[pic] | ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ |

Βρυξέλλες, 26.4.2006

COM(2006) 177 τελικό

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

Εφαρμογή του κοινοτικού προγράμματος της Λισσαβώνας: κοινωνικές υπηρεσίες κοινής ωφελείας στην Ευρωπαϊκή Ένωση

{SEC(2006) 516}

Πίνακας περιεχομένων

ΕΙΣΑΓΩΓΗ 3

I - ΟΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΕΣ ΥΠΗΡΕΣΙΕΣ, ΠΥΛΩΝΕΣ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΚΟΙΝΩΝΙΑΣ ΚΑΙ ΟΙΚΟΝΟΜΙΑΣ 4

1.1. Οι κοινωνικές υπηρεσίες στην Ευρωπαϊκή Ένωση 4

1.2. Γενική απαίτηση εκσυγχρονισμού και ποιότητας 5

1.3. Κοινοτικό πλαίσιο στο οποίο λαμβάνονται υπόψη οι ιδιαιτερότητες και ευνοείται ο εκσυγχρονισμός 6

II - ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΩΝ ΚΟΙΝΟΤΙΚΩΝ ΚΑΝΟΝΩΝ ΣΤΟΝ ΤΟΜΕΑ ΤΩΝ ΚΟΙΝΩΝΙΚΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ: ΜΙΑ ΠΑΓΙΑ ΛΟΓΙΚΗ. 7

2.1. Η εφαρμογή της αρχής της επικουρικότητας και η διάκριση ανάμεσα στις υπηρεσίες κοινής ωφελείας οικονομικού και μη οικονομικού χαρακτήρα. 7

2.2. Συγκεκριμένες καταστάσεις που αντιμετωπίζουν σήμερα οι κοινωνικές υπηρεσίες 7

2.2.1. Η επιλογή της ανάθεσης 8

- Η επιλογή της μερικής ή ολικής ανάθεσης κοινωνικού έργου 8

- Η διαχείριση μιας κοινωνικής υπηρεσίας στο πλαίσιο μιας σύμπραξης μεταξύ του δημοσίου και του ιδιωτικού τομέα 8

2.2.2. Οικονομική αντιστάθμιση από το δημόσιο 9

2.2.3. Ρύθμιση της αγοράς 9

2.2.4. Συμβατότητα με τους κανόνες για την πρόσβαση στην αγορά 10

III - ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗ ΚΑΙ ΥΠΟΣΤΗΡΙΞΗ ΤΩΝ ΚΟΙΝΩΝΙΚΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΚΟΙΝΗΣ ΩΦΕΛΕΙΑΣ ΣΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΝΩΣΗ 10

3.1. Ενδελεχής διαβούλευση σχετικά με τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά 10

3.2. Παρακολούθηση της κατάστασης των κοινωνικών υπηρεσιών κοινής ωφελείας στην Ευρωπαϊκή Ένωση 11

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ 11

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Ο εκσυγχρονισμός των κοινωνικών υπηρεσιών βρίσκεται στο επίκεντρο των σημερινών ευρωπαϊκών προκλήσεων: αφενός οι υπηρεσíες αυτές εκπληρώνουν μια θεμελιώδη αποστολή στο πλαίσιο της κοινωνικής συνοχής, αφετέρου η μεταρρύθμισή τους και το δυναμικό τους απασχόλησης αποτελούν αναπόσπαστο στοιχείο της στρατηγικής της Λισσαβώνας. Στα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου το Μάρτιο του 2006 επιβεβαιώνεται το γεγονός αυτό και επαναλαμβάνεται ότι η εσωτερική αγορά των υπηρεσιών πρέπει να καταστεί πλήρως λειτουργική διατηρώντας, ωστόσο, το ευρωπαϊκό κοινωνικό μοντέλο.

Με την παρούσα ανακοίνωση δίνεται συνέχεια στο Λευκό βιβλίο σχετικά με τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας[1] στο οποίο δηλώνεται η πρόθεση για μια «συστηματική προσέγγιση ώστε να εντοπιστούν και να αναγνωριστούν τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά των κοινωνικών υπηρεσιών καθώς και να αποσαφηνιστεί το πλαίσιο στο οποίο λειτουργούν και μπορούν να εκσυγχρονιστούν», μια δήλωση που επαναλαμβάνεται στην Ατζέντα κοινωνικής πολιτικής[2] και στο κοινοτικό πρόγραμμα της Λισσαβώνας[3]. Ύστερα από την ψηφοφορία σε πρώτη ανάγνωση στο Ευρωπαϊκό Κοινοβουλίο για την πρόταση οδηγίας σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά, στις 16 Φεβρουαρίου 2006, η Επιτροπή απέκλεισε τις υπηρεσίες ιατροφαρμακευτικής περίθαλψης από το πεδίο εφαρμογής της τροποποιημένης της πρότασης[4] και δεσμεύτηκε να αναλάβει ειδική πρωτοβουλία και να αρχίσει συζήτηση σχετικά με το θέμα αυτό[5]. Συνεπώς, η παρούσα ανακοίνωση δεν αναφέρεται στις εν λόγω υπηρεσίες. Στην τροποποιημένη πρότασή της η Επιτροπή απέκλεισε επίσης από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας «τις κοινωνικές υπηρεσίες σχετικά με την κοινωνική στέγαση, την παιδική μέριμνα και την παροχή στήριξης σε οικογένειες και άτομα που έχουν ανάγκη». Έγκειται πλεόν στην αρμοδιότητα του ευρωπαϊκού νομοθέτη να ολοκληρώσει τη νομοθετική διαδικασία.

