11.8.2009   

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 188/1

1.

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Λισαβόνας έθεσε, τον Μάρτιο του 2000, τον στρατηγικό στόχο να καταστεί η Ευρωπαϊκή Κοινότητα η πλέον ανταγωνιστική και δυναμική οικονομία με βάση τη γνώση, παγκοσμίως. Τα συμπεράσματα της Λισαβόνας υπογράμμισαν τον κεντρικό ρόλο που διαδραματίζουν η εκπαίδευση και η επαγγελματική εκπαίδευση ως τα βασικά μέσα που συμβάλλουν στην αύξηση του ανθρώπινου κεφαλαίου και του αντικτύπου του στην ανάπτυξη, την παραγωγικότητα και την απασχόληση. Η επαγγελματική εκπαίδευση έχει συνήθως θετικές εξωτερικές επιπτώσεις για την κοινωνία στο σύνολό της διότι αυξάνει το σύνολο των ειδικευμένων εργαζομένων από τους οποίους μπορούν να τροφοδοτηθούν οι επιχειρήσεις, βελτιώνει την ανταγωνιστικότητα της οικονομίας και προωθεί μια κοινωνία της γνώσης ικανή να ενσωματώσει μια πιο καινοτόμο οδό ανάπτυξης.

2.

Είναι, ωστόσο, πιθανό το επίπεδο επαγγελματικής εκπαίδευσης που παρέχουν οι επιχειρήσεις να είναι κατώτερο του βέλτιστου για την κοινωνία, αν οι εργαζόμενοι είναι ελεύθεροι να αλλάζουν εργοδότες και άλλες επιχειρήσεις μπορούν να επωφεληθούν από την πρόσληψη υπαλλήλων τους οποίους έχουν εκπαιδεύσει εκείνες. Τούτο ισχύει ιδίως στην επαγγελματική εκπαίδευση που αφορά δεξιότητες που είναι μεταβιβάσιμες μεταξύ επιχειρήσεων. Οι κρατικές ενισχύσεις μπορούν να συμβάλουν στη δημιουργία πρόσθετων κινήτρων για τους εργοδότες ώστε να παρέχουν επαγγελματική εκπαίδευση στο επιθυμητό από κοινωνική άποψη επίπεδο.

3.

Η παρούσα ανακοίνωση παραθέτει κατωτέρω ορισμένες κατευθύνσεις σχετικά με τα κριτήρια που θα εφαρμόζει η Επιτροπή για την αξιολόγηση μέτρων ενίσχυσης της επαγγελματικής εκπαίδευσης. Σκοπός των κατευθύνσεων είναι να προσδώσουν διαφάνεια στο σκεπτικό της Επιτροπής και να δημιουργήσουν προβλεψιμότητα και ασφάλεια δικαίου. Σύμφωνα με το άρθρο 6 παράγραφος 1 στοιχείο ζ) του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 800/2008 της Επιτροπής, της 6ης Αυγούστου 2008, για την κήρυξη ορισμένων κατηγοριών ενισχύσεων ως συμβατών με την κοινή αγορά κατ’ εφαρμογή των άρθρων 87 και 88 της Συνθήκης (Γενικός κανονισμός απαλλαγής κατά κατηγορία) (1), κάθε μεμονωμένη κρατική ενίσχυση για επαγγελματική εκπαίδευση, είτε χορηγείται ad hoc είτε στο πλαίσιο καθεστώτος, θα υπόκειται στις ανωτέρω κατευθύνσεις όταν το ισοδύναμο επιχορήγησης υπερβαίνει τα 2 εκατ. ευρώ ανά σχέδιο επαγγελματικής εκπαίδευσης.

4.

Τα κριτήρια που περιλαμβάνονται στις παρούσες κατευθύνσεις δεν θα εφαρμόζονται μηχανικά. Το επίπεδο της αξιολόγησης της Επιτροπής και το είδος της πληροφόρησης που μπορεί να απαιτεί θα είναι ανάλογο προς τον κίνδυνο στρέβλωσης του ανταγωνισμού. Το βάθος της ανάλυσης θα εξαρτάται από τη φύση της συγκεκριμένης περίπτωσης.

5.

