[pic] | ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ | Βρυξέλλες, 15.4.2008 COM(2008) 192 τελικό ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ Η πρόοδος όσον αφορά τη δημιουργία της εσωτερικής αγοράς αερίου και ηλεκτρισμού [SEC(2008) 460] ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ Η πρόοδος όσον αφορά τη δημιουργία της εσωτερικής αγοράς αερίου και ηλεκτρισμού A. ΠΛΑΙΣΙΟ Αναβαθμίζεται συνεχώς η σημασία της ενέργειας για την ανάπτυξη και την ανταγωνιστικότητα της Ευρώπης. Αξιόπιστες ενεργειακές υπηρεσίες σε προσιτές τιμές τόσο για τους βιομηχανικούς όσο και για τους οικιακούς χρήστες εξακολουθούν να αποτελούν καίριο παράγοντα για την κοινωνική και οικονομική ανάπτυξη. Εύρυθμα λειτουργούσα εσωτερική αγορά ενέργειας είναι ουσιαστικής σημασίας προκειμένου να αντιμετωπισθούν οι τρεις προκλήσεις του ενεργειακού τομέα στην Ευρώπη, δηλαδή η ανταγωνιστικότητα, η αειφορία και η ασφάλεια του εφοδιασμού. Το τελευταίο βήμα στην πορεία για ανταγωνιστικές ενεργειακές αγορές ολοκληρώθηκε την 1η Ιουλίου 2007, όταν άνοιξαν πλήρως οι εθνικές αγορές λιανικής. Από νομική άποψη, όλοι οι ευρωπαίοι καταναλωτές έχουν πλέον την δυνατότητα να επιλέγουν τον προμηθευτή τους και να ωφελούνται από τον ανταγωνισμό. Ωστόσο, από την παρούσα έκθεση προκύπτει ότι η ενοποίηση της αγοράς μακράν απέχει ακόμη από την υλοποίησή της. Εκτός ελαχίστων εξαιρέσεων, οι αγορές ηλεκτρικής ενέργειας και φυσικού αερίου στην ΕΕ εξακολουθούν να παραμένουν εθνικές από οικονομική άποψη και είναι περιορισμένος ο ανταγωνισμός. Η παρούσα έκθεση επισημαίνει ότι εξακολουθούν να υφίστανται τα προβλήματα που είχε αναφέρει η Επιτροπή στην έκθεση προόδου 2006/07 και στην τομεακή ανάλυση των ευρωπαϊκών αγορών ηλεκτρικής ενέργειας και φυσικού αερίου. Με την ισχύουσα νομοθεσία δεν είναι δυνατόν να επιλυθούν όλες οι αδυναμίες: χρειάζονται βελτιωμένα νομοθετικά μέτρα. B. ΕΞΕΛΙΞΕΙΣ ΣΕ ΚΑΙΡΙΟΥΣ ΤΟΜΕΙΣ ΚΑΙ ΑΠΟΜΕΝΟΥΣΕΣ ΕΛΛΕΙΨΕΙΣ 1. Εφαρμογή της νομοθεσίας Όλα τα κράτη μέλη[1] τήρησαν την προθεσμία της 1ης Ιουλίου 2007 για το πλήρες άνοιγμα των αγορών τους φυσικού αερίου και ηλεκτρικής ενέργειας[2]. Έχουν ωστόσο δημιουργηθεί περιορισμοί στον ελεύθερο και θεμιτό ανταγωνισμό, λόγω της συνύπαρξης ανοικτών τμημάτων αγοράς και της ρύθμισης των τιμών παροχής στον τελικό καταναλωτή. Μολονότι έχουν παρέλθει περισσότερο από τρία χρόνια από τον Ιούλιο του 2004, την καταληκτική ημερομηνία για την εφαρμογή της νομοθεσίας, ορισμένα κράτη μέλη δεν έχουν ακόμα εφαρμόσει ορθώς τις νομικές απαιτήσεις των οδηγιών για την ηλεκτρική ενέργεια και το φυσικό αέριο[3]. Τούτο αφορά εν μέρει βασικές παραμέτρους ελευθέρωσης της αγοράς, όπως η ρυθμιστική εποπτεία, ο διαχωρισμός και τα καθοριζόμενα τιμολόγια παροχής, όσο και την κοινοποίηση των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας. Οι ρυθμιστικές αρχές έχουν καίριο, νομικώς κατοχυρωμένο ρόλο να παρακολουθούν τη συμμόρφωση των διαχειριστών δικτύων. Η ομάδα ERGEG[4] διαδραματίζει σημαντικό ρόλο στο συντονισμό της παρακολούθησης στα κράτη μέλη και, κατά συνέπεια, στην εναρμόνιση την αξιολόγησης της συμμόρφωσης. Το 2007, στο πλαίσιο της παρακολούθησης[5] της υλοποίησης των κανονισμών για την ηλεκτρική ενέργεια[6] και το φυσικό αέριο[7], η ERGEG διαπίστωσε ότι δεν ήταν επαρκής η συμμόρφωση σε καίριους τομείς, όπως η διαφάνεια και η πρωτογενής κατανομή δυναμικότητας, που είναι ιδιαίτερα σημαντικοί για την ανάπτυξη αγοράς με μεγάλο βαθμό ρευστότητας. Περίπου 15% των ευρωπαίων διαχειριστών συστημάτων μεταφοράς (ΔΣΜ) φυσικού αερίου δεν πληρούν τις απαιτήσεις για τη διαφάνεια. Περίπου το ένα τρίτο των ΔΣΜ δεν δημοσιεύουν τα στοιχεία του παρελθόντος που αφορούν τις ροές φυσικού αερίου, τα ποσοστά χρήσης της δυναμικότητας και τις νομικώς απαιτούμενες προγνώσεις διαθέσιμων δυναμικοτήτων. Παράλληλα, το ένα τρίτο το ΔΣΜ κάνει χρήση του κανόνα «λιγότεροι των τριών προμηθευτές που χρησιμοποιούν το δίκτυο φυσικού αερίου»[8], ώστε να μη δημοσιεύουν τα συγκεντρωτικά δεδομένα που απαιτούνται και σχεδόν το 85% των ΔΣΜ εφαρμόζει τον κανόνα εξαίρεσης χωρίς να ζητεί την προαπαιτούμενη έγκριση από τη ρυθμιστική αρχή. Η υποβολή εκθέσεων σχετικά με τους αγοραίους δείκτες - που αποτελεί αρμοδιότητα των κρατών μελών – είναι εν γένει ανεπαρκής. Για παράδειγμα, μόνο το 30% των εθνικών ρυθμιστικών αρχών είναι σε θέση να δηλώσει τα ποσοστά αλλαγής προμηθευτή από τη βιομηχανία, τις μικρού και μεσαίου μεγέθους επιχειρήσεις και τα νοικοκυριά. 