[pic] | ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ |

Βρυξέλλες, 24.1.2007

SEC(2006) 1689

ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

Συνοδευτικό στην Πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τα αερολιμενικά τέλη Σύνοψη της εκτίμησης των επιπτώσεων {COM(2006) 820 τελικό}{SEC(2006) 1688}

Συνοπτική παρουσίαση

Εισαγωγή

Η παρούσα εκτίμηση επιπτώσεων του σχεδίου οδηγίας για τα αερολιμενικά τέλη εντάσσεται στη δέσμη πρωτοβουλιών που έχει αναλάβει η Επιτροπή για να στηρίξει την αποτελεσματική λειτουργία των κοινοτικών αερολιμένων. Στην ΕΕ υπάρχουν διάφορα συστήματα τιμολόγησης των αερολιμενικών υποδομών, τα οποία δεν είναι πάντοτε επαρκώς δικαιολογημένα και η πληροφόρηση σχετικά με αυτά μπορεί να μην είναι η κατάλληλη. Συχνά κοινοτικοί αερομεταφορείς και φορείς αερολιμένων διαφωνούν ως προς τη διαμόρφωση των συστημάτων χρέωσης και τον τρόπο υπολογισμού των τελών. Στην παρούσα εκτίμηση επιπτώσεων εξετάζονται ορισμένες επιλογές υπό αυτό το πρίσμα και εκτιμώνται τα αποτελέσματά τους.

Στόχοι

Οι γενικοί στόχοι του σχεδίου οδηγίας καθορίζονται είτε από άλλες πρωτοβουλίες, όπως οι στρατηγικοί στόχοι της Επιτροπής και οι προκλήσεις που προσδιορίζονται στους στρατηγικούς στόχους 2005-2009[1], δηλαδή να επιστρέψει η ΕΕ στην οδό της ευημερίας , μέσω μιας πιο ανταγωνιστικής και δυναμικής Ευρώπης . Οι ειδικοί στόχοι της προτεινόμενης οδηγίας είναι στόχοι που πρέπει να επιτευχθούν μέσω της οδηγίας, έτσι ώστε να καταστεί δυνατή η επίτευξη των γενικών στόχων. Οι ειδικοί στόχοι μπορούν να συνοψισθούν ως εξής:

- συμβολή στο θεμιτό ανταγωνισμό μεταξύ κοινοτικών αερολιμένων με την καθιέρωση κοινών αρχών χρέωσης·

- προώθηση της εφαρμογής πιο διαφανών συστημάτων χρέωσης στους χρήστες των αερολιμενικών υποδομών·

- παραγωγή επαρκών εσόδων για τη συντήρηση και τη συμπλήρωση των αερολιμενικών υποδομών σε βέλτιστο επίπεδο.

Οι επιχειρησιακοί στόχοι σχετίζονται με τα αναμενόμενα αποτελέσματα της οδηγίας. Κύριος επιχειρησιακός στόχος είναι η καθιέρωση κοινών βασικών αρχών στη χρέωση αερολιμενικών τελών στους αερολιμένες της ΕΕ.

Διαβούλευση και εμπειρογνωμοσύνη

Διαβούλευση

Πριν την εκπόνηση της παρούσας πρότασης πραγματοποιήθηκε διαβούλευση με σκοπό να συγκεντρωθούν τα σχόλια και οι προτάσεις των ενδιαφερομένων. Κατά τη διαβούλευση με τα ενδιαφερόμενα μέρη τηρήθηκαν τα ελάχιστα πρότυπα που όριζε η ανακοίνωση της Επιτροπής της 11ης Δεκεμβρίου 2002 (COM(2002) 704).

Στις 7 Απριλίου 2006 πραγματοποιήθηκε συνεδρίαση, στην οποία είχαν την ευκαιρία να εκθέσουν τις απόψεις τους όλες οι κύριες ενώσεις και οργανώσεις του κλάδου. Οι οργανώσεις που εκπροσωπήθηκαν είναι οι εξής:

ACI, AEA, CANSO, ECA, EEA, ELFAA, ERA, ETF, IACA, IAHA και IATA.

Προέκυψαν οι εξής τάσεις από τις παρεμβάσεις κατά τη διάρκεια της διαβούλευσης.

