30.4.2004   

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 108/97

1.1

Το σχέδιο για τη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, που εγκρίθηκε από το Συμβούλιο στις 13 Ιουνίου 2002, επικύρωσε τη δημιουργία ενός κοινού φορέα των ενασχολούμενων με τη φύλαξη των εξωτερικών συνόρων στο πλαίσιο της Στρατηγικής Επιτροπής για τη Μετανάστευση, τα Σύνορα και το Άσυλο (SCIFA), με σκοπό την ολοκληρωμένη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων.

1.2

Στα συμπεράσματά του σχετικά με την αποτελεσματική διαχείριση των εξωτερικών συνόρων των κρατών μελών της ΕΕ της 5ης Ιουνίου 2003, το Συμβούλιο ζήτησε την ενίσχυση του κοινού φορέα ως ομάδας εργασίας του Συμβουλίου με την απόσπαση εμπειρογνωμόνων από τα κράτη μέλη στη Γενική Γραμματεία του Συμβουλίου.

1.3

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Θεσσαλονίκης, στη σύνοδό του στις 19 και 20 Ιουνίου 2003, ενέκρινε τα προαναφερθέντα συμπεράσματα του Συμβουλίου της 5ης Ιουνίου 2003 και κάλεσε την Επιτροπή να εξετάσει την ανάγκη δημιουργίας νέων θεσμικών μηχανισμών και, ιδίως, τη δυνατότητα δημιουργίας ενός κοινοτικού επιχειρησιακού σχήματος, προκειμένου να βελτιωθεί η επιχειρησιακή συνεργασία σε θέματα διαχείρισης των εξωτερικών συνόρων.

1.4

Στα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της 16ης και 17ης Οκτωβρίου 2003, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο χαιρετίζει την πρόθεση της Επιτροπής να υποβάλει πρόταση για τη δημιουργία οργανισμού διαχείρισης των εξωτερικών συνόρων. Η παρούσα πρόταση κανονισμού του Συμβουλίου σχετικά με τη σύσταση Ευρωπαϊκού Οργανισμού για τη διαχείριση της επιχειρησιακής συνεργασίας στα εξωτερικά σύνορα αποτελεί ανταπόκριση στη σχετική πρόσκληση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου. Λαμβάνει υπόψη την πείρα από τη συνεργασία των κρατών μελών στο πλαίσιο του κοινού φορέα, τον οποίο θα διαδεχθεί ο Οργανισμός στον συντονισμό της επιχειρησιακής συνεργασίας.

1.5

Με την ενσωμάτωση του κεκτημένου του Σένγκεν στο πλαίσιο της ΕΕ, υπάρχουν ήδη σε κοινοτικό επίπεδο κοινοί κανόνες για τον έλεγχο και την επιτήρηση των εξωτερικών συνόρων. Οι κοινοί αυτοί κανόνες εφαρμόζονται σε επιχειρησιακό επίπεδο από τις αρμόδιες εθνικές αρχές των κρατών μελών που ανήκουν στον χώρο χωρίς εσωτερικά σύνορα. Στόχος του παρόντος κανονισμού, επομένως, είναι να καταστήσει αποτελεσματικότερη την εφαρμογή της κοινοτικής πολιτικής για τη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων, βελτιώνοντας τον συντονισμό της επιχειρησιακής συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών με τη δημιουργία ειδικού Οργανισμού.

1.6

Τα καθήκοντα του Οργανισμού αυτού θα είναι, συγκεκριμένα, τα εξής:

1.7

Ο Οργανισμός θα συντονίζει τις προτάσεις για κοινές επιχειρήσεις και πειραματικά σχέδια που υποβάλλονται από τα κράτη μέλη. Θα μπορεί επίσης να αναλαμβάνει ο ίδιος τέτοιες πρωτοβουλίες σε συνεργασία με τα κράτη μέλη. Για την οργάνωση των κοινών επιχειρήσεων, ο Οργανισμός θα μπορεί να ιδρύει ειδικά παραρτήματα στα κράτη μέλη.

1.8

Όσον αφορά τον συντονισμό και την οργάνωση των κοινών επιχειρήσεων επαναπατρισμού, ο Οργανισμός θα παρέχει στα κράτη μέλη την αναγκαία τεχνική υποστήριξη, π.χ. με την ανάπτυξη ενός δικτύου σημείων επαφής για τον σκοπό αυτό, με την τήρηση ενημερωμένων στοιχείων για τους υπάρχοντες και διαθέσιμους πόρους και εγκαταστάσεις ή με την εκπόνηση ειδικών κατευθυντήριων οδηγιών και συστάσεων για τις κοινές επιχειρήσεις επαναπατρισμού.

