εγείρει ερωτήματα σχετικά με το πεδίο εφαρμογής του πρωτοκόλλου του Άμστερνταμ στις υπηρεσίες οπτικοακουστικών μέσων που υπερβαίνουν τις ραδιοτηλεοπτικές δραστηριότητες με την παραδοσιακή έννοια, καθώς και ερωτήματα σχετικά με την αναλογικότητα των κρατικών ενισχύσεων που χρησιμοποιούνται για τη χρηματοδότηση των νέων οπτικοακουστικών υπηρεσιών.

81.

Από την άποψη αυτή, η Επιτροπή εκτιμά ότι η δημόσια ραδιοτηλεόραση θα πρέπει να μπορεί να χρησιμοποιεί, προς όφελος της κοινωνίας, τις ευκαιρίες που παρέχουν η ψηφιοποίηση και η διαφοροποίηση των πλατφορμών διανομής σε τεχνολογικά ουδέτερη βάση. Προκειμένου να εγγυηθεί τον θεμελιώδη ρόλο της δημόσιας ραδιοτηλεόρασης στο νέο ψηφιακό περιβάλλον, η δημόσια ραδιοτηλεόραση μπορεί να χρησιμοποιεί κρατικές ενισχύσεις για να παρέχει οπτικοακουστικές υπηρεσίες σε νέες πλατφόρμες διανομής, μεριμνώντας για το γενικό κοινό, καθώς και για ειδικά συμφέροντα, με την προϋπόθεση ότι αυτά ανταποκρίνονται στις ίδιες δημοκρατικές, κοινωνικές και πολιτιστικές ανάγκες της συγκεκριμένης κοινωνίας, και δεν συνεπάγονται δυσανάλογες επιπτώσεις για την αγορά, που δεν είναι αναγκαίες για την εκπλήρωση της αποστολής δημόσιας υπηρεσίας.

82.

Παράλληλα με τη ραγδαία εξέλιξη των αγορών ραδιοτηλεοπτικής μετάδοσης, τα επιχειρηματικά πρότυπα των ραδιοτηλεοπτικών φορέων υφίστανται επίσης μεταβολές. Οι ραδιοτηλεοπτικοί φορείς στρέφονται όλο και περισσότερο σε νέες πηγές χρηματοδότησης, όπως η διαφήμιση online ή η παροχή υπηρεσιών έναντι πληρωμής (οι ονομαζόμενες συνδρομητικές υπηρεσίες, όπως η πρόσβαση σε αρχεία έναντι τέλους, οι συνδρομητικοί θεματικοί τηλεοπτικοί σταθμοί, η πρόσβαση σε κινητές υπηρεσίες έναντι εφάπαξ ποσού, η ετεροχρονισμένη πρόσβαση σε τηλεοπτικά προγράμματα έναντι τέλους, η φόρτωση online περιεχομένου έναντι πληρωμής κτλ.). Το στοιχείο της εισφοράς στις συνδρομητικές υπηρεσίες μπορεί να αφορά, για παράδειγμα, την καταβολή τελών δικτύου διανομής ή δικαιωμάτων πνευματικής ιδιοκτησίας από τους τηλεοπτικούς φορείς (για παράδειγμα αν οι υπηρεσίες σε κινητές πλατφόρμες παρέχονται έναντι πληρωμής τέλους κινητής διανομής). Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι ορισμένα κράτη μέλη επιθυμούν να διευκολύνουν τη χρηματοδότηση της δημόσιας ραδιοτηλεόρασης επιτρέποντάς της να προσφέρει νέες οπτικοακουστικές υπηρεσίες έναντι αυτόματης χρέωσης των τηλεθεατών, στο πλαίσιο της αποστολής της για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας.

83.