Οι θέσεις των κυρίων παραγόντων του κλάδου των αερομεταφορών, δηλαδή αρχές αερολιμένων και αερομεταφορείς είναι λιγότερο ανταγωνιστικοί μεταξύ τους και οι περισσότεροι παράγοντες συμφωνούν ότι χρειάζεται κοινοτική ρύθμιση για τα αερολιμενικά τέλη.

Οι οργανώσεις των αερομεταφορέων υπενθύμισαν ότι η κατάσταση είναι δύσκολη γι’αυτούς σε σύγκριση με τους φορείς εκμετάλλευσης των αερολιμένων. Από το 2001, οι αερομεταφορείς αναγκάσθηκαν να κάνουν περικοπές στο κόστος λειτουργίας τους. Ταυτόχρονα, το κόστος αερολιμένα ανά επιβάτη αυξήθηκε κατά μέσο όρο κατά 13%, σε ορισμένους μάλιστα αερολιμένες πολύ περισσότερο από 20%. 14 από τους 25 πιο ακριβούς αερολιμένες βρίσκονται στην ΕΕ. Οι οργανώσεις είναι σθεναρά υπέρ μιας ρύθμισης σε κοινοτικό επίπεδο, το ιδεώδες μάλιστα θα ήταν να περιέχει ορισμένους ‘χρυσούς κανόνες’, μεταξύ των οποίων μη εισαγωγή διακρίσεων, υποχρεωτική διαβούλευση, διαφάνεια των εξόδων και των εσόδων των αερολιμένων και σύσταση ανεξάρτητης εθνικής ρυθμιστικής αρχής. Οι αερομεταφορείς χαμηλού κόστους έχουν διαφορετική άποψη, διότι, όπως επισημαίνουν, οι μεγάλοι αερολιμένες χαμηλώνουν τα τέλη τους για να αντιμετωπίσουν τον αυξημένο ανταγωνισμό των δευτερευόντων και των περιφερειακών αερολιμένων και διότι η εξέλιξη αυτή καθιστά τη ρύθμιση των αερολιμενικών τελών τελείως άσκοπη. Οι περιφερειακές αεροπορικές εταιρείες εκφράσθηκαν υπέρ της οικονομικής ρύθμισης.

Οι αρχές των αερολιμένων τόνισαν ότι οι αερολιμένες χρειάζονται νέα χωρητικότητα και ότι οι απαιτούμενες επενδύσεις για την επέκτασή τους θα ανέλθουν σε 45 δις ευρώ έως το 2025. Τόνισαν επίσης ότι οι αερομεταφορείς δεν καταβάλλουν το πλήρες κόστος της αερολιμενικής υποδομής. Οι φορείς εκμετάλλευσης των αερολιμένων ανέφεραν ότι τα αερολιμενικά τέλη έχουν ρυθμισθεί επαρκώς σε εθνικό επίπεδο με βάση τις αρχές της ΔΟΠΑ. Επίσης, υποστηρίζουν την άποψη ότι βασική επιθυμία των αερομεταφορέων είναι να επιτευχθεί σταυροειδής επιδότηση των αερολιμενικών τελών με τα έσοδα από τις εμπορικές δραστηριότητες των αερολιμένων. Ωστόσο, οι φορείς εκμετάλλευσης των αερολιμένων υπογραμμίζουν ότι πρέπει να συνεργάζονται με τους αερομεταφορείς και ότι από πλευράς τους είναι έτοιμοι για εποικοδομητική δέσμευση.

Η ανωτέρω περιγραφή δείχνει ότι οι διάφοροι παράγοντες του κλάδου έχουν διαφορετικές απόψεις, οι οποίες πρέπει να ληφθούν υπόψη σε ειδικές διατάξεις της κοινοτικής νομοθεσίας. Οι υπηρεσίες της Επιτροπής όρισαν ορισμένες επιλογές, αντιπροσωπευτικές των διαφόρων τρόπων θέσπισης κοινοτικής νομοθεσίας.

Εμπειρογνωμοσύνη

Η εκτίμηση των επιπτώσεων αποτέλεσε το αντικείμενο σύμβασης με γραφείο εξωτερικών συμβούλων, η οποία ανατέθηκε κατόπιν ανοικτού διαγωνισμού. Το γραφείο συμβούλων εξέτασε τις οικονομικές και περιβαλλοντικές επιπτώσεις της πρότασης οδηγίας για τα αερολιμενικά τέλη.

