ΕΚΘΕΣΗ ΔΡΑΣΤΗΡΙΟΤΉΤΩΝ

Ιούνιος 2003 – Ιούλιος 2004

(2005/C 122/01)

Για να ληφθούν υπόψη οι κανονιστικές ρυθμίσεις της Επιτροπής όσον αφορά το μέγεθος των κειμένων που μεταφράζονται σε όλες τις επίσημες γλώσσες, η επιτροπή εποπτείας εκπόνησε, για τις γλώσσες που υπόκεινται στους εν λόγω περιορισμούς (δέκα σελίδες), την παρούσα περίληψη της έκθεσής της.Το πλήρες κείμενο της έκθεσης διατίθενται στην αγγλική, τη γαλλική και τη γερμανική γλώσσα στο αντίστοιχο έντυπο της παρούσας Επίσημης Εφημερίδας για τις εν λόγω γλώσσες και η πρόσβαση σε αυτό μπορεί να γίνει στη διεύθυνση της Eur-Lex στο Διαδίκτυο (http://europa.eu.int/eur-lex).

ΠΕΡΙΛΗΨΗ

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Μέθοδοι

Κατά το πέμπτο έτος εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, και δεδομένου ότι η αναγκαία μεταβατική περίοδος για τη θέσπιση δομών προσαρμοσμένων στις νέες αρμοδιότητες της OLAF διήρκεσε πολύ περισσότερο από το προβλεπόμενο, η επιτροπή εποπτείας, επωφελούμενη από τις μεθόδους διαχείρισης που θέσπισε η Υπηρεσία οι οποίες χαρακτηρίζονται από μεγαλύτερη διαφάνεια, μπόρεσε να ασχοληθεί περισσότερο με τον επιχειρησιακό τομέα και να ασκήσει πλήρως τα καθήκοντα του τακτικού ελέγχου όσον αφορά τη διεξαγωγή των ερευνών.

Μετά την πάροδο αυτών των πέντε ετών, η επιτροπή εποπτείας επισημαίνει ότι η κύρια πρόκληση που αντιμετώπισε η OLAF ήταν η λήψη υπόψη της ενδεχόμενης τελικής ποινικής αξιολόγησης ερευνών που επρόκειτο να διενεργηθούν σε ένα πλαίσιο που είχε αρχικά σχεδιαστεί ως διοικητικό.

Από την έναρξη των εργασιών της, η εν λόγω επιτροπή υπογράμμισε τη δυσκολία αυτή και επέστησε την προσοχή του διευθυντή της OLAF στην ανάγκη θέσπισης δομής που θα αναδεικνύει μια λειτουργία διεξαγωγής ερευνών η οποία λόγω του ανεξάρτητου καθεστώτος της θα διακρίνεται από τις καθαρά διοικητικές έρευνες. Η εν λόγω επιτροπή συνέστησε επίσης την έκδοση διαδικαστικών κανόνων, την εφαρμογή ελέγχου που διασφαλίζει την τήρηση των εν λόγω κανόνων καθώς και μια σαφή μεθοδολογία για τις έρευνες.

Διαπιστώσεις

Για την αξιολόγηση της δραστηριότητας της OLAF, η επιτροπή εποπτείας έλαβε υπόψη, αφενός, τα στοιχεία που καθορίζονται στον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 και, αφετέρου, τις δραστηριότητες που τέθηκαν πράγματι σε εφαρμογή από την OLAF.

Ο προσδιορισμός της αποστολής της OLAF που περιλαμβάνεται στον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 , έχει βασιστεί στη θέληση του νομοθέτη να θεσπίσει μια ανεξάρτητη λειτουργία διεξαγωγής ερευνών και να την εντάξει σε μια βιώσιμη δομή.

Με τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 διατηρείται μια ισορροπία στις αρμοδιότητες μεταξύ του εθνικού και του κοινοτικού επιπέδου. Στο κοινοτικό επίπεδο ο στόχος του κανονισμού είναι να τεθούν σε εφαρμογή τα υπάρχοντα ή νέα μέσα διεξαγωγής ερευνών ενώ, όσον αφορά την πρόληψη, αναθέτει στην Υπηρεσία να συμβάλει στη δράση της Κοινότητας στον τομέα του σχεδιασμού και της ανάπτυξης μεθόδων καταπολέμησης της απάτης.

