Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα «Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο, την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών: Προς μια καλύτερη στόχευση των ενισχύσεων στους γεωργούς των περιοχών με φυσικά μειονεκτήματα»

Στις 21 Απριλίου 2009, και σύμφωνα με το άρθρο 262 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, αποφάσισε να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα:

«Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο, την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών: Προς μια καλύτερη στόχευση των ενισχύσεων στους γεωργούς των περιοχών με φυσικά μειονεκτήματα»

Το ειδικευμένο τμήμα «Γεωργία, αγροτική ανάπτυξη και περιβάλλον» στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών, επεξεργάστηκε τη γνωμοδότησή του στις 11 Νοεμβρίου 2009, με βάση την εισηγητική έκθεση της κ. Todorova.

Κατά τη 458η σύνοδο ολομέλειάς της, της 16ης και 17ης Δεκεμβρίου 2009 (συνεδρίαση της 17ης Δεκεμβρίου 2009), η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 81 ψήφους υπέρ, 1 ψήφο κατά και 4 αποχές, την ακόλουθη γνωμοδότηση:

1.1 Η ΕΟΚΕ έχει υπογραμμίσει σε πολυάριθμες γνωμοδοτήσεις της (1), ότι η παροχή επαρκούς αντισταθμιστικής αποζημίωσης είναι μέσο απαραίτητο για τη διατήρηση του γεωργικού τοπίου και της γεωργίας. Η υποστήριξη των μειονεκτικών περιοχών έχει καθοριστική σημασία για τη διασφάλιση της συνέχειας της γεωργικής παραγωγής, τη συμβολή στη ζωτικότητα των αγροτικών περιοχών και την πρόληψη της εγκατάλειψης της γης και της απερήμωσης περιοχών με φυσικά μειονεκτήματα.

1.2 Το καθεστώς ενίσχυσης των μειονεκτικών περιοχών πρέπει επίσης να συμβάλει στη διατήρηση της ικανότητας παραγωγής τροφίμων, η οποία ενδέχεται να καθίσταται ολοένα και πιο σημαντική, εάν η εν εξελίξει διαδικασία αλλαγής του κλίματος μειώσει την παραγωγική ικανότητα σε άλλα μέρη του κόσμου. Ως εκ τούτου, η λογική του καθεστώτος πρέπει να διέπεται από την αρχή ότι η προώθηση της διατήρησης της γεωργικής δραστηριότητας σε μειονεκτικές περιοχές, όπου διαφορετικά η γη θα έπρεπε να εγκαταλειφθεί, είναι προς το δημόσιο συμφέρον.

1.3 Το καθεστώς των μειονεκτικών περιοχών δεν πρέπει να συγχέεται με δεσμεύσεις γεωργικής και περιβαλλοντικής φύσεως που έχουν αναληφθεί σε εθελοντική βάση. Το καθεστώς ενίσχυσης των μειονεκτικών περιοχών πρέπει, καταρχήν, να προσφέρει αντισταθμιστική αποζημίωση στους γεωργούς οι οποίοι εργάζονται υπό πιο δύσκολες συνθήκες από τους υπόλοιπους και έχουν ελάχιστες δυνατότητες να αποκομίσουν κέρδη από τη δραστηριότητά τους, συμβάλλοντας ταυτόχρονα περισσότερο από όλους στη διατήρηση του τοπίου.

1.4 Τα προτεινόμενα οκτώ βιοφυσικά κριτήρια μπορούν να αποτελέσουν επαρκή βάση για την οριοθέτηση του καθεστώτος ενίσχυσης των μειονεκτικών περιοχών, η διαθεσιμότητα δεδομένων όμως, όπως και η επιλογή των σωστών κατωφλίων έχουν επίσης ουσιαστική σημασία. Συνεπώς, η ΕΟΚΕ συνιστά στα κράτη μέλη να προβούν σε ενδελεχή ανάλυση του αντίκτυπου των προτεινόμενων κριτηρίων, συμπεριλαμβανομένης της λεπτομερούς χαρτογράφησής τους.

1.5 Η Ανακοίνωση προτείνει να θεωρείται μια περιοχή ως μειονεκτική εάν το 66 % της γης εμπίπτει σε ένα τουλάχιστον από τα οκτώ κριτήρια. Η ΕΟΚΕ θα αναλύσει τα αποτελέσματα της οριοθέτησης των μειονεκτικών περιοχών και θα εκδώσει γνωμοδότηση σχετικά με αυτά τα κατώτατα όρια.