Πολιτικές επιλογές

Οι υπηρεσίες της Επιτροπής όρισαν τις εξής επιλογές ως αντιπροσωπευτικές των διαφόρων τρόπων θέσπισης κοινοτικής νομοθεσίας.

Επιλογή 1

Καμιά κοινοτική δράση, οπότε η κατάσταση πραγμάτων παραμένει αμετάβλητη.

Επιλογή 2

Σενάριο σύμφωνα με το οποίο οι κύριοι παράγοντες του κλάδου, δηλαδή αερομεταφορείς και οι αερολιμενικοί φορείς, αναπτύσσουν και υιοθετούν εθελοντικά οι ίδιοι μέτρα σε επίπεδο ΕΕ, με σκοπό να επιλύσουν προβλήματα που συναντά κάποιο ενδιαφερόμενο μέρος λόγω έλλειψης συμφωνίας και από κοινού κατανόησης των μερών για τον τρόπο με τον οποίο θα μπορούσαν να αντιμετωπισθούν καλύτερα τα κύρια σημεία διαφωνίας.

Επιλογή 3

Θέσπιση νομικής πράξης από την Κοινότητα για τη διαμόρφωση γενικού πλαισίου, σύμφωνα με το οποίο ο τρόπος καθορισμού και είσπραξης των αερολιμενικών τελών θα διέπεται από ορισμένες αρχές που πρέπει να τηρούν οι φορείς διαχείρισης των αερολιμένων. Το βασικό πλαίσιο καθιέρωσης των τελών πρέπει να αποφασίζεται σε εθνικό επίπεδο, κάθε τέτοιο πλαίσιο όμως, όπως και η εφαρμογή του, πρέπει να ανταποκρίνεται στις κοινές αρχές που θεσπίζονται σε κοινοτικό επίπεδο.

Οι κοινές αρχές θα περιλαμβάνουν π.χ. υποχρεωτική διαβούλευση, μη εισαγωγή διακρίσεων στην εφαρμογή των αερολιμενικών τελών για να εξασφαλισθεί ίση μεταχείριση των αερομεταφορέων, διαφάνεια στους λογαριασμούς των αερολιμένων για να δίδεται η εικόνα των εξόδων και των εσόδων του σε ετήσια βάση, δυνατότητα διαφοροποίησης των τελών ανάλογα με το διαφορετικό επίπεδο εξυπηρέτησης και σύσταση φορέα σε εθνικό επίπεδο που θα είναι αρμόδιος για την εποπτεία της ομοιόμορφης εφαρμογής των αρχών αυτών. Η επιλογή περιλαμβάνει τη δυνατότητα να διαμορφώνονται τα τέλη ανάλογα με τις περιβαλλοντικές επιδόσεις των χρησιμοποιούμενων αεροσκαφών.

Στη συγκεκριμένη επιλογή εξετάζεται επίσης ποιο είναι το όριο που θα μπορούσε να εφαρμοσθεί καλύτερα, αν δηλαδή η οδηγία πρέπει να εφαρμόζεται σε αερολιμένες κάποιου ελάχιστου μεγέθους, και εάν ναι, ποιου μεγέθους.

Επιλογή 4

Θέσπιση νομικής πράξης από την Κοινότητα για τη διαμόρφωση νομικού πλαισίου στην ΕΕ, σύμφωνα με το οποίο τα αερολιμενικά τέλη θα καθορίζονται και θα εισπράττονται βάσει ενός και μόνον ρυθμιστικού συστήματος εφαρμοζόμενου ομοιόμορφα σε όλη την ΕΕ, και θα ορισθεί ενιαία μέθοδος υπολογισμού τους που θα καθορισθεί αργότερα. Η ενιαία μέθοδος θα μπορούσε να επιλεγεί ανάμεσα από τους διαφόρους μηχανισμούς χρέωσης που υπάρχουν στα κράτη μέλη· είναι δυνατός επίσης συνδυασμός (στοιχείων) αυτών των μηχανισμών χρέωσης. Η επιλογή αυτή περιλαμβάνει τη διαμόρφωση των τελών ανάλογα με τις περιβαλλοντικές επιδόσεις, όπως περιγράφεται στην επιλογή 3 προηγουμένως.

Καμιά από τις ανωτέρω επιλογές δεν έχει απορριφθεί.