1.9

Ο Οργανισμός θα μπορεί να επικουρεί τα κράτη μέλη που αντιμετωπίζουν καταστάσεις που απαιτούν ενισχυμένη επιχειρησιακή και τεχνική συνδρομή στα εξωτερικά τους σύνορα όσον αφορά τον συντονισμό.

1.10

Ο Οργανισμός θα μπορεί να συγχρηματοδοτεί κοινές επιχειρήσεις και πειραματικά σχέδια στα εξωτερικά σύνορα με επιχορηγήσεις από τον προϋπολογισμό του, σύμφωνα με τον δημοσιονομικό κανονισμό του.

1.11

Ο Oργανισμός θα αποτελεί κοινοτικό φορέα, θα διαθέτει νομική προσωπικότητα και θα είναι ανεξάρτητος όσον αφορά τα τεχνικά θέματα. Θα εκπροσωπείται από έναν Εκτελεστικό Διευθυντή, ο οποίος θα διορίζεται από το Διοικητικό Συμβούλιο.

1.12

Το Διοικητικό Συμβούλιο θα απαρτίζεται από δώδεκα μέλη και δύο αντιπροσώπους της Επιτροπής. Τα μέλη του, όπως και οι αναπληρωτές που θα τα εκπροσωπούν κατά την απουσία τους, θα ορίζονται από το Συμβούλιο. Η Επιτροπή θα ορίζει τους αντιπροσώπους της και τους αναπληρωτές τους. Η διάρκεια της θητείας τους θα είναι τετραετής με δυνατότητα άπαξ ανανέωσης. Το Διοικητικό Συμβούλιο θα αποφασίζει με απόλυτη πλειοψηφία των μελών του. Για τον διορισμό του Εκτελεστικού Διευθυντή θα απαιτείται πλειοψηφία των δύο τρίτων των μελών.

1.13

Ο Οργανισμός θα αρχίσει να λειτουργεί από την 1η Ιανουαρίου 2005. Για το 2005 και το 2006 προβλέπεται να διαθέτει προσωπικό 27 ατόμων και προϋπολογισμό 15 εκατ. ευρώ.

1.14

Η νομική βάση για τη σύσταση του Οργανισμού είναι το άρθρο 66 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας και το κεκτημένο του Σένγκεν. Το Ηνωμένο Βασίλειο και η Ιρλανδία, που δεν δεσμεύονται από το κεκτημένο του Σένγκεν, δεν θα συμμετάσχουν στην υιοθέτηση του παρόντος κανονισμού, οπότε δεν θα δεσμεύονται από αυτόν και δεν θα υπόκεινται στην εφαρμογή του. Η Δανία, βάσει του ιδιαίτερου καθεστώτος της, θα αποφασίσει εντός εξαμήνου αν θα ενσωματώσει τον κανονισμό αυτό στην εθνική της νομοθεσία.

2.1

O έλεγχος των εξωτερικών συνόρων σε πολλές περιπτώσεις δεν είναι αποτελεσματικός. Οι αρχές των κρατών μελών δεν είναι ικανές να εξασφαλίσουν ότι όλοι οι υπήκοοι τρίτων χωρών που εισέρχονται στην επικράτεια του χώρου Σένγκεν πληρούν τις διαδικασίες που προβλέπουν οι κοινοτικοί και οι εθνικοί νόμοι.

2.2

Η ΕΟΚΕ έχει ζητήσει σε διάφορες γνωμοδοτήσεις από το Συμβούλιο να επιταχύνει τις νομοθετικές του εργασίες, προκειμένου να αποκτήσει η ΕΕ νομοθεσία και κοινή πολιτική σε θέματα μετανάστευσης και ασύλου. Ωστόσο, το Συμβούλιο δεν λαμβάνει δεόντως υπόψη τις γνωμοδοτήσεις ούτε του Κοινοβουλίου ούτε της ΕΟΚΕ, με αποτέλεσμα η νομοθεσία που υιοθετεί να μην είναι η ενδεδειγμένη για την είσοδο των μεταναστών στην ΕΕ με νόμιμες και διαφανείς διαδικασίες. Η ΕΟΚΕ έχει εκφράσει σε διάφορες γνωμοδοτήσεις της (1) ότι μία από τις πιο σημαντικές αιτίες της παράνομης μετανάστευσης είναι η έλλειψη κοινής πολιτικής για τη διαχείριση των μεταναστευτικών ροών μέσω νόμιμων, ευέλικτων και διαφανών διαύλων. Στη γνωμοδότηση σχετικά με την ανακοίνωση για μια κοινή πολιτική κατά της παράνομης μετανάστευσης (2) επισημαίνεται ότι η καθυστέρηση στην έγκριση της κοινοτικής νομοθεσίας δυσχεραίνει τη διαχείριση των μεταναστευτικών ροών μέσω νόμιμων διαύλων.