2. Ενοποίηση της αγοράς Η ενοποίηση της αγοράς δεν έχει ακόμα εξελιχθεί επαρκώς. Τούτο αποδεικνύουν οι διαφορετικές τιμές, τα περιφερειακά μονοπώλια και οι συνεχιζόμενες διασυνοριακές συμφορήσεις μεταξύ των κρατών μελών. Εάν είχε ενοποιηθεί ικανοποιητικά η αγορά, ο ανταγωνισμός θα κρατούσε τις τιμές στα ίδια επίπεδα σε γειτονικά κράτη μέλη ή περιφέρειες. Οι τιμές ενέργειας για τους βιομηχανικούς πελάτες ηλεκτρισμού στην ΕΕ αρχίζουν να συγκλίνουν στις περιοχές της Κεντρικής και Βορειοανατολικής ΕΕ, αλλά εξακολουθούν να διαφέρουν κατά σχεδόν 100% σε άλλες περιπτώσεις[9]. Η αποτελεσματικότερη αξιοποίηση της υποδομής έχει οδηγήσει σε ορισμένες βελτιώσεις στη συσχέτιση των τιμών ηλεκτρικής ενέργειας, ιδίως όσον αφορά τη ζώνη Κάτω Χώρες/Βέλγιο/Αυστρία/Γαλλία/Γερμανία και τη Σκανδιναβική αγορά. Το διασυνοριακό εμπόριο αποτελεί βασικό κίνητρο άσκησης ανταγωνιστικής πίεσης στις τιμές. Δεδομένου ότι η επάρκεια δυναμικότητας των δικτύων αποτελεί προαπαιτούμενο για το διασυνοριακό εμπόριο, πρέπει να εξαλειφθούν οι συνεχιζόμενες συμφορήσεις στην υποδομή φυσικού αερίου και ηλεκτρικής ενέργειας. Σε πέντε κράτη μέλη, η δυναμικότητα διασύνδεσης δικτύων ηλεκτρισμού σε σχέση προς την εγκατεστημένη δυναμικότητα είναι κάτω του 10%. Σε δέκα άλλα κράτη μέλη, το ποσοστό αυτό είναι μεταξύ 10 και 30%. Ο συντονισμένος προγραμματισμός των επενδύσεων και η εκτίμηση της ζήτησης στην αγορά είναι θεμελιώδους σημασίας για να εξασφαλίζεται η δυναμικότητα σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Προαιρετικά μέτρα που λήφθηκαν στο πλαίσιο της περιφερειακής πρωτοβουλίας την οποία προώθησε η Επιτροπή με την υποστήριξη της ERGEG[10] (π.χ. συντονισμένες καταγραφές της ζήτησης που αφορούν τις ροές φυσικού αερίου στην Ιβηρική χερσόνησο, ανάλυση των επενδύσεων κατά περιφέρειες στον τομέα των μεταφορών και της αποθήκευσης στη Νοτιοανατολική ζώνη φυσικού αερίου) αποτελούν βεβαίως θετικά βήματα. Αλλά οι προαιρετικές συμφωνίες δεν εγγυώνται επαρκώς το επίπεδο ασφάλειας που είναι αναγκαίο για την κάλυψη της ζήτησης στην αγορά. Η έλλειψη ανεξαρτησίας των διαχειριστών δικτύων εξακολουθεί να αποτελεί φραγμό για επαρκείς επενδύσεις. Από την πείρα προκύπτει ότι στις περιπτώσεις που οι εθνικοί κατεστημένοι φορείς εκμετάλλευσης είναι μέτοχοι σε δίκτυα μεταφοράς στις αγορές τους, το ενδιαφέρον τους για τον περιορισμό του ανταγωνισμού στις αντίστοιχες εθνικές αγορές συχνά συνιστά εμπόδιο για την επαρκή επέκταση της δυναμικότητας του ανάντη δικτύου μεταφοράς. Η συσχέτιση μεταξύ γνήσιου διαχωρισμού και επενδύσεων έχει τεκμηριωθεί με αναλύσεις. Το μερίδιο των εσόδων από συμφορήσεις που επανεπενδύονται σε δυναμικότητα διασύνδεσης ήταν περίπου το διπλάσιο στις περιπτώσεις ΔΣΜ με ιδιοκτησιακό διαχωρισμό σε σύγκριση με κάθετα ολοκληρωμένους ΔΣΜ, ενώ τα επίπεδα επενδύσεων έχουν τουλάχιστον διπλασιαστεί κατά τα τρία μέχρι τέσσερα χρόνια μετά τον ιδιοκτησιακό διαχωρισμό. Πρέπει ωστόσο να αναγνωρισθεί ότι και άλλοι παράγοντες επηρεάζουν τα επίπεδα επενδύσεων, κυρίως η διατίμηση τιμολογίων. Οι ρυθμιστικές αρχές πρέπει να εξασφαλίσουν ευνοϊκό επενδυτικό πλαίσιο, το οποίο να περιλαμβάνει σταθερό σύστημα ρυθμίσεων και θεμιτά κίνητρα για επενδύσεις και ενοποιημένη αγορά, και να αποσκοπεί, αλλά όχι μόνο, στη μείωση των τιμών. Η κανονιστική ρύθμιση της