Ανάλυση των επιπτώσεων

Η μη ανάληψη κοινοτικής δράσης θα οδηγούσε στη συνέχιση των αποκλίσεων στα συστήματα χρέωσης και των αρχών που τα διέπουν στα κράτη μέλη. Αυτό με την πάροδο του χρόνου θα αυξήσει τις εντάσεις μεταξύ των αερολιμένων και των χρηστών τους. Αναμένεται μάλιστα να ενταθούν ακόμη περισσότερο με την τάση ιδιωτικοποίησης που υπάρχει, η οποία θα οδηγήσει σε άνοδο των τελών.

Το ύψος των αερολιμενικών τελών δεν αναμένεται να αλλάξει ουσιαστικά, εφόσον οι κύριοι παράγοντες καθορίσουν κοινές αρχές για τη διαφάνεια του κόστους, όπως στην επιλογή 2 . Αναμένεται επίσης μεγαλύτερη συνοχή σε όλη την ΕΕ από άποψη δομής. Ωστόσο, θα υπάρξουν κάποια εμπόδια στον καθορισμό αυτών των κοινών αρχών σε εθελοντική βάση. Ορισμένα κράτη μέλη θα έχουν ίσως μεγάλους ενδοιασμούς να αντικαταστήσουν το οικονομικό ρυθμιστικό σύστημά τους, το οποίο έχει θεσπισθεί για την επιδίωξη εθνικών πολιτικών στόχων, με ένα πανευρωπαϊκό εθελοντικό πλαίσιο που θα καθιερώνει τέλη συνδεόμενα με το κόστος.

Στην επιλογή 3 τίθενται ορισμένες κοινές αρχές στην κοινοτική νομοθεσία. Η αρχή της υποχρεωτικής διαβούλευσης δεν αναμένεται να έχει σοβαρή επίπτωση, διότι εφαρμόζεται ήδη στα περισσότερα κράτη μέλη. Η ίδια συλλογιστική ισχύει και για την αρχή της μη εισαγωγής διακρίσεων, καθώς οι πιθανότητες διακρίσεων σήμερα στους αερολιμένες είναι περιορισμένες λόγω της κοινοτικής νομοθεσίας. Ούτε η πιθανότητα αλλαγής της ποιότητας εξυπηρέτησης από τους αερολιμένες θα έχει σοβαρή επίπτωση στα αερολιμενικά τέλη. Η αρχή όμως της διαφάνειας αναμένεται ότι θα ασκήσει πτωτική πίεση στο ύψος των αερολιμενικών τελών, ειδικά σε αερολιμένες που εντάσσονται σε δίκτυο. Το διοικητικό κόστος θα αυξηθεί με την επιλογή αυτή λόγω της σύστασης ανεξάρτητου εποπτικού φορέα, θα βελτιωθεί όμως η λειτουργία των αερολιμένων με χαμηλότερα αερολιμενικά τέλη. Η καθιέρωση περιβαλλοντικών τελών αναμένεται ότι θα έχει περιορισμένη επίπτωση στο περιβάλλον.

Είναι αβέβαιο εάν η επιλογή 3 θα αυξήσει ή θα μειώσει τα αερολιμενικά τέλη, η συνολική επίπτωση όμως της επιλογής 3 θα ασκήσει πτωτική πίεση στα αερολιμενικά τέλη. Ωστόσο, η πίεση αυτή αναμένεται να είναι λιγότερο ισχυρή από εκείνη της επιλογής 4, καθώς υπάρχει μεγαλύτερο περιθώριο για εθνική διαφοροποίηση.