Οι ειδικευμένοι εργαζόμενοι συμβάλλουν στην αύξηση της παραγωγικότητας και της ανταγωνιστικότητας των επιχειρήσεων. Παρά ταύτα, οι εργοδότες και οι εργαζόμενοι ενδέχεται να υποεπενδύουν στην επαγγελματική εκπαίδευση για διάφορους λόγους. Οι εργαζόμενοι ενδέχεται να περιορίζουν τις επενδύσεις τους σε επαγγελματική εκπαίδευση αν είναι απρόθυμοι να αναλάβουν κινδύνους, αν αντιμετωπίζουν οικονομικά προβλήματα ή αν έχουν δυσκολία να δώσουν το στίγμα του επιπέδου των γνώσεων που έχουν αποκτήσει σε μελλοντικούς εργοδότες.

6.

Οι επιχειρήσεις ενδέχεται να μην επιθυμούν να εκπαιδεύσουν το εργατικό δυναμικό τους στο επίπεδο που θα ήταν βέλτιστο για την κοινωνία στο σύνολό της. Τούτο οφείλεται στη δυσλειτουργία της αγοράς που συνδέεται με τις θετικές εξωτερικές επιπτώσεις της επαγγελματικής εκπαίδευσης και τις δυσχέρειες των επιχειρήσεων να αποκομίσουν τα οφέλη από την κατάρτιση που προσφέρουν αν οι εργαζόμενοι είναι ελεύθεροι να αλλάζουν εργοδότες. Οι επιχειρήσεις ενδέχεται να μην επενδύουν επαρκώς στην επαγγελματική εκπαίδευση, εάν φοβούνται ότι ο εργαζόμενος θα αποχωρήσει μετά την ολοκλήρωση της κατάρτισης, πριν μπορέσει η επιχείρηση να αποσβέσει την επένδυση. Οι επιχειρήσεις ενδέχεται να είναι επιφυλακτικές όσον αφορά την παροχή επαρκούς εκπαίδευσης στους εργαζομένους τους, εκτός αν η εκπαίδευση αποφέρει οφέλη σύντομα ή αν απευθύνεται σε συγκεκριμένες ανάγκες της επιχείρησης ή αν συμβατικές ρήτρες μπορούν να εμποδίσουν τον εργαζόμενο να εγκαταλείψει την επιχείρηση πριν αποσβεσθεί το κόστος της εκπαίδευσης ή να τον υποχρεώσουν να επιστρέψει (εν μέρει) τις δαπάνες της εκπαίδευσης.

7.

Ανεπάρκεια επενδύσεων στον τομέα της επαγγελματικής εκπαίδευσης παρατηρείται ακόμη και αν η επιχείρηση μπορεί να αποσβέσει πλήρως την επένδυσή της, αλλά τα ιδιωτικά της οφέλη είναι μικρότερα σε σχέση με τα οφέλη της κοινωνίας στο σύνολό της. Παρόμοιες θετικές εξωτερικές επιπτώσεις της επαγγελματικής εκπαίδευσης μπορεί να προκύψουν ιδίως αν η εκπαίδευση βελτιώνει μεταβιβάσιμες δεξιότητες· δηλαδή δεξιότητες που μπορούν να χρησιμοποιηθούν σε περισσότερες από μία επιχειρήσεις. Αντιθέτως, η ειδική εκπαίδευση συνεπάγεται αύξηση της παραγωγικότητας μόνο σε μια συγκεκριμένη επιχείρηση και οι επιχειρήσεις μπορούν εύκολα να ιδιοποιηθούν τα οφέλη που αυτή συνεπάγεται (2). Είναι λοιπόν μικρότερη η ικανότητα της ειδικής εκπαίδευσης να δημιουργεί θετικές εξωτερικές επιπτώσεις σε σχέση με την αντίστοιχη ικανότητα της γενικής εκπαίδευσης.

8.