1.6 Κρίνεται σκόπιμη σε ετερογενείς περιοχές που πάσχουν ταυτόχρονα από πολλαπλά μειονεκτήματα, η χρήση σωρευτικών κριτηρίων βασιζόμενων σε επιστημονικά στοιχεία, δεδομένου ότι καταυτόν τον τρόπο αντιμετωπίζονται πρακτικά οι αλληλεπιδράσεις μεταξύ πολλών παραγόντων. Επιπλέον, τα προτεινόμενα κριτήρια προσδιορισμού μπορούν να διευρυνθούν έτσι ώστε να συμπεριλάβουν πρόσθετους παράγοντες όπως την απομόνωση, που θα μπορούσε επίσης να θεωρηθεί ως φυσικό μειονέκτημα.

1.7 Μετά τον καθορισμό των μειονεκτικών περιοχών στη βάση κοινών βιοφυσικών κριτηρίων, ενδέχεται να αποδειχθεί απαραίτητο να πραγματοποιηθεί μια ορισμένη προσαρμογή ακριβείας. Σε μια τέτοια περίπτωση, η ΕΟΚΕ είναι της γνώμης ότι ο πλέον κατάλληλος δείκτης που θα πρέπει να χρησιμοποιηθεί, είναι ένας δείκτης που θα συνδέεται με την παραγωγή και θα αντικατοπτρίζει την πραγματική οικονομική κατάσταση του επιχειρηματία, συμπεριλαμβανομένου του κόστους ευκαιρίας για την οικογενειακή εργασία και την ισότητα. Η Επιτροπή θα διασφαλίσει ότι τα κριτήρια που θα χρησιμοποιούνται από τα κράτη μέλη θα είναι αντικειμενικά και δεν θα εισάγουν διακρίσεις, καθώς και ότι θα ανταποκρίνονται στους στόχους του προγράμματος.

1.8 Η ΕΟΚΕ συνιστά να εκτιμηθούν δεόντως και να ληφθούν υπόψη στον νέο τύπο πληρωμής που καθορίζεται στον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 η επιπλέον εργασία που απαιτείται από τους γεωργούς στις μειονεκτικές περιοχές, καθώς και το αυξημένο κόστος των απαραίτητων επενδύσεων.

1.9 Θα πρέπει να προβλεφθεί εύλογη μεταβατική περίοδος, ώστε να επιτραπεί στους γεωργούς να προσαρμοστούν στο νέο καθεστώς των μειονεκτικών περιοχών.

2.1 Σε ισχύ από το 1975, το καθεστώς ενισχύσεων των μειονεκτικών περιοχών - αποκαλούμενο τώρα καθεστώς ενισχύσεων λόγω φυσικών μειονεκτημάτων - υποστηρίζει τη συνέχεια της γεωργικής δραστηριότητας σε ορεινές περιοχές, σε μειονεκτικές περιοχές πλην των ορεινών (που είναι γνωστές ως «ενδιάμεσες μειονεκτικές περιοχές», οι οποίες αποτελούν το αντικείμενο της παρούσας Ανακοίνωσης), και σε περιοχές που παρουσιάζουν ιδιαίτερα μειονεκτήματα (π.χ. νησιά και παράκτιες περιοχές, που αντιπροσωπεύουν το 9 % των γεωργικών εκτάσεων). Οι ορεινές περιοχές καλύπτουν περίπου το 16 % των γεωργικών εκτάσεων της ΕΕ και προσδιορίζονται με βάση το υψόμετρο, την κλίση ή τον συνδυασμό των δύο αυτών παραγόντων. Οι περιοχές βορείως του 62ου παραλλήλου κατατάσσονται επίσης στις ορεινές περιοχές. Περίπου το 31 % των γεωργικών εκτάσεων της ΕΕ χαρακτηρίζονται ως ενδιάμεσες μειονεκτικές περιοχές, βάσει περισσοτέρων από 100 διαφορετικών εθνικών κριτηρίων, των οποίων η πολυμορφία επισημάνθηκε από το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο ως πιθανή πηγή άνισης μεταχείρισης (2). Ορισμένες μόνο από τις γεωργικές εκμεταλλεύσεις των περιοχών αυτών λαμβάνουν ενίσχυση μειονεκτικών περιοχών.