Μολονότι η πρόσβαση στις δημόσιες ραδιοτηλεοπτικές υπηρεσίες υπήρξε ανέκαθεν ελεύθερη, η Επιτροπή εκτιμά ότι η επιβολή άμεσης εισφοράς για τις υπηρεσίες αυτές, αν και έχει αντίκτυπο όσον αφορά την πρόσβαση των τηλεθεατών (49), δεν σημαίνει αναγκαστικά ότι οι υπηρεσίες αυτές δεν αποτελούν καταφανώς μέρος της αποστολής δημόσιας υπηρεσίας με την προϋπόθεση ότι οι εν λόγω συνδρομητικές υπηρεσίες παραμένουν σαφώς διακριτές από τις εμπορικές δραστηριότητες (50). Το θέμα της εισφοράς είναι μια από τις πτυχές που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη όταν αποφασίζεται αν οι υπηρεσίες αυτές θα συμπεριληφθούν στην αποστολή δημόσιας υπηρεσίας, διότι ενδέχεται να επηρεάσουν την καθολικότητα και τον συνολικό σχεδιασμό της παρεχόμενης υπηρεσίας, καθώς και τις επιπτώσεις της στην αγορά. Υπό την προϋπόθεση ότι η δεδομένη υπηρεσία που συνεπάγεται πληρωμή ικανοποιεί τις κοινωνικές, δημοκρατικές και πολιτιστικές ανάγκες της κοινωνίας χωρίς να οδηγεί σε δυσανάλογες επιπτώσεις για τον ανταγωνισμό και το διασυνοριακό εμπόριο, τα κράτη μέλη μπορούν να αναθέτουν στη δημόσια ραδιοτηλεόραση ανάλογη υπηρεσία στο πλαίσιο της αποστολής δημόσιας υπηρεσίας.

84.

Όπως προαναφέρθηκε, οι κρατικές ενισχύσεις προς τη δημόσια ραδιοτηλεόραση είναι δυνατό να χρησιμοποιούνται για τη διανομή οπτικοακουστικών υπηρεσιών σε όλες τις πλατφόρμες με την προϋπόθεση ότι πληρούνται οι ουσιαστικές απαιτήσεις του πρωτοκόλλου του Άμστερνταμ. Προς τούτο, τα κράτη μέλη θα πρέπει να εκτιμήσουν, μέσω διαδικασίας εκ των προτέρων αξιολόγησης που θα βασίζεται σε ανοικτή δημόσια διαβούλευση, αν οι σημαντικές νέες οπτικοακουστικές υπηρεσίες που προβλέπει η δημόσια ραδιοτηλεόραση πληρούν τις προδιαγραφές του πρωτοκόλλου του Άμστερνταμ, δηλαδή αν εξυπηρετούν τις δημοκρατικές, κοινωνικές και πολιτιστικές ανάγκες της κοινωνίας, λαμβάνοντας παράλληλα δεόντως υπόψη τις δυνητικές επιπτώσεις τους στους όρους του εμπορίου και του ανταγωνισμού.

85.

Εναπόκειται στα κράτη μέλη να καθορίσουν, συνεκτιμώντας τα χαρακτηριστικά και την εξέλιξη της αγοράς ραδιοτηλεοπτικών μεταδόσεων, καθώς και το φάσμα των υπηρεσιών που ήδη παρέχει η δημόσια ραδιοτηλεόραση, τι θα πρέπει να χαρακτηρίζουν ως «σημαντική νέα υπηρεσία». Ο «νέος» χαρακτήρας μιας δραστηριότητας μπορεί να εξαρτάται, μεταξύ άλλων, από το περιεχόμενό της, καθώς και από τις λεπτομέρειες της κατανάλωσης (51). Η «σημασία» της υπηρεσίας μπορεί για παράδειγμα να λαμβάνει υπόψη τους χρηματοδοτικούς πόρους που απαιτούνται για την ανάπτυξή της και τον αναμενόμενο αντίκτυπο στη ζήτηση. Οι σημαντικές τροποποιήσεις στις υφιστάμενες υπηρεσίες θα πρέπει να υπόκεινται στην ίδια αξιολόγηση όπως και οι σημαντικές νέες υπηρεσίες.

86.