Το υψηλότερο κόστος και τα αμφίβολα οφέλη για τις επιχειρήσεις όσον αφορά την επαγγελματική εκπαίδευση εργαζομένων σε μειονεκτική θέση ή εργαζομένων με αναπηρία (3) μπορεί να αποτελούν κίνητρα για τον περιορισμό της εκπαίδευσης που παρέχουν στις ομάδες αυτές. Ωστόσο, η εκπαίδευση εργαζομένων σε μειονεκτική θέση ή εργαζομένων με αναπηρία αναμένεται συνήθως ότι μπορεί να παράγει θετικές εξωτερικές επιπτώσεις για την κοινωνία στο σύνολό της (4).

9.

Τα κράτη μέλη θα πρέπει να αποδείξουν ότι ή ενίσχυση δικαιολογείται λόγω δυσλειτουργίας της αγοράς. Στην ανάλυσή της η Επιτροπή θα λαμβάνει, μεταξύ άλλων, υπόψη τα ακόλουθα στοιχεία:

10.

Οι κρατικές ενισχύσεις δεν είναι το μόνο μέσο πολιτικής που διαθέτουν τα κράτη μέλη για να προωθήσουν την επαγγελματική εκπαίδευση. Στο μεγαλύτερο μέρος της η επαγγελματική εκπαίδευση παρέχεται μέσω εκπαιδευτικών συστημάτων (π.χ. πανεπιστήμια, σχολεία, επαγγελματική κατάρτιση η οποία παρέχεται ή χρηματοδοτείται από κρατικές αρχές). Την επαγγελματική εκπαίδευση μπορούν επίσης να αναλάβουν τα ίδια τα άτομα, με ή χωρίς την υποστήριξη των εργοδοτών τους.

11.

Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες το κράτος μέλος εξέτασε και άλλες επιλογές πολιτικής, και στις οποίες αποδεικνύονται τα πλεονεκτήματα της χρήσης ενός επιλεκτικού μέσου, όπως η κρατική ενίσχυση για μία συγκεκριμένη επιχείρηση, τα μέτρα θεωρούνται ότι συνιστούν κατάλληλο μέσο. Η Επιτροπή θα λαμβάνει ιδιαίτερα υπόψη κάθε αξιολόγηση του αντικτύπου του προτεινόμενου μέτρου που έχει ενδεχομένως διενεργήσει το κράτος μέλος.

12.

Η κρατική ενίσχυση για επαγγελματική εκπαίδευση πρέπει να οδηγεί σε αλλαγή της συμπεριφοράς του δικαιούχου της ενίσχυσης ώστε να παρέχει περισσότερη ή/και καλύτερη εκπαίδευση από ό,τι στην περίπτωση που δεν θα λάμβανε ενίσχυση. Αν δεν υπάρξει ανάλογη αύξηση της ποσότητας ή της ποιότητας των προγραμματιζόμενων εκπαιδευτικών δραστηριοτήτων, θεωρείται ότι η ενίσχυση δεν παρέχει κίνητρα.

13.

Η δημιουργία κινήτρων διαπιστώνεται με την ανάλυση «αντιπαραδειγμάτων», με τη σύγκριση των επιπέδων της σχεδιαζόμενης εκπαιδευτικής δραστηριότητας με ή χωρίς ενίσχυση. Οι περισσότεροι εργοδότες κρίνουν αναγκαία την παροχή επαγγελματικής εκπαίδευσης στο εργατικό δυναμικό τους προκειμένου να διασφαλίσουν την εύρυθμη λειτουργία των επιχειρήσεών τους. Δεν μπορεί να θεωρηθεί εκ των προτέρων ότι οι κρατικές ενισχύσεις για την επαγγελματική εκπαίδευση, ιδίως την ειδική εκπαίδευση, είναι πάντοτε απαραίτητες.

14.