2.2 Το άρθρο 50 παράγραφος 3 στοιχείο α) του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) (3) δίδει νέο ορισμό των περιοχών με φυσικά μειονεκτήματα πέραν των ορεινών περιοχών και αυτών που παρουσιάζουν ιδιαίτερα μειονεκτήματα, ορίζοντάς τες ως, «περιοχές που επηρεάζονται από σημαντικά φυσικά μειονεκτήματα, ιδίως από χαμηλή παραγωγικότητα του εδάφους ή κακές κλιματικές συνθήκες, και όπου η διατήρηση εντατικής γεωργικής δραστηριότητας είναι σημαντική για τη διαχείριση της γης», ενώ το άρθρο 37 εισάγει αλλαγές όσον αφορά τον υπολογισμό των ενισχύσεων. Εντούτοις, το 2005, το Συμβούλιο δεν κατέληξε σε συμφωνία όσον αφορά τη δημιουργία κοινοτικού συστήματος για την ταξινόμηση αυτών των περιοχών. Ως εκ τούτου, αποφασίστηκε να διατηρηθεί σε ισχύ για περιορισμένο χρονικό διάστημα το προηγούμενο σύστημα και η Επιτροπή κλήθηκε να προβεί σε αναθεώρηση του καθεστώτος των μειονεκτικών περιοχών. Το νέο σύστημα για την οριοθέτηση των περιοχών ενδέχεται να τεθεί σε εφαρμογή το 2014.

2.3 Η παρούσα ταξινόμηση των ενδιάμεσων μειονεκτουσών περιοχών βασίζεται σε τρείς τύπους δεικτών που αναφέρονται στο άρθρο 19 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1257/1999 (4): ύπαρξη γαιών χαμηλής αποδοτικότητας, παραγωγή αισθητά κατώτερη από τον μέσο όρο, και μικρός ή συρρικνούμενος πληθυσμός εξαρτώμενος κυρίως από τη γεωργική δραστηριότητα. Η ταξινόμηση αυτή βασίζεται εν μέρει σε κοινωνικοοικονομικά κριτήρια τα οποία, σύμφωνα με την Επιτροπή, δεν αντικατοπτρίζουν πλέον τους βασικούς στόχους του καθεστώτος ενισχύσεων των μειονεκτικών περιοχών. Επιπλέον, δεν ελήφθη υπόψη για την επικαιροποίηση του ορισμού η εξέλιξη των δημογραφικών και οικονομικών δεδομένων. Επιπρόσθετα, η ταξινόμηση αυτή έγινε με βάση ένα ευρύ φάσμα εθνικών κριτηρίων συχνά μη συγκρίσιμων σε επίπεδο ΕΕ.

2.4 Μόνο σε εθνικό επίπεδο μπορούμε να συλλέξουμε τις πληροφορίες που απαιτούνται για την αξιολόγηση των αποτελεσμάτων μιας νέας προσέγγισης οριοθέτησης σε επαρκώς λεπτομερή κλίμακα (π.χ. δήμος, επίπεδο LAU 2 στην ονοματολογία των εδαφικών στατιστικών μονάδων). Η Επιτροπή προτείνει στα κράτη μέλη να προσομοιώσουν την εφαρμογή στο έδαφός τους οκτώ βιοφυσικών κριτηρίων (χαμηλή θερμοκρασία, θερμική καταπόνηση, αποστράγγιση του εδάφους, υφή και πετρώδης χαρακτήρας του εδάφους, βάθος ριζοφυΐας, χημικές ιδιότητες του εδάφους, ισορροπία της υγρασίας του εδάφους και κλίση) και να εκπονήσουν χάρτες των περιοχών που θα καταστούν επιλέξιμες στο πλαίσιο αυτών των προσομοιώσεων. Μια περιοχή θεωρείται ότι επηρεάζεται από σημαντικά φυσικά μειονεκτήματα αν το 66 % της χρησιμοποιούμενης γεωργικής γης πληροί τουλάχιστον ένα από τα κριτήρια στο κατώτατο όριο.

2.5 Επί του παρόντος, 13 κράτη μέλη χρησιμοποιούν έναν συνδυασμό διάφορων δεικτών για τον υπολογισμό του δείκτη που είναι αναγκαίος για την κατάταξη των περιοχών σύμφωνα με ειδικά κατώτατα όρια ή κατηγορίες. Τα «συστήματα δεικτών» μπορεί σε ορισμένες περιπτώσεις να θεωρούνται περισσότερο περίπλοκα από τα βιοφυσικά κριτήρια και, ως εκ τούτου, να κρίνεται ότι δείχνουν καλύτερα την παρουσία μειονεκτημάτων σε μια περιοχή. Κατά την άποψη της Επιτροπής η δημιουργία και η εφαρμογή ενός κοινού συστήματος δεικτών από όλα τα κράτη μέλη θα απαιτούσε τεράστιες προσπάθειες από άποψη σχεδιασμού, συλλογής δεδομένων, ανάλυσης και υλοποίησης. Συνεπώς, η δημιουργία ενός ευρωπαϊκού συστήματος δεικτών με σκοπό τον ακριβή προσδιορισμό των φυσικών μειονεκτημάτων δεν θα ήταν ούτε αποτελεσματική, ούτε ρεαλιστική.

