ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ "ΒΕΛΤΙΩΣΗ ΤΗΣ ΝΟΜΟΘΕΣΙΑΣ 2003" σύμφωνα με το άρθρο 9 του πρωτοκόλλου σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας (11η εκθεση)

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

1. Εισαγωγή

2. Βελτίωση της νομοθεσίας

2.1. Το γενικό πλαίσιο

2.2. Ενέργειες της Επιτροπής

2.3. Ενέργειες σε επίπεδο κοινοτικών οργάνων

2.4. Ενέργειες των κρατών μελών

3. Εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας

3.1. Το νομικό και θεσμικό πλαίσιο

3.2. Εφαρμογή των αρχών από την Επιτροπή το 2003

3.3. Εφαρμογή των αρχών στη νομοθετική διαδικασία

4. Συμπεράσματα

Παράρτημα 1: Η νομοθετική δραστηριότητα το 2003

Παράρτημα 2: Οι δημόσιες διαβουλεύσεις το 2003

Παράρτημα 3: Η αξιολόγηση επιπτώσεων

Παράρτημα 4: Νέες κατευθυντήριες γραμμές για τη συλλογή και τη χρήση τεχνογνωσίας

Παράρτημα 5: Ενημέρωση και απλούστευση του κοινοτικού κεκτημένου

Παράρτημα 6: Ποιότητα της διατύπωσης

1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Η βελτίωση της νομοθετικής διαδικασίας και του αποτελέσματός της συνιστά διαρκή πρόκληση για την Ένωση. Απαιτεί την ανάληψη αλληλοσυμπληρωματικών ενεργειών, όπως τη διασφάλιση συμμόρφωσης με τις αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας και την περαιτέρω επεξεργασία της ποιότητας και της προσβασιμότητας της κοινοτικής νομοθεσίας.

Από το Δεκέμβριο του 1992, η Επιτροπή καλείται να υποβάλλει ετήσια έκθεση στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας, όπως ορίζεται στο άρθρο 5 της συνθήκης ΕΚ [1]. Πρόσφατα, η Ένωση άρχισε να αποδίδει διαρκώς μεγαλύτερη προσοχή στη βελτίωση της νομοθεσίας με την ευρύτερη έννοια του όρου, ιδίως στην ποιότητα και στην προσβασιμότητα της κοινοτικής νομοθεσίας.

[1] Το αίτημα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Εδιμβούργου το Δεκέμβριο του 1992 ενσωματώθηκε κατόπιν στη διοργανική συμφωνία σχετικά με τις διαδικασίες εφαρμογής της αρχής της επικουρικότητας του 1993 και στο πρωτόκολλο σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας που επισυνάπτεται στη συνθήκη του Άμστερνταμ (1997).

Η παρούσα ενδέκατη έκθεση για τη βελτίωση της νομοθεσίας [2] αντικατοπτρίζει τις εξελίξεις αυτές και δίνει ιδιαίτερη έμφαση στις αξιόλογες προσπάθειες που καταβλήθηκαν για το σκοπό αυτό στην Ένωση το 2003 [3].

[2] Οι αναφορές των προηγούμενων εκθέσεων παρατίθενται στην υποσημείωση του παραρτήματος 1.

[3] Αξίζει να σημειωθεί ότι η έκθεση ολοκληρώθηκε εγκαίρως ώστε να υποβληθεί στη συνεδρίαση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου που θα διεξαχθεί το Δεκέμβριο του 2003. Κατά συνέπεια, βασίζεται στα στοιχεία που ήταν διαθέσιμα έως τις αρχές Νοεμβρίου του 2003.

Η έκθεση αποτελείται από δύο μέρη. Το πρώτο μέρος είναι αφιερωμένο στο γενικό πλαίσιο για τη βελτίωση της νομοθεσίας. Εξετάζει την εφαρμογή το έτος 2003 του σχεδίου δράσης της Επιτροπής με τίτλο "Απλούστευση και βελτίωση του ρυθμιστικού περιβάλλοντος" [4] . Παρουσιάζει επίσης την πρόοδο που συντελέστηκε από τα όργανα, και ιδίως την έγκριση από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και την Επιτροπή μιας διοργανικής συμφωνίας (ΙΙΑ) για τη βελτίωση της νομοθεσίας.

[4] Εφεξής καλούμενο "Σχέδιο δράσης" - COM(2002) 278, 5 Ιουνίου 2002.

Το δεύτερο μέρος της έκθεσης εστιάζεται στην εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας. Παρέχει επισκόπηση του νομικού και του θεσμικού πλαισίου και αξιολογεί τον τρόπο με τον οποίο η Επιτροπή εφαρμόζει τις εν λόγω αρχές κατά την άσκηση του δικαιώματος πρωτοβουλίας της και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο τις εφαρμόζουν κατά την τροποποίηση προτάσεων.

Η παρουσίαση σε δύο διαφορετικά τμήματα δεν συνεπάγεται ότι η συμμόρφωση με τις αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας και η εφαρμογή καλύτερης νομοθεσίας δεν συνδέονται μεταξύ τους. Αντιθέτως, είναι άρρηκτα συνδεδεμένες καθώς τα μέτρα που εισάγονται για τη βελτίωση της νομοθεσίας πρέπει να καθιστούν εφικτή την αποτελεσματικότερη τήρηση των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας και αντίστροφα. Η διάρθρωση αυτή επιλέχθηκε απλώς και μόνο γιατί επιτρέπει τη συστηματική εξέταση των ιδιαίτερα σημαντικών προσπαθειών που καταβάλλονται στην Ένωση με σκοπό τη βελτίωση της ποιότητας και της προσβασιμότητας της νομοθεσίας.

2. ΒΕΛΤΙΩΣΗ ΤΗΣ ΝΟΜΟΘΕΣΙΑΣ

2.1. Το γενικό πλαίσιο

Τα όργανα της Ένωσης αναγνώρισαν επανειλημμένα τη σημασία που έχει η βελτίωση του ρυθμιστικού περιβάλλοντος [5]. Είναι προς όφελος των Ευρωπαίων πολιτών να ζουν σε ένα αποτελεσματικότερο, αποδοτικότερο και περισσότερο διαφανές σύστημα . Διαμορφώνονται επίσης ευνοϊκές συνθήκες οικονομικού ανταγωνισμού, ανάπτυξης , απασχόλησης και βιώσιμης ανάπτυξης.

[5] Τελευταία με το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο των Βρυξελλών του Οκτωβρίου του 2003 (Συμπεράσματα της Προεδρίας, Ευρωπαϊκό Συμβούλιο στις 16-17 Οκτωβρίου 2003, σημείο 20 "Καλύτερο ρυθμιστικό περιβάλλον").

Το σχέδιο δράσης της Επιτροπής του 2002 και οι συνακόλουθες ανακοινώσεις στις οποίες αυτό παρουσιάζεται αναλυτικά αποτελούν τις πλέον σφαιρικές και φιλόδοξες προσπάθειες που καταβλήθηκαν ποτέ για την επίτευξη των εν λόγω στόχων.

Ωστόσο, καμία στρατηγική για τη βελτίωση της νομοθεσίας δεν μπορεί να επιτύχει πλήρως χωρίς την αρραγή και συνεχή πολιτική δέσμευση όλων των οργάνων της Ένωσης και των κρατών μελών. Η Επιτροπή φέρει ιδιαίτερη ευθύνη σε τρία επίπεδα: προετοιμασία, παρακολούθηση και εφαρμογή της νομοθεσίας. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο έχουν εξίσου σημαντική ευθύνη κατά την εξέταση, την τροποποίηση και την έγκριση προτάσεων. Το ιδανικό είναι η επίτευξη συμφωνιών για τη νέα νομοθεσία να μη συνεπάγεται αδικαιολόγητα περίπλοκες λύσεις που ζημιώνουν την ποιότητα της νομοθεσίας. Τα κράτη μέλη αναλαμβάνουν σημαντικό ρόλο εφόσον είναι αρμόδια για την εφαρμογή και, στην περίπτωση των οδηγιών, τη μεταφορά της κοινοτικής νομοθεσίας σε εθνικό επίπεδο.

Συνεπώς, η βελτίωση του ρυθμιστικού πλαισίου με σκοπό την άντληση απτού οφέλους για τους πολίτες συνιστά κοινή ευθύνη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου, της Επιτροπής και των κρατών μελών, ανεξαρτήτως εάν οι συγκεκριμένες ενέργειες μπορούν να αναληφθούν από κάθε φορέα χωριστά ή πρέπει να εφαρμόζονται από κοινού.

Για το σκοπό αυτό, κατά την εφαρμογή του σχεδίου δράσης της, η Επιτροπή όχι μόνο σκιαγράφησε τη δράση που σχεδίασε να αναλάβει με δική της ευθύνη, αλλά κάλεσε επίσης τα άλλα όργανα και τα κράτη μέλη να συμβάλουν στην επίτευξη των στόχων, είτε μεμονωμένα είτε σε συνεργασία μαζί της. Ειδικότερα, για τις ενέργειες που απαιτούν συντονισμένη ή από κοινού εφαρμογή εκ μέρους των οργάνων, η Επιτροπή πρότεινε τη σύναψη διοργανικής συμφωνίας [6].

[6] Βλ. ενότητα 2.3.