Τα κράτη μέλη θα πρέπει να αποδείξουν στην Επιτροπή τον χαρακτήρα κινήτρου, καθώς και την αναγκαιότητα της ενίσχυσης. Πρώτον, ο δικαιούχος πρέπει να έχει υποβάλει αίτηση για χορήγηση ενίσχυσης στο οικείο κράτος μέλος πριν από την έναρξη του σχεδίου επαγγελματικής εκπαίδευσης. Δεύτερον, το κράτος μέλος πρέπει να αποδείξει ότι η κρατική ενίσχυση οδηγεί σε αύξηση, σε σύγκριση με την περίπτωση μη χορήγησης ενίσχυσης, του μεγέθους, της ποιότητας, του πεδίου εφαρμογής του σχεδίου κατάρτισης ή των συμμετεχόντων σε αυτήν. Ο συμπληρωματικός όγκος επαγγελματικής εκπαίδευσης που προσφέρεται με την ενίσχυση μπορεί να καταδειχθεί, παραδείγματος χάρη, με περισσότερες ώρες επαγγελματικής εκπαίδευσης ή με περισσότερα μαθήματα, με μεγαλύτερο αριθμό συμμετεχόντων, με τη μετάβαση από εκπαίδευση που σχετίζεται ειδικά με την επιχείρηση σε γενική επαγγελματική εκπαίδευση, ή με την αύξηση της συμμετοχής ορισμένων κατηγοριών εργαζομένων σε μειονεκτική θέση ή εργαζομένων με αναπηρία.

15.

Στην ανάλυσή της, η Επιτροπή θα εξετάζει, μεταξύ άλλων, τα ακόλουθα στοιχεία:

16.

Το κράτος μέλος πρέπει να αποδείξει ότι η ενίσχυση είναι αναγκαία και το ύψος της το ελάχιστο δυνατό, ώστε να επιτευχθεί ο στόχος της ενίσχυσης.

Οι επιλέξιμες δαπάνες πρέπει να υπολογίζονται σύμφωνα με το άρθρο 39 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 800/2008 και να περιορίζονται στο κόστος που προκύπτει από τις εκπαιδευτικές δραστηριότητες οι οποίες δεν θα πραγματοποιούνταν απουσία ενίσχυσης.

Τα κράτη μέλη θα πρέπει να υποβάλουν στοιχεία που να βεβαιώνουν ότι το ύψος της ενίσχυσης δεν υπερβαίνει το μέρος των επιλέξιμων δαπανών το οποίο δεν μπορεί να ιδιοποιηθεί η επιχείρηση (5). Σε κάθε περίπτωση, οι εντάσεις των ενισχύσεων ποτέ δεν πρέπει να υπερβαίνουν τις εντάσεις που ορίζονται στο άρθρο 39 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 800/2008 και θα εφαρμόζονται στις επιλέξιμες δαπάνες (6).

17.

Αν η ενίσχυση είναι ανάλογη προς την επίτευξη του στόχου της ενίσχυσης, οι αρνητικές επιπτώσεις της ενδέχεται να είναι περιορισμένες και μπορεί να μην είναι αναγκαία η ανάλυση των επιπτώσεων αυτών (7). Ωστόσο, σε ορισμένες περιπτώσεις, ακόμη και όταν η ενίσχυση είναι αναγκαία και ανάλογη προκειμένου η συγκεκριμένη επιχείρηση να αυξήσει την παρεχόμενη επαγγελματική εκπαίδευση, η ενίσχυση μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα την αλλαγή της συμπεριφοράς του δικαιούχου με τρόπο που να προκαλεί νόθευση του ανταγωνισμού. Στις περιπτώσεις αυτές, η Επιτροπή θα διενεργεί εμπεριστατωμένη ανάλυση των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού. Η έκταση της στρέβλωσης του ανταγωνισμού που θα προκληθεί εξαιτίας της ενίσχυσης μπορεί να ποικίλλει αναλόγως των χαρακτηριστικών της ενίσχυσης και των επηρεαζόμενων αγορών (8).

18.

Τα χαρακτηριστικά της ενίσχυσης που μπορούν να επηρεάσουν την πιθανότητα εμφάνισης στρέβλωσης, καθώς και το εύρος της είναι:

19.

Παραδείγματος χάρη, ένα καθεστώς επαγγελματικής εκπαίδευσης που αποσκοπεί στην ενθάρρυνση των επιχειρήσεων ενός κράτους μέλους να πραγματοποιούν περισσότερες δραστηριότητες κατάρτισης, ενδέχεται να έχει διαφορετική επίπτωση στην αγορά από ένα μεγάλο ποσό ενίσχυσης που χορηγείται σε μία μεμονωμένη επιχείρηση για να την βοηθήσει να αυξήσει την παρεχόμενη επαγγελματική εκπαίδευση. Η τελευταία ενδέχεται να προκαλέσει σημαντικότερη στρέβλωση του ανταγωνισμού δεδομένου ότι οι ανταγωνιστές του δικαιούχου της ενίσχυσης καθίστανται λιγότερο ικανοί να ασκήσουν ανταγωνισμό (9). Η στρέβλωση θα είναι ακόμη μεγαλύτερη αν το κόστος της επαγγελματικής εκπαίδευσης στις επιχειρηματικές δραστηριότητες του δικαιούχου αντιπροσωπεύει υψηλό μερίδιο των συνολικών δαπανών.