Όσον αφορά το εθνικό επίπεδο, ο κανονισμός προβλέπει για την Υπηρεσία μια «συντονιστική» δράση για τη συνεργασία μεταξύ των αρμοδίων αρχών των κρατών μελών, περιορίζεται δε στους εν λόγω τομείς στην ανάθεση στην OLAF των καθηκόντων που ασκούσε προηγούμενα η UCLAF εξ ονόματος της Επιτροπής.

Οι διατάξεις αυτές αποτελούν πρωτότυπες λύσεις που είναι ακόμη σε μεγάλο βαθμό προσωρινές. Η επιτροπή εποπτείας έκρινε ωστόσο ότι ο εν λόγω διατακτικός μηχανισμός θα μπορούσε να αποτελέσει βιώσιμη μεταβατική λύση με βάση την «εποικοδομητική αμφισημία» που αναμένεται να χαρακτηρίζει την εφαρμογή του.

Η εφαρμογή των μηχανισμών αυτών από την OLAF χαρακτηρίστηκε από μια τάση διερεύνησης όλων των δυνατοτήτων που παρείχαν τα θεσπισθέντα μέτρα με παράλληλη συνέχιση των δραστηριοτήτων που ασκούνταν προηγούμενα από την UCLAF. Πρόσφατα μόνο αναλήφθηκε προσπάθεια προγραμματισμού για να αποσαφηνιστεί η σύνδεση μεταξύ των διαφόρων αποστολών της Υπηρεσίας. Είναι λοιπόν ακόμη δύσκολο να προσδιοριστεί με σαφήνεια η σύνδεση των αποστολών αυτών μεταξύ τους και με εκείνες των εταίρων.

ΚΕΦΑΛΑΙΟ I

ΜΕΣΑ ΠΟΥ ΧΡΗΣΙΜΟΠΟΙΕΙ Η OLAF ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΚΠΛΗΡΩΣΗ ΤΗΣ ΑΠΟΣΤΟΛΗΣ ΤΗΣ

Σε θέματα οργάνωσης της OLAF, η επιτροπή εποπτείας αρκείται να υπενθυμίσει ότι είχε συστήσει το χωρισμό των λειτουργιών που ασκούνται στο πλαίσιο του ανεξάρτητου καθεστώτος από εκείνες που ασκούνται υπό την εποπτεία της Επιτροπής καθώς και την αποστεγανοποίηση των επιχειρησιακών τομέων.

Όσον αφορά τα μέσα για την εκτέλεση της αποστολής της, η OLAF χρειάστηκε να καινοτομήσει: η UCLAF, της οποίας τις δομές και το προσωπικό κληρονόμησε η OLAF, δεν ήταν όργανο διεξαγωγής ερευνών και δεν διέθετε ούτε τις αρμοδιότητες, ούτε τα μέσα. Το πρώτο καθήκον της OLAF ήταν λοιπόν να δημιουργήσει τα μέσα αυτά, εκκρεμεί όμως ακόμη το θέμα του τρόπου ελέγχου της νομιμότητας των ερευνών.

A.   ΤΑ ΜΕΣΑ ΔΙΕΥΘΥΝΣΗΣ ΤΩΝ ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΕΩΝ

Για να είναι αποτελεσματική η διαχείριση και να λαμβάνονται ανεξάρτητα οι αποφάσεις, η Επιτροπή συνέστησε στην OLAF να θεσπίσει τα όργανα για μια προαιρετική διεύθυνση.

Μετά την αποδοχή της αρχής αυτής, είναι δυνατή η εφαρμογή διαφόρων προσεγγίσεων της διαχείρισης και η OLAF δοκίμασε ταυτόχρονα πολλές από αυτές: το « Board », το  Εγχειρίδιο , το πρόγραμμα δραστηριοτήτων .

B.   ΤΑ ΜΕΣΑ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗΣ ΚΑΙ ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΗΣ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ

Η επιτροπή εποπτείας συνέστησε ένα καθεστώς δημοσιονομικής αυτονομίας για την OLAF που θα της επέτρεπε να προβάλει τις προτεραιότητές της για τις προβλεπόμενες στο πλαίσιο του ανεξάρτητου χαρακτήρα δαπάνες και να αξιολογήσει τα σχετικά μέσα. Ζητήθηκε εξάλλου από την OLAF να θεωρήσει ότι είναι αυτόνομη υπηρεσία και να προωθήσει διαχείριση του προσωπικού αντίστοιχη των ιδιαιτεροτήτων της αποστολής της.