Εμπίπτει στην αρμοδιότητα των κρατών μελών να επιλέγουν τον καταλληλότερο μηχανισμό που θα διασφαλίζει τη συμμόρφωση των οπτικοακουστικών υπηρεσιών με τους ουσιώδεις όρους του πρωτοκόλλου του Άμστερνταμ, συνεκτιμώντας τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά των εθνικών τους ραδιοτηλεοπτικών συστημάτων, καθώς και την ανάγκη διαφύλαξης της συντακτικής ανεξαρτησίας της δημόσιας ραδιοτηλεόρασης.

87.

Προς όφελος της διαφάνειας και προκειμένου να λαμβάνονται όλες οι σχετικές πληροφορίες που είναι αναγκαίες για τη λήψη ισορροπημένης απόφασης, τα ενδιαφερόμενα μέρη θα πρέπει να έχουν τη δυνατότητα να εκφράζουν την άποψή τους σχετικά με την προβλεπόμενη σημαντική νέα υπηρεσία στο πλαίσιο ανοικτής διαβούλευσης. Η έκβαση της διαβούλευσης, η αξιολόγησή της, καθώς και οι λόγοι που οδήγησαν στη λήψη της απόφασης, θα πρέπει να δημοσιεύονται.

88.

Για διασφαλιστεί ότι η δημόσια χρηματοδότηση σημαντικών νέων οπτικοακουστικών υπηρεσιών δεν νοθεύει το εμπόριο και τον ανταγωνισμό σε βαθμό που να αντίκειται στο κοινό συμφέρον, τα κράτη μέλη θα πρέπει να αξιολογούν, βάσει των αποτελεσμάτων της ανοικτής διαβούλευσης, τον συνολικό αντίκτυπο μιας νέας υπηρεσίας στην αγορά συγκρίνοντας την κατάσταση σε περίπτωση παρουσίας και απουσίας της προγραμματιζόμενης νέας υπηρεσίας. Κατά την αξιολόγηση του αντικτύπου στην αγορά, θα πρέπει, μεταξύ άλλων, να λαμβάνεται υπόψη η ύπαρξη παρόμοιων ή εναλλακτικών προσφορών περιεχομένου, ο ανταγωνισμός στο επίπεδο των προγραμμάτων, η διάρθρωση της αγοράς, η θέση του δημόσιου ραδιοτηλεοπτικού φορέα στην αγορά, το επίπεδο ανταγωνισμού και οι δυνητικές επιπτώσεις σε ιδιωτικές πρωτοβουλίες. Αυτός ο αντίκτυπος πρέπει να αντισταθμίζεται με την αξία αυτών των υπηρεσιών για την κοινωνία. Σε περίπτωση που οι συνέπειες για την αγορά είναι, ως επί το πλείστον, αρνητικές, η κρατική χρηματοδότηση προς οπτικοακουστικές υπηρεσίες κρίνεται αναλογική μόνο αν έχει σαφή προστιθέμενη αξία για την κοινωνία, (52) , λαμβάνοντας επίσης υπόψη την υφιστάμενη συνολική προσφορά δημόσιας υπηρεσίας.

89.

Η αξιολόγηση αυτή θα ήταν αντικειμενική μόνο αν την ασκούσε ένας οργανισμός πραγματικά ανεξάρτητος από τη διοίκηση του δημόσιου ραδιοτηλεοπτικού φορέα, και σε ό,τι αφορά τον διορισμό και την απομάκρυνση των μελών του, ο οποίος να διαθέτει επαρκή ικανότητα και πόρους για την άσκηση των καθηκόντων του. Τα κράτη μέλη θα πρέπει να μπορούν να θεσπίζουν διαδικασία ανάλογη με το μέγεθος της αγοράς και τη θέση της δημόσιας ραδιοτηλεόρασης στην αγορά.

90.