2.3

Τα άτομα που βρίσκονται σε παράτυπη κατάσταση είναι πολύ ευάλωτα στην εργασιακή εκμετάλλευση και την κοινωνική περιθωριοποίηση, διότι, αν και δεν είναι άτομα χωρίς δικαιώματα (3), αντιμετωπίζουν με μεγάλη δυσκολία κάθε λογής προβλήματα που απορρέουν από την κατάστασή τους. Στη γνωμοδότηση με θέμα «Μετανάστευση, ένταξη και απασχόληση» (4) η ΕΟΚΕ είχε ήδη δηλώσει ότι η αδήλωτη εργασία και η παράνομη μετανάστευση είναι σαφώς αλληλένδετοι παράγοντες και ότι είναι, ως εκ τούτου, αναγκαίο να ληφθούν μέτρα για να διευθετηθεί η νομική κατάσταση αυτών των ατόμων και να «έρθει στο φως» η αδήλωτη εργασία.

2.4

Η ΕΟΚΕ επιθυμεί να μην αποβεί η αποτελεσματικότητα στον έλεγχο των συνόρων εις βάρος του σεβασμού του δικαιώματος ασύλου. Στα εξωτερικά σύνορα φθάνουν μέσω παράνομων οδών πολλά άτομα που χρήζουν διεθνούς προστασίας. Οι αρχές πρέπει να εξασφαλίσουν ότι τα άτομα αυτά μπορούν να υποβάλουν αίτηση προστασίας και ότι η αίτηση αυτή θα εξεταστεί σύμφωνα με τις διεθνείς συμβάσεις και τους κοινοτικούς και εθνικούς νόμους. Μέχρι να ολοκληρωθούν οι διοικητικές και δικαστικές διαδικασίες της χορήγησης ασύλου, τα άτομα αυτά δεν μπορούν να απελαθούν και πρέπει να απολαύουν της δέουσας προστασίας.

2.5

Από την έλλειψη αποτελεσματικότητας στον έλεγχο των εξωτερικών συνόρων επωφελούνται συχνά δίκτυα εγκληματιών που διακινούν ανθρώπους και που δεν διστάζουν να θέσουν σε σοβαρό κίνδυνο τη ζωή των ανθρώπων αυτών για να αυξήσουν τα αθέμιτα οικονομικά τους οφέλη. Στη γνωμοδότησή της σχετικά με έναν τίτλο παραμονής μικρής διάρκειας που χορηγείται στα θύματα της διευκόλυνσης της λαθρομετανάστευσης ή της διακίνησης ανθρώπων (5), η ΕΟΚΕ δήλωνε ότι, με την ίδια ενεργητικότητα που επιδεικνύουν στην καταπολέμηση των εγκληματικών δικτύων που διακινούν και εκμεταλλεύονται ανθρώπους, οι αρχές πρέπει να προστατεύουν και τα θύματα και, ιδιαίτερα, τα πιο ευάλωτα από αυτά όπως οι ανήλικοι και τα θύματα σεξουαλικής κακοποίησης και εκμετάλλευσης.

2.6

Η ΕΟΚΕ έχει ήδη δηλώσει σε παλαιότερες γνωμοδοτήσεις της ότι για την καλή διαχείριση των εξωτερικών συνόρων είναι απαραίτητη η στενή συνεργασία των συνοριακών αρχών των κρατών μελών και η συνεργασία των αρχών των χωρών προέλευσης και διέλευσης μέσω υπαλλήλων-συνδέσμων.