Στις ακόλουθες ενότητες παρατίθενται οι κύριες εξελίξεις που συντελέστηκαν το 2003. Η παρουσίαση είναι διαρθρωμένη με βάση τους βασικοί παίκτες (Επιτροπή, όργανα και κράτη μέλη). Η ενότητα που καλύπτει τις δραστηριότητες της Επιτροπής είναι η εκτενέστερη. Τούτο αντανακλά το γεγονός ότι, τη συγκεκριμένη χρονική στιγμή, κυρίως η Επιτροπή είναι εκείνη που έχει ταχθεί στην υλοποίηση συγκεκριμένων δράσεων και στόχων. Τα υπόλοιπα όργανα και τα κράτη μέλη εμπλέκονται σταδιακά περισσότερο σε ζητήματα βελτίωσης της νομοθεσίας και αναπτύσσουν τις δικές τους θέσεις και πολιτικές, οι οποίες θα πρέπει προοδευτικά να αντιπαρατεθούν με τις αντίστοιχες της Επιτροπής.

2.2. Ενέργειες της Επιτροπής

Εμπνεόμενη από τις αντιδράσεις στη Λευκή Βίβλο της για την Ευρωπαϊκή διακυβέρνηση [7] και από το ψήφισμα που εξέδωσε το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο μετά την έκθεση Kaufmann [8] και συνυπολογίζοντας τις συστάσεις που διατύπωσε η διακυβερνητική "ομάδα Mandelkern" [9], η Επιτροπή πρότεινε, τον Ιούνιο του 2002, ένα συνολικό πλαίσιο για τη βελτίωση της νομοθεσίας και σχέδιο δράσης με τίτλο "Απλούστευση και βελτίωση του ρυθμιστικού περιβάλλοντος" [10].

[7] COM(2001) 727, 25 Ιουλίου 2001.

[8] Έκθεση σχετικά με τη Λευκή Βίβλο της Επιτροπής για την Ευρωπαϊκή διακυβέρνηση, A5-0399/2001,που εγκρίθηκε από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο στις 29 Νοεμβρίου 2001 (ΕΕ C 153E της 27.6.2002, σ. 314-322).

[9] Εκδόθηκαν το Νοέμβριο του 2001. Βλ. http://ue.eu.int/pressData/en/misc/ DOC.68853.pdf

[10] COM(2002) 275, 5 Ιουνίου 2002.

Κατά τη διάρκεια του 2002 και στις αρχές του 2003, η Επιτροπή εκπόνησε το εν λόγω σχέδιο δράσης μέσω 8 στοχοθετημένων ανακοινώσεων, ενώ παράλληλα καθόρισε με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο συνολική στρατηγική για τη βελτίωση της νομοθεσίας. Η κατάρτιση αναλυτικών πολιτικών της Επιτροπής και οι διοργανικές διαπραγματεύσεις έχουν πλέον ολοκληρωθεί επιτυχώς. Κατά συνέπεια, από τα μέσα του 2003, η Επιτροπή μετατόπισε πλήρως το πεδίο εστίασής της στην εφαρμογή των νέων διαδικασιών και πρακτικών.

Οι πρωτοβουλίες της Επιτροπής εμπίπτουν γενικώς σε δύο κατηγορίες: αφενός, μέτρα που αποβλέπουν στην καλύτερη προετοιμασία της κοινοτικής νομοθεσίας και το στενότερο έλεγχο της έγκρισης κοινοτικών νομοθετικών πράξεων και, αφετέρου, μέτρα για την αποτελεσματικότερη εφαρμογή των κοινοτικών πολιτικών.

Τα μέτρα-κλειδιά που αφορούν την καλύτερη προετοιμασία περιλαμβάνουν: (1) ελάχιστα πρότυπα διαβούλευσης. (2) νέες κατευθυντήριες γραμμές για τη συλλογή και τη χρήση τεχνογνωσίας. (3) αξιολόγηση επιπτώσεων. (4) προσεκτικότερη επιλογή των μέσων. (5) χρήση της ρήτρας επανεξέτασης στις νομοθετικές πράξεις. και (6) χρήση της δυνατότητας απόσυρσης προτάσεων όταν είναι παρωχημένες ή όταν οι τροπολογίες που επιφέρονται από το Κοινοβούλιο ή/και το Συμβούλιο αλλοιώνουν την ουσία αυτών των προτάσεων.

Η αποτελεσματικότερη εφαρμογή επιτυγχάνεται κυρίως με: (1) την καλύτερη υλοποίηση πολιτικών μέσω καταλληλότερων τρόπων. (2) την ενημέρωση και την απλούστευση της ισχύουσας νομοθεσίας. και (3) την ταχύτερη διενέργεια των ελέγχων σχετικά με τη μεταφορά του κοινοτικού δικαίου.

Δεδομένου του πεδίου εφαρμογής της παρούσας έκθεσης, εξετάζονται μόνο οι νευραλγικές ενέργειες και εξελίξεις - και αυτές ακόμη συνοπτικά. Οι συνοδευτικές ενέργειες, όπως η αναβάθμιση της αιτιολογικής έκθεσης που συμπεριλαμβάνεται σε κάθε πρόταση της Επιτροπής [11] ή οι βελτιωμένοι συντονιστικοί μηχανισμοί, δεν καλύπτονται.

[11] Η αιτιολογική έκθεση συνιστά τον τρόπο με τον οποίο η Επιτροπή παρουσιάζει και εξηγεί τις προτάσεις της. Καταρτίστηκαν νέοι κανόνες διατύπωσης υπό το πρίσμα των νέων δεσμεύσεων που πραγματοποιήθηκαν στο πλαίσιο του σχεδίου δράσης της Επιτροπής και της διοργανικής συμφωνίας για τη βελτίωση της νομοθεσίας. Αναμένεται να εγκριθούν από την Επιτροπή πριν από το τέλος του 2003.

α) Νέα πρότυπα δημόσιας διαβούλευσης

Το 2003 η Επιτροπή εξέδωσε 5 πράσινες βίβλους και 142 ανακοινώσεις. Δημοσίευσε επίσης 73 εκθέσεις και διοργάνωσε 60 διαδικτυακές διαβουλεύσεις μέσω του σχετικού ενιαίου σημείου πρόσβασης της Επιτροπής, "Η φωνή σας στην Ευρώπη" [12]. Τα στοιχεία αυτά αποδεικνύουν τη σοβαρή δέσμευση της Επιτροπής για την παροχή κάθε πληροφορίας σχετικά με τις δραστηριότητες και τον πολιτικό προβληματισμό της, καθώς και για τη διενέργεια διαβουλεύσεων [13].

[12] Βλ. http://europa.eu.int/yourvoice/ consultations/index_en.htm.

[13] Για αναλυτική αξιολόγηση της δημόσιας διαβούλευσης το 2003 και της νέας διαδικασίας διαβουλεύσεων, βλ. παράρτημα 2.

Για να εντοπίσει καλύτερα την ανάγκη ανάληψης δράσης, τις προσδοκίες και τα είδη δράσεων που πρέπει να υλοποιηθούν, η Επιτροπή εισήγαγε ελάχιστες προδιαγραφές για τις δημόσιες διαβουλεύσεις της [14]. Βάσει της εξέτασης που ολοκληρώθηκε στις 3 Νοεμβρίου 2003, η Επιτροπή διαπίστωσε ότι οι ελάχιστες προδιαγραφές σχετικά με τη δημοσιοποίηση στο ενιαίο σημείο πρόσβασης, τις προθεσμίες ανταπόκρισης και την έκθεση σχετικά με τα αποτελέσματα εφαρμόστηκαν δεόντως σε σχεδόν όλες τις περιπτώσεις. Ωστόσο, εξακολουθεί να απαιτείται ιδιαίτερη προσπάθεια προκειμένου να βελτιωθεί η ανατροφοδότηση των συμμετεχόντων. Σε περιορισμένο αριθμό περιπτώσεων, η καθυστερημένη έκδοση πρότασης οφειλόταν στην εφαρμογή των προδιαγραφών.

[14] COM(2002) 704, 11 Δεκεμβρίου 2002.

β) Η νέα διαδικασία αξιολόγησης αντικτύπου

Το 2002 η Επιτροπή ενέκρινε νέα μέθοδο αξιολόγησης για όλες τις σημαντικότερες πρωτοβουλίες της, η οποία λαμβάνει υπόψη όχι μόνο τον οικονομικό αλλά και τον κοινωνικό και τον περιβαλλοντικό αντίκτυπο κάθε πρότασης [15]. Αποτελείται από δύο βασικές συνιστώσες: την προκαταρκτική αξιολόγηση αντικτύπου και, για επιλεγμένο αριθμό σημαντικών προτάσεων, μια πιο εμπεριστατωμένη ανάλυση - την εκτεταμένη αξιολόγηση αντικτύπου (ΕΑΑ).

[15] COM(2002) 276, 5 Ιουνίου 2002.

Από ποσοτική άποψη, σύμφωνα με τις εκτιμήσεις της Επιτροπής, περίπου το 50% των ΕΑΑ που είχαν αρχικώς προγραμματιστεί θα ολοκληρωθεί έως τα τέλη Δεκεμβρίου του 2003 [16]. Αυτό το σχετικά χαμηλό ποσοστό εφαρμογής φαίνεται να αποτελεί τμήμα ευρύτερου προβλήματος που συνδέεται με την αισιόδοξη κατάρτιση του προγράμματος εργασίας της Επιτροπής για το 2003, την έλλειψη πόρων και τις πολιτικές δυσχέρειες. Ωστόσο, σε ελάχιστες περιπτώσεις οι υπηρεσίες της Επιτροπής ανέφεραν ότι οι ΕΑΑ συνέβαλαν στην καθυστερημένη έκδοση των προτάσεων. Η εκτεταμένη αξιολόγηση αντικτύπου συνιστά απαιτητική διαδικασία και οι υπηρεσίες χρειάστηκε να προσαρμοστούν στη νέα μέθοδο.