Οι ανωτέρω εκτιμήσεις δεν θα πρέπει να εμποδίζουν τη δημόσια ραδιοτηλεόραση να δοκιμάζει καινοτόμες νέες υπηρεσίες (π.χ. με τη μορφή πιλοτικών σχεδίων) σε περιορισμένη κλίμακα (π.χ. από άποψη χρόνου και ακροατηρίου) και με σκοπό τη συγκέντρωση πληροφοριών σχετικά με τη σκοπιμότητα της προβλεπόμενης υπηρεσίας και την προστιθέμενη αξία της, στο μέτρο που το δοκιμαστικό αυτό στάδιο δεν ισοδυναμεί ήδη με την καθιέρωση μιας πλήρως ανεπτυγμένης, σημαντικής νέας οπτικοακουστικής υπηρεσίας.

91.

Η Επιτροπή εκτιμά ότι η ανωτέρω αξιολόγηση στο εθνικό επίπεδο θα συμβάλει στη διασφάλιση της τήρησης των κοινοτικών κανόνων για τις κρατικές ενισχύσεις Τούτο ισχύει με την επιφύλαξη των αρμοδιοτήτων της Επιτροπής να πιστοποιεί αν τα κράτη μέλη τηρούν τις διατάξεις της Συνθήκης και με την επιφύλαξη του δικαιώματός της να δρα, εφόσον παρίσταται ανάγκη, βάσει καταγγελιών ή αυτεπαγγέλτως.

92.

Σύμφωνα με το πρωτόκολλο του Άμστερνταμ, η δημόσια ραδιοτηλεόραση δεν θα πρέπει να επιδίδεται σε δραστηριότητες που θα μπορούσαν να οδηγήσουν σε δυσανάλογες στρεβλώσεις του ανταγωνισμού και οποίες δεν είναι αναγκαίες για την εκπλήρωση της αποστολής δημόσιας υπηρεσίας. Παραδείγματος χάρη, η απόκτηση περιεχομένου υψηλής ζήτησης στο πλαίσιο της συνολικής αποστολής δημόσιας υπηρεσίας των δημόσιων ραδιοτηλεοπτικών φορέων θεωρείται εν γένει θεμιτή. Ωστόσο, θα ανέκυπταν δυσανάλογες στρεβλώσεις στην αγορά σε περίπτωση που οι δημόσιοι ραδιοτηλεοπτικοί φορείς διατηρούσαν αποκλειστικά δικαιώματα περιεχομένου υψηλής ζήτησης χωρίς να τα χρησιμοποιούν ή να εκχωρούν σχετική άδεια κατά τρόπο έγκαιρο και διαφανή. Συνεπώς, η Επιτροπή καλεί τα κράτη μέλη να μεριμνήσουν ώστε η δημόσια ραδιοτηλεόραση να τηρεί την αρχή της αναλογικότητας και στο θέμα της απόκτησης δικαιωμάτων περιεχομένου υψηλής ζήτησης, και να θεσπίσουν κανόνες για την εκχώρηση της άδειας αχρησιμοποίητων αποκλειστικών δικαιωμάτων περιεχομένου υψηλής ζήτησης από τη δημόσια ραδιοτηλεόραση.

93.

Κατά την άσκηση εμπορικών δραστηριοτήτων, η δημόσια ραδιοτηλεόραση θα πρέπει να είναι υποχρεωμένη να τηρεί τις αρχές της αγοράς και, όταν ενεργεί μέσω εμπορικών θυγατρικών, θα πρέπει να διατηρεί αποστάσεις από τις θυγατρικές αυτές. Τα κράτη μέλη θα πρέπει να διασφαλίζουν ότι η δημόσια ραδιοτηλεόραση σέβεται την αρχή του πλήρους ανταγωνισμού, πραγματοποιεί τις εμπορικές της επενδύσεις σύμφωνα με την αρχή του επενδυτή σε οικονομία αγοράς, και δεν επιδίδεται σε αντιανταγωνιστικές πρακτικές όσον αφορά τους ανταγωνιστές της, στηριζόμενη στην κρατική χρηματοδότησή της.

94.

Παράδειγμα αντιανταγωνιστικής πρακτικής μπορεί να είναι η πώληση σε χαμηλότερες τιμές. Ένας δημόσιος ραδιοτηλεοπτικός φορέας θα μπορούσε να επιχειρήσει να συμπιέσει τις τιμές της διαφήμισης ή να προσφέρει άλλες δραστηριότητες μη δημόσιας υπηρεσίας (όπως π.χ. εμπορικές συνδρομητικές υπηρεσίες) κάτω από το επίπεδο που μπορεί ευλόγως να θεωρηθεί ότι ανταποκρίνεται στους όρους της αγοράς, ώστε να μειώσει τα έσοδα των ανταγωνιστών, στο μέτρο που τα προκύπτοντα χαμηλότερα έσοδα καλύπτονται από τη δημόσια αντιστάθμιση. Η συμπεριφορά αυτή δεν μπορεί να θεωρηθεί εγγενής της αποστολής δημόσιας υπηρεσίας που έχει ανατεθεί στον ραδιοτηλεοπτικό φορέα και σε κάθε περίπτωση «επηρεάζει τους όρους του εμπορίου και τον ανταγωνισμό στην Κοινότητα σε βαθμό που αντίκειται στο κοινό συμφέρον» και, συνεπώς, συνιστά παράβαση του πρωτοκόλλου του Άμστερνταμ.

95.

Λόγω των διαφορών μεταξύ των συνθηκών της αγοράς, η τήρηση των αρχών της αγοράς από τη δημόσια ραδιοτηλεόραση, ιδίως, τα ερωτήματα αν οι δημόσιοι ραδιοτηλεοπτικοί φορείς πωλούν σε χαμηλότερες τιμές κατά την εμπορική προσφορά τους, ή αν τηρούν την αρχή της αναλογικότητας όσον αφορά την απόκτηση δικαιωμάτων περιεχομένου υψηλής ζήτησης (53), θα πρέπει να αξιολογούνται κατά περίπτωση, λαμβάνοντας υπόψη τις ιδιαιτερότητες της εκάστοτε αγοράς και της εκάστοτε υπηρεσίας.

96.

Η Επιτροπή εκτιμά ότι κατά κύριο λόγο εναπόκειται στις εθνικές αρχές να διασφαλίσουν την τήρηση των αρχών της αγοράς εκ μέρους της δημόσιας ραδιοτηλεόρασης. Για τον σκοπό αυτό, τα κράτη μέλη θα πρέπει να θεσπίσουν τους κατάλληλους μηχανισμούς που θα επιτρέπουν την αποτελεσματικής αξιολόγηση κάθε δυνητικής καταγγελίας σε εθνικό επίπεδο.

97.

Κατά παρέκκλιση της προηγούμενης παραγράφου, η Επιτροπή ενδέχεται, εφόσον κριθεί αναγκαίο, να αναλάβει δράση βάσει των άρθρων 81, 82, 86 και 87 της συνθήκης ΕΚ.

98.

Η παρούσα ανακοίνωση θα εφαρμόζεται από την πρώτη ημέρα μετά τη δημοσίευσή της στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Θα αντικαταστήσει την ανακοίνωση του 2001 σχετικά με την εφαρμογή των κανόνων για τις κρατικές ενισχύσεις που αφορούν τις δημόσιες υπηρεσίες ραδιοτηλεοπτικών μεταδόσεων.

99.

Η Επιτροπή θα εφαρμόσει την παρούσα ανακοίνωση σε όλα τα κοινοποιηθέντα μέτρα ενίσχυσης για τα οποία καλείται να λάβει απόφαση μετά τη δημοσίευση της ανακοίνωσης στην Επίσημη Εφημερίδα, ακόμα και αν τα σχέδια έχουν κοινοποιηθεί πριν από την εν λόγω προθεσμία.

100.

Σύμφωνα με την ανακοίνωση της Επιτροπής για τον καθορισμό των εφαρμοστέων κανόνων για την αξιολόγηση παράνομης κρατικής ενίσχυσης (54), η Επιτροπή θα εφαρμόζει, σε περίπτωση μη κοινοποιηθείσας ενίσχυσης,