2.7

Στην προαναφερθείσα γνωμοδότηση σχετικά με την παράνομη μετανάστευση (6), η ΕΟΚΕ υποστήριζε «την πρόταση της Επιτροπής για τη σύσταση ευρωπαϊκής μεθοριακής φρουράς, με κοινούς κανόνες και εναρμονισμένο πρόγραμμα κατάρτισης». Δήλωνε επίσης ότι: «Μεσοπρόθεσμα, πρέπει να προωθηθεί η δημιουργία σχολής ευρωπαϊκής μεθοριακής φρουράς. Οι έλεγχοι στα σύνορα πρέπει να διεξάγονται από προσωπικό ειδικευμένο σε θέματα αντιμετώπισης των προσώπων και με ευρείες τεχνικές γνώσεις». Η ΕΟΚΕ θεωρούσε, επίσης, θετικά στοιχεία την ίδρυση ενός ευρωπαϊκού παρατηρητηρίου της μετανάστευσης και την ανάπτυξη ενός συστήματος έγκαιρης προειδοποίησης για την παράνομη είσοδο μεταναστών.

2.8

Μέσω της παρούσας γνωμοδότησης, η ΕΟΚΕ εκφράζει θετική γνώμη για τη σύσταση του Ευρωπαϊκού Οργανισμού για τη διαχείριση της επιχειρησιακής συνεργασίας στα εξωτερικά σύνορα που προτείνεται με τον παρόντα κανονισμό. Παρόλο που ο Οργανισμός και οι υπάλληλοί του δεν θα έχουν καμία εκτελεστική εξουσία ούτε δυνατότητα να καθορίζουν πολιτικούς προσανατολισμούς ή αρμοδιότητα να υποβάλλουν νομοθετικές προτάσεις, θα βελτιώσει τον συντονισμό μεταξύ των αρχών των κρατών μελών και θα αυξήσει την αποτελεσματικότητα στον έλεγχο των εξωτερικών συνόρων. Το άρθρο 41 του σχεδίου Συντάγματος της ΕΕ αναγνωρίζει τη σημασία της επιχειρησιακής συνεργασίας των αρχών των κρατών μελών.

3.1

Στα κύρια καθήκοντα του Οργανισμού (άρθρο 2) πρέπει να συμπεριληφθεί το καθήκον της βελτίωσης της ανθρωπιστικής αντιμετώπισης των θυμάτων και του σεβασμού των διεθνών συμβάσεων για την προστασία των ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Ιδιαίτερα σημαντικό είναι να μην αποβεί η αποτελεσματικότητα στον έλεγχο των συνόρων εις βάρος του σεβασμού του δικαιώματος ασύλου. Η εκπαίδευση των συνοριακών φυλάκων (άρθρο 5) —όπου προβλέπεται συνεργασία του Οργανισμού— πρέπει να περιλαμβάνει στα προγράμματά της την κατάρτιση στο ανθρωπιστικό δίκαιο.

3.2

Στα καθήκοντα του Οργανισμού πρέπει ακόμη να συμπεριληφθεί ο συντονισμός των υπηρεσιών διάσωσης —ιδίως θαλάσσιας— για να προληφθούν οι κίνδυνοι που απορρέουν από τη χρήση επισφαλών συστημάτων παράνομης μετανάστευσης και να βοηθηθούν τα άτομα που αντιμετωπίζουν τέτοιους κινδύνους. Σε ορισμένες περιπτώσεις, αστυνομικές ενέργειες στη θάλασσα προξένησαν ναυάγια πλοιαρίων και απώλειες ανθρώπινων ζωών που θα μπορούσαν να είχαν αποφευχθεί. Το πρώτιστο καθήκον των συνοριακών φυλάκων πρέπει να είναι η βοήθεια των ατόμων που κινδυνεύουν.

3.3

Προβλέπεται (άρθρο 9) ότι ο Οργανισμός θα συντονίζει και θα διοργανώνει κοινές επιχειρήσεις επαναπατρισμού, για τις οποίες θα μπορεί να χρησιμοποιεί κοινοτικούς χρηματοδοτικούς πόρους. Η ΕΟΚΕ υπενθυμίζει ότι στη γνωμοδότησή της για την «Πράσινη Βίβλο σχετικά με κοινοτική πολιτική επιστροφής των παρανόμως διαμενόντων» (7) επεσήμαινε ότι «εάν η πολιτική της ακούσιας επιστροφής δεν συνοδεύεται από μέτρα νομιμοποίησης, το αποτέλεσμα θα είναι να συνεχίσει να διατηρείται η παρούσα διάσταση του παράτυπα διαμένοντος πληθυσμού, με όλα όσα τούτο συνεπάγεται για την ενθάρρυνση της παραοικονομίας, την εκμετάλλευση του εργατικού δυναμικού και τον κοινωνικό αποκλεισμό».