Η παρούσα ανακοίνωση εντάσσεται στο πλαίσιο της από κοινού αρμοδιότητας της Κοινότητας και των κρατών μελών όσον αφορά τις υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος, που ορίζεται στο άρθρο 16 της συνθήκης ΕΕ. Είναι το αποτέλεσμα εντατικών διαβουλεύσεων[6] με τα κράτη μέλη και τις οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών, με τη βοήθεια των οποίων η Επιτροπή μπόρεσε να κάνει μια πρώτη έρευνα σχετικά με τις προκλήσεις και τα ερωτήματα που τίθενται. Η Επιτροπή επιθυμεί να συνεχίσει αυτή την ανοικτή διαδικασία διαβούλευσης σε όλα τα μεταγενέστερα στάδια που ορίζονται στην παρούσα ανακοίνωση.

Πρέπει να υπενθυμίσουμε τον τρόπο με τον οποίο το υφιστάμενο κοινοτικό πλαίσιο σέβεται την αρχή της επικουρικότητας. Τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να καθορίσουν τις προσδοκίες τους από τις υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος ή ιδίως από τις κοινωνικές υπηρεσίες κοινής ωφελείας. Σε επίπεδο κρατών μελών οι δημόσιες αρχές, στη δέουσα κλίμακα καθορίζουν τις υποχρεώσεις και τα καθήκοντα κοινής ωφελείας των εν λόγω υπηρεσιών καθώς και τις αρχές οργάνωσής τους. Αντιστοίχως στο κοινοτικό πλαίσιο απαιτείται από τα κράτη μέλη να λαμβάνουν υπόψη ορισμένους κανόνες όταν καθορίζουν τους τρόπους εφαρμογής των στόχων και των αρχών που ορίζουν. Η παρούσα ανακοίνωση αποτελεί ένα συμπληρωματικό στάδιο στην προσπάθεια να ληφθούν πιο συστηματικά υπόψη οι ιδιομορφίες των κοινωνικών υπηρεσιών σε ευρωπαϊκό επίπεδο και να αποσαφηνιστούν, στο βαθμό που καλύπτονται, οι κοινοτικοί κανόνες που εφαρμόζονται στις εν λόγω υπηρεσίες.

I - ΟΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΕΣ ΥΠΗΡΕΣΙΕΣ, ΠΥΛΩΝΕΣ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΚΟΙΝΩΝΙΑΣ ΚΑΙ ΟΙΚΟΝΟΜΙΑΣ

1.1. Οι κοινωνικές υπηρεσίες στην Ευρωπαϊκή Ένωση

Τι σημαίνει όρος «κοινωνικές υπηρεσίες» στην Ευρωπαϊκή Ένωση; Εκτός από τις υγειονομικές υπηρεσίες, που δεν καλύπτονται από την παρούσα ανακοίνωση, υπάρχουν δύο μεγάλες κατηγορίες κοινωνικών υπηρεσιών:

- τα συστήματα υποχρεωτικής και συμπληρωματικής κοινωνικής ασφάλισης, με τις διάφορες μορφές τους οργάνωσης (αμοιβαίας ή επαγγελματικής), που καλύπτουν τους θεμελιώδεις κινδύνους, όπως αυτοί που έχουν σχέση με την υγεία, το γήρας, τα επαγγελματικά ατυχήματα, την ανεργία, τη σύνταξη, την αναπηρία

- τις άλλες σημαντικές υπηρεσίες που παρέχονται απευθείας στα πρόσωπα. Οι υπηρεσίες αυτές που διαδραματίζουν ένα ρόλο πρόληψης και κοινωνικής συνοχής παρέχουν εξατομικευμένη βοήθεια για να διευκολυνθεί η ένταξη προσώπων στην κοινωνία και για να εξασφαλιστεί η άσκηση των θεμελιωδών τους δικαιωμάτων. Περιλαμβάνουν κατά κύριο λόγο τη βοήθεια σε πρόσωπα για την αντιμετώπιση άμεσων προβλημάτων της ζωής ή κρίσεων (όπως τα χρέη, η ανεργία, η τοξικομανία, η ρήξη των οικογενειακών δεσμών). Δεύτερον, περιλαμβάνουν δραστηριότητες με στόχο να εξασφαλιστεί στους ενδιαφερόμενους η απόκτηση των αναγκαίων ικανοτήτων για την πλήρη τους ένταξη στην κοινωνία (αποκατάσταση, γλωσσική κατάρτιση για μετανάστες) και κυρίως στην αγορά εργασίας (επαγγελματική κατάρτιση και επανένταξη). Οι υπηρεσίες αυτές συμπληρώνουν και υποστηρίζουν το ρόλο των οικογενειών με τις φροντίδες που παρέχουν κυρίως στους νεώτερους και στους πιο ηλικιωμένους. Τρίτον, στις υπηρεσίες αυτές ανήκουν επίσης οι δραστηριότητες που αποσκοπούν να εξασφαλίσουν την ένταξη των προσώπων που έχουν μακροπρόθεσμα ανάγκες λόγω αναπηρίας ή προβλημάτων υγείας. Τέταρτον, περιλαμβάνεται η κοινωνική στέγαση, με την οποία παρέχεται στέγη σε μειονεκτούντα άτομα ή σε λιγότερο ευνοούμενες κοινωνικές ομάδες. Ορισμένες υπηρεσίες μπορούν ενδεχομένως να περιλαμβάνουν και τις τέσσερις αυτές διαστάσεις[7].