παροχής κινήτρων δεν έχει ακόμα εξελιχθεί επαρκώς. Οι νομικές διαφορές μεταξύ των κρατών μελών εξακολουθούν να αποτελούν εμπόδιο για την ενοποίηση της αγοράς. Για παράδειγμα, συντονισμένο πιλοτικό σύστημα δημοπράτησης δυναμικότητας φυσικού αερίου στην βορειοδυτική ζώνη φυσικού αερίου[11] προσέκρουσε σε διαφορές μεταξύ των εθνικών νομοθεσιών. Για να ξεπεραστούν αυτά τα εμπόδια χρειάζεται μεγαλύτερη υποστήριξη από τα κράτη μέλη. Τα πλεονεκτήματα επαρκούς υποδομής θα γίνουν πλήρως αισθητά μόνον εφόσον η δυναμικότητα καταστεί διαθέσιμη χωρίς διακρίσεις στους συμμετέχοντες στην αγορά, με τρόπο που να ευνοείται το εμπόριο. Οι διαφορές μεταχείρισης μεταξύ των διασυνοριακών υπηρεσιών και των υπηρεσιών εγχώριας μεταφοράς πρέπει να αντιμετωπισθούν ως κρίσιμης σημασίας για την εξάλειψη των διακρίσεων μεταξύ των χρηστών και με σκοπό τη συμβατότητα με την ισχύουσα (και την προτεινόμενη) νομοθεσία. Παράλληλα, τα συστήματα δυναμικότητας πρέπει να καταστούν όσο το δυνατόν πιο ευέλικτα, πράγμα που είναι καλύτερα εφικτό με σύστημα αποσύνδεσης της εισόδου και της εξόδου. Εξελίξεις σε περιφερειακό επίπεδο Υπάρχουν ήδη πολυμερή έργα για τη βελτίωση της διασυνοριακής ενοποίησης, όπως για παράδειγμα οι περιφερειακές πρωτοβουλίες που έλαβε η ERGEG, η συνεργασία κυβερνητικού επιπέδου στο πλαίσιο του Πενταμερούς Φόρουμ της βορειοδυτικής Ευρώπης και MIBEL/MIGAS στις χώρες της Ιβηρικής. Αντίθετα απ’ ό,τι συμβαίνει με άλλες πρωτοβουλίες, η Ενεργειακή Κοινότητα προωθεί την περιφερειακή συνεργασία σε νομικώς δεσμευτική βάση. Αυτά τα έργα είναι χρήσιμα για την ανάπτυξη λύσεων με βέλτιστες πρακτικές. Για παράδειγμα, στο πλαίσιο των περιφερειακών πρωτοβουλιών της ERGEG καταβάλλονται προσπάθειες για τη συντονισμένη διασυνοριακή κατανομή δυναμικότητας στις αγορές φυσικού αερίου της βορειοδυτικής Ευρώπης, για τη συντονισμένη ανάλυση της ζήτησης και τον προγραμματισμό των επενδύσεων στις αγορές φυσικού αερίου της Ιβηρικής και της νοτιοανατολικής Ευρώπης[12], για το συντονισμό των ρυθμίσεων με σκοπό εναρμονισμένες διαδικασίες λήψης ρυθμιστικών αποφάσεων διασυνοριακά και τη βελτίωση της διαφάνειας. Το 2006 τέθηκε σε λειτουργία το έργο τριμερούς σύζευξης της αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας – δηλαδή μηχανισμός επιμερισμού της δυναμικότητας που εξασφαλίζει ροές ενέργειας προς τη σωστή κατεύθυνση ανάλογα με τις τιμές άμεσης παράδοσης (spot) – μεταξύ Γαλλίας, Βελγίου και Κάτω Χωρών, με αποτέλεσμα να αυξηθεί εντυπωσιακά η αποτελεσματικότητα της κατανομής της ηλεκτροπαραγωγής στην περιοχή αυτή. Το Πενταμελές Φόρουμ για την ηλεκτρική ενέργεια επέτυχε να συμφωνήσει σε κοινό για όλη την περιοχή μηχανισμό διασυνοριακού επιμερισμού της δυναμικότητας με βάση τις ροές. Προσφάτως ξεκίνησαν οι προσπάθειες στον τομέα του φυσικού αερίου και αναμένεται να επικεντρωθούν στα νομικά κωλύματα και την ασφάλεια του εφοδιασμού. Το Νοέμβριο του 2007, η Δημοκρατία της Ιρλανδίας και η Βόρειος Ιρλανδία άρχισαν να συγκροτούν κοινή αγορά χονδρικής για την ηλεκτρική ενέργεια. Ανάλογα σχέδια προγραμματίζονται για την αγορά φυσικού αερίου. Η θεώρηση κατά περιφέρειες προσφέρει τη δυνατότητα να ληφθούν υπόψη διαφορετικά επίπεδα εξέλιξης της αγοράς, με κοινό όμως στόχο την υλοποίηση της ενιαίας αγοράς. 3. Συγκέντρωση και ενοποίηση Εξακολουθούν να είναι πολύ συγκεντρωμένες οι δομές της αγοράς σε εθνική κλίμακα. Επιπλέον, οι κατεστημένοι φορείς εκμετάλλευσης ελέγχουν σημαντικό τμήμα των υποδομών, πράγμα που ενισχύει περαιτέρω την ισχύ τους στην αγορά. Από το 2005 μέχρι τα μέσα του 2007, ο αριθμός των ανεξάρτητων προμηθευτών στην αγορά ηλεκτρικής ενέργειας αυξήθηκε κατά 40% στα κράτη μέλη για τα οποία είναι διαθέσιμα δεδομένα. Στον τομέα του φυσικού αερίου, ο αριθμός των ανεξάρτητων προμηθευτών αυξήθηκε μόνο στο ένα τέταρτο των κρατών μελών. Ωστόσο, στη Γαλλία, την Ιταλία, την Πολωνία και τις Κάτω Χώρες, η