2.6 Σύμφωνα με την Επιτροπή, στις περιπτώσεις που είναι δυνατή η αντιμετώπιση των φυσικών μειονεκτημάτων, είναι αναγκαία η ακριβέστερη προσαρμογή της οριοθέτησης των περιοχών μέσω της εφαρμογής βιοφυσικών κριτηρίων σε συνδυασμό με τους κατάλληλους συναφείς προς την παραγωγή δείκτες.

2.7 Η Ανακοίνωση αναφέρει ότι, πέραν της οριοθέτησης των περιοχών, οι κατάλληλοι κανόνες επιλεξιμότητας σε επίπεδο γεωργικών εκμεταλλεύσεων αποτελούν χρήσιμο μέσο για τη στοχοθέτηση της ενίσχυσης πέραν της οριοθέτησης των περιοχών. Σύμφωνα με την Επιτροπή, επί του παρόντος εφαρμόζονται περίπου 150 διαφορετικά κριτήρια επιλεξιμότητας σε επίπεδο γεωργικής εκμετάλλευσης στα διάφορα κράτη μέλη· ορισμένα από αυτά ενδέχεται να εγείρουν ορισμένες ανησυχίες όσον αφορά τη συμβατότητα τους με τον ΠΟΕ, επειδή αποκλείουν από τη στήριξη ορισμένους τομείς παραγωγής ή γεωργικές δραστηριότητες. Μερικά κράτη μέλη αποκλείουν σήμερα τους γεωργούς μερικής απασχόλησης από τις ενισχύσεις, παρά το γεγονός ότι αυτοί οι γεωργοί συμβάλλουν στο στόχο του μέτρου.

2.8 Στις 22 Μαΐου 2008 υποβλήθηκαν σε δημόσια διαβούλευση τέσσερις εναλλακτικές επιλογές:

3.1 Η γεωργία αποτελεί έναν από τους πιο σημαντικούς οικονομικούς τομείς της ΕΕ που παρέχει απασχόληση σε σχεδόν 30 εκατομμύρια πολίτες. Η διατήρηση του ευρωπαϊκού γεωργικού μοντέλου, η διασφάλιση της διαθεσιμότητας τροφίμων ποιότητας και η απασχόληση έχουν ουσιαστική σημασία για τη συνοχή του κοινωνικού ιστού στις αγροτικές περιοχές, αλλά και από την άποψη ευρύτερης ευθύνης που αντιπροσωπεύει η διαχείριση της γης. Αυτό θα συμβάλει επίσης στη διασφάλιση της παρούσας πλούσιας ποικιλίας τροφίμων, τοπικών παραδόσεων και βιοτεχνιών. Η αειφόρος γεωργία παρουσιάζει πολλές θετικές παράπλευρες επιδράσεις παρέχοντας δημόσιες υπηρεσίες, όπως η διατήρηση της βιοποικιλότητας, η διατήρηση των φυσικών βιοτόπων της άγριας πανίδας και χλωρίδας καθώς και ένα ελκυστικό και καλά διατηρημένο τοπίο.

3.2 Οι μη ορεινές μειονεκτικές περιοχές αντιπροσωπεύουν το 30 % των γεωργικών εκμεταλλεύσεων, το 39 % της χρησιμοποιούμενης γεωργικής έκτασης (ΧΓΕ), το 31 % του γεωργικού εργατικού δυναμικού και το 26 % του οικονομικού δυναμικού εκφραζόμενου σε οικονομικό μέγεθος. Αγροτικές περιοχές ερημώνονται σε ολόκληρη την Ευρώπη και οι μειονεκτικές περιοχές αποτελούν τις πιο ευάλωτες από αυτές. Η εν λόγω διαδικασία μπορεί να έχει καταστροφικό αποτέλεσμα. Η υποστήριξη των μειονεκτικών περιοχών έχει επομένως πρωταρχική σημασία για τη διασφάλιση της συνέχισης της γεωργικής παραγωγής και τη συμβολή στη ζωτικότητα των αγροτικών περιοχών, καθώς και την πρόληψη της εγκατάλειψης της γης και της μείωσης του πληθυσμού σε περιοχές που παρουσιάζουν φυσικά μειονεκτήματα