Μολονότι οι κοινωνικές υπηρεσίες, σύμφωνα με το ισχύον κοινοτικό δίκαιο στον τομέα, δεν αποτελούν ξεχωριστή νομική κατηγορία στο πλαίσιο των υπηρεσιών κοινής ωφελείας, αυτή η απαρίθμηση και μόνον δείχνει ότι κατέχουν μια εξέχουσα θέση ως πυλώνες της ευρωπαϊκής κοινωνίας και της οικονομίας. Αυτό οφείλεται αρχικά στη συμβολή τους σε πολλούς ουσιαστικούς στόχους και αξίες της Κοινότητας, όπως ένα υψηλό επίπεδο απασχόλησης και κοινωνικής προστασίας, ένα επαρκές επίπεδο προστασίας της υγείας των ανθρώπων, την ισότητα μεταξύ ανδρών και γυναικών και την οικονομική, κοινωνική και εδαφική συνοχή. Αλλά αυτή η ιδιαιτερότητα οφείλεται επίσης στο ζωτικό χαρακτήρα των αναγκών που προορίζονται να ικανοποιήσουν, εξασφαλίζοντας έτσι την εφαρμογή των θεμελιωδών δικαιωμάτων όπως είναι η αξιοπρέπεια και η ακεραιότητα του ατόμου. Από τις διαβουλεύσεις με τα κράτη μέλη και τις οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών κατέστη εμφανές ότι οι κοινωνικές υπηρεσίες λόγω αυτής της ιδιομορφίας, για την εκπλήρωση της αποστολής τους κοινής ωφελείας, παρουσιάζουν συχνά de facto ένα ή περισσότερα οπό τα ακόλουθα οργανωτικά χαρακτηριστικά[8]:

- λειτουργούν με βάση την αρχή της αλληλεγγύης που απαιτείται ιδίως από τη μη επιλογή κινδύνων ή την έλλειψη, σε ατομική βάση, αντιστοιχίας μεταξύ εισφορών και παροχών,

- είναι συνεκτικές και εξατομικευμένες και ανταποκρίνονται σε διαφορετικές ανάγκες για την εξασφάλιση των θεμελιωδών δικαιωμάτων του ανθρώπου και για την προστασία των πιο ευάλωτων προσώπων,

- έχουν μη κερδοσκοπικό χαρακτήρα[9] και ιδίως για να αντιμετωπίσουν τις πιο δύσκολες καταστάσεις και είναι συχνά αποτέλεσμα ιστορικής κληρονομιάς,

- περιλαμβάνουν την εθελοντική και προαιρετική συμμετοχή ως έκφραση μιας ικανότητας της κοινωνίας των πολιτών,

- είναι βαθιά ριζωμένες σε πολιτιστικές παραδόσεις (τοπικές). Αυτό οφείλεται κυρίως στην εγγύτητα μεταξύ του φορέα παροχής υπηρεσιών και του δικαιούχου καθιστώντας έτσι δυνατό να λαμβάνονται υπόψη οι συγκεκριμένες ανάγκες τους,

- οι ασύμμετρες σχέσεις μεταξύ των φορέων παροχής υπηρεσιών και των δικαιούχων δεν μπορούν να εξομοιωθούν με τις «κανονικές» σχέσεις προμηθευτών/καταναλωτών και απαιτούν τη συμμετοχή χρηματοδότησης από τρίτους.

1.2. Γενική απαίτηση εκσυγχρονισμού και ποιότητας

Οι κοινωνικές υπηρεσίες αποτελούν έναν ραγδαία αναπτυσσόμενο τομέα, τόσο από την άποψη της οικονομικής μεγέθυνσης όσο και της δημιουργίας θέσεων εργασίας. Επίσης αποτελούν αντικείμενο έντονης αναζήτησης της ποιότητας και της αποτελεσματικότητας[10]. Όλα τα κράτη μέλη άρχισαν τις διαδικασίες εκσυγχρονισμού των κοινωνικών υπηρεσιών για να αντιμετωπίσουν καλύτερα τις εντάσεις ανάμεσα στην καθολικότητα, την ποιότητα και την οικονομική βιωσιμότητα. Μολονότι η οργάνωση των κοινωνικών υπηρεσιών εξακολουθεί να διαφέρει πολύ ανάμεσα στα κράτη μέλη, ορισμένες γενικές πτυχές αυτής της διαδικασίας εκσυγχρονισμού μπορούν να καθοριστούν:

- η εισαγωγή μεθόδων συγκριτικής αξιολόγησης, ελέγχων ποιότητας, η εμπλοκή των χρηστών στη διαχείριση,

- η αποκέντρωση της οργάνωσης των υπηρεσιών στο τοπικό και περιφερειακό επίπεδο,

- η εξωτερική ανάθεση καθηκόντων από το δημόσιο στον ιδιωτικό τομέα, έτσι ώστε οι δημόσιες αρχές μετατρέπονται σε ρυθμιστές, φύλακες ενός «ελεγχόμενου ανταγωνισμού» και μιας αποτελεσματικής οργάνωσης σε εθνικό, τοπικό ή περιφερειακό επίπεδο,

- η ανάπτυξη των συμπράξεων μεταξύ του δημοσίου και του ιδιωτικού τομέα και η χρησιμοποίηση άλλων μορφών χρηματοδότησης, συμπληρωματικής στη χρηματοδότηση από το δημόσιο.

Αυτό το πιο ανταγωνιστικό περιβάλλον και η ανταπόκριση στις συγκεκριμένες ανάγκες κάθε ατόμου, ακόμη και αυτών που είναι δύσκολο να ικανοποιηθούν, δημιουργούν έτσι το κατάλληλο κλίμα για μια «κοινωνική οικονομία», με κύριο χαρακτηριστικό τη σημαντική θέση των μη κερδοσκοπικών επιχειρήσεων παροχής υπηρεσιών οι οποίες όμως αντιμετωπίζουν την ανάγκη αποδοτικότητας και διαφάνειας.