Η επιλογή 4 περιλαμβάνει επιδιωκόμενο ύψος, δεσμευτικό σε επίπεδο ΕΕ, για τις αποδοτικές δραστηριότητες των αερολιμένων με βάση σημείο αναφοράς της οικονομικής απόδοσης των ευρωπαϊκών αερολιμένων. Το διοικητικό κόστος αναμένεται ότι θα είναι σημαντικό με την επιλογή αυτή. Οι αερολιμένες θα χρειασθεί να καταρτίσουν συστήματα κοστολόγησης που θα απαιτήσουν την εισαγωγή ομοιόμορφου λογιστικού συστήματος σε κάθε αερολιμένα. Η ζήτηση αναμένεται ότι θα αυξηθεί με την επιλογή 4 σε ορισμένους αερολιμένες. Η αύξηση στη ζήτησης της κίνησης θα έχει αρνητικό αντίκτυπο στη ζήτηση άλλων τρόπων μεταφοράς και θα θίξει την σιδηροδρομική κίνηση μεσαίων αποστάσεων, η οποία ανταγωνίζεται τις αερομεταφορές φορτίων και τις οδικές εμπορευματικές μεταφορές μικρών αποστάσεων. Η μείωση των τελών θα μετακυλισθεί στους χρήστες των αερομεταφορών. Ορισμένες τιμές θα μειωθούν, ειδικά στις εμπορευματικές πτήσεις μικρών αποστάσεων. Η επίπτωση όμως αυτή θα αντισταθμισθεί από την αύξηση των τελών σε αερολιμένες με μικρότερο κόστος.

Σύγκριση των επιλογών

Με βάση την ανωτέρω ανάλυση, το συμπέρασμα είναι ότι η επιλογή 3 “Γενικό κοινοτικό πλαίσιο κοινών αρχών” προσφέρει τις καλύτερες δυνατότητες εφαρμογής. Όλες οι επιλογές αναμένεται ότι θα αυξήσουν τη διαφάνεια ως προς το κόστος, η οποία συγκεντρώνει την προτίμηση των χρηστών και βοηθούν στην παρακολούθηση της εφαρμογής των αρχών περί κρατικών ενισχύσεων.

Η επιλογή 1 αναμένεται να οδηγήσει σε αύξηση των εντάσεων μεταξύ φορέων εκμετάλλευσης των αερολιμένων και χρηστών, ειδικά ενόψει των συνεχιζόμενων ιδιωτικοποιήσεων των αερολιμένων στην ΕΕ. Η επιλογή 2 θα είναι δύσκολη στην εφαρμογή της.

Η επιλογή 3 δεν έχει τη μεγαλύτερη επίπτωση στην οικονομική απόδοση των αερολιμένων διότι η επιλογή 4 αναμένεται να είναι καλύτερη από την επιλογή 3 στο θέμα αυτό. Η επιλογή 4 πάντως θα έχει μεγαλύτερες δυσκολίες στην εφαρμογή της και αναμένεται να δημιουργήσει υψηλότερο διοικητικό κόστος. Το κόστος αυτό δεν δικαιολογεί την άμεση παρέμβαση της Επιτροπής και δεν θα είναι πάντοτε προς το συμφέρον των χρηστών, διότι το κόστος δεν είναι το μόνο σημαντικό κριτήριο γι’αυτούς.

Η καθιέρωση περιβαλλοντικών τελών για τα NOx αναμένεται να δημιουργήσει ορισμένες δυσχέρειες. Μολονότι θα αύξανε την ευαισθητοποίηση των αερομεταφορέων σε τοπικά προβλήματα ποιότητας του ατμοσφαιρικού αέρα, ειδικά όταν πρόκειται για πανευρωπαϊκή κλίμακα, θα δημιουργούσε συγκρούσεις με άλλους περιβαλλοντικούς στόχους (ιδίως τις εκπομπές CO2 και το θόρυβο).

Παρακολούθηση και αξιολόγηση

Η Επιτροπή θα παρακολουθεί συνεχώς τις εξελίξεις στην εσωτερική αγορά αερομεταφορών και θα αξιολογεί τις επιπτώσεις της νέας νομοθεσίας σε τακτική βάση. Οι επιπτώσεις της οδηγίας στις σχέσεις μεταξύ αερολιμένων και αερομεταφορέων θα αξιολογηθεί κυρίως με βάση:

(i) έρευνες που θα πραγματοποιήσει η Επιτροπή,

(ii) τις ετήσιες εκθέσεις των ανεξάρτητων εποπτικών φορέων που θα συσταθούν σε εθνικό επίπεδο. Οι εκθέσεις αυτές θα αποτελέσουν σημαντικό δείκτη σχετικά με τις επιπτώσεις της οδηγίας στη διαδικασία είσπραξης των αερολιμενικών τελών.

[1] Στρατηγικοί στόχοι 2005-2009. Ευρώπη 2010: Μία εταιρική σχέση για την ανανέωση της Ευρώπης. Ευημερία, αλληλεγγύη και ασφάλεια. COM(2005) 12.