3.4

Η ΕΟΚΕ συμφωνεί με τη δήλωση της Επιτροπής ότι η κατά προτεραιότητα επιλογή είναι ο εθελοντικός επαναπατρισμός και θεωρεί τον αναγκαστικό επαναπατρισμό δευτερεύουσα επιλογή. Η ΕΟΚΕ πιστεύει ότι οι αναγκαστικές απελάσεις αποτελούν ακραίο μέτρο και πρέπει να χρησιμοποιούνται μόνο περιστασιακά. Η ΕΟΚΕ επικαλείται το άρθρο ΙΙ-19 του σχεδίου Συντάγματος της ΕΕ (προστασία σε περίπτωση απομάκρυνσης, απέλασης και έκδοσης του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων), το οποίο απαγορεύει τις συλλογικές απελάσεις και δηλώνει ότι κανείς δεν μπορεί να απομακρυνθεί, να απελαθεί ή να εκδοθεί προς κράτος όπου διατρέχει σοβαρό κίνδυνο να του επιβληθεί η ποινή του θανάτου ή να υποβληθεί σε βασανιστήρια ή άλλη απάνθρωπη ή εξευτελιστική ποινή ή μεταχείριση.

3.5

Στις επιχειρήσεις επαναπατρισμού, ο Οργανισμός πρέπει να μεριμνά για την τήρηση των αρχών του ανθρωπιστικού δικαίου και, ιδιαίτερα, του δικαιώματος ασύλου. Πρέπει να εγγυάται την εφαρμογή της αρχής της «μη απομάκρυνσης» για τα άτομα που ενδέχεται να υποστούν δίωξη, κακοποίηση ή σοβαρό κίνδυνο κατά της ζωής τους στη χώρα προέλευσης ή διέλευσης.

3.6

Επιπλέον, στη γνωμοδότησή της σχετικά με την αμοιβαία αναγνώριση των αποφάσεων απομάκρυνσης (8), η ΕΟΚΕ δήλωνε ότι δεν πρέπει να αποτελούν αντικείμενο τέτοιας απόφασης τα άτομα που βρίσκονται σε κάποια από τις ακόλουθες καταστάσεις:

3.7

Στις επιχειρήσεις επαναπατρισμού μπορούν να συνεργάζονται και διεθνείς οργανισμοί όπως ο Διεθνής Οργανισμός Μετανάστευσης (ΟΙΜ), η Ύπατη Αρμοστεία του ΟΗΕ για τους Πρόσφυγες (ACNUR/UNHCR), ο Ερυθρός Σταυρός κ.λπ.

3.8

Ο κανονισμός (άρθ. 17) προβλέπει ότι κάθε χρόνο το διοικητικό συμβούλιο συντάσσει μία γενική έκθεση, την οποία διαβιβάζει στο Κοινοβούλιο, στην Επιτροπή και στην Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή. Η ΕΟΚΕ χαίρεται που ο Οργανισμός θα την ενημερώνει για τις δραστηριότητές του. Επιφυλάσσεται του δικαιώματος να εκδίδει γνωμοδοτήσεις και να προσκαλεί τον Διευθυντή στις σχετικές συνεδριάσεις.

3.9

Είναι σκόπιμο τα μέλη του διοικητικού συμβουλίου (άρθρο 18) να είναι πρόσωπα που διαθέτουν κατάλληλες γνώσεις και πείρα και ενεργούν ανεξάρτητα από τις κυβερνήσεις τους.

3.10

Η ΕΟΚΕ συμφωνεί με τη διενέργεια εξωτερικής και ανεξάρτητης αξιολόγησης της λειτουργίας του Οργανισμού αφού παρέλθουν τρία χρόνια από την έναρξη λειτουργίας του (άρθρο 29). Βάσει της αξιολόγησης αυτής, το διοικητικό συμβούλιο θα προτείνει στην Επιτροπή τις τροποποιήσεις που θεωρεί απαραίτητες για την καλύτερη λειτουργία του Οργανισμού. Η ΕΟΚΕ επιθυμεί να γνωμοδοτήσει, τόσο η ίδια όσο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, για τις τροποποιήσεις που ενδέχεται να επέλθουν τότε στον κανονισμό.