1. 3. Κοινοτικό πλαίσιο στο οποίο λαμβάνονται υπόψη οι ιδιαιτερότητες και ευνοείται ο εκσυγχρονισμός

Πολυάριθμες πολιτικές και οικονομικές κοινοτικές πρωτοβουλίες και ενέργειες, μεταξύ των οποίων και ο κοινωνικός διάλογος, υποστηρίζουν ήδη την ανάπτυξη και τον εκσυγχρονισμό των κοινωνικών υπηρεσιών. Από οικονομικής άποψης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο υποστηρίζει πολυάριθμα σχέδια για την ποιότητα των υπηρεσιών με στόχο την κοινωνική ένταξη και την ενσωμάτωση μέσω της απασχόλησης. Επίσης, το ΕΤΠΑ χορήγησε περίπου 7 δισεκατομμύρια ευρώ για την υποδομή των κοινωνικών και υγειονομικών υπηρεσιών στην Ευρωπαϊκή Ένωση των 25 για την περίοδο 2000-2006. Μεταξύ άλλων πολιτικών πρωτοβουλιών, η ανοικτή μέθοδος συντονισμού κατέστησε δυνατό τον εντοπισμό ορθών ευρωπαϊκών πρακτικών για την ποιότητα και την ενσωμάτωση των υπηρεσιών με στόχο την καταπολέμηση της φτώχειας· η μέθοδος αυτή εφαρμόζεται άμεσα από το 2005 στις υπηρεσίες μακροχρόνιας περίθαλψης. Το πρόγραμμα δράσης για την κοινωνική ένταξη ενθαρρύνει την ανταλλαγή ορθών πρακτικών και υποδειγματικές διακρατικές συνεργασίες. Άλλοι τομείς δραστηριότητας της Ένωσης, κυρίως στον τομέα των δημόσιων οικονομικών, παρέχουν υποστήριξη και πλαισίωση στον εκσυγχρονισμό των κοινωνικών υπηρεσιών.

Η ευρωπαϊκή εμπλοκή στις κοινωνικές υπηρεσίες βασίζεται επίσης στην εφαρμογή της κοινοτικής νομοθεσίας. Αυτό οφείλεται στις διαδικασίες ανοίγματος ή διαφοροποίησης της αγοράς που άρχισαν τα ίδια τα κράτη μέλη, με αποτέλεσμα ένα μεγάλο μέρος των κοινωνικών υπηρεσιών στην Ευρωπαϊκή Ένωση, τις οποίες διαχειρίζονταν μέχρι τώρα άμεσα οι δημόσιες αρχές, να διέπεται πλέον από τους κοινοτικούς κανόνες για την εσωτερική αγορά και τον ανταγωνισμό. Αυτή η ευρωπαϊκή εμπλοκή αποτελεί καθεαυτή απόδειξη της τάσης εκσυγχρονισμού των κοινωνικών υπηρεσιών, μέσω μεγαλύτερης διαφάνειας και καλύτερης αποδοτικότητας στην οργάνωση και στη χρηματοδότηση. Επιβάλλει την καλύτερη χρήση των καταρχήν περιορισμένων κονδυλίων του προϋπολογισμού που χορηγούνται στις κοινωνικές πολιτικές και συμβάλλει επίσης στην αύξηση της πολυμορφίας και στη βελτίωση της ποιότητας των υπηρεσιών.

Ταυτόχρονα, η νέα αυτή κατάσταση για τους ενδιαφερόμενους φορείς κατέστησε αναγκαία τη διευκρίνιση των όρων εφαρμογής ορισμένων κοινοτικών κανόνων[11].

II - ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΩΝ ΚΟΙΝΟΤΙΚΩΝ ΚΑΝΟΝΩΝ ΣΤΟΝ ΤΟΜΕΑ ΤΩΝ ΚΟΙΝΩΝΙΚΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ: ΜΙΑ ΠΑΓΙΑ ΛΟΓΙΚΗ.

2.1. Η εφαρμογή της αρχής της επικουρικότητας και η διάκριση ανάμεσα στις υπηρεσίες κοινής ωφελείας οικονομικού και μη οικονομικού χαρακτήρα.

Κατά γενικό κανόνα, η νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου («το Δικαστήριο») διευκρινίζει ότι η συνθήκη ΕΚ αναγνωρίζει στα κράτη μέλη το δικαίωμα να καθορίζουν τις αποστολές κοινής ωφελείας και να θεσπίζουν τις οργανωτικές αρχές των υπηρεσιών που πρόκειται να τις εκπληρώσουν.

Ωστόσο, αυτό το δικαίωμα πρέπει να ασκείται με διαφάνεια και χωρίς κατάχρηση της έννοιας της κοινής ωφέλειας. Κατά την άσκηση αυτού του δικαιώματος, τα κράτη μέλη πρέπει να λαμβάνουν υπόψη το κοινοτικό δίκαιο όταν καθορίζουν τους τρόπους εφαρμογής των στόχων και των αρχών που έχουν θεσπίσει. Έτσι, π.χ. είναι υποχρεωμένα να τηρούν την αρχή της μη διακριτικής μεταχείρισης και την κοινοτική νομοθεσία περί δημοσίων συμβάσεων και εκχωρήσεων όταν οργανώνουν μια δημόσια υπηρεσία.

Εξάλλου, όταν πρόκειται για υπηρεσίες οικονομικής φύσεως πρέπει να εξασφαλίζεται η συμβατότητα των τρόπων οργάνωσης με τους άλλους τομείς του κοινοτικού δικαίου (ιδίως η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών και το δικαίωμα εγκατάστασης, και η νομοθεσία για τον ανταγωνισμό).