αύξηση ήταν 50% ή και περισσότερο (από 10 σε 15 προμηθευτές στη Γαλλία, από κανένας σε 75 προμηθευτές στην Πολωνία, από 8 σε 20 στις Κάτω Χώρες, από 123 σε 182 (2006) στην Ιταλία). Σε 7 από τα 21 κράτη μέλη δεν δραστηριοποιείται στην εθνική αγορά φυσικού αερίου ανεξάρτητος προμηθευτής. Στο τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας τούτο συμβαίνει μόνο στην Κύπρο, αλλά τα σχετικά δεδομένα για την ηλεκτρική ενέργεια δεν είναι διαθέσιμα για 15 κράτη μέλη. Οι αγορές λιανικής δεν έχουν ακόμα αναπτυχθεί επαρκώς, ιδίως επειδή οι νεοεισερχόμενοι στην αγορά έχουν περιορισμένη πρόσβαση στον εφοδιασμό με φυσικό αέριο. Ακόμα και στην πλέον αναπτυγμένη αγορά – του ΗΒ – στον ανταγωνισμό κυριαρχούν οι παραγωγοί φυσικού αερίου. Η εμφάνιση νέων παραγωγών φυσικού αερίου στον κύκλο των προμηθευτών εξακολουθεί να αποτελεί καίριας σημασίας ζήτημα, τόσο για τον ανταγωνισμό όσο και για την ασφάλεια του εφοδιασμού. Το υγροποιημένο φυσικό αέριο διαδραματίζει σημαντικό ρόλο. Παράλληλα με την υψηλή συγκέντρωση στις εθνικές αγορές, συνεχίζεται η τάση ενοποίησης και συγκέντρωσης των αγορών. Τούτο δεν έχει κατ’ ανάγκη αρνητικές επιπτώσεις στον ανταγωνισμό, εφόσον οι επιχειρήσεις που προκύπτουν από συγχωνεύσεις και εξαγορές λειτουργούν σε πραγματικά ανταγωνιστική βάση. Οι κυβερνήσεις, οι εθνικές ρυθμιστικές αρχές και οι αρμόδιες για τον ανταγωνισμό αρχές πρέπει να συγκροτήσουν το πλαίσιο που να καθιστά υποχρεωτική την ανταγωνιστική συμπεριφορά, όταν τούτο δεν αναμένεται να προκύψει από τις δομές της αγοράς, όπως για παράδειγμα με την ελευθέρωση δυναμικότητας, με προγράμματα για την ελευθέρωση όγκου φυσικού αερίου και με αυστηρές απαιτήσεις διαφάνειας. 4. Εξέλιξη των τιμών Η συνολική εξοικονόμηση για τους πελάτες στα κράτη μέλη της ΕΕ-15 λόγω της ελευθέρωσης της αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας την περίοδο 1998 μέχρι 2004 ήταν της τάξεως των 60 δις ευρώ. Τις εξοικονομήσεις αυτές εξουδετέρωσαν εν μέρει οι μεταγενέστερες αυξήσεις των τιμών. Στην ΕΕ-27, οι τιμές για το φυσικό αέριο έχουν αυξηθεί παράλληλα με τις τιμές για το πετρέλαιο. Η μέση αύξηση των τιμών για τους βιομηχανικούς χρήστες ήταν 35% μεταξύ 2005 και 2006 και κατά επιπλέον 12% το 2007. Ανάλογη ήταν η συνολική αύξηση από το 2005 έως το 2007 για τους οικιακούς πελάτες και οι μεγαλύτερες αυξήσεις των τιμών σημειώθηκαν κυρίως το 2007[13]. Οι εξελίξεις αυτές οφείλονται σε διάφορους λόγους. Ο ανταγωνισμός εξακολουθεί να είναι περιορισμένος και, κατά συνέπεια, οι ανταγωνιστικές πιέσεις στις τιμές. Επιπλέον, οι τιμές αντανακλούν γενικές τάσεις, συγκεκριμένα τις τιμές του πετρελαίου που αυξήθηκαν κατά περισσότερο από 50% μεταξύ 2005 και 2007. Δεδομένης της σύνδεσης των τιμών του φυσικού αερίου με τις τιμές για το πετρέλαιο και της αυξανόμενης σημασίας του φυσικού αερίου για την ηλεκτροπαραγωγή, οι εξελίξεις των τιμών πετρελαίου επηρεάζουν τις τιμές τόσο του φυσικού αερίου όσο και της ηλεκτρικής ενέργειας. Παράλληλα, υπάρχουν ενδείξεις ότι η ανεξαρτησία των διαχειριστών δικτύων επηρεάζει θετικά τις τιμές, επειδή προωθεί το βαθμό απόδοσης του δικτύου, διευκολύνει την πρόσβαση τρίτων στα δίκτυα και ενισχύει την εμπιστοσύνη στην αγορά. Αφότου άνοιξε η αγορά, το 1998, στα κράτη μέλη όπου έχει διαχωριστεί η ιδιοκτησία των ΔΣΜ έχουν σημειωθεί πολύ ευνοϊκότερες εξελίξεις τιμών απ’ ό,τι στα κράτη μέλη όπου οι ΔΣΜ ήσαν και εξακολουθούν να είναι συνδεδεμένοι με τις εταιρίες προμήθειας. 