3.3 Σε διάφορες γνωμοδοτήσεις της, η ΕΟΚΕ επεσήμανε τις δυσκολίες που αντιμετωπίζουν οι αγρότες των μειονεκτικών περιοχών και υπογράμμισε την πρωταρχική σημασία της κατάλληλης αντιστάθμισης, προκειμένου να διασφαλιστεί ότι η γη θα συνεχίσει να χρησιμοποιείται για τη γεωργική παραγωγή. Η ΕΟΚΕ θεωρεί τις ενισχύσεις απαραίτητο μέσο για τη διατήρηση του αγροτικού τοπίου και της γεωργίας σε μέρη που είναι ιδιαίτερα ευάλωτα από οικονομική, οικολογική και κοινωνική άποψη. Η ΕΟΚΕ δίνει ιδιαίτερη προσοχή στα προβλήματα που αντιμετωπίζουν οι βόρειες περιοχές της ΕΕ.

3.4 Με αυτή την ανακοίνωση της, η Επιτροπή στοχεύει να προσδιορίσει περιοχές (μέσω της χαρτογράφησης) που παρουσιάζουν σοβαρούς περιορισμούς για τη γεωργική παραγωγή. Τα κριτήρια που προτείνονται, ενδεχομένως, να παρέχουν, σε μια πρώτη φάση, επαρκή βάση για την αξιολόγηση των φυσικών μειονεκτημάτων σε ολόκληρη την Ευρωπαϊκή Ένωση. Δεδομένου ότι ένα ορθά λειτουργικό καθεστώς στήριξης των μειονεκτικών περιοχών είναι τόσο σημαντικό για το μέλλον της ΚΓΠ, ωστόσο, απαιτείται, προσεκτική αξιολόγηση των προτεινόμενων κριτηρίων. Η ΕΟΚΕ συνεπώς χαιρετίζει τη συνεργασία μεταξύ Επιτροπής και Συμβουλίου για τον σκοπό αυτό (5).

3.5 Έχει ζωτική σημασία να υπάρχουν διαθέσιμα δεδομένα για τα οκτώ βιοφυσικά κριτήρια, προκειμένου να μπορούν να προσδιοριστούν και να ταξινομηθούν με σαφήνεια και αντικειμενικότητα οι ενδιάμεσες μειονεκτικές περιοχές. Είναι πολύ σημαντικό για τα κράτη μέλη να προβούν σε ενδελεχή ανάλυση των επιπτώσεων των προτεινόμενων κριτηρίων, συμπεριλαμβανομένης της λεπτομερούς χαρτογράφησης. Επιπλέον, η δυνατότητα που παρέχεται στα κράτη μέλη να υποβάλουν στην Επιτροπή προσομοιώσεις για πρόσθετα κριτήρια και διαφορετικά κατώφλια συμβάλλει επίσης στην καλύτερη ενσωμάτωση των ιδιαιτεροτήτων του κάθε κράτους μέλους στη συζήτηση. Η οριοθέτηση των υποβαθμισμένων περιοχών σε επίπεδο δήμων (LAU 2), μπορεί να θεωρηθεί ως επαρκώς λεπτομερής.

3.6 Η Ανακοίνωση προτείνει να θεωρείται μια περιοχή ως μειονεκτική αν το 66 % της γεωργικής έκτασης της πληροί τουλάχιστον ένα από τα οκτώ κριτήρια. Αυτό συνεπάγεται την προσθετικότητα, με την έννοια ότι θα μπορούσαν να προστεθούν οκτώ διαφορετικά υποσύνολα (εκτός από πιθανές αλληλεπικαλύψεις) για να προκύψει η συνολική γεωργική έκταση συγκεκριμένης περιοχής. Αν και το όλο εγχείρημα της διαίρεσης σε ζώνες αποσκοπεί στη διοχέτευση των ενισχύσεων στις περιοχές στις οποίες είναι απαραίτητες για τη διατήρηση της γεωργίας, εκτιμάται ότι το προτεινόμενο όριο είναι υπερβολικά υψηλό και εκφράζονται ανησυχίες για το ενδεχόμενο να οδηγήσει σε αποκλεισμό περιοχών που χαρακτηρίζονται επί του παρόντος ως μειονεκτικές. Η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι, ελλείψει αποτελεσμάτων προσομοίωσης, το κατώφλι του 66 % θα πρέπει να εξετασθεί με τη δέουσα προσοχή, και μπορεί να συζητηθεί εκ νέου μόνο όταν θα είναι διαθέσιμες οι προσομοιώσεις και οι χάρτες.