20.

Κατά την εκτίμηση των χαρακτηριστικών της αγοράς, η οποία μπορεί να δώσει πολύ ακριβέστερη εικόνα του ενδεχόμενου αντικτύπου μιας ενίσχυσης, η Επιτροπή θα λαμβάνει μεταξύ άλλων υπόψη:

21.

Η δομή της αγοράς θα αξιολογείται βάσει του βαθμού συγκέντρωσης στην αγορά, του μεγέθους των επιχειρήσεων (10), του βαθμού διαφοροποίησης των προϊόντων (11) καθώς και των φραγμών εισόδου και εξόδου. Τα μερίδια αγοράς και ο βαθμός συγκέντρωσης θα υπολογίζονται μετά τον ορισμό της σχετικής αγοράς. Σε γενικές γραμμές, όσο λιγότερες είναι οι επιχειρήσεις, τόσο μεγαλύτερο είναι το μερίδιό τους στην αγορά, και λιγότερος ο αναμενόμενος ανταγωνισμός (12). Αν η επηρεαζόμενη αγορά χαρακτηρίζεται από συγκέντρωση και έχει υψηλούς φραγμούς εισόδου (13) και ο δικαιούχος της ενίσχυσης διαδραματίζει μείζονα ρόλο σε αυτήν, το πιθανότερο είναι ότι οι ανταγωνιστές θα πρέπει να μεταβάλουν τη συμπεριφορά τους συνεπεία της ενίσχυσης.

22.

Κατά την εξέταση των χαρακτηριστικών του κλάδου, η Επιτροπή θα σταθμίσει μεταξύ άλλων τη βαρύτητα του καταρτισμένου εργατικού δυναμικού για την επιχείρηση, την ύπαρξη πλεονάζουσας παραγωγικής ικανότητας, το κατά πόσον αναπτύσσονται, ωριμάζουν ή φθίνουν οι αγορές του κλάδου, τις στρατηγικές χρηματοδότησης των ανταγωνιστών για επαγγελματική εκπαίδευση (κρατικές ενισχύσεις, εργαζόμενοι, εργοδότες). Παραδείγματος χάρη, η ενίσχυση για επαγγελματική εκπαίδευση σε ένα φθίνοντα κλάδο μπορεί να αυξήσει τον κίνδυνο στρέβλωσης του ανταγωνισμού διατηρώντας εν ζωή μια επιχείρηση η οποία λειτουργεί μη αποδοτικά.

23.

Η επαγγελματική εκπαίδευση μπορεί, σε συγκεκριμένες περιπτώσεις, να οδηγήσει σε στρεβλώσεις του ανταγωνισμού, όσον αφορά την είσοδο και έξοδο από την αγορά, την επίπτωση στις εμπορικές ροές και τον παραγκωνισμό επενδύσεων για επαγγελματική εκπαίδευση.

24.

Σε μια ανταγωνιστική αγορά οι επιχειρήσεις πωλούν προϊόντα που αποφέρουν κέρδη. Μεταβάλλοντας το κόστος, οι κρατικές ενισχύσεις μεταβάλλουν την κερδοφορία και μπορούν συνεπώς να επηρεάσουν την απόφαση της επιχείρησης να προσφέρει ή όχι ένα προϊόν. Μια κρατική ενίσχυση η οποία θα μείωνε, παραδείγματος χάρη, τις τρέχουσες δαπάνες παραγωγής, όπως η επαγγελματική εκπαίδευση του προσωπικού, θα ενεθάρρυνε την είσοδο και θα επέτρεπε σε επιχειρήσεις με πενιχρές κατά τα άλλα εμπορικές προοπτικές να εισέλθουν σε μία αγορά ή να εισάγουν νέα προϊόντα, εις βάρος ικανότερων ανταγωνιστών.