5. Ανεξαρτησία των διαχειριστών δικτύων Σε όλα τα κράτη μέλη[14] εξακολουθεί να μην εφαρμόζεται ουσιαστικά ο λειτουργικός διαχωρισμός. Τούτο ισχύει τόσο για την ηλεκτρική ενέργεια και το φυσικό αέριο όσο και για τους διαχειριστές συστημάτων μεταφοράς και διανομής. Ορισμένα κράτη μέλη έχουν όμως προχωρήσει πέρα από τις ισχύουσες απαιτήσεις διαχωρισμού. Οι ΔΣΜ ηλεκτρικής ενέργειας είναι ιδιοκτησιακά διαχωρισμένοι στο ήμισυ περίπου των κρατών μελών, ενώ στον τομέα του φυσικού αερίου αυτό συμβαίνει σε επτά κράτη μέλη[15]. Στο επίπεδο της διανομής, τα κράτη μέλη κάνουν ευρεία χρήση της δυνατότητας παρεκκλίσεων. Το ήμισυ των κρατών μελών επιτρέπουν στους διαχειριστές συστημάτων διανομής (ΔΣΔ) με λιγότερους από 100.000 πελάτες να εξαιρούνται από τις νομικώς προβλεπόμενες απαιτήσεις διαχωρισμού, τόσο για την ηλεκτρική ενέργεια όσο και για το φυσικό αέριο[16]. Την ανεπαρκή ανεξαρτησία των διαχειριστών δικτύου αντικατοπτρίζουν οι ελλιπείς επενδύσεις σε δυναμικότητα δικτύων και, ιδίως, οι ανεπαρκείς διασυνοριακές δυναμικότητες. Ο νομικός διαχωρισμός δεν ήταν επαρκής για να αντιμετωπιστεί αυτό το φαινόμενο. 6. Αποτελεσματική ρύθμιση από τις ρυθμιστικές αρχές Μολονότι οι οδηγίες για την ηλεκτρική ενέργεια και το φυσικό αέριο απαιτούν ελάχιστο επίπεδο εξουσιών των ρυθμιστικών αρχών, εξακολουθούν να υφίστανται διαφορές μεταξύ των κρατών μελών όσον αφορά το επίπεδο των εξουσιών των ρυθμιστικών αρχών. Σε ορισμένα κράτη μέλη οι εξουσίες είναι κατανεμημένες μεταξύ διαφορετικών ρυθμιστικών αρχών σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο, μεταξύ των οποίων η αρχή ανταγωνισμού ή/και υπουργεία. Αυτό συμβάλλει μάλλον σε έλλειψη συνεκτικότητας. Σε κανένα κράτος μέλος δεν υφίσταται ρυθμιστική εποπτεία των αγορών χονδρικής και λιανικής. Οι εθνικές νομοθεσίες συχνά δεν προβλέπουν επαρκείς ή αποτελεσματικές κυρώσεις για την μη συμμόρφωση προς την ευρωπαϊκή νομοθεσία. Παράλληλα, από τις εκθέσεις παρακολούθησης της ERGEG σχετικά με την υλοποίηση της ισχύουσας νομοθεσίας προκύπτει ότι οι ρυθμιστικές αρχές δεν αξιοποιούν επαρκώς τις εξουσίες που διαθέτουν για να ενθαρρύνουν αποτελεσματικά την υλοποίηση των νομικών απαιτήσεων. Για παράδειγμα, στην έκθεση της ERGEG στο 14ο φόρουμ της Μαδρίτης, αναφέρεται μία μόνο περίπτωση ρυθμιστικής αρχής η οποία αξιοποίησε τις εξουσίες της για να επιβάλει κυρώσεις σε ΔΣΜ που δεν πληρούσε τις νομικές απαιτήσεις. Το πεδίο εφαρμογής της ενοποίησης της αγοράς απαιτεί εναρμόνιση των αποφάσεων των ρυθμιστικών αρχών. Η ERGEG και τα ευρωπαϊκά φόρα ρυθμιστικών αρχών για την ηλεκτρική ενέργεια και το φυσικό αέριο (φόρουμ της Φλωρεντίας / φόρουμ της Μαδρίτης) φυσικά και συμβάλλουν στην εξέλιξη αυτή, επειδή προσφέρουν το πλαίσιο συζήτησης για την αντιμετώπιση των προβλημάτων σε πρακτικό επίπεδο και την ανάπτυξη από κοινού συμφωνημένων λύσεων για τις βέλτιστες πρακτικές. Ωστόσο, το «ρυθμιστικό χάσμα» εξακολουθεί να αποτελεί εμπόδιο για τη συντονισμένη λήψη αποφάσεων ανεξαρτήτως συνόρων, το οποίο δεν μπορεί να επιλυθεί με το υπάρχον σχήμα προαιρετικής συνεργασίας της ERGEG. 7. Η πλευρά των πελατών Αντίδραση του καταναλωτή - αλλαγή προμηθευτή Η αλλαγή προμηθευτή ηλεκτρικής ενέργειας συνηθίζεται ιδιαίτερα στις χώρες της Ιβηρικής, την Τσεχική Δημοκρατία και τις Σκανδιναβικές χώρες και κινείται πάνω από τον μέσον όρο για ιδιαίτερα μεγάλους βιομηχανικούς πελάτες στη Γερμανία, την Αυστρία και το Λουξεμβούργο. Στις περισσότερες άλλες χώρες, το ετήσιο ποσοστό των νοικοκυριών που αλλάζουν προμηθευτή είναι περίπου 1% ή χαμηλότερο. Ανάλογα είναι τα ποσοστά για το φυσικό αέριο, εκτός από την Ιταλία όπου το ποσοστό ανέρχεται σε +1%. Ενώ συνεχίζει να αυξάνεται το ποσοστό των μεγάλων καταναλωτών που αλλάζουν προμηθευτή, οι περισσότερες μικρές επιχειρήσεις και τα νοικοκυριά αξιοποιούν σε περιορισμένο βαθμό το δικαίωμά τους να επιλέγουν προμηθευτή. Τα ποσοστά αλλαγής προμηθευτή δεν είναι ωστόσο ο μόνος δείκτης για τη λειτουργία του ανταγωνισμού στις αγορές λιανικής. Συχνά δεν υπάρχουν ανταγωνιστικές προσφορές ή διαφέρουν ελάχιστα, με αποτέλεσμα να μην αποτελούν πραγματική επιλογή. Τα κράτη μέλη και οι εθνικές ρυθμιστικές αρχές πρέπει να εξασφαλίσουν ότι προσφέρονται διαφανείς και απλές διαδικασίες αλλαγής προμηθευτή, ούτως ώστε να παρέχουν στους πελάτες την εμπιστοσύνη που