3.7 Πρέπει να δοθεί ιδιαίτερη προσοχή στη χρήση σωρευτικών κριτηρίων που βασίζονται σε επιστημονικά στοιχεία από ετερογενείς περιοχές οι οποίες εμφανίζουν ταυτόχρονα πολλαπλά μειονεκτήματα. Το πλεονέκτημα των συστημάτων που χρησιμοποιούνταν κατά το παρελθόν, και τα οποία ήταν σε πολλές περιπτώσεις συστήματα δεικτών, έγκειτο στο ότι ενσωμάτωναν διάφορα κριτήρια και, ως εκ τούτου, ήταν πιο εξειδικευμένα και σημαντικά. Αντανακλούσαν καλύτερα τις πραγματικές συνθήκες και την αλληλεπίδρασή τους. Η χρήση ενός σύνθετου δείκτη που θα συνδυάζει διάφορα κριτήρια στη βάση αντικειμενικών και επιστημονικών λόγων, θα μπορούσε να επιτρέψει σε μια περιοχή να χαρακτηριστεί ως μειονεκτική, ακόμα και όταν το κάθε κριτήριο από μόνο του δεν επιτρέπει την κατάταξη αυτή. Τέτοια κατάσταση επικρατεί σε ορισμένα κράτη μέλη, π.χ. όσον αφορά την ταξινόμηση των ορεινών περιοχών. Τα μέσα αυτά είναι πολύ χρήσιμα, δεδομένου ότι αντιμετωπίζουν πρακτικά την αλληλεπίδραση πολλών επιδρώντων παραγόντων.

3.8 Στις περιπτώσεις όπου το φυσικό μειονέκτημα έχει αντιμετωπιστεί χάρη στην τεχνολογική πρόοδο ή άλλες μορφές παρέμβασης (όπως η άρδευση ή η αποστράγγιση), η Επιτροπή προτείνει τη διεξαγωγή ελέγχου με σκοπό τον αποκλεισμό των περιοχών που θα μπορούσαν διαφορετικά να χαρακτηριστούν ως μειονεκτικές, έτσι ώστε να μην συμπεριληφθούν επιπλέον περιοχές. Μείζον πρόβλημα παρουσιάζουν, ωστόσο, οι ζώνες που πρέπει να αποκλειστούν από την οριοθέτηση διότι έχουν καταφέρει να ξεπεράσουν τα φυσικά μειονεκτήματά τους μέσω της κατάλληλης προσαρμογής των γεωργικών πρακτικών τους. Θα πρέπει να επισημανθεί ότι ποτέ δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι τα φυσικά μειονεκτήματα έχουν εξαλειφθεί πλήρως, παρά ένα ορισμένο επίπεδο παρεμβάσεων. Θα πρέπει επίσης να εξεταστεί η επιβάρυνση που συνεπάγονται οι επενδύσεις, οι οποίες είναι σχεδόν πάντα πολύ υψηλές, καθώς και το κόστος συντήρησης. Επιπλέον, πρέπει να δοθεί ιδιαίτερη προσοχή στο γεγονός ότι στις περισσότερες περιπτώσεις, οι προσαρμογές αυτές είναι δυνατές μόνο με πρόσθετη χρηματοδότηση (π.χ. μέθοδοι αποστράγγισης και άρδευσης).

3.9 Σε προηγούμενη γνωμοδότησή της, η ΕΟΚΕ είχε ήδη ζητήσει την τήρηση λογικής ισορροπίας μεταξύ των κανόνων της ΕΕ και της ευελιξίας σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο κατά τον αναλυτικό σχεδιασμό των μέτρων αυτών (6). Μετά την εφαρμογή των βιοφυσικών κριτηρίων, θα μπορούσε να αποδειχθεί απαραίτητος ο έλεγχος των περιοχών που έχουν προσδιοριστεί ως μειονεκτικές. Η ΕΟΚΕ είναι της γνώμης ότι σε μια τέτοια περίπτωση, ο έλεγχος θα πρέπει να επιτρέπεται να πραγματοποιείται σε επίπεδο κράτους μέλους. Σύμφωνα με την άποψη της ΕΟΚΕ, ο καταλληλότερος δείκτης που θα πρέπει να χρησιμοποιείται σε αυτή το δευτερεύουσα διαδικασία είναι ένας δείκτης παραγωγής που θα αντικατοπτρίζει την πραγματική οικονομική κατάσταση του επιχειρηματία, συμπεριλαμβανομένου του κόστους ευκαιρίας για την οικογενειακή εργασία και την ισότητα. Η Επιτροπή θα διασφαλίσει ότι τα κριτήρια που χρησιμοποιούνται από τα κράτη μέλη είναι αντικειμενικά και δεν εισάγουν διακρίσεις καθώς και ότι ανταποκρίνονται στους στόχους του προγράμματος. Αυτή η εναλλακτική προσέγγιση θα βελτιώσει την πρόσβαση των μικρών και μεσαίων γεωργικών εκμεταλλεύσεων στις οικονομικές ενισχύσεις και, συγχρόνως, θα επιτρέψει να μην επιβαρυνθούν οι γεωργοί που προβαίνουν σε επενδύσεις για την αντιμετώπιση φυσικών μειονεκτημάτων. Για να αποφευχθεί η ύπαρξη κλίματος αβεβαιότητας μεταξύ των αγροτών, η υπαγωγή τους στο καθεστώς πρέπει να ισχύει τουλάχιστον για το σύνολο της περιόδου προγραμματισμού.