[16] Για αναλυτική αξιολόγηση της ΕΑΑ, βλ. παράρτημα 3.

Από ποιοτική άποψη, οι άμεσες και έμμεσες συνέπειες που επέφερε η εφαρμογή της νέας διαδικασίας ήταν σε μεγάλο βαθμό θετικές: διευκολύνθηκε ο διυπηρεσιακός συντονισμός, ενθαρρύνθηκε η Επιτροπή και οι υπηρεσίες της να διευρύνουν τους ορίζοντές τους κατά τον προβληματισμό τους και υποβοηθήθηκε σημαντικά η εξεύρεση πιο ισορροπημένων λύσεων.

Από αυτή την ετήσια δοκιμαστική περίοδο προκύπτει ότι η Επιτροπή πρέπει να εξετάσει σειρά προβλημάτων που απαντούν στα αρχικά στάδια. Πρώτον, ο περιβαλλοντικός και ο κοινωνικός αντίκτυπος των προτάσεων πρέπει να αναπτυχθεί πλήρως. Δεύτερον, οι ΕΑΑ πρέπει να εξετάζουν πιο διεξοδικά τις αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας, ιδίως των πλεονεκτημάτων των διαφόρων ρυθμιστικών προσεγγίσεων. Τρίτον, οι αναλύσεις τείνουν να εστιάζονται σε μία επιλογή πολιτικής. Οι εναλλακτικές πολιτικές πρέπει να εξετάζονται διεξοδικότερα. Τέταρτον, διαπιστώνεται προς το παρόν περιορισμένη ποσοτικοποίηση και ακόμα λιγότερη οικονομική αποτίμηση του αντικτύπου. Τούτο αποτελεί προφανώς ένα από τα δυσκολότερα τμήματα της διαδικασίας. Πέμπτον, πρέπει να καταβληθούν προσπάθειες, ώστε να καταστούν οι ΕΑΑ ευχερέστερα προσπελάσιμες από το ευρύ κοινό.

Για την αντιμετώπιση των ποσοτικών και των ποιοτικών αδυναμιών, η Γενική Γραμματεία από κοινού με άλλες οριζόντιες Γενικές Διευθύνσεις της Επιτροπής θα προωθήσουν σειρά νέων πρωτοβουλιών, οι οποίες παρουσιάζονται αναλυτικά στο παράρτημα 3.

γ) Νέες κατευθυντήριες γραμμές για τη συλλογή και τη χρήση τεχνογνωσίας

Κατόπιν της δέσμευσης που ανέλαβε στη Λευκή Βίβλο για την ευρωπαϊκή διακυβέρνηση και του προγράμματος δράσης της "Επιστήμη και κοινωνία", η Επιτροπή εξέδωσε το Δεκέμβριο του 2002 ανακοίνωση για τον καθορισμό των αρχών και των κατευθυντήριων γραμμών, ο οποίος συμπυκνώνει τις ορθές πρακτικές σχετικά με την τεχνογνωσία [17]. Οι πρακτικές αυτές, προωθώντας την ποιότητα, τη διαφάνεια και την αποτελεσματικότητα, εφαρμόζονται κάθε φορά που τμήματα της Επιτροπής συλλέγουν και χρησιμοποιούν συμβουλές εξωτερικών εμπειρογνωμόνων.

[17] COM(2002) 713, 11 Δεκεμβρίου 2002.

Οι νέες κατευθυντήριες γραμμές άρχισαν να εφαρμόζονται σε διάφορα επίπεδα. Κατ' αρχάς, η ανάγκη μέγιστης διαφάνειας συνυπολογίστηκε κατά τον ορισμό της νέας "τυποποιημένης αιτιολογικής έκθεσης" και τη διαμόρφωση του πλαισίου για την "εκτεταμένη αξιολόγηση αντικτύπου". Επιπροσθέτως, ελήφθησαν πρωτοβουλίες με σκοπό τη διεύρυνση και τη συστηματοποίηση της συλλογής τεχνογνωσίας σε ειδικούς τομείς. Ειδικότερα, η Επιτροπή σημείωσε αξιόλογη πρόοδο όσον αφορά την "επιστημονική υποστήριξη των πολιτικών", μία από τις προτεραιότητες του 6ου προγράμματος-πλαισίου έρευνας και ανάπτυξης (2002-2006). Αναπτύχθηκε το ηλεκτρονικό δίκτυο SINAPSE (Scientific INformAtion for Policy Support in Europe - επιστημονικές πληροφορίες για την υποστήριξη πολιτικών στην Ευρώπη) και το δοκιμαστικό στάδιο θα ξεκινήσει στις αρχές του 2004 [18].

[18] Για την αναλυτική αξιολόγηση της συλλογής και της χρήσης τεχνογνωσίας το 2003, βλ. παράρτημα 4.

δ) Η ενημέρωση και η απλούστευση του κοινοτικού κεκτημένου

Με τη δράση-πλαίσιο "Ενημέρωση και απλούστευση του κοινοτικού κεκτημένου" [19] που εγκρίθηκε το Φεβρουάριο του 2003 η Επιτροπή εγκαινίασε ένα φιλόδοξο πρόγραμμα για να διασφαλίσει ότι η κοινοτική νομοθεσία είναι σαφής, κατανοητή, ενημερωμένη και φιλική προς το χρήστη.

[19] COM(2003) 71, 11 Φεβρουαρίου 2003.

Τα αποτελέσματα του πρώτου σταδίου εφαρμογής της δράσης-πλαισίου ποικίλλουν αλλά δεν είναι απογοητευτικά [20]. Η ολοκλήρωση του προγράμματος ενοποίησης συνιστά σημαντική υπηρεσία προς το ύψιστο συμφέρον των πολιτών και των φορέων. Ένα άλλο νευραλγικό επίτευγμα είναι η προοδευτική συμμετοχή των διαφόρων υπηρεσιών στις προσπάθειες για την απλούστευση της νομοθεσίας, καθώς αποδεικνύει ότι συντελείται μεταβολή του ρυθμιστικού πνεύματος. Οι αδυναμίες εστιάζονται κυρίως στις βραχυπρόθεσμες και μεσοπρόθεσμες δράσεις προκειμένου να μειωθεί ο όγκος της κοινοτικής νομοθεσίας (κωδικοποίηση και κατάργηση της παρωχημένης νομοθεσίας). Ωστόσο, η Επιτροπή εκφράζει την ικανοποίησή της για το γεγονός ότι η διαδικασία που άρχισε να εφαρμόζεται το Φεβρουάριο του 2003 φαίνεται να εδραιώνεται σε μεγάλο βαθμό και αναμένεται ότι θα εξακολουθήσει να παράγει οφέλη για τους πολίτες και τους άλλους χρήστες της κοινοτικής νομοθεσίας.

[20] Για αναλυτική αξιολόγηση της ενημέρωσης και της απλούστευσης, βλ. COM(2003) 623 και SEC(2003) 1085, 24 Οκτωβρίου 2003, καθώς και παράρτημα 5.

ε) Η επιλογή των μέσων

Στο σχέδιο δράσης της του 2002, η Επιτροπή τόνισε την ανάγκη να δοθεί μεγαλύτερη προσοχή στην επιλογή των μέσων για την επίτευξη των στόχων που ορίζονται στη Συνθήκη και για την εφαρμογή των κοινοτικών πολιτικών.

Πρώτον, η Επιτροπή πρότεινε την επιστροφή στον αρχικό ορισμό της οδηγίας [21], ο οποίος περιορίζει τις οδηγίες στις ουσιώδεις πτυχές της καθιέρωσης νομικού πλαισίου και επιδιωκόμενων στόχων, αφήνοντας την επίτευξη των στόχων αυτών περισσότερο στους εκτελεστικούς φορείς της Κοινότητας και τα κράτη μέλη.

[21] Άρθρο 249 της συνθήκης ΕΚ: «Η οδηγία δεσμεύει κάθε κράτος μέλος στο οποίο απευθύνεται, όσον αφορά το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα, αλλά αφήνει την επιλογή του τύπου και των μέσων στην αρμοδιότητα των εθνικών αρχών.»

Δεύτερον, η Επιτροπή πρότεινε, εκτός από τα "κλασικά" μέσα όπως οι κανονισμοί και οι οδηγίες, να εξεταστεί από την Ένωση η χρήση άλλων μέσων, τα οποία ενδέχεται να είναι πιο ευέλικτα και αποτελεσματικά υπό ορισμένες συνθήκες. Καθώς τα μέσα αυτά δεν καθορίζονται στη Συνθήκη, η Επιτροπή πρότεινε να αναφέρονται ως "εναλλακτικά μέσα". Αρκετές φορές πρόσφατα το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ή/και το Συμβούλιο αμφισβήτησαν ή ακόμη και αντιτάχθηκαν στις προτάσεις της Επιτροπής που χρησιμοποιούσαν τα εν λόγω εναλλακτικά μέσα [22]. Σε άλλες περιπτώσεις, το ένα ή αμφότερα τα σκέλη του νομοθετικού φορέα κάλεσαν την Επιτροπή να εγκαταλείψει την ιδέα οδηγίας που θα πρότασσε ως λύσεις τις ελαστικές νομοθετικές διατάξεις όπως οι συστάσεις. Με τη διοργανική συμφωνία για τη βελτίωση της νομοθεσίας, τα τρία όργανα καθιέρωσαν για πρώτη φορά κοινούς ορισμούς και αποφάσισαν προϋποθέσεις και διαδικασίες για τη χρήση της από κοινού ρύθμισης και της αυτορρύθμισης.