απαιτείται. Επιπλέον, ο ανταγωνισμός στο επίπεδο λιανικής στρεβλώνεται λόγω των καθοριζόμενων τιμολογίων. Ποιότητα υπηρεσιών Η ελευθέρωση της αγοράς αποσκοπεί κατά κανόνα στη βελτίωση της θέσης των καταναλωτών. Η δυνατότητα επιλογής προμηθευτή και η συνακόλουθη ανταγωνιστική πίεση έχουν ως αποτέλεσμα καλύτερη αντιστοιχία των παρεχομένων υπηρεσιών και της ζήτησης από τους χρήστες. Οι οδηγίες για το φυσικό αέριο και την ηλεκτρική ενέργεια δίδουν ιδιαίτερη έμφαση στα δικαιώματα του καταναλωτή. Από ερωτηματολόγια προκύπτει ότι είναι εν γένει ικανοποιητική η ποιότητα των υπηρεσιών παροχής ηλεκτρικής ενέργειας και φυσικού αερίου[17]. Αποδείχθηκαν αβάσιμες οι ανησυχίες ότι η καθιέρωση του ανταγωνισμού θα επέφερε υποβάθμιση του επιπέδου των υπηρεσιών ή προβλήματα στην παροχή καθολικής υπηρεσίας. Για να προκύψουν οφέλη από την ελευθέρωση απαιτείται πρόσβαση σε προσφορά ενέργειας. Από τις αναλύσεις[18] προκύπτει ότι η συντριπτική πλειοψηφία των τελικών χρηστών στην Ευρώπη έχουν εύκολη πρόσβαση σε ηλεκτρική ενέργεια και φυσικό αέριο: στην ΕΕ-27 ο μέσος όρος ανέρχεται σε 93% στον τομέα της προσφοράς ηλεκτρισμού χωρίς εναλλακτικές λύσεις και 72% στον τομέα του φυσικού αερίου, όπου συχνά υπάρχουν άλλοι προμηθευτές. Κατά μέσον όρο, τα δύο τρίτα (66%) των πολιτών της ΕΕ θεωρούν ότι το κόστος για τις υπηρεσίες ηλεκτρικής ενέργειας είναι προσιτό· παρεμφερές είναι το ποσοστό όσον αφορά το φυσικό αέριο. Σε κανέναν από τους δύο τομείς δεν έχουν διαπιστωθεί σημαντικές διαφορές μεταξύ των κοινωνικο-δημογραφικών ομάδων ή μεταξύ των χωρών της ΕΕ-15 και των χωρών ΕΕ-27[19]. Διατιμήσεις Η συνύπαρξη ανοικτών αγορών ενέργειας και διατιμήσεων ενέργειας είναι κοινό φαινόμενο στα κράτη μέλη της ΕΕ: τούτο συμβαίνει στο ένα τρίτο των αγορών φυσικού αερίου για τουλάχιστον ένα τμήμα της αγοράς και σε περισσότερο από το ήμισυ των αγορών ηλεκτρικής ενέργειας. Στα περισσότερα κράτη μέλη όπου διατιμούνται οι τιμές, η διατίμηση δεν περιορίζεται στους μικρούς καταναλωτές – είναι δυνατόν να καθορίζονται τιμές παροχής σε όλες τις κατηγορίες πελατών[20]. Οι αρνητικές επιπτώσεις των διατιμήσεων ενέργειας παραμένουν μείζον πρόβλημα. Στρεβλώνουν άμεσα τον ανταγωνισμό και μειώνουν το βαθμό ρευστότητας στις αγορές χονδρικής. Μακροπρόθεσμα, οι διατιμήσεις δίνουν εσφαλμένα μηνύματα στους επενδυτές και έχουν αρνητικό αντίκτυπο στην ανάπτυξη μιας υποδομής. Η διατίμηση σε επίπεδο που να μην επιτρέπει στους νεοεμφανιζόμενους να προμηθεύουν ενέργεια σε τιμές κόστους συνιστά εμπόδιο για την είσοδο στην αγορά εναλλακτικών προμηθευτών και, κατά συνέπεια, απειλεί την ασφάλεια του εφοδιασμού. Το χρηματιστήριο ηλεκτρικής ενέργειας της Γαλλίας, για παράδειγμα, δήλωσε ότι δεν είναι σε θέση να ορίσει αγοραία τιμή αναφοράς επειδή οι τιμές ενέργειας διατιμούνται. Η προστασία του καταναλωτή πρέπει να μην εξασφαλίζεται με μέτρα υπέρ του ανταγωνισμού αλλά με άλλο τρόπο. Γ. ΑΣΦΑΛΕΙΑ ΤΟΥ ΕΦΟΔΙΑΣΜΟΥ Από τη θερινή και τη χειμερινή έκθεση προοπτικών για την ηλεκτρική ενέργεια, που εκπονήθηκαν το 2007 από την Ομάδα Ευρωπαϊκών Διαχειριστών Συστημάτων Μεταφοράς Ηλεκτρικής Ενέργειας (ETSO) και από τους Ευρωπαίους Διαχειριστές Συστημάτων Μεταφοράς Φυσικού Αερίου (GIE), προκύπτει ότι μεσοπρόθεσμα δεν αναμένεται ιδιαίτερος κίνδυνος ελλείψεων ηλεκτρικής ενέργειας. Στις εκθέσεις αυτές συνοψίζονται οι εθνικές και περιφερειακές προγνώσεις ισοζυγίου ισχύος, εξισορρόπησης της παραγωγής και φορτίου αιχμής. Οι εκθέσεις περιλαμβάνουν αξιολόγηση της συνολικής επάρκειας των διασυνδεδεμένων συστημάτων. Ωστόσο, υπό ακραίες συνθήκες – όπως πολύ χαμηλές ή πολύ υψηλές θερμοκρασίες ή σε περιπτώσεις κρίσεων εφοδιασμού με φυσικό αέριο – τα συστήματα ηλεκτρισμού καταπονούνται περισσότερο ιδίως εάν η κατάσταση είναι ταυτοχρόνως κρίσιμη σε γειτονικές χώρες. Η εξασφάλιση επαρκούς δυναμικότητας μεταφοράς εξακολουθεί να αποτελεί νευραλγικό στοιχείο όχι μόνο