Στον τομέα της νομοθεσίας για τον ανταγωνισμό, το Δικαστήριο θέσπισε ότι πρέπει να θεωρείται ως οικονομική δραστηριότητα: «κάθε δραστηριότητα προσφοράς αγαθών ή υπηρεσιών σε δεδομένη αγορά από μια επιχείρηση, ανεξαρτήτως του νομικού καθεστώτος του φορέα αυτού και του τρόπου χρηματοδοτήσεώς του» [12] .

Όσον αφορά την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών και το δικαίωμα εγκατάστασης το Δικαστήριο όρισε ότι πρέπει να θεωρούνται ως οικονομικές δραστηριότητες με την έννοια της Συνθήκης οι υπηρεσίες που παρέχονται κανονικά έναντι αμοιβής. Η Συνθήκη δεν απαιτεί, ωστόσο, να πληρώνεται η υπηρεσία άμεσα από αυτούς που την επωφελούνται[13]. Αυτό συνεπάγεται ότι όλες σχεδόν οι υπηρεσίες που παρέχονται στον κοινωνικό τομέα μπορούν να θεωρούνται ως «οικονομικές δραστηριότητες» με την έννοια των άρθρων 43 και 49 της συνθήκης ΕΚ.

Οι δημόσιες αρχές και οι υπεύθυνοι επιχειρήσεων στον τομέα των κοινωνικών υπηρεσιών κοινής ωφελείας αισθάνονται τη συνεχή εξέλιξη της νομολογίας του Δικαστηρίου, ιδίως όσον αφορά την έννοια της «οικονομικής δραστηριότητας» ως πηγή αβεβαιότητας. Η νομολογία και η κοινοτική νομοθεσία[14] κατόρθωσαν να μειώσουν την αβεβαιότητα αυτή ή να διευκρινίσουν τον αντίκτυπο αλλά δεν μπόρεσαν να την εξαλείψουν εντελώς.

2.2. Συγκεκριμένες καταστάσεις που αντιμετωπίζουν σήμερα οι κοινωνικές υπηρεσίες

Για την καλύτερη κατανόηση των συγκεκριμένων όρων εφαρμογής του κοινοτικού πλαισίου στην κατάσταση των κοινωνικών υπηρεσιών, στην παρούσα ανακοίνωση θίγονται οι πιο συνήθεις καταστάσεις.

2.2.1. Η επιλογή της ανάθεσης

- Η επιλογή της μερικής ή ολικής ανάθεσης κοινωνικού έργου

Εάν οι δημόσιες αρχές αποφασίσουν να αναθέσουν την παροχή κοινωνικής υπηρεσίας σε ένα εξωτερικό συνεταίρο ή να συνεργαστούν με τον ιδιωτικό τομέα, η κοινοτική νομοθεσία περί δημοσίων συμβάσεων και εκχωρήσεων μπορεί να αποδειχθεί χρήσιμη.

Στις περιπτώσεις αυτές, ο δημόσιος οργανισμός που αναθέτει σε έναν εξωτερικό οργανισμό την παροχή κοινωνικής υπηρεσίας κοινής ωφελείας πρέπει, τουλάχιστον, να τηρεί τις αρχές διαφάνειας, ίσης μεταχείρισης και αναλογικότητας. Εξάλλου, σε ορισμένες περιπτώσεις, οι οδηγίες «δημοσίων συμβάσεων» επιβάλλουν πιο συγκεκριμένες υποχρεώσεις. Π.χ., η οδηγία 2004/18/ΕΚ, που αφορά μεταξύ άλλων τις δημόσιες συμβάσεις υπηρεσιών, απαιτεί από τις αναθέτουσες αρχές να καταρτίζουν τεχνικές προδιαγραφές για τα έγγραφα της σύμβασης, όπως τις προκηρύξεις σύμβασης έργου, τη συγγραφή υποχρεώσεων ή τα συμπληρωματικά έγγραφα. Ορισμένα κράτη μέλη και οι φορείς παροχής υπηρεσιών έχουν επισημάνει τη δυσκολία που αντιμετωπίζουν στην εκ των προτέρων εκπόνηση της συγγραφής υποχρεώσεων για τις κοινωνικές υπηρεσίες που πρέπει να προσαρμόζονται στις ανάγκες ατόμων ανάλογα με την περίπτωση.

Για να υπερνικηθεί η δυσκολία αυτή, οι τεχνικές προδιαγραφές πρέπει να καταρτίζονται σύμφωνα με τις επιδόσεις και τις λειτουργικές ανάγκες. Αυτό σημαίνει ότι οι αναθέτουσες ή συμβαλλόμενες αρχές μπορούν να περιοριστούν στον ορισμό των στόχων που αναμένεται να επιτευχθούν από τον φορέα παροχής υπηρεσιών. Ο τρόπος αυτός ορισμού των «τεχνικών προδιαγραφών» θα πρέπει να εξασφαλίζει την αναγκαία ευελιξία και ταυτόχρονα επαρκή ακρίβεια για τον εντοπισμό του αντικειμένου της σύμβασης.

- Η διαχείριση μιας κοινωνικής υπηρεσίας στο πλαίσιο μιας σύμπραξης μεταξύ του δημοσίου και του ιδιωτικού τομέα

Οι συμπράξεις δημοσίου και ιδιωτικού τομέα χρησιμοποιούνται συνεχώς περισσότερο για την παροχή υπηρεσιών κοινής ωφελείας.

Στο πλαίσιο αυτό φαίνεται αναγκαίο να διασαφηνιστεί η έννοια των «συμβάσεων παραχώρησης» και των κανόνων που διέπουν την ανάθεσή τους, καθώς και η εφαρμογή των διατάξεων των δημοσίων συμβάσεων σχετικά με τη δημιουργία φορέων μικτού κεφαλαίου οι οποίοι αποσκοπούν στην παροχή υπηρεσιών γενικού ενδιαφέροντος (θεσμοθετημένες ΣΔΙΤ). Από τις διαβουλεύσεις προέκυψε ότι χρειάζεται διασαφήνιση για τις θεσμοθετημένες ΣΔΙΤ.