[22] Βλ. ενότητα 3.3.β).

Τρίτον, στη Λευκή Βίβλο για την Eυρωπαϊκή διακυβέρνηση η Επιτροπή τάχθηκε υπέρ των κοινοτικών οργανισμών υπό τις κατάλληλες προϋποθέσεις. Για να διαφυλαχθούν θεμελιώδεις θεσμικές και λειτουργικές πτυχές και για να διευκολυνθεί η διαδικασία λήψης αποφάσεων σχετικά με τη δημιουργία ειδικών οργανισμών, η Επιτροπή κάλεσε τα άλλα όργανα να συνδράμουν στη διαμόρφωση πλαισίου για τους λεγόμενους ρυθμιστικούς οργανισμούς, δηλαδή τους οργανισμούς που διαδραματίζουν άμεσο και επίσημο ρόλο στην κοινοτική νομοθεσία [23]. Αν και η πρόοδος των διοργανικών συνομιλιών για το προτεινόμενο πλαίσιο της Επιτροπής ήταν βραδεία, ο αριθμός και η σημασία των προτάσεων περί οργανισμών οι οποίες εξετάστηκαν το 2003 επιβεβαίωσε τη διαφαινόμενη τάση. Ως εκ τούτου, κατά το 2003 η Επιτροπή εφάρμοσε προτάσεις για τη δημιουργία τεσσάρων νέων ρυθμιστικών οργανισμών [24], ενώ ο Ευρωπαϊκός Οργανισμός Σιδηροδρόμων εξακολουθούσε να αποτελεί αντικείμενο διοργανικών διαπραγματεύσεων.

[23] COM(2002) 718, 11 Δεκεμβρίου 2002.

[24] Ευρωπαϊκός οργανισμός για τη διαχείριση της επιχειρησιακής συνεργασίας στα εξωτερικά σύνορα. Ευρωπαϊκό κέντρο για την πρόληψη και τον έλεγχο των ασθενειών. Ευρωπαϊκός οργανισμός για την ασφάλεια δικτύων και πληροφοριών. Ευρωπαϊκός Οργανισμός Χημικών Ουσιών.

Τέλος, η Επιτροπή πρότεινε τη σύναψη τριμερών στοχοθετημένων συμβάσεων και συμφωνιών μεταξύ της Κοινότητας, των κρατών μελών και των αρχών περιφερειακής και τοπικής αυτοδιοίκησης ως ευέλικτο τρόπο για το συνυπολογισμό των εν λόγω παραμέτρων κατά την κατάρτιση και την εφαρμογή κοινοτικών πολιτικών [25]. Η βασική ιδέα έγκειται στην ενδυνάμωση των χαμηλότερων του εθνικού επιπέδου αρχών, ώστε να εφαρμόζουν ειδικές δράσεις για την επίτευξη στόχων που ορίζονται στη νομοθεσία της Ένωσης. Το πειραματικό στάδιο εγκαινιάστηκε το 2003. Η Επιτροπή αποφάσισε να συνεχίσει με τρία δοκιμαστικά σχέδια που προτάθηκαν από τις τοπικές αρχές και έλαβαν την υποστήριξη των αντίστοιχων κρατών μελών [26]. Τα αποτελέσματα θα τροφοδοτήσουν τον προβληματισμό της Επιτροπής σχετικά με τη χρήση του εν λόγω μέσου.

[25] Βλ. τη Λευκή Βίβλο για την Ευρωπαϊκή διακυβέρνηση και το έγγραφο COM(2002) 709, 11 Δεκεμβρίου 2002.

[26] Birmingham (Ηνωμένο Βασίλειο) για την κινητικότητα στις αστικές περιοχές, Lille (Γαλλία) για τη διαχείριση των αστικών περιοχών πρασίνου και Pescara (Ιταλία) για την κινητικότητα στις αστικές περιοχές και την ποιότητα του αέρα.

στ) Καλύτερος έλεγχος της εφαρμογής της κοινοτικής νομοθεσίας

Εναπόκειται στην Επιτροπή να ελέγχει κατά πόσον εφαρμόζεται δεόντως η κοινοτική νομοθεσία και να διασφαλίζει, σε στενή συνεργασία με τα κράτη μέλη, ότι ο αντίκτυπος της νομοθεσίας είναι σύμφωνος με τους στόχους της. Αφού κωδικοποίησε τα διοικητικά μέτρα σχετικά με την επεξεργασία των καταγγελιών [27], η Επιτροπή εξέδωσε το Δεκέμβριο του 2002 ανακοίνωση η οποία καθορίζει σειρά δράσεων για τον αποτελεσματικότερο έλεγχο της εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου [28].

[27] COM(2002) 141, 20 Μαρτίου 2002.

[28] COM(2002) 725, 11 Δεκεμβρίου 2002.

Αρκετά ειδικά μέτρα εισάγονται επί του παρόντος στο σύστημα ελέγχου της Επιτροπής. Η Επιτροπή περιλαμβάνει πλέον σταθερά στα σχέδια οδηγιών διάταξη βάσει της οποίας καλούνται τα κράτη μέλη να κοινοποιούν στην Επιτροπή διαρθρωμένες και αναλυτικές πληροφορίες σχετικά με τη μεταφορά του κοινοτικού δικαίου στο εθνικό δίκαιο (είναι οι καλούμενοι "πίνακες αντιστοιχίας της μεταφοράς"). Οι πληροφορίες αυτές είναι σημαντικές για τον έλεγχο εκ μέρους της Επιτροπής της έγκαιρης και ορθής μεταφοράς.

Επιπροσθέτως, ένας διαδικτυακός ιστοχώρος καλούμενος "Χρονοδιάγραμμα μεταφοράς των οδηγιών" [29] επιτρέπει πλέον στα κράτη μέλη και στους πολίτες να συμβουλεύονται τακτικά τις προθεσμίες που ισχύουν για τη μεταφορά των κοινοτικών οδηγιών. Το μέσο αυτό καθιστά επίσης εφικτό τον καλύτερο προγραμματισμό της μεταφοράς από τις εθνικές αρχές και αναμένεται να συμβάλει σημαντικά στην αποφυγή των διαδικασιών επί παραβάσει σε περίπτωση παράβασης του κοινοτικού δικαίου.

[29] Βλ. http://europa.eu.int/comm/ secretariat_general/sgb/droit_com/index_en.htm

echeancier

Το νέο ηλεκτρονικό τυποποιημένο έντυπο για τις κοινοποιήσεις εθνικών μέτρων μεταφοράς εφαρμόζεται ήδη από τις υπηρεσίες της Επιτροπής. Η νέα διεπαφή που ενσωματώνεται στη βάση δεδομένων της Επιτροπής ASMODEE II (διαχείριση της μεταφοράς εκ μέρους των κρατών μελών) θα δώσει τη δυνατότητα στις εθνικές διοικήσεις να έχουν άμεση πρόσβαση στο μη εμπιστευτικό τμήμα των εσωτερικών δεδομένων της Επιτροπής [30].

[30] Η Γενική Γραμματεία της Επιτροπής παρέχει επίσης διμηνιαία ενημέρωση σχετικά με τις κοινοποιήσεις από τα κράτη μέλη των εθνικών μέτρων εφαρμογής (europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgb/droit_com/index_fr.htm

transpositions). Επιπλέον, ενόψει της διεύρυνσης της ΕΕ, οι υπηρεσίες της Επιτροπής επέτρεψαν την πρόσβαση των νέων κρατών μελών σε νέα βάση δεδομένων για τα πριν από την κοινοποίηση στάδια η οποία παρέχει πληροφορίες σχετικά με τα τμήματα του κοινοτικού κεκτημένου που έχουν ήδη μεταφερθεί.

Η ετήσια έκθεση της Επιτροπής για τον έλεγχο της εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου εξετάζει αναλυτικότερα τα εν λόγω και τα συναφή ζητήματα. Θα αποτελέσει πλήρη πηγή πληροφοριών σχετικά με τη μεταφορά και τη διαχείριση των διαδικασιών επί παραβάσει από την Επιτροπή το 2003.

ζ) Άλλες δράσεις

Ποιότητα της διατύπωσης

Το Δεκέμβριο του 1998 τα τρία όργανα που συμμετέχουν στη νομοθετική διαδικασία εξέδωσαν τη διοργανική συμφωνία για τις κοινές κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με την ποιότητα της διατύπωσης της κοινοτικής νομοθεσίας [31].

[31] ΕΕ C 73 της 17.3.1999, σ. 1.