για την ανάπτυξη του ανταγωνισμού, αλλά και για την ασφάλεια του εφοδιασμού. Ιδίως όσον αφορά την ασφάλεια του εφοδιασμού με φυσικό αέριο, η Ευρωπαϊκή Ένωση εξαρτάται όλο και περισσότερο από τις εισαγωγές[21]. Δεδομένου ότι φθίνουν τα εγχώρια αποθέματα φυσικού αερίου και ότι αναμένεται σημαντική αύξηση της κατανάλωσης φυσικού αερίου παγκοσμίως, η διαφοροποίηση των οδεύσεων ή των πηγών προμήθειας φυσικού αερίου διαδραματίζει καίριο ρόλο για να μειωθεί η εξάρτηση από τις τρεις κύριες πηγές εφοδιασμού μέσω αγωγών, δηλαδή τη Ρωσία, τη Νορβηγία και την Αλγερία. Λόγω των ανερχόμενων τιμών φυσικού αερίου, αυξάνεται διαρκώς η σημασία του υγροποιημένου φυσικού αερίου για την διαφοροποίηση αυτή. Τα δίκτυα ηλεκτρικής ενέργειας και φυσικού αερίου αποτελούν τον πυρήνα για την εύρυθμη λειτουργία της ευρωπαϊκής αγοράς. Εξακολουθούν να υπάρχουν εμπόδια για την ολοκλήρωση των έργων προτεραιότητας που έχουν ήδη εντοπιστεί. Έχουν οριστεί συντονιστές για τα έργα τα οποία έχουν χαρακτηρισθεί ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος και αντιμετωπίζουν καθυστερήσεις ή δυσχέρειες υλοποίησης. Πρόκειται για τα εξής έργα: (1) ηλεκτρική ζεύξη μεταξύ Γερμανίας, Πολωνίας και Λιθουανίας, (2) συνδέσεις με τους υπεράκτιους σταθμούς αιολικής ενέργειας της βόρειας Ευρώπης, (3) διασύνδεση μεταξύ Γαλλίας και Ισπανίας, και (4) αγωγός φυσικού αερίου Nabucco. Είναι χαμηλότερος ο βαθμός εξάρτησης από τις εισαγωγές ηλεκτρικής ενέργειας. Η ηλεκτροπαραγωγή μπορεί να βασιστεί στις εγχώριες πηγές, συμπεριλαμβανομένων των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας, καθώς και σε καύσιμα από διαφορετικές πηγές στην διεθνή αγορά (π.χ. άνθρακας). Ωστόσο, αυξάνεται η εξάρτηση της ηλεκτροπαραγωγής από το φυσικό αέριο, το περισσότερο από το οποίο εισάγεται. Επιπλέον, οι επενδυτές σε υποδομή αντιμετωπίζουν νέα προβλήματα. Το σύστημα ηλεκτρικής ενέργειας εξαρτάται όλο και περισσότερο από την υποδομή για το φυσικό αέριο. Οι επενδύσεις σε ηλεκτροπαραγωγή από ανανεώσιμες πηγές (π.χ. αιολική ενέργεια) απαιτούν υποδομή μεταφοράς με υψηλή δυναμικότητα, ούτως ώστε το σύστημα να προσαρμόζεται στην αυξομείωση της δυναμικότητας. Μετά τον ψυχρό χειμώνα 2005/2006, ορισμένες χώρες αποφάσισαν να αυξήσουν την χωρητικότητα αποθήκευσης φυσικού αερίου και να μεγιστοποιήσουν τη δυναμικότητα εισαγωγών. Η Ιταλία, για παράδειγμα, καθιέρωσε συμβάσεις «ship or pay», σύμφωνα με τις οποίες οι προμηθευτές μπορούν να επιλέξουν να αποποιηθούν δυναμικότητα μεταφοράς ούτως ώστε να αυξηθεί η αξιοποίηση της δυναμικότητας. Στο τέλος του 2006 έως και το 2007, προέκυψε μικρό πλεόνασμα φυσικού αερίου το οποίο επέτρεψε αύξηση των συναλλαγών φυσικού αερίου, με αποτέλεσμα μεγαλύτερη ρευστότητα στα κέντρα διαπραγμάτευσης φυσικού αερίου. Απομένει να αποδειχθεί κατά πόσον τούτο θα αποτελέσει τη βάση για θετικές και δυναμικές μελλοντικές εξελίξεις στην αγορά. Η ΕΕ πρέπει όχι μόνον να συνεχίσει να επικεντρώνεται στη στρατηγική διάσταση των ενεργειακών της σχέσεων με τρίτες χώρες, ιδιαίτερα με τους προμηθευτές, αλλά και να λαμβάνει επίσης υπόψη τη σημασία της εξασφάλισης δομής της αγοράς η οποία να προσφέρει στους προμηθευτές και τους επενδυτές τη δυνατότητα να αποκομίσουν οφέλη από την ανοικτή αγορά και την χωρίς φραγμούς ροή ενέργειας. Προς τούτο απαιτείται δράση εκ μέρους της Επιτροπής, των κυβερνήσεων και των ρυθμιστικών αρχών, καθώς επίσης και από τους διαχειριστές δικτύων. Κρίσιμης σημασίας παράγων είναι οι καθυστερήσεις στις διαδικασίες αδειοδότησης για επενδύσεις. Τούτο αποτελεί πλέον μείζονα κίνδυνο για την ασφάλεια του εφοδιασμού και την ανάπτυξη της εσωτερικής αγοράς. Δ. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ Παρά ορισμένες ενθαρρυντικές βελτιώσεις, ιδιαίτερα όσον αφορά τον διασυνοριακό συντονισμό σε περιφερειακό επίπεδο, από την συνολική ανάλυση της συντελεσθείσας προόδου στην εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας και φυσικού αερίου προκύπτουν ότι εξακολουθούν να υφίστανται μείζονα εμπόδια για την αποδοτική λειτουργία της αγοράς. Κύριο παράγοντα αποτελεί η ανεπαρκής εφαρμογή της ευρωπαϊκής νομοθεσίας . Η Επιτροπή, τα κράτη μέλη, οι ρυθμιστικές αρχές και ο κλάδος πρέπει να συστρατευθούν για να επιτευχθεί η βελτίωση, με τους εξής τρόπους: - Στις εθνικές ρυθμιστικές αρχές πρέπει να χορηγηθούν εξουσίες που να εξασφαλίζουν την ορθή εφαρμογή της νομοθεσίας από τους εμπλεκόμενους παράγοντες. - Οι ίδιες οι ρυθμιστικές αρχές πρέπει να αναλαμβάνουν τις ευθύνες τους για να ενθαρρύνουν την υλοποίηση των νομικών απαιτήσεων. Η διασυνοριακή εναρμόνιση των μοντέλων βέλτιστης ρυθμιστικής πρακτικής είναι βεβαίως αναγκαία προκειμένου να περιοριστούν εμπράκτως οι φραγμοί στις διασυνοριακές συναλλαγές. Οι περιφερειακές πρωτοβουλίες της ERGEG και άλλα συναφή έργα σε κυβερνητικό επίπεδο αποτελούν θετικές ενέργειες προς την κατεύθυνση αυτή. - Ο κλάδος πρέπει να τηρεί τις νομικές απαιτήσεις χωρίς παραχωρήσεις. Κατά την εφαρμογή της ευρωπαϊκής νομοθεσίας δεν υπάρχουν περιθώρια διαπραγματεύσεων. - Οι διατιμήσεις της ενέργειας εξακολουθούν να αποτελούν μείζον πρόβλημα. Τα κύρια προβλήματα στους διαφόρους τομείς έχουν δύο κοινά χαρακτηριστικά: σημαντικές συνέπειες που παρεμποδίζουν της ανάπτυξη εύρυθμα λειτουργούσας εσωτερικής αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας και φυσικού αερίου και νομικό πλαίσιο που δεν επαρκεί για την επίλυση των προβλημάτων αυτών. Για τούτο, η Επιτροπή αντιμετώπισε αυτές τις ελλείψεις με νομοθετικό πλαίσιο, το οποίο υποβλήθηκε στις 19 Σεπτεμβρίου 2007. [1] Στο βαθμό που δεν υπόκεινται σε παρεκκλίσεις. [2] Τεχνικό παράρτημα, τμήμα 1. [3] Τεχνικό παράρτημα, τμήμα 1. [4] Ευρωπαϊκή ομάδα ρυθμιστικών αρχών για την ηλεκτρική ενέργεια και το φυσικό αέριο, η οποία συστάθηκε από την Επιτροπή με την απόφαση 2003/796/ΕΚ της 11ης Νοεμβρίου 2003. [5] Διατίθεται στον ιστότοπο: www.ergeg.org. [6] Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1228/2003. [7] Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1775/2005. [8] Κανόνας σύμφωνα με τον οποίο επιτρέπεται σε ΔΣΜ περιορισμένη δημοσίευση στοιχείων για σημείο του δικτύου που χρησιμοποιείται από λιγότερους των τριών προμηθευτές· βλ. άρθρο 6 παράγραφος 5 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1775/2005. [9] Τεχνικό παράρτημα, τμήμα 5. [10] www.ergeg.org. [11] UK, NL, B, F, IRL, DE, DK, SW, N-IRL, Νορβηγία (παρατηρητής). [12] AT, CZ, GR, H, IT, PL, SK, SI. [13] Σύμφωνα με στοιχεία της Eurostat, για την 1η Ιανουαρίου κάθε έτους. [14] Στο πλαίσιο της δημόσιας διαβούλευσης της ERGEG σχετικά με τις κατευθυντήριες γραμμές για τον λειτουργικό διαχωρισμό, οι ΔΣΜ, για παράδειγμα, προέβαλαν την ανάγκη να συμμετέχουν οι διοικητές των δικτύων στη διαχείριση ενοποιημένων εταιριών και, επιπλέον, προτάθηκε να χορηγούνται στους διοικητές αυτούς κίνητρα που να συνδέονται με την επιτυχία της ενοποιημένης επιχείρησης στο σύνολό της. Βλ. τα σχόλια που δημοσιεύονται στον ιστότοπο: www.ergeg.org – Public Consultations – Energy – GGP Functional Unbundling. [15] Τεχνικό παράρτημα, τμήμα 7. [16] Τεχνικό παράρτημα, τμήμα 7. [17] EUROBAROMETER, Prices and quality of services of general interest (τιμές και ποιότητα υπηρεσιών κοινής ωφελείας), Σεπτέμβριος 2005, και 2007 Consumer Satisfaction Survey (έρευνα ικανοποίησης καταναλωτών, 2007): http://ec.europa.eu/consumers/cons_int/serv_gen/cons_satisf/consumer_service_finrep_en.pdf. [18] EUROBAROMETER, Services of General Interest (υπηρεσίες κοινής ωφέλειας) – κεφάλαιο 1.4-1.5, Ιούλιος 2007. [19] EUROBAROMETER, Services of General Interest (υπηρεσίες κοινής ωφέλειας) – κεφάλαιο 3.1, Ιούλιος 2007. [20] ERGEG, Status review on end-user price regulation, 14.6.2007 (Ref: E07-CPR-08-04), www.ergeg.org. [21] Τεχνικό παράρτημα, τμήμα 8.