Όσον αφορά τη διάκριση μεταξύ των « εσωτερικών » και « τρίτων » φορέων, η απόφαση για την πόλη Halle[15] που εξέδωσε το Δικαστήριο παρείχε σημαντικές διευκρινίσεις. Σύμφωνα με την εν λόγω απόφαση ορίζεται ότι οι διαδικασίες ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων εφαρμόζονται ακόμη και όταν μια δημόσια αρχή έχει την πρόθεση να συνάψει εξ επαχθούς αιτίας σύμβαση με μια εταιρία νομικώς διακεκριμένη από την ίδια, στο κεφάλαιο της οποίας η εν λόγω αρχή συμμετέχει με μία ή περισσότερες ιδιωτικές επιχειρήσεις.

2.2.2. Οικονομική αντιστάθμιση από το δημόσιο

Μια δημόσια αρχή μπορεί να αποφασίσει να αντισταθμίσει τις δαπάνες που συνδέονται με την παροχή μιας κοινωνικής υπηρεσίας κοινής ωφελείας από έναν εξωτερικό φορέα. Αυτή η οικονομική αντιστάθμιση προορίζεται για την εξισορρόπηση των επιβαρύνσεων που προκύπτουν από την εκπλήρωση του καθήκοντος και δεν θα επιβάρυνε μια επιχείρηση η οποία θα υπάκουε μόνον στα κριτήρια της αγοράς. Σύμφωνα με μια απόφαση του Δικαστηρίου[16], η Επιτροπή[17] έλαβε μια απόφαση στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων, η οποία απλοποίησε ήδη σημαντικά τις απαιτήσεις σχετικά με την οικονομική αντιστάθμιση που λαμβάνουν οι φορείς παροχής κοινωνικών υπηρεσιών και εξασφάλισε την αναγκαία νομική βεβαιότητα. Η απόφαση αυτή ορίζει πράγματι τα όρια και τα κριτήρια έτσι ώστε οι αντισταθμίσεις που χορηγούνται στην πλειονότητα των κοινωνικών υπηρεσιών θεωρούνται αυτοδικαίως ως συμβατές με τους κανόνες του ανταγωνισμού και συνεπώς απαλλάσσονται της υποχρέωσης της εκ των προτέρων κοινοποίησης. Για ελάχιστες κοινωνικές υπηρεσίες που δεν τηρούν αυτά τα όρια και κριτήρια, η οικονομική αντιστάθμιση εξακολουθεί να χρειάζεται η κοινοποίηση στην Επιτροπή[18].

Ωστόσο, τέτοιου είδους διευκολύνσεις και απλοποιήσεις μπορούν να εφαρμόζονται μόνον εάν στις εν λόγω υπηρεσίες έχει ανατεθεί εκ των προτέρων με «νομική πράξη» μια αποστολή που επικυρώνει το χαρακτήρα τους κοινής ωφελείας. Στην απόφαση της Επιτροπής καλούνται συνεπώς τα κράτη μέλη να καταστήσουν εμφανείς τις αποστολές που έχουν αναθέσει στις κοινωνικές υπηρεσίες, συμβάλλοντας έτσι σε μια διαφάνεια χρήσιμη σε όλους, τόσο στις ενδιαφερόμενες υπηρεσίες όσο και στους χρήστες τους.

2.2.3. Ρύθμιση της αγοράς

Στην περίπτωση στην οποία οι ιδιωτικοί φορείς παρέχουν μια κοινωνική υπηρεσία, το κράτος μέλος μπορεί να αποφασίσει να πλαισιώσει τη λειτουργία της αγοράς για να εξασφαλίσει την υλοποίηση των στόχων γενικού ενδιαφέροντος. Ωστόσο, κατά την άσκηση αυτής της αρμοδιότητας, τα κράτη μέλη πρέπει να τηρούν το κοινοτικό δίκαιο και ειδικότερα τους γενικούς κανόνες και τις αρχές της Συνθήκης σχετικά με την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών και το δικαίωμα εγκατάστασης. Πρέπει να υπενθυμίσουμε ότι στο πλαίσιο αυτό οι υπηρεσίες που εξαιρούνται από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά, θα εξακολουθήσουν να υπόκεινται στην εφαρμογή αυτών των κανόνων και αρχών.

Το δικαίωμα εγκατάστασης (άρθρο 43 της Συνθήκης) επιτρέπει σε έναν επιχειρηματία να ασκήσει μια οικονομική δραστηριότητα μέσω μόνιμης εγκατάστασης σε ένα από τα κράτη μέλη για μια περίοδο αορίστου διάρκειας. Αυτό θα συμβαίνει συχνά στον τομέα των κοινωνικών υπηρεσιών για τις οποίες απαιτείται συχνά η χρήση υποδομής στην πράξη (κοινωνική στέγαση, κατοικίες για ηλικιωμένα άτομα).