Τα ακόλουθα μέτρα εφαρμόστηκαν κατά την τελευταία πενταετία βάσει της εν λόγω συμφωνίας. Το Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή κατάρτισαν και δημοσίευσαν κοινό πρακτικό οδηγό για τα πρόσωπα που συμβάλλουν στη διατύπωση των νομοθετικών κειμένων. Οι εσωτερικές διαδικασίες της Επιτροπής αναδιοργανώθηκαν, ώστε να δώσουν τη δυνατότητα στη Νομική Υπηρεσία να υποβάλλει έγκαιρα συντακτικές προτάσεις. Διοργανώθηκε επίσης εκπαίδευση στη σύνταξη νομικών κειμένων. Επιπλέον, τα αρμόδια για την ποιότητα της διατύπωσης τμήματα στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και την Επιτροπή διεύρυναν τη συνεργασία τους. Ενθαρρύνθηκε επίσης η συνεργασία με τα κράτη μέλη μέσω σεμιναρίων για την ποιότητα της νομοθεσίας [32].

[32] Για αναλυτική αξιολόγηση της ποιότητας της διατύπωσης, βλ. παράρτημα 6.

Η ρήτρα επανεξέτασης και η ρήτρα αναθεώρησης

Στο σχέδιο δράσης της του Ιουνίου 2002, η Επιτροπή δήλωσε ότι, με την επιφύλαξη του δικαιώματος πρωτοβουλίας που διαθέτει, θα λάβει τα αναγκαία μέτρα για να προσθέσει, όπου ενδείκνυται, ρήτρα επανεξέτασης ή ακόμη και ρήτρα αναθεώρησης στις νομοθετικές προτάσεις της, ιδίως σε εκείνες που αφορούν ταχέως μεταβαλλόμενους τεχνολογικούς τομείς, ώστε η νομοθεσία να ενημερώνεται και να προσαρμόζεται τακτικά.

Στους τομείς πολιτικής που αφορούν το περιβάλλον [33], την ενέργεια [34], τα οχήματα [35] και τις χημικές ουσίες [36], οι ρήτρες για τη μελλοντική προσαρμογή στην τεχνολογική πρόοδο προστέθηκαν σχεδόν συστηματικά. Ρήτρες αναθεώρησης εισήχθησαν επίσης στις προτάσεις της Επιτροπής για τη πνευματική ιδιοκτησία και τη μετανάστευση [37].

[33] Απόφαση για το μηχανισμό παρακολούθησης - COM(2003) 51, 5 Φεβρουαρίου 2003. κανονισμός για ορισμένα φθοριούχα αέρια του φαινομένου του θερμοκηπίου - COM(2003) 492, 11 Αυγούστου 2003. καταχώριση, αξιολόγηση, έγκριση και απαγόρευση των χημικών ουσιών (REACH) - COM(2003) 644, 29 Οκτωβρίου 2003.

[34] Πρόταση για τον καθορισμό απαιτήσεων οικολογικού σχεδιασμού για τα προϊόντα που καταναλώνουν ενέργεια - COM(2003) 453, 1 Αυγούστου 2003.

[35] Παραδείγματος χάριν, η πρόταση για την έγκριση των μηχανοκίνητων οχημάτων και των ρυμουλκουμένων τους [COM(2003) 418, 14 Ιουλίου 2003] ορίζει ότι, το αργότερο έως τις 31 Μαρτίου 2007, τα κράτη μέλη ενημερώνουν την Επιτροπή σχετικά με την εφαρμογή του συστήματος έγκρισης τύπου και, όπου ενδείκνυται, η Επιτροπή προτείνει τις τυχόν τροποποιήσεις που κρίνονται αναγκαίες για τη βελτίωση της διαδικασίας έγκρισης τύπου.

[36] Παραδείγματος χάριν, η πρόταση κανονισμού για την περιεκτικότητα των λιπασμάτων σε κάδμιο (2003/ENTR/40) περιλαμβάνει ρήτρα αναθεώρησης που καθιστά εφικτό το συνυπολογισμό των εξελίξεων στον τομέα της επεξεργασίας φωσφορικών ενώσεων με σκοπό τη μείωση της ποσότητας καδμίου.

[37] Οδηγία 2003/86/ΕΚ του Συμβουλίου της 22ας Σεπτεμβρίου 2003 σχετικά με το δικαίωμα οικογενειακής επανένωσης (ΕΕ L 251 της 3.10.2003, σ. 12) και οδηγία του Συμβουλίου σχετικά με το καθεστώς κατοίκου μακράς διάρκειας υπέρ των υπηκόων τρίτων χωρών COM(2001) 127, 13 Μαρτίου 2001. επιτεύχθηκε πολιτική συμφωνία στις 5 Ιουνίου 2003).

Η απόσυρση εκκρεμουσών προτάσεων

Η Επιτροπή διατηρεί τη δέσμευσή της να χρησιμοποιεί περισσότερο τη δυνατότητα απόσυρσης προτάσεων κάθε φορά που καθίστανται άνευ αντικειμένου. Για το σκοπό αυτό, η Επιτροπή αποσύρει περιοδικά σειρές εκκρεμουσών προτάσεων, διαδικασία που προτίθεται να επαναλάβει το 2004 [38].

[38] Η τελευταία διαδικασία είχε ως αποτέλεσμα την απόσυρση περισσότερων από 100 προτάσεων.

Στο σχέδιο δράσης της η Επιτροπή ανακοίνωσε ότι, εκτός από τη "συνήθη" απόσυρση, θα εξετάσει το ενδεχόμενο απόσυρσης με εντονότερο πολιτικό χαρακτήρα. Προτίθεται να ασκεί το δικαίωμα πρωτοβουλίας που διαθέτει μέσω της απόσυρσης μεμονωμένων προτάσεων κάθε φορά που οι τροπολογίες του Συμβουλίου και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου μεταβάλλουν τη φύση της πρότασης ή την περιπλέκουν σε βαθμό ασύμβατο με τις διατάξεις της Συνθήκης. Δεν αναφέρθηκε τέτοια περίπτωση το 2003.

2.3. Ενέργειες σε επίπεδο κοινοτικών οργάνων

Η βελτίωση της ποιότητας της κοινοτικής νομοθεσίας απαιτεί τη στενή συνεργασία μεταξύ όλων των οργάνων που συμμετέχουν στη νομοθετική διαδικασία, αρχής γενομένης από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο.

Κατόπιν της πρόσκλησης που απηύθυνε το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Σεβίλλης τον Ιούνιο του 2002, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή κατέληξαν σε διοργανική συμφωνία για τη βελτίωση της νομοθεσίας. Η εν λόγω συμφωνία αναμένεται να εκδοθεί και να τεθεί σε ισχύ πριν από το τέλος του 2003. Η συμφωνία αποβλέπει κυρίως στη βελτίωση της ποιότητας της κοινοτικής νομοθεσίας και της μεταφοράς της στο εθνικό δίκαιο. Η συμφωνία παγιώνει τις βέλτιστες πρακτικές και θέτει νέους στόχους και δεσμεύσεις. Τα κυριότερα στοιχεία της συμφωνίας περιλαμβάνουν τα εξής:

* βελτίωση του συντονισμού και της διαφάνειας μεταξύ των οργάνων. Τα τρία θεσμικά όργανα θα ενισχύσουν το συντονισμό τους μέσω των αντίστοιχων ετήσιων νομοθετικών χρονοδιαγραμμάτων τους, ώστε να καταλήξουν σε συμφωνία σχετικά με τον κοινό ετήσιο προγραμματισμό. Επιπλέον, η Επιτροπή και το Συμβούλιο δεσμεύονται να αυξήσουν την παρουσία και τη συμμετοχή τους στις συνομιλίες που διεξάγονται κατά τις συνεδριάσεις των επιτροπών και της ολομέλειας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.

* σταθερό πλαίσιο για μέσα "ελαστικών νομοθετικών διατάξεων" που αναμένεται να διευκολύνει τη μελλοντική χρήση τους. Τα τρία θεσμικά όργανα καθιέρωσαν για πρώτη φορά κοινό ορισμό για την από κοινού ρύθμιση και την αυτορρύθμιση [39]. Αποφάσισαν επίσης γενικούς περιορισμούς και προϋποθέσεις για τη χρήση αυτών των μεθόδων, καθορίζοντας το ρόλο του κάθε οργάνου στη διαδικασία και διασφαλίζοντας το σεβασμό των προνομίων των νομοθετικών αρχών. Ειδικότερα, η από κοινού ρύθμιση και η αυτορρύθμιση «δεν θα εφαρμόζονται αν διακυβεύονται θεμελιώδη δικαιώματα ή σημαντικές πολιτικές επιλογές ή σε καταστάσεις όπου οι κανόνες πρέπει να εφαρμόζονται ομοιόμορφα σε όλα τα κράτη μέλη». Στο πλαίσιο της από κοινού ρύθμισης, μετά την κοινοποίηση σχεδίου συμφωνίας που έχει εκπονηθεί από τα ενδιαφερόμενα μέρη, το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο θα έχουν το δικαίωμα να προτείνουν τροπολογίες επί της συμφωνίας, να αντιτίθενται στη θέση σε ισχύ της και, πιθανώς, να καλούν την Επιτροπή να υποβάλει πρόταση νομοθετικής πράξης. Όσον αφορά την αυτορρύθμιση, η Επιτροπή θα ενημερώνει τους νομοθέτες αναφέροντας στοιχεία σχετικά με τις πρακτικές τις οποίες θεωρεί αποτελεσματικές και ικανοποιητικές ως προς τη δυνατότητα εκπροσώπησης.