3.10 Θα πρέπει να τονισθεί ότι στην πρόταση δεν γίνεται καμία απολύτως αναφορά σε γεωγραφικά μειονεκτήματα (απομόνωση, μεγάλη απόσταση από τα κέντρα κατανάλωσης, τα κέντρα της εξουσίας και τις υπηρεσίες, κ.λπ..) τα οποία, εντούτοις, αποτελούν έναν από τους σημαντικότερους περιορισμούς που αντιμετωπίζουν οι γεωργικές εκμεταλλεύσεις σε μειονεκτικές περιοχές. Θα μπορούσε επίσης να εξεταστεί η δυνατότητα να γίνουν προσαρμογές με βάση τη διασπορά των γεωργικών εκμεταλλεύσεων, την πρόσβαση στην αγορά ή τις δυνατότητες μεταφορών που υπάρχουν στην περιοχή.

3.11 Τα προτεινόμενα κριτήρια χαρακτηρισμού θα μπορούσαν να διευρυνθούν. Ένα επιπλέον κριτήριο θα μπορούσε να αφορά τις «εφικτές ημέρες γεωργικής εργασίας», αναγνωρίζοντας τους περιορισμούς που θέτουν τα υγρά εδάφη στα οποία δεν μπορούν εργασθούν οι γεωργοί και, ως εκ τούτου, επιτρέποντας την αλληλεπίδραση μεταξύ των διαφόρων τύπων του εδάφους και του κλίματος, όπως στην περίπτωση του θαλάσσιου κλίματος. Επιπλέον, ορισμένες από τις προτεινόμενες οριακές τιμές θα πρέπει να αναλυθούν προσεκτικά προκειμένου να αποκαλυφθούν οι πραγματικές συνθήκες. Παράδειγμα αποτελεί το κριτήριο κλίσης που προτείνει η Επιτροπή, στο οποίο δίνεται η τιμή του 15 %. Η ΕΟΚΕ έχει ήδη ζητήσει να ληφθεί υπόψη το σύνολο των υπό το μηδέν θερμοκρασιών τον χειμώνα (7).

3.12 Δεδομένου ότι τα νέα κριτήρια ενδέχεται να εξαιρούν ορισμένους τομείς οι οποίοι είναι σήμερα επιλέξιμοι, θα πρέπει να αναμένουμε σοβαρότατες συνέπειες σε επίπεδο γεωργικής εκμετάλλευσης. Η ΕΟΚΕ κρίνει απαραίτητη μια εύλογη περίοδο μετάβασης, έτσι ώστε να μπορέσουν οι γεωργοί να προσαρμοστούν στο νέο καθεστώς των μειονεκτικών περιοχών. Ο πολιτικός προσανατολισμός της μελλοντικής ΚΓΠ θα πρέπει επίσης να ενσωματωθεί σε αυτή τη διαδικασία.

3.13 Το καθεστώς ενίσχυσης των μειονεκτικών περιοχών έχει ως στόχο τη διοχέτευση των ενισχύσεων σε γεωργικές εκμεταλλεύσεις που βρίσκονται σε περιοχές οι οποίες παρουσιάζουν φυσικά μειονεκτήματα, και αποτελεί αναπόσπαστο μέρος της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης, τον λεγόμενο δεύτερο πυλώνα της ΚΓΠ. Το καθεστώς ενίσχυσης των μειονεκτικών περιοχών θα πρέπει επίσης να συμβάλει στη διατήρηση της ικανότητας παραγωγής τροφίμων, η οποία θα μπορούσε να καθίσταται ολοένα και πιο σημαντική, αν η εν εξελίξει διαδικασία της αλλαγής του κλίματος μειώσει την ικανότητα παραγωγής σε άλλα μέρη. Ως εκ τούτου, η λογική του καθεστώτος θα πρέπει να καθοδηγείται από την αρχή ότι η προώθηση της διατήρησης της γεωργικής δραστηριότητας στις μειονεκτικές περιοχές όπου η γη διαφορετικά θα μπορούσε να εγκαταλειφθεί, αποτελεί πηγή δημοσίου οφέλους.