Η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών (άρθρο 49 της Συνθήκης) επιτρέπει σε μια οικονομική επιχείρηση να παρέχει υπηρεσίες προσωρινά σε άλλο κράτος μέλος χωρίς να είναι εκεί εγκατεστημένο. Επίσης επιτρέπει σε ένα χρήστη να χρησιμοποιήσει τις υπηρεσίες που παρέχονται από ένα φορέα που έχει την έδρα του σε άλλο κράτος μέλος. Τα άρθρα 43 και 49 της Συνθήκης αποκλείουν όχι μόνον τους εθνικούς κανόνες διακριτικής μεταχείρισης, αλλά επίσης κάθε εθνικό κανόνα αδιακρίτως αν εφαρμόζονται σε ημεδαπούς ή αλλοδαπούς επιχειρηματίες που θα μπορούσαν να δυσχεραίνουν ή να καταστήσουν λιγότερο ελκυστική την άσκηση αυτών των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Ωστόσο, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, οι στόχοι στον τομέα της κοινωνικής πολιτικής αποτελούν «επιτακτικούς λόγους γενικού ενδιαφέροντος», οι οποίοι μπορούν να δικαιολογήσουν την εφαρμογή μέτρων για τη ρύθμιση της αγοράς, όπως είναι η υποχρέωση κατοχής άδειας για την παροχή μιας κοινωνικής υπηρεσίας. Το Δικαστήριο έκρινε ότι τέτοιου είδους μέτρα πρέπει να βασίζονται σε αντικειμενικά, κριτήρια που δεν εισάγουν διακρίσεις και τα οποία είναι εκ των προτέρων γνωστά έτσι ώστε να πλαισιώνουν την άσκηση της αρμοδιότητας αξιολόγησης από τις εθνικές αρχές. Για να είναι συμβατά με το κοινοτικό δίκαιο, στα μέτρα αυτά πρέπει επίσης να τηρείται η αρχή της αναλογικότητας. Επιπλέον, πρέπει να εξασφαλιστεί η δυνατότητα προσφυγής σε ένα αντικειμενικό και αμερόληπτο εκτελεστικό όργανο[19].

2.2.4. Συμβατότητα με τους κανόνες για την πρόσβαση στην αγορά

Η ανάλυση αυτών των διαφορετικών παραδειγμάτων παρουσιάζει την ευελιξία της εφαρμογής της Συνθήκης όταν πρόκειται για την αναγνώριση, κυρίως στο πνεύμα του άρθρου 86 παράγραφος 2, των ενδογενών ιδιομορφιών της αποστολής γενικού ενδιαφέροντος που ενέχουν αυτές οι υπηρεσίες. Για την αξιολόγηση της συμβατότητας των τρόπων εκπλήρωσης μιας αποστολής γενικού ενδιαφέροντος με τους κανόνες πρόσβασης στην αγορά πρέπει να λαμβάνονται υπόψη αυτά τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά. Οι κοινοτικοί κανόνες επιβάλλουν στις δημόσιες αρχές να διευκρινίζουν, εκτός από τον ορισμό των αποστολών γενικού ενδιαφέροντος που αναθέτουν σε μια κοινωνική οργάνωση, την αντιστοιχία μεταξύ των επιβαρύνσεων ή υποχρεώσεων που συνδέονται με την εν λόγω αποστολή και τους περιορισμούς στη πρόσβαση στην αγορά που κρίνουν αναγκαίους για να επιτρέψουν στους οργανισμούς αυτούς να αντεπεξέλθουν στις επιβαρύνσεις ή υποχρεώσεις αυτές.

III - ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗ ΚΑΙ ΥΠΟΣΤΗΡΙΞΗ ΤΩΝ ΚΟΙΝΩΝΙΚΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΚΟΙΝΗΣ ΩΦΕΛΕΙΑΣ ΣΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΝΩΣΗ

3.1. Ενδελεχής διαβούλευση σχετικά με τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά

Στην παρούσα ανακοίνωση απαριθμούνται σε ένα πρώτο κατάλογο ενδεικτικά χαρακτηριστικά που αντανακλούν τις ιδιομορφίες των κοινωνικών υπηρεσιών ως υπηρεσιών κοινής ωφελείας (βλέπε τμήμα 1.1). Εκτός από τα κλασικά κριτήρια κοινής ωφελείας (καθολικότητα, διαφάνεια, συνέχεια, προσιτότητα, κ.λπ.) που αναγνωρίζονται στην αποστολή των κοινωνικών υπηρεσιών, τα χαρακτηριστικά αυτά χαρακτηρίζουν τους όρους οργάνωσης που τις διέπουν. Ο κατάλογος αυτός θα αποτελέσει την αφετηρία για μια διαβούλευση που θα πραγματοποιήσει η Επιτροπή με όλους τους ενδιαφερόμενους φορείς: κράτη μέλη, φορείς παροχής υπηρεσιών, χρήστες. Η διαβούλευση αυτή θα αφορά:

- τα στοιχεία που αποτελούν αυτά τα χαρακτηριστικά καθώς και τη συνάφειά τους για την κατανόηση της ιδιομορφίας των κοινωνικών υπηρεσιών κοινής ωφελείας·

- πώς θα μπορούσαν να ληφθούν υπόψη από τα κράτη μέλη για τον ορισμό της αποστολής κοινής ωφελείας των κοινωνικών υπηρεσιών και του τρόπου οργάνωσης τους, έτσι ώστε να εξασφαλιστεί μια σωστή θεσμική διασύνδεση με το κοινοτικό πλαίσιο·

- η εμπειρία με την εφαρμογή της κοινοτικής νομοθεσίας στον τομέα των κοινωνικών υπηρεσιών κοινής ωφελείας και πιθανά προβλήματα που αντιμετωπίζονται στο πλαίσιο αυτό·

- τον τρόπο με τον οποίο τα ίδια (ή άλλα) χαρακτηριστικά θα μπορούσαν να ληφθούν υπόψη από την Επιτροπή στις περιπτώσεις στις οποίες πρέπει να ελέγξει "εκ των υστέρων" και μεμονωμένα τη συμβατότητα των τρόπων οργάνωσης των κοινωνικών υπηρεσιών σύμφωνα με την ισχύουσα κοινοτική νομοθεσία.