[39] Η διοργανική συμφωνία για τη βελτίωση της νομοθεσίας παρέχει τους ακόλουθους ορισμούς: από κοινού ρύθμιση: «... ο μηχανισμός με τον οποίο μια κοινοτική νομοθετική πράξη αναθέτει την υλοποίηση των στόχων που ορίζει η νομοθετική αρχή στα αναγνωρισμένα στον τομέα αυτό ενδιαφερόμενα μέρη (ιδίως τους οικονομικούς φορείς, τους κοινωνικούς εταίρους, τις μη κυβερνητικές οργανώσεις ή τις ενώσεις)». αυτορρύθμιση: «η δυνατότητα που έχουν οι οικονομικοί φορείς, οι κοινωνικοί εταίροι, οι μη κυβερνητικές οργανώσεις ή οι ενώσεις να θεσπίζουν μεταξύ τους και προς ιδία χρήση κοινές κατευθυντήριες γραμμές σε ευρωπαϊκό επίπεδο (ιδίως κώδικες συμπεριφοράς ή τομεακές συμφωνίες)». Οι κανόνες που διέπουν τη διεξαγωγή του κοινωνικού διαλόγου (άρθρα 138 και 139 της συνθήκης ΕΚ) και την τυποποίηση όσον αφορά τη "νέα προσέγγιση" δεν θίγονται από την εν λόγω συμφωνία.

* αυξημένη χρήση της αξιολόγησης αντικτύπου στην κοινοτική διαδικασία λήψης αποφάσεων. Όπου εφαρμόζεται η διαδικασία συναπόφασης, το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο μπορεί να διεξάγουν αξιολόγηση αντικτύπου πριν από την έγκριση οποιασδήποτε ουσιώδους τροπολογίας. Τα τρία θεσμικά όργανα θα εξετάζουν επίσης τη δυνατότητα καθιέρωσης κοινής μεθοδολογίας βάσει της πείρας που έχει αποκτηθεί.

* ανάληψη της υποχρέωσης καθορισμού δεσμευτικής προθεσμίας για τη μεταφορά των οδηγιών στο εθνικό δίκαιο. Κάθε οδηγία πρέπει να αναφέρει την εν λόγω προθεσμία, η οποία πρέπει να είναι όσο το δυνατόν συντομότερη και, γενικώς, να μην υπερβαίνει τη διετία.

Η Επιτροπή εκφράζει την ικανοποίησή της για την εν λόγω συμφωνία, καθώς συνάδει σε μεγάλο βαθμό με τις πρωτοβουλίες που ορίζονται στο σχέδιο δράσης που εξέδωσε τον Ιούνιο του 2002. Συνιστά την πλέον φιλόδοξη προσπάθεια που καταβλήθηκε ποτέ με σκοπό τη βελτίωση της νομοθεσίας, συνδέοντας τα τρία θεσμικά όργανα σε μια συνολική στρατηγική με σκοπό την καλύτερη νομοθεσία σε επίπεδο ΕΕ, στο πλαίσιο του σεβασμού των αρμοδιοτήτων κάθε οργάνου.

Στο σχέδιο δράσης της του Ιουνίου 2002, η Επιτροπή πρότεινε επίσης τη δημιουργία νομοθετικού δικτύου μεταξύ των κοινοτικών οργάνων προκειμένου να διασφαλιστεί η ποιότητα της νομοθεσίας. Η Επιτροπή εκφράζει την ικανοποίησή της για το γεγονός ότι η υφιστάμενη τεχνική ομάδα υψηλού επιπέδου για τη διοργανική συνεργασία θα είναι αρμόδια για την εφαρμογή και την παρακολούθηση της συμφωνίας.

Η διοργανική συμφωνία για τη βελτίωση της νομοθεσίας άρχισε να ισχύει μόλις το Δεκέμβριο του 2003. Συνεπώς, είναι πολύ νωρίς για να αξιολογηθεί αναλυτικά ο αντίκτυπός της. Κατά την εφαρμογή της, η Επιτροπή προτίθεται ιδίως να εστιάσει την προσοχή της:

* στις διαδικασίες για την έγκριση προτάσεων απλούστευσης. Η διοργανική συμφωνία αναγνωρίζει τη σημασία που προσλαμβάνει η απλούστευση του παράγωγου κοινοτικού δικαίου, σύμφωνα με την προσέγγιση που πρότεινε η Επιτροπή. Αν και δεν ήταν δυνατόν να σημειωθεί συμφωνία επί σαφών διαδικαστικών κανόνων ώστε να ενσωματωθούν στη διοργανική συμφωνία, προβλέπει ότι εντός εξαμήνου από την έναρξη ισχύος της το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο θα τροποποιήσουν τις μεθόδους εργασίας τους με την εισαγωγή, π.χ., ad hoc δομών ειδικά για την απλούστευση της νομοθεσίας.

* στη δυνατότητα καθιέρωσης κοινής μεθοδολογίας για την αξιολόγηση αντικτύπου, κατόπιν εξέτασης της αντίστοιχης πείρας που έχουν αποκτήσει τα τρία θεσμικά όργανα στον συγκεκριμένο τομέα.

Η διοργανική συμφωνία για τη βελτίωση της νομοθεσίας συμπληρώνει άλλες τρεις σημαντικές σχετικές διοργανικές συμφωνίες. Η πρώτη είναι η διοργανική συμφωνία της 22ας Δεκεμβρίου 1998 για τις κοινές κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με την ποιότητα της διατύπωσης της κοινοτικής νομοθεσίας [βλ. παραπάνω ενότητα 2.2.ζ)].

Η δεύτερη είναι η διοργανική συμφωνία της 20ής Δεκεμβρίου 1994 που αφορά την ταχεία μέθοδο εργασίας για την επίσημη κωδικοποίηση νομοθετικών κειμένων [40]. Η συμφωνία παρέχει το πλαίσιο για την κωδικοποίηση του κοινοτικού δικαίου, αλλά τα αποτελέσματα υπήρξαν απογοητευτικά. Τούτο οφείλεται, σε μεγάλο βαθμό, στο γεγονός ότι, αν και πρόκειται για αμιγώς τεχνική διαδικασία, η συνήθης νομοθετική διαδικασία εφαρμόζεται πλήρως. Για το λόγο αυτό, μπορεί να μεσολαβήσουν αρκετά χρόνια από την εκπόνηση της πρότασης της Επιτροπής για κωδικοποιημένη πράξη έως την έγκρισή της. Αν και η συμφωνία αναφέρεται σε ταχεία διαδικασία, μόνο η επιτροπολογία στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου έχει εξορθολογιστεί. Ίσως, εννέα έτη μετά την έγκριση της συμφωνίας, να έφτασε ο καιρός για τα όργανα να εξετάσουν τρόπους καθορισμού πραγματικά ταχείας διαδικασίας για το συγκεκριμένο τύπο μη αμφισβητούμενης νομοθεσίας.

[40] ΕΕ C 102 της 04.4.1996, σ. 2-3.

Η τρίτη υφιστάμενη διοργανική συμφωνία για μια πλέον συστηματοποιημένη χρήση της τεχνικής της αναδιατύπωσης των νομικών πράξεων [41] άρχισε να ισχύει το Μάρτιο του 2002. Η συμφωνία προβλέπει τεχνικές για το σαφή εντοπισμό των ουσιωδώς νέων στοιχείων των νομοθετικών σχεδίων από τα μέρη εκείνα της νομοθεσίας που απλώς προτείνονται προς κωδικοποίηση. Το εργαλείο πληροφορικής της Επιτροπής που σχεδιάστηκε ειδικά για την αναδιατύπωση των πράξεων (Legiswrite Codification/Refonte) βελτιώθηκε περαιτέρω και βρίσκεται στο στάδιο έγκρισής του από το Συμβούλιο. Η Επιτροπή έχει ήδη λάβει αρκετές σημαντικές νομοθετικές πρωτοβουλίες στο πλαίσιο της εν λόγω συμφωνίας και οι προτάσεις αυτές εξετάζονται ήδη από τη νομοθετική αρχή. Η ορθή και αποτελεσματική εφαρμογή της συμφωνίας σε αυτές τις ρηξικέλευθες περιπτώσεις αναμένεται να ενθαρρύνει περισσότερο την περαιτέρω χρήση της αναδιατύπωσης.

[41] ΕΕ C 77 της 28.3.2002, σ. 1-3.

Τέλος, η Επιτροπή εξετάζει επίσης το ενδεχόμενο να αναπτύξει κοινή προσέγγιση με τα άλλα όργανα όσον αφορά τη συλλογή και τη χρήση τεχνογνωσίας. Η Επιτροπή φιλοδοξεί, με την πάροδο του χρόνου, ότι οι κατευθυντήριες γραμμές της θα μπορέσουν να αποτελέσουν τη βάση κοινής προσέγγισης όλων των οργάνων και των κρατών μελών [42]. Δεδομένου ότι οι κατευθυντήριες γραμμές χρησιμοποιούνται προοδευτικά από τις υπηρεσίες της Επιτροπής, είναι πολύ πρόωρο να εντοπιστούν και να κωδικοποιηθούν ορθές πρακτικές που θα μπορούσαν ενδεχομένως να εφαρμοστούν από τα άλλα όργανα.

[42] Ο στόχος αυτός αναφέρεται στη Λευκή Βίβλο για την Ευρωπαϊκή διακυβέρνηση και στο πρόγραμμα δράσης "Επιστήμη και κοινωνία" του Δεκεμβρίου 2001.