3.14 Το καθεστώς ενίσχυσης των μειονεκτικών περιοχών δεν πρέπει να συγχέεται με τις γεωργικές και περιβαλλοντικές υποχρεώσεις που αναλαμβάνονται οικειοθελώς. Είναι απαραίτητο να θεωρηθούν τα δύο αυτά καθεστώτα ως συμπληρωματικά και όχι αλληλοαναιρούμενα. Η χορήγηση ενισχύσεων σε μειονεκτικές περιοχές δεν θα πρέπει να συναρτάται από την πλήρωση υποχρεώσεων προστασίας του περιβάλλοντος, πέραν αυτών που συνδέονται με τους κανόνες της πολλαπλής συμμόρφωσης. Σε αντίθεση με τον πρώτο πυλώνα της ΚΓΠ (άμεσες πληρωμές και στήριξη της αγοράς), το καθεστώς ενίσχυσης των μειονεκτικών περιοχών πρέπει, κατ 'αρχήν, να παρέχει αντισταθμίσεις σε γεωργούς που εργάζονται υπό δυσχερέστερες συνθήκες από αυτές που επικρατούν στις μη μειονεκτικές περιοχές χωρίς να έχουν την ικανότητα να επιτύχουν αυτήν την αντιστάθμιση από την αγορά, ενώ παράλληλα συμβάλλουν περισσότερο από όλους στην προστασία του φυσικού τοπίου.

3.15 Τα κράτη μέλη θα κληθούν να υπολογίσουν το ποσό ενίσχυσης για τις μειονεκτικές περιοχές, χρησιμοποιώντας τη νέα μέθοδο υπολογισμού ενισχύσεων που προβλέπεται στον κανονισμό 1698/2005, ο οποίος ορίζει ότι οι ενισχύσεις θα πρέπει να αντισταθμίζουν το κόστος και το διαφυγόν κέρδος. Η ΕΟΚΕ ζητεί, συνεπώς, να εκτιμώνται δεόντως και να λαμβάνονται υπόψη για την καταβολή αντισταθμίσεων, οι πρόσθετες εργασίες που απαιτούνται από γεωργούς σε μειονεκτικές περιοχές, οι αυξημένες επενδύσεις και τα έξοδα λειτουργίας.

3.16 Το νέο καθεστώς ενισχύσεων πρέπει να βελτιώσει τη διαφάνεια.. Εντούτοις, θα συνεχίσουν να υπάρχουν σημαντικές διαφορές στα επίπεδα ενισχύσεων μεταξύ των κρατών μελών. Αυτό είναι αποτέλεσμα της διακριτικής ευχέρειας που παρέχεται στις επί μέρους αρχές ως προς τον τρόπο χρήσης της χρηματοδότησης που λαμβάνουν μέσω του ΕΓΤΑΑ για την αγροτική ανάπτυξη, συμπεριλαμβανομένης της ελευθερίας που έχουν τα κράτη να μην εφαρμόσουν κανένα απολύτως καθεστώς ενίσχυσης για τις μειονεκτικές περιοχές.

3.17 Πολλά κράτη μέλη δεν παρέχουν επαρκή υποστήριξη στις μειονεκτικές περιοχές τους. Η ΕΟΚΕ καλεί τα κράτη μέλη να αναγνωρίσουν τη μεγάλη σημασία που έχει η υποστήριξη των μειονεκτικών περιοχών και να διατηρήσουν το μερίδιο που αναλογεί στο καθεστώς ενισχύσεων των μειονεκτικών περιοχών στο πλαίσιο των εθνικών κονδυλίων τους για την γεωργική ανάπτυξη, ανεξάρτητα από το αποτέλεσμα της παρούσας προσπάθειας οριοθέτησης των μειονεκτικών περιοχών.

Βρυξέλλες, 17 Δεκεμβρίου 2009.

Ο Πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Mario SEPI

(5) Συμπεράσματα του Συμβουλίου της 22ας και 23ης Ιουνίου 2009.