3.2. Παρακολούθηση της κατάστασης των κοινωνικών υπηρεσιών κοινής ωφελείας στην Ευρωπαϊκή Ένωση

Για τη βελτίωση της αμοιβαίας γνώσης των επιχειρηματιών και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής σχετικά με τα θέματα που αφορούν τους κοινοτικούς κανόνες για την ανάπτυξη των κοινωνικών υπηρεσιών και την εμβάθυνση της ανταλλαγής πληροφοριών μεταξύ των επιχειρηματιών και των ευρωπαϊκών θεσμικών οργάνων, πρόκειται να καθιερωθεί μια διαδικασία παρακολούθησης και διαλόγου με τη μορφή διετών εκθέσεων.

Οι εκθέσεις αυτές εντάσσονται στο πλαίσιο άλλων κοινοτικών πρωτοβουλιών που υποστηρίζουν τον εκσυγχρονισμό των κοινωνικών υπηρεσιών ιδίως της ανοικτής μέθοδου συντονισμού στον τομέα της κοινωνικής προστασίας και ένταξης.

Στις αρχές του 2006 η Επιτροπή δρομολόγησε μια μελέτη για τη συγκέντρωση των στοιχείων των αναγκαίων για την εκπόνηση της πρώτης διετούς έκθεσης. Τα στοιχεία αυτά θα αφορούν τη λειτουργία του τομέα, τη κοινωνικοοικονομική του σημασία και τις συνέπειες της εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου. Τα αποτελέσματα της μελέτης αναμένονται για τα μέσα του 2007.

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ

Η παρούσα ανακοίνωση αποτελεί ένα συμπληρωματικό στάδιο για μια πιο συστηματική ανάλυση των ιδιομορφιών των κοινωνικών υπηρεσιών σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Στο πλαίσιο αυτό η Επιτροπή θα συνεχίσει τις διαβουλεύσεις με τα κράτη μέλη, του φορείς παροχής υπηρεσιών και τους χρήστες.

Με βάση αυτή την ανοικτή διαδικασία στην οποία η Επιτροπή προσδίδει μεγάλη σημασία, τα αποτελέσματα της τρέχουσας μελέτης σχετικά με τις κοινωνικές υπηρεσίες και στηριζόμενη στις εργασίες της επιτροπής για την κοινωνική προστασία, η Επιτροπή θα καταρτίσει μια πρώτη διετή έκθεση και θα επανεξετάσει την κατάσταση των κοινωνικών υπηρεσιών κοινής ωφελείας ή ορισμένων από τους τομείς τους από την άποψη της εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου. Πρόκειται για μια προσπάθεια με στόχο να ληφθεί καλύτερα υπόψη η ποικιλομορφία των κοινωνικών υπηρεσιών όπως ορίζονται στην παράγραφο 1.1 και για να εξεταστεί ο τρόπος με τον οποίο θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά των κοινωνικών υπηρεσιών κοινής ωφελείας τόσο από την Επιτροπή όσο και από τα κράτη μέλη για να μειωθεί η νομική ανασφάλεια στις περιπτώσεις στις οποίες χρειάζεται μια κατά περίπτωση προσέγγιση. Με βάση αυτή την εμπειρία, η Επιτροπή θα αποφασίσει σχετικά με τη συνέχεια που θα δώσει στη διαδικασία αυτή και θα εντοπίσει τη βέλτιστη προσέγγιση που θα ακολουθήσει, μεταξύ άλλων, εξετάζοντας την ανάγκη και τη νομική δυνατότητα για την υποβολή νομοθετικής πρότασης.

[1] COM(2004) 374 της 12.5.2004.

[2] COM(2005) 33 της 9.2.2005.

[3] SEC(2005) 981 της 20.7.2005.

[4] COM(2006) 160 της 4.4.2006.

[5] Βλέπε Ετήσια στρατηγική πολιτικής για το 2007, COM(2006) 122 της 14.3.2006, σ. 11.

[6] Τα αποτελέσματα της έρευνας διατίθενται στη διεύθυνση: http://europa.eu.int/comm/employment_social/social_protection/questionnaire_fr.htm.

[7] Η εκπαίδευση και κατάρτιση, μολονότι είναι υπηρεσίες κοινής ωφελείας με σαφή κοινωνική αποστολή, δεν καλύπτονται από την παρούσα ανακοίνωση.

[8] Τα κριτήρια αυτά είναι το αποτέλεσμα της έρευνας που αναφέρεται παραπάνω (βλέπε παραπάνω στο σημείο 6).

[9] Στην απόφαση Sodemare, το Δικαστήριο έκρινε ότι μια μη κερδοσκοπική κατάσταση μπορεί να συμβιβάζεται με την αρχή του δικαιώματος εγκατάστασης.

[10] Βλέπε παράρτημα 1 που περιέχεται στο έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής SEC(2006) 516.

[11] Το αίτημα αυτό διευκρίνισης ήταν ένα από τα κύρια αποτελέσματα των διαβουλεύσεων που πραγματοποιήθηκαν.

[12] Βλέπε π.χ. τις υποθέσεις C-180/98 έως C-184/98, Pavlov, κ. ά..

[13] Υπόθεση C-352/85, Bond van Adverteerders.

[14] Βλέπε παράρτημα 2 στο έγγραφο εργασίας της Επιτροπής SEC(2006) 516.

[15] Υπόθεση C-26/03, απόφαση της 11.1.2005.

[16] Υπόθεση C-280/00, απόφαση της 24.7.2003, Altmark Trans.

[17] ΕΕ L 312 της 29.11.2005, σ. 67-73.

[18] Βλέπε παράρτημα 2 στο έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής SEC(2006) 516.

[19] Βλέπε π.χ. την απόφαση της 20.2.2001, υπόθεση C-205/99, Analir.