2.4. Ενέργειες των κρατών μελών

Τα κράτη μέλη μπορούν να διαδραματίσουν σημαντικό ρόλο στη βελτίωση της νομοθεσίας εφόσον είναι υπεύθυνα για την εφαρμογή και, στην περίπτωση των οδηγιών, τη μεταφορά της κοινοτικής νομοθεσίας στο εθνικό δίκαιο. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Λισσαβώνας που πραγματοποιήθηκε το Μάρτιο του 2000 επισήμανε τη σημασία της συμβολής τους στην καθιέρωση ολοκληρωμένης και απολύτως λειτουργικής εσωτερικής αγοράς [43].

[43] Τα κράτη μέλη κλήθηκαν να καταρτίσουν, σε εθνικό επίπεδο, «μια στρατηγική περαιτέρω συντονισμένης δράσης για την απλούστευση του ρυθμιστικού περιβάλλοντος, συμπεριλαμβανομένων των επιδόσεων της δημόσιας διοίκησης» και να εξορθολογίσουν τη μεταφορά της κοινοτικής νομοθεσίας στο εθνικό δίκαιο (συμπεράσματα της Προεδρίας, Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Λισσαβώνας της 24ης Μαρτίου 2000, σημείο 17).

Ακολούθως, τα κράτη μέλη κίνησαν διακυβερνητική διαδικασία με σκοπό τη χάραξη κατευθυντήριων γραμμών για τη μεταξύ τους συνεργασία. Το Νοέμβριο του 2001, η "ομάδα Mandelkern" υπέβαλε τις συστάσεις της, οι οποίες εγκρίθηκαν από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Λάκεν το Δεκέμβριο του 2001. Το Μάιο του 2002, στη La Rioja, οι υπουργοί Δημόσιας Διοίκησης ενέκριναν ειδικό μεσοπρόθεσμο πρόγραμμα που αφορούσε εν μέρει τη βελτίωση της νομοθεσίας.

Ταυτόχρονα, η Επιτροπή κάλεσε τα κράτη μέλη να αναλάβουν την ευθύνη που υπέχουν όσον αφορά την απλούστευση και τη βελτίωση του ευρωπαϊκού ρυθμιστικού περιβάλλοντος. Τούτο ισχύει πρωταρχικά για τη μεταφορά της κοινοτικής νομοθεσίας [όπως εξετάζεται στην ενότητα 2.2.στ)], αλλά καλύπτει επίσης τα εξής [44]:

[44] Ενότητα 3 του σχεδίου δράσης - COM(2002) 278.

* αξιολογήσεις αντικτύπου και δημόσιες διαβουλεύσεις. Κατόπιν των συστάσεων της ομάδας Mandelkern, η Επιτροπή ενθάρρυνε τα κράτη μέλη να διενεργούν αξιολογήσεις αντικτύπου των σχεδίων εθνικής νομοθεσίας που της κοινοποιούνται [45]. Ευθυγραμμιζόμενα με τη στρατηγική που καθορίστηκε στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Λισσαβώνας, τα κράτη μέλη θα πρέπει επίσης να διασφαλίσουν ότι οι κοινοτικές πράξεις μεταφέρονται ορθά και έγκαιρα στην εθνική νομοθεσία τους. Για το σκοπό αυτό συστάθηκε στα κράτη μέλη να διενεργούν σχετικές διαβουλεύσεις και να αξιολογούν τα πλεονεκτήματα των διαφόρων προσεγγίσεων για την επίτευξη των στόχων που θέτουν οι οδηγίες. Κρίθηκε επίσης απαραίτητη η ύπαρξη σαφών προτύπων διαβούλευσης και αξιολόγησης αντικτύπου. Αναλογικά προς τις απαιτήσεις για τα κοινοτικά όργανα, η Επιτροπή τόνισε ιδίως την ανάγκη των κρατών μελών να διεξάγουν διαβουλεύσεις και να διενεργούν αξιολογήσεις αντικτύπου πριν υποβάλουν κοινοτικές νομοθετικές προτάσεις, ώστε να διασφαλίζουν την ενδεικνυόμενη ποιότητα [46].

[45] Κοινοποιήσεις δυνάμει της οδηγίας 98/34//ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 22ας Ιουνίου 1998 για την καθιέρωση μιας διαδικασίας πληροφόρησης στον τομέα των τεχνικών προτύπων και κανονισμών, ΕΕ L 204 της 21.6.1998 (όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 98/48/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 20ής Ιουλίου 1998, ΕΕ L 217 της 5 Αυγούστου 1998).

[46] Τα κράτη μέλη έχουν δικαίωμα πρωτοβουλίας όσον αφορά ζητήματα αστυνομικής και δικαστικής συνεργασίας σε ποινικές υποθέσεις (τίτλος VI της συνθήκης ΕΚ).

* συμβολή στις ενέργειες της Επιτροπής για τη βελτίωση της νομοθεσίας, καθώς και για την απλούστευση και τη μεταφορά της κοινοτικής νομοθεσίας.

* αποτελεσματικός συντονισμός μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών.

Τα διαθέσιμα στοιχεία για τις προσπάθειες που καταβάλλουν τα κράτη μέλη με σκοπό τη βελτίωση της νομοθεσίας δεν επιτρέπουν την αναλυτική σύγκριση ή αξιολόγηση της προόδου που έχει συντελεστεί στα κράτη μέλη. Επιχειρήθηκε για πρώτη φορά να διενεργηθεί συνεκτική και συγκρίσιμη ανάλυση του έργου των κρατών μελών τον Ιούνιο του 2003 από την Ελληνική Προεδρία [47]. Η κατάσταση έχει ως εξής:

[47] Έκθεση προς τους υπουργούς Δημόσιας Διοίκησης των κρατών μελών της ΕΕ σχετικά με την πρόοδο που έχει σημειωθεί όσον αφορά την εφαρμογή του σχεδίου δράσης της έκθεσης Mandelkern για τη βελτίωση της νομοθεσίας, ad hoc ομάδα διευθυντών και εμπειρογνωμόνων για τη βελτίωση της νομοθεσίας (DEBR), Αθήνα, Μάιος 2003.

* τα περισσότερα κράτη μέλη εισήγαγαν και εφάρμοσαν οριζόντιες πολιτικές για τη βελτίωση της νομοθεσίας.

* ως προς τη μεταφορά της ευρωπαϊκής νομοθεσίας, οι μέθοδοι και η κατανομή των αρμοδιοτήτων [48] παραμένουν πολύ διαφορετικές.

[48] Σε ορισμένες περιπτώσεις αρμόδια είναι τα εμπλεκόμενα υπουργεία, ενώ σε άλλες περιπτώσεις τα υπουργεία Εξωτερικών επιβλέπουν τη διαδικασία.

* τα περισσότερα κράτη μέλη έχουν διαμορφώσει τυποποιημένες διαδικασίες για την αξιολόγηση αντικτύπου. Σε ορισμένες περιπτώσεις, η αξιολόγηση αντικτύπου είναι υποχρεωτική για τις νέες νομοθετικές πρωτοβουλίες. Παραμένουν όμως ερωτήματα σχετικά με την ποιότητα και τη συστηματική χρήση.

* ως προς τη δημόσια διαβούλευση, τα κράτη μέλη εισάγουν κατά κανόνα συστηματικότερες διαδικασίες. Ωστόσο, οι πρακτικές εξακολουθούν να ποικίλλουν σημαντικά σε διάφορα επίπεδα: η διαβούλευση δεν είναι πάντα υποχρεωτική. το χρονικό περιθώριο απάντησης κυμαίνεται από 3 έως 12 εβδομάδες. η δημοσίευση και η χρήση των αποτελεσμάτων επίσης ποικίλλει. Δεν χρησιμοποιούν όλα τα κράτη μέλη το Διαδίκτυο για τις δημόσιες διαβουλεύσεις, αλλά φαίνεται ότι η χρήση του επεκτείνεται.

* τα τελευταία χρόνια καταβλήθηκαν αξιόλογες προσπάθειες για την απλούστευση της ισχύουσας νομοθεσίας σε πολλά κράτη μέλη. Τα περισσότερα διαθέτουν πλέον προγράμματα απλούστευσης (τα οποία συχνά προορίζονται για την υποστήριξη των ΜΜΕ), αν όχι και συνολικές απλουστευτικές πολιτικές. Τα κράτη μέλη αναγνώρισαν ότι οι ευρύτατα αποκλίνουσες προσεγγίσεις τους πρέπει να θεωρηθούν πρόκληση για την ανταλλαγή τεχνογνωσίας και βέλτιστων πρακτικών.

* προτάθηκαν διάφορα μέτρα για τη βελτίωση της ανταλλαγής πληροφοριών και του συντονισμού. Η άτυπη ομάδα διευθυντών και εμπειρογνωμόνων για τη βελτίωση της νομοθεσίας (DEBR), η οποία λογοδοτεί στους υπουργούς Δημόσιας Διοίκησης, συνιστά προς το παρόν το κύριο φόρουμ συζητήσεων και πρωτοβουλιών για τη βελτίωση της νομοθεσίας μεταξύ των κρατών μελών. Εφαρμόστηκε μεσοπρόθεσμο πρόγραμμα για τη χάραξη και την ανταλλαγή ορθών πρακτικών σχετικά με την αξιολόγηση του νομοθετικού αντικτύπου. Δεν υπάρχει προς το παρόν κανένα γενικό φόρουμ για τη συνεργασία μεταξύ της Κοινότητας και των εθνικών αρχών με σκοπό τη βελτίωση της νομοθεσίας, αν και προτάθηκε η δημιουργία ad hoc ομάδας εργασίας του Συμβουλίου για τη βελτίωση της νομοθεσίας [49].