Γ.   ΤΟ ΘΕΜΑ ΤΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ ΤΗΣ ΝΟΜΙΜΟΤΗΤΑΣ ΤΩΝ ΕΡΕΥΝΩΝ

Η επιτροπή εποπτείας είχε υποστηρίξει αρχικά την άποψη να ανατεθούν στη μονάδα των δικαστών αρμοδιότητες ελέγχου διαφορετικές από εκείνες του ιεραρχικού ελέγχου διότι έκρινε τους εξωτερικούς ελέγχους ως ιδιαίτερα «απόμακρους» για έρευνες που παρεμβαίνουν σε τέτοιο βαθμό στη σφαίρα των ατομικών δικαιωμάτων.

Η OLAF επέλεξε να περιοριστεί σε έναν ιεραρχικό έλεγχο και ανέθεσε στην ομάδα των δικαστών συμβουλευτικό ρόλο στη λήψη των αποφάσεων. Επί του παρόντος διερευνά μια άλλη δυνατότητα, να αναθέσει έναν τέτοιο έλεγχο στο «Board».

Σε κάθε περίπτωση, ένας πραγματικός έλεγχος της νομιμότητας των ερευνών θα είναι δυνατός μόνο όταν η OLAF αποκτήσει συγκεκριμένους διαδικαστικούς κανόνες, γεγονός που δεν έχει ακόμη πραγματοποιηθεί.

ΚΕΦΑΛΑΙΟ II

ΑΠΟΛΟΓΙΣΜΟΣ ΤΗΣ ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΙΑΚΗΣ ΔΡΑΣΤΗΡΙΟΤΗΤΑΣ ΤΗΣ OLAF

Δεδομένου ότι οι συστάσεις της επιτροπής εποπτείας σχετικά με τα μέσα που πρέπει να δημιουργηθούν για την υλοποίηση των στόχων που έχει ορίσει ο νομοθέτης, έχουν εν μέρει μόνο εφαρμοστεί, είναι δύσκολο να διαπιστωθούν και να αξιολογηθούν οι επιπτώσεις που θα είχαν στην αποτελεσματικότητα και την ποιότητα των δραστηριοτήτων της OLAF.

Η επιτροπή εποπτείας επικεντρώνει το κύριο μέρος του ελέγχου και των αξιολογήσεών της στην ανεξάρτητη λειτουργία της διεξαγωγής ερευνών και στις σχετικές με αυτήν δραστηριότητες. Πράγματι, η θέση της λειτουργίας αυτής είναι κεντρική στην αποστολή που έχει αναθέσει στην OLAF ο νομοθέτης και αποστολή της εν λόγω επιτροπής είναι κατά πρώτο λόγο να τονώσει την ανεξαρτησία της Υπηρεσίας στο πλαίσιο της εκτέλεσης της ερευνητικής λειτουργίας.

Η κύρια δυσκολία που αντιμετωπίζεται κατά την αξιολόγηση της επιχειρησιακής δραστηριότητας οφείλεται στο γεγονός ότι οι κατηγορίες που προσδιορίζονται στο Εγχειρίδιο δεν αντιστοιχούν συστηματικά με τις δραστηριότητες που πράγματι ασκούνται. Η αναντιστοιχία αυτή εμποδίζει εξάλλου μια διαχείριση των μέσων και των ανθρώπινων πόρων βασισμένη στη φύση (ανεξάρτητη ή μη) των δραστηριοτήτων, γεγονός που στερεί από την Επιτροπή και την αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή τη δυνατότητα να αξιολογούν με ακρίβεια τα απαιτούμενα μέσα για τον κάθε τομέα. Πρέπει συνεπώς να χρησιμοποιηθεί ως βάση η φύση της δραστηριότητας, όπως ορίζεται στον κανονισμό και να ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι μεταξύ των ανεξάρτητων επιχειρησιακών δραστηριοτήτων της OLAF, ορισμένες προβλέπονται ρητά από τον κανονισμό (οι έρευνες) ενώ άλλες σιωπηρά (η στήριξη των ερευνών των εθνικών δικαστικών αρχών).

Από την πρόσφατη εξέλιξη της επιχειρησιακής δραστηριότητας προκύπτουν δύο θετικά στοιχεία: αφενός, η ολοκλήρωση του έργου της εκκαθάρισης των φακέλων που εκκρεμούσαν από την UCLAF και, αφετέρου, η εφαρμογή αποτελεσματικότερων μεθόδων διαχείρισης.

A.   ΟΙ ΔΡΑΣΤΗΡΙΟΤΗΤΕΣ ΠΟΥ ΠΡΟΒΛΕΠΟΝΤΑΙ ΡΗΤΑ ΑΠΟ ΤΟΝ ΚΑΝΟΝΙΣΜΟ (ΕΚ) αριθ. 1073/1999: ΟΙ ΕΡΕΥΝΕΣ

Οι εγγυήσεις για την ανεξαρτησία της έρευνας (καθεστώς του διευθυντή και ρόλος της επιτροπής εποπτείας) ξεπερνούν κατά πολύ τις εγγυήσεις ανεξαρτησίας που παρέχονται στα κοινά όργανα διοικητικών ερευνών (π.χ. η ανακριτική και πειθαρχική υπηρεσία IDOC). Ωστόσο, οι έρευνες υπόκεινται επί του παρόντος αποκλειστικά στο διοικητικό δίκαιο. Λαμβάνοντας υπόψη την ενδεχόμενη τελική ποινική αξιολόγησή τους, θα έπρεπε να έχουν επίσης ενσωματώσει τους κανόνες του εθνικού ποινικού δικαίου και τις υπερεθνικές αρχές (ευρωπαϊκή σύμβαση για την προάσπιση των δικαιωμάτων του ανθρώπου CESDH και Χάρτης ΕΕ).

α)   Η διάκριση μεταξύ εσωτερικών και εξωτερικών ερευνών

Τα κριτήρια της διάκρισης δεν είναι πολύ σαφή, γεγονός επιζήμιο για τη διαφάνεια των αποφάσεων σε πολύπλοκες υποθέσεις με συνέπεια τη διενέργεια παράλληλων ερευνών και την εμφάνιση αρνητικών επιπτώσεων όσον αφορά την προστασία των ατομικών δικαιωμάτων.

β)   Η αξιολόγηση των διαφόρων φάσεων της διαδικασίας

Από την ανάλυση των συστάσεων που περιλαμβάνονται στις τελικές εκθέσεις ερευνών προκύπτει μια πολυσχιδής εικόνα για τη φύση της ερευνητικής δραστηριότητας της OLAF. Η επιτροπή εποπτείας εκτιμά ότι, σε γενικές γραμμές, η αξιολόγηση πρέπει να αφορά τα αποτελέσματα της ερευνητικής λειτουργίας και να μην περιορίζεται σε ποσοτικά στοιχεία: πρέπει να λαμβάνει υπόψη τις αντιδράσεις των αρχών για τις οποίες προορίζεται. Από την άποψη αυτή, η εν λόγω επιτροπή διαπιστώνει ότι καταβάλλονται επί του παρόντος προσπάθειες για να ληφθεί περισσότερο υπόψη από τις δικαστικές αρχές η συμβολή της OLAF, υπογραμμίζει όμως ότι η έλλειψη αποτελεσματικού ελέγχου της νομιμότητας καθώς και το «μεικτό» καθεστώς της Υπηρεσίας περιόρισαν, ως ένα βαθμό, τη νομιμότητα και την αξιοπιστία των συνεισφορών της OLAF.

B.   ΟΙ ΔΡΑΣΤΗΡΙΟΤΗΤΕΣ ΠΟΥ ΔΕΝ ΠΡΟΒΛΕΠΟΝΤΑΙ ΡΗΤΑ ΑΠΟ ΤΟΝ ΚΑΝΟΝΙΣΜΟ (ΕΚ) αριθ. 1073/1999: Η ΣΥΝΕΡΓΑΣΙΑ ΤΗΣ OLAF ΜΕ ΤΙΣ ΕΘΝΙΚΕΣ ΔΙΚΑΣΤΙΚΕΣ ΑΡΧΕΣ

Καθοριστικό στοιχείο για τα προβλήματα στις σχέσεις μεταξύ OLAF και εθνικών δικαστικών αρχών είναι ότι η νομική τους βάση δεν είναι σαφής. Οι σχέσεις αυτές αναπτύσσονται στο πλαίσιο της φάσης της δικαστικής παρακολούθησης των ερευνών ή της δραστηριότητας συνδρομής. Η δραστηριότητα αυτή αποδείχθηκε ιδιαίτερα χρήσιμη και αποτελεί απαραίτητη προέκταση της ερευνητικής δραστηριότητας. Ωστόσο, πρέπει να θεωρηθεί ως δραστηριότητα της OLAF που ενεργεί υπό την ιδιότητα της ανεξάρτητης υπηρεσίας και να υπαχθεί σε εύθετο χρόνο στη μελλοντική ευρωπαϊκή εισαγγελική αρχή. Κατά τη μεταβατική περίοδο θα χρειαστεί η έκδοση εσωτερικών κανόνων όσον αφορά τη συμμετοχή της OLAF. Ο νομοθέτης πρέπει να προσδιορίσει τη νομική βάση και να προβλέψει τη στελέχωση.

ΚΕΦΑΛΑΙΟ III

ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΕΠΟΠΤΕΙΑΣ: ΒΕΛΤΙΩΣΗ ΤΗΣ ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΑΣ ΤΗΣ OLAF ΚΑΙ ΠΡΟΕΤΟΙΜΑΣΙΑ ΤΗΣ ΜΕΤΑΒΑΣΗΣ ΠΡΟΣ ΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΙΣΑΓΓΕΛΙΚΗ ΑΡΧΗ

Η επιτροπή εποπτείας διατυπώνει συστάσεις που έχουν ως στόχο να επιτρέψουν στην OLAF να εκπληρώσει πλήρως την αποστολή της και να εξελιχθεί σε μια «επικουρική υπηρεσίας της δικαστικής εξουσίας» όπως ανέφερε ο Πρόεδρος Prodi κατά την παρουσίαση του προγράμματος δράσης. Στο τελευταίο υπογραμμιζόταν επίσης η ανάγκη να προσανατολιστούν εκ νέου οι δραστηριότητες της OLAF στην αποστολή που όρισε ο νομοθέτης. Η OLAF αντιμετώπισε πράγματι δυσκολίες στον καθορισμό του περιεχομένου των διαφόρων καθηκόντων της και στη σύνδεση των καθηκόντων αυτών μεταξύ τους και με εκείνα των εταίρων της.

A.   ΣΥΝΔΕΣΗ ΤΗΣ ΕΡΕΥΝΗΤΙΚΗΣ ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΑΣ ΜΕ ΤΙΣ ΑΛΛΕΣ ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΕΣ ΤΗΣ OLAF

Τα καθήκοντα της Υπηρεσίας είναι πολύ διαφορετικά: οι έρευνες, η στήριξη των ερευνών των εθνικών αρχών και η συνδρομή στην πολιτική και νομοθετική δράση της Επιτροπής σε θέματα καταπολέμησης της απάτης σε βάρος του κοινοτικού προϋπολογισμού. Με την απόκτηση εμπειρίας, τίθεται υπό νέους όρους το θέμα της συνέργιας και η κύρια δυσκολία είναι η συνοχή του συνόλου.

1.   Ανάγκη για μια καλύτερη οργάνωση της δραστηριότητας της OLAF σε συνάρτηση με μια πολιτική για τις έρευνες

Η επιτροπή εποπτείας υποστηρίζει την εφαρμογή της αρχής της αναλογικότητας και μιας σαφώς διατυπωμένης πολιτικής για τις έρευνες που προσδιορίζει τα κριτήρια επιλογής που είναι απαραίτητα λόγω της αρχής της επικουρικότητας και των περιορισμένων μέσων. Η ανεξαρτησία που απολαύει ο διευθυντής κατά τη λήψη απόφασης για έναρξη έρευνας συνεπάγεται ότι πρέπει να έχει τη δυνατότητα να πραγματοποιήσει μια υπεύθυνη επιλογή με βάση ανάλογα κριτήρια και να προσδιορίσει σαφέστερα στους ελεγκτές το στόχο της έρευνας, το πεδίο της, τα μέσα και τους πόρους προς χρησιμοποίηση και τη φύση των αποδεικτικών στοιχείων που πρέπει να αναζητηθούν. Η πολιτική αυτή για τις έρευνες αναμένεται να συμβάλει επίσης στον προσδιορισμό του ρόλου των ερευνών της OLAF σε σχέση με τις εθνικές και τις κοινοτικές διαδικασίες, στην ιεράρχηση των προτεραιοτήτων και στην προώθηση της διαφάνειας στις αποφάσεις καθώς και της ανεξαρτησίας.

2.   Ανάγκη τροποποίησης του καθεστώτος της OLAF

Η διατύπωση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 και της απόφασης 1999/352/ΕΚ, ΕΚΑΧ, Ευρατόμ της Επιτροπής έχει βασιστεί στη διάκριση μεταξύ, αφενός της υλοποίησης με πλήρη ανεξαρτησία της νέας αποστολής στον τομέα των ερευνών και, αφετέρου, των καθηκόντων που ασκεί η OLAF ως υπηρεσία της Επιτροπής. Στην πράξη η διάκριση δεν είναι πάντα σαφής.

α)   Η εσωτερική οργάνωση της OLAF

Σύσταση 1: να εκπονηθεί δομή που προβλέπει το διαχωρισμό των υπηρεσιών που είναι επιφορτισμένες με ανεξάρτητες λειτουργίες από εκείνες που είναι επιφορτισμένες με λειτουργίες της «Επιτροπής» και να διευκρινιστεί η κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ OLAF, υπηρεσιών και Γενικών Διευθύνσεων της Επιτροπής σε θέματα διοικητικής συνεργασίας.

Σύσταση 2: να θεσπιστεί καθεστώς για το προσωπικό (έκτακτοι ή μόνιμοι υπάλληλοι) προσαρμοσμένο στα καθήκοντά τους.

Σύσταση 3: να θεσπιστεί δημοσιονομικό καθεστώς για την Υπηρεσία που να μην αποτελεί εμπόδιο όσον αφορά τον ανεξάρτητο χαρακτήρα των ερευνών.

β)   Διοικητικό καθεστώς και αρμοδιότητες

Το διοικητικό καθεστώς της OLAF που έχει ενσωματωθεί στη δομή της Επιτροπής δύναται να οδηγήσει την Υπηρεσία σε κατάσταση σύγκρουσης συμφερόντων όταν χρειάζεται να παρέμβει η ίδια, στο πλαίσιο προσφυγής υπαλλήλου, για να τον υπερασπιστεί διασφαλίζοντας την προστασία του από μέτρα που ελήφθησαν στο πλαίσιο ή βάσει έρευνας της OLAF, ή από μέλος οργάνου.

Ομοίως, όσον αφορά το καθεστώς του διευθυντή της OLAF, βάσει των κανονιστικών ρυθμίσεων του έχουν ανατεθεί καθήκοντα στον πειθαρχικό τομέα, κατ’ εξομοίωση με την αρμόδια για τους διορισμούς αρχή (AIPN), που αφορούν τόσο τη διεύθυνση των ερευνών όσο και την εξέταση των ενστάσεων κατά των ενεργειών που πραγματοποιήθηκαν στα πλαίσια της έρευνας, πρακτική που είναι μεν αποδεκτή στο διοικητικό δίκαιο αλλά μπορεί να αποβεί προβληματική στην περίπτωση ερευνών με ενδεχόμενη τελική ποινική αξιολόγηση.

γ)   Εξωτερικές σχέσεις της OLAF

Σύσταση 4: να προσδιοριστούν με ακρίβεια τα καθήκοντα της OLAF, η θέση της και οι σχέσεις με τους εταίρους της καθώς και οι παρεμβάσεις της στις διάφορες διαδικασίες, ιδίως τις πειθαρχικές· να ρυθμιστούν τα καθήκοντα συνδρομής της OLAF προς τις δικαστικές αρχές προσδιορίζοντας το σχετικό νομικό πλαίσιο.

B.   ΑΠΑΡΑΙΤΗΤΟΙ ΜΗΧΑΝΙΣΜΟΙ ΚΑΙ ΔΟΜΕΣ ΓΙΑ ΤΗΝ ΑΣΚΗΣΗ ΤΗΣ ΕΡΕΥΝΗΤΙΚΗΣ ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΑΣ

Η Υπηρεσία θεωρεί τις έρευνές της ως προπαρασκευαστικές πράξεις που έχουν τη φύση κλασικών διοικητικών πράξεων. Είναι γεγονός ότι η OLAF δεν διαθέτει έναντι των ατόμων όλες τις καταναγκαστικές εξουσίες που προβλέπονται στον ποινικό τομέα. Διαθέτει ωστόσο σημαντικές εξουσίες όπως η πρόσβαση στις εγκαταστάσεις ή τα έγγραφα και η υποχρέωση κατάθεσης. Η δράση της OLAF ενδέχεται λοιπόν να αφορά τις ατομικές ελευθερίες. Για το λόγο αυτό η επιτροπή εποπτείας θεωρεί ότι ο εσωτερικός μόνο έλεγχος της νομιμότητας είναι ανεπαρκής και εμπεριέχει πολλά μειονεκτήματα. Οι συστάσεις της εν λόγω επιτροπής αφορούν τα ακόλουθα θέματα:

1.   Οι διαδικαστικοί κανόνες

Σύσταση 5: για να ληφθεί περισσότερο υπόψη η ενδεχόμενη τελική ποινική αξιολόγηση των ερευνών, η επιτροπή εποπτείας επαναλαμβάνει στην OLAF τη σύσταση που είχε διατυπώσει στην πρώτη έκθεση δραστηριοτήτων της σχετικά με την εκπόνηση εσωτερικών διαδικαστικών κανόνων προσαρμοσμένων στις διάφορες φάσεις της έρευνας και διατυπωμένων με επαρκή σαφήνεια ώστε να διασφαλίζεται η τήρηση των ισχυόντων αρχών.

2.   Ο έλεγχος της νομιμότητας των ερευνών

Κατά την εφαρμογή στην πράξη του ελέγχου νομιμότητας των ερευνών, η OLAF αναγνωρίζει την ανάγκη να τηρηθούν οι διατάξεις που προβλέπονται στην αιτιολογική σκέψη 10 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1073/1999, αλλά μεταβιβάζει τη σχετική ευθύνη σε άλλες αρχές με κίνδυνο να περιοριστεί η αποτελεσματικότητα. Η επιτροπή εποπτείας εκτιμά λοιπόν χρήσιμο να υπενθυμίσει ότι με τη θέση σε ισχύ του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1073/1999, η αδυναμία αυτή αντιμετωπίστηκε και προτάθηκαν λύσεις.

Γ.   ΡΟΛΟΣ ΚΑΙ ΚΑΘΕΣΤΩΣ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΕΠΟΠΤΕΙΑΣ

Η εν λόγω επιτροπή υπενθυμίζει τις δύο αρμοδιότητες που της έχουν ανατεθεί βάσει του κανονισμού: τον τακτικό έλεγχο της ερευνητικής λειτουργίας και τη συνδρομή στον διευθυντή κατά την άσκηση των καθηκόντων του.

Έχει προταθεί να ενισχυθούν κατά την προσεχή περίοδο, οι αρμοδιότητες της επιτροπής σε θέματα ελέγχου της νομιμότητας, με ένα νέο ρόλο που δεν δύναται να ασκήσει με βάση τον σημερινό κανονισμό. Η επιτροπή επιφυλάσσεται όσον αφορά μια τέτοια λύση.

Λόγω της σύνθεσής της, η οποία υπαγορεύει τη λειτουργία της (μηνιαίες συνεδριάσεις), το κύριο πλεονέκτημα της επιτροπής είναι η ανεξαρτησία και η αμεροληψία των αξιολογήσεων της. Εάν της ανατεθούν αρμοδιότητες λήψης αποφάσεων κατά τη διεξαγωγή των ερευνών, το καθεστώς της θα τροποποιηθεί αναγκαστικά προσεγγίζοντας ένα μόνιμο καθεστώς ενσωματωμένο στα κοινοτικά όργανα: οι εξουσίες της θα ενισχυθούν αλλά θα περιοριστεί ενδεχομένως η ανεξαρτησία και η αμεροληψία της.

Για το λόγο αυτό η επιτροπή πρότεινε να θεσπιστεί «συνήγορος των ελευθεριών» που θα τη συνδράμει κατά την άσκηση των νέων αυτών καθηκόντων.

Εξάλλου, η επιτροπή εκτιμά ότι στο πλαίσιο των εργασιών της δύναται να συμβάλλει στην αντιμετώπιση των δυσχερειών που αντιμετωπίζει η OLAF στη ρύθμιση των σχέσεών της με τους διαφόρους εταίρους της και στις οποίες οφείλεται το μεγαλύτερο μέρος των προβλημάτων που ανακύπτουν κατά την επιχειρησιακή της δραστηριότητα.

Σύσταση 6: να ανατεθεί ρητά στην επιτροπή εποπτείας μια διοργανική αποστολή συντονισμού μεταξύ των διαφόρων φορέων που παρεμβαίνουν στην επιχειρησιακή δράση προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας με σκοπό να αποφευχθούν τα προβλήματα σύγχυσης ή σύγκρουσης αρμοδιοτήτων.

Όσον αφορά το καθεστώς της, η επιτροπή εποπτείας εφιστά εκ νέου την προσοχή των οργάνων στο γεγονός ότι πρέπει να έχει στη διάθεσή της τα απαραίτητα μέσα για την εκτέλεση της αποστολής της, τόσο σε σχέση με τις πληροφορίες που πρέπει να της παρασχεθούν, όσο και με τη διοικητική και δημοσιονομική της θέση που πρέπει να διασφαλίζει την ικανοποιητική λειτουργία της. Πρέπει να υπενθυμιστεί ιδίως ο ιδιαίτερος χαρακτήρας της ανεξάρτητης αυτής επιτροπής που δίνει αναφορά σε όλα τα θεσμικά όργανα. Για να τονιστεί περισσότερο ο ιδιαίτερος αυτός χαρακτήρας, πρέπει να προσδιοριστεί το καθεστώς των μελών της. Εξάλλου, η λειτουργία της εν λόγω επιτροπής και της γραμματείας της (τόπος εγκατάστασης της έδρας, πρόσληψη και σταδιοδρομία του προσωπικού, προϋπολογισμός) πρέπει να γίνεται με πλήρη αυτονομία από τους ελεγχόμενους οργανισμούς.

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ

Η συνθήκη για τη θέσπιση συντάγματος της Ευρώπης εξασφαλίζει συγκεκριμένη προοπτική για την εξέλιξη του σημερινού συστήματος προστασίας των οικονομικών συμφερόντων, προβλέποντας τους τρόπους άσκησης των αρμοδιοτήτων της EUROJUST όσον αφορά την έναρξη ποινικών ερευνών στον τομέα της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων και τον συντονισμό τους καθώς και στοχεύοντας στη σύσταση ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής με βάση τη EUROJUST, στην οποία θα ανατεθούν τα εν λόγω καθήκοντα στα οποία πρόκειται να προστεθεί και η διαδικασία παραπομπής, ενδεχομένως σε συνεργασία με τη EUROPOL.

Ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 παρείχε κάποιες ενδείξεις για την ενδεχόμενη τελική ποινική αξιολόγηση των συμπερασμάτων και των πληροφοριών που συγκεντρώνονται κατά τις έρευνες της OLAF και εξάρτησε τη διεξαγωγή τους από την τήρηση δεσμευτικότερων κανόνων και αρχών απ’ ότι για τις έρευνες που προβλέπονται στον κανονισμό υπηρεσιακής κατάστασης, αλλά οι εν λόγω διατάξεις δεν είχαν επαρκή αποτελέσματα. Στο πλαίσιο της αναθεώρησης του εν λόγω κανονισμού και λαμβάνοντας υπόψη τα αποτελέσματα του ελέγχου του Ελεγκτικού Συνεδρίου, θα πρέπει να καθοριστούν προσανατολισμοί για την προετοιμασία της μεταβατικής περιόδου μαζί με το διατακτικό μηχανισμό που προβλέπει το Σύνταγμα και να βελτιωθεί ταυτόχρονα η εσωτερική οργάνωση της OLAF και οι σχέσεις της με τους εταίρους της.

Έτσι, μεγάλο μέρος των προβλημάτων που αντιμετώπιζε μέχρι σήμερα η OLAF θα μπορούσαν ενδεχομένως να επιλυθούν, διευκολύνοντας τη μετάβαση προς την ευρωπαϊκή εισαγγελική αρχή.