25.

Η διαθεσιμότητα κρατικών ενισχύσεων μπορεί επίσης να επηρεάσει την απόφαση μιας επιχείρησης να εγκαταλείψει μία αγορά στην οποία δραστηριοποιείται. Οι κρατικές ενισχύσεις για επαγγελματική εκπαίδευση θα μπορούσαν να μειώσουν το μέγεθος των ζημιών και να επιτρέψουν σε μία επιχείρηση να παραμείνει για μεγαλύτερο διάστημα στην αγορά, πράγμα που ενδεχομένως σημαίνει ότι άλλες, αποδοτικότερες επιχειρήσεις που δεν λαμβάνουν ενίσχυση αναγκάζονται να εξέλθουν από την αγορά.

26.

Η χορήγηση κρατικών ενισχύσεων για επαγγελματική εκπαίδευση μπορεί να διαμορφώσει ευνοϊκότερες συνθήκες παραγωγής για ορισμένες περιοχές σε σχέση με άλλες. Το στοιχείο αυτό μπορεί να οδηγήσει στη μετατόπιση των εμπορικών ροών υπέρ των περιοχών στις οποίες χορηγούνται ενισχύσεις αυτού του είδους.

27.

Προκειμένου να επιβιώσουν στην αγορά και να μεγιστοποιήσουν τα κέρδη τους, οι επιχειρήσεις έχουν κίνητρα για να πραγματοποιούν επενδύσεις στην επαγγελματική εκπαίδευση του προσωπικού τους. Το ύψος των επενδύσεων για επαγγελματική εκπαίδευση στις οποίες είναι διατεθειμένη να προβεί κάθε επιχείρηση εξαρτάται από τα ποσά που επενδύουν οι ανταγωνιστές της. Οι επιδοτούμενες από το κράτος επιχειρήσεις μπορεί να μειώσουν τις επενδύσεις τους. Εναλλακτικά, αν η ενίσχυση ωθεί τον δικαιούχο σε μεγαλύτερες επενδύσεις, οι ανταγωνιστές μπορεί να αντιδράσουν μειώνοντας τις δικές τους δαπάνες για επαγγελματική εκπαίδευση. Αν, για την επίτευξη του ίδιου στόχου, οι δικαιούχοι των ενισχύσεων ή οι ανταγωνιστές τους πραγματοποιούν χαμηλότερες δαπάνες όταν υφίσταται ενίσχυση, η ιδιωτική τους επένδυση στην επαγγελματική εκπαίδευση του προσωπικού παραγκωνίζεται από την ενίσχυση.

28.

Το τελευταίο βήμα της ανάλυσης είναι να αποτιμηθεί ο βαθμός στον οποίο οι θετικές επιπτώσεις της ενίσχυσης αντισταθμίζουν τις αρνητικές. Αυτό γίνεται κατά περίπτωση. Για να σταθμίσει τις θετικές και αρνητικές επιπτώσεις, η Επιτροπή θα τις αξιολογεί και θα προβαίνει σε συνολική εκτίμηση του αντίκτυπού τους στους παραγωγούς και τους καταναλωτές σε κάθε επηρεαζόμενη αγορά. Η Επιτροπή θα χρησιμοποιεί ποιοτικά στοιχεία για την αξιολόγηση, εκτός εάν υπάρχουν άμεσα διαθέσιμα ποσοτικά στοιχεία.

29.

Η Επιτροπή ενδέχεται να λαμβάνει θετικότερη στάση και να αποδέχεται συνεπώς υψηλότερο βαθμό στρέβλωσης του ανταγωνισμού, αν η ενίσχυση κριθεί αναγκαία, καλά στοχευμένη και αναλογική έτσι ώστε μια συγκεκριμένη επιχείρηση να αυξήσει τις εκπαιδευτικές δραστηριότητές της και η κοινωνία να αποκομίσει όφελος από την επιπλέον παρεχόμενη επαγγελματική εκπαίδευση σε σχέση με τον δικαιούχο της ενίσχυσης.