[49] Τόσο το Συμβούλιο των Υπουργών (Ανταγωνιστικότητα - 30 Σεπτεμβρίου 2002) όσο και το Συμβούλιο των Υπουργών Δημόσιας Διοίκησης (ψήφισμα της 6ης Ιουνίου 2003) ζήτησαν τη σύσταση ειδικής ομάδας εργασίας για τη βελτίωση της νομοθεσίας στο πλαίσιο των δομών του Συμβουλίου. Η Επιτροπή αναγνώρισε την πολύτιμη συμβολή που θα μπορούσε να προσφέρει αυτή η ομάδα (ανακοίνωση σχετικά με τη στρατηγική για την εσωτερική αγορά 2003-2006).

Γενικώς, οι πρακτικές και οι επιδόσεις των κρατών μελών εξακολουθούν να ποικίλλουν σημαντικά και, ελλείψει κοινής μεθοδολογίας, δύσκολα μπορεί να υποβληθούν οριστικά δεδομένα για τις επιδόσεις τους. Παρόλα αυτά, η κατεύθυνση που ακολουθείται είναι ενθαρρυντική. Στη σύνοδό τους στη Ρόδο, τον Ιούνιο του 2003, οι υπουργοί Δημόσιας Διοίκησης επανέλαβαν ομόφωνα την υποστήριξή τους προς τις μεταρρυθμίσεις και χαιρέτισαν την ανάληψη νέων κοινοτικών πρωτοβουλιών. Η συνεργασία μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών, καθώς και μεταξύ των κρατών μελών, επεκτείνεται προοδευτικά πέρα από την ανταλλαγή ιδεών και πείρας, προς την ανάπτυξη κοινών δράσεων και μέσων.

3. ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΩΝ ΑΡΧΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΚΟΥΡΙΚΟΤΗΤΑΣ ΚΑΙ ΤΗΣ ΑΝΑΛΟΓΙΚΟΤΗΤΑΣ

3.1. Το νομικό και το θεσμικό πλαίσιο

α) Ο παρεχόμενος από τις Συνθήκες ορισμός

Η επικουρικότητα και η αναλογικότητα είναι δύο από τις βασικές οργανωτικές αρχές της Ένωσης. Η συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση ορίζει πράγματι ότι οποιαδήποτε δράση αναλαμβάνει η Ένωση για την επίτευξη των στόχων της πρέπει να είναι σύμφωνη με την αρχή της επικουρικότητας [50]. Το άρθρο 5 της συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας παρέχει γενικόορισμό της επικουρικότητας και της αναλογικότητας, αναφέροντας αντίστοιχα πότε και πώς πρέπει να ενεργεί η Κοινότητα. Σε πρωτόκολλο που επισυνάπτεται στη συνθήκη του Άμστερνταμ ορίζονται σαφή κριτήρια για την εφαρμογή των αρχών αυτών [51].

[50] Στο άρθρο 2 της συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση ορίζεται ότι «οι στόχοι της Ένωσης επιτυγχάνονται σύμφωνα με την παρούσα συνθήκη ..., ενώ συγχρόνως τηρείται η αρχή της επικουρικότητας».

[51] Πρωτόκολλο σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας (βλ. http://europa.eu.int/eur-lex/en/treaties/ dat/amsterdam.html

0173010078).

Η επικουρικότητα συνιστά κατευθυντήρια αρχή για την οριοθέτηση των αρμοδιοτήτων των κρατών μελών και της ΕΕ (Ποιος πρέπει να παρέμβει;). Εάν ο οικείος τομέας εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Κοινότητας, δεν υπάρχει ασφαλώς αμφιβολία ως προς το ποιος πρέπει να παρέμβει. Εάν η Κοινότητα είναι αρμόδια από κοινού με τα κράτη μέλη, η αρχή καθιερώνει σαφώς τεκμήριο υπέρ της αποκέντρωσης. Πράγματι, η συνθήκη ορίζει ότι η ανάληψη κοινοτικής δράσης δικαιολογείται μόνο εφόσον:

* υπάρχουν διεθνικές πτυχές που δεν μπορούν να ρυθμιστούν ικανοποιητικά μέσω εθνικών μέτρων (δοκιμή αναγκαιότητας I).

* η λήψη μόνο εθνικών μέτρων ή η έλλειψη κοινοτικής δράσης έρχονται σε σύγκρουση με τις απαιτήσεις της συνθήκης ΕΚ ή βλάπτουν σημαντικά με άλλον τρόπο τα συμφέροντα των κρατών μελών (δοκιμή αναγκαιότητας II). και

* η δράση σε κοινοτικό επίπεδο συνεπάγεται σαφή οφέλη σε σύγκριση με τα εθνικά μέτρα (δοκιμή προστιθεμένης αξίας).

Η επικουρικότητα αποτελεί, κατ' ουσία, δυναμική ή εξαρτώμενη έννοια. Παραδείγματος χάριν, η ικανότητα των εθνικών αρχών να ελέγχουν τα διεθνικά ζητήματα μεταβλήθηκε σταδιακά. Η ικανότητα ελέγχου τους μειώθηκε τις τελευταίες δεκαετίες και κατέστη ανεπαρκής για αρκετά ζητήματα. Αντίστροφα, ορισμένα κοινοτικά μέτρα που εφαρμόστηκαν κατά τη δεκαετία του '60 δεν έχουν αναγκαστικά την ίδια προστιθέμενη αξία το 2003. Όπως τονίζει το πρωτόκολλο, η επικουρικότητα «επιτρέπει την επέκταση της δράσης της Κοινότητας [...] όταν τούτο επιβάλλεται από τις περιστάσεις και, αντιστρόφως, τον περιορισμό ή τη διακοπή της όταν αυτή δεν δικαιολογείται πλέον». Ως εκ τούτου, οι σημαντικές μεταβολές που συντελούνται εντός και εκτός της Ένωσης ενδέχεται να καταστήσουν αναγκαία την επαναξιολόγηση των κανόνων που απορρέουν από την υπό εξέταση αρχή.

Η αναλογικότητα συνιστά κατευθυντήρια γραμμή για τον καθορισμό του τρόπου με τον οποίο η Ένωση πρέπει να ασκεί την αρμοδιότητά της, αφού κριθεί ότι πρέπει να αναλάβει δράση (Ποια πρέπει να είναι η μορφή, η φύση και η έκταση της κοινοτικής δράσης;). Για να καθοριστεί κατά πόσον ένα μέτρο συνάδει προς την αρχή της αναλογικότητας πρέπει να εξακριβώνεται κατά πόσον:

* τα χρησιμοποιούμενα μέσα είναι κατάλληλα για την επίτευξη των στόχων (δοκιμή αποτελεσματικότητας).

* τα μέσα αυτά δεν υπερβαίνουν τις απαραίτητες ενέργειες για την επίτευξη των στόχων (δοκιμή αποδοτικότητας).

A priori, η αναλογικότητα αφήνει σημαντική διακριτική ευχέρεια στη νομοθεσία της Ένωσης [52]. Η αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας και της αποδοτικότητας είναι συχνά ιδιαίτερα περίπλοκη διαδικασία. Στις περισσότερες περιπτώσεις, υπάρχει σειρά επιλογών που συμφωνούν με την αρχή της αναλογικότητας. Επομένως, είναι θεμιτό τα όργανα που εμπλέκονται στη νομοθετική διαδικασία να πρέπει πάντα να λαμβάνουν πολιτική απόφαση υπέρ μίας συγκεκριμένης επιλογής πολιτικής.

[52] Βλ. Ευρωπαϊκό Δικαστήριο, Υπόθεση C-84/94: Ηνωμένο Βασίλειο κατά Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης - Προσφυγή ακυρώσεως της οδηγίας 93/104/ΕΚ του Συμβουλίου σχετικά με ορισμένα στοιχεία της οργάνωσης του χρόνου εργασίας, απόφαση της 12ης Νοεμβρίου 1996.

Κατόπιν τούτου, οι διευκρινίσεις που παρέχονται στο πρωτόκολλο ως προς την αναλογικότητα θέτουν ειδικά όρια. Πρώτον, «η κοινοτική δράση θα έχει την απλούστερη δυνατή μορφή» και, εφόσον κρίνεται αναγκαία η ανάληψη νομοθετικής δράσης, «οι οδηγίες θα πρέπει να προτιμώνται από τους κανονισμούς» (δοκιμή ελάχιστου - νομικού - περιορισμού). Δεύτερον, πρέπει να συνυπολογίζεται η ανάγκη περιστολής του χρηματοοικονομικού ή διοικητικού φόρτου για όλα τα επίπεδα της διοίκησης, τους οικονομικούς φορείς και τους πολίτες (δοκιμή ελάχιστου κόστους). Η τρίτη διευκρίνιση - η κοινοτική δράση πρέπει να αφήνει «όσο το δυνατόν μεγαλύτερο πεδίο για εθνικές αποφάσεις» (δοκιμή ελάχιστου πεδίου εφαρμογής) - ουσιαστικά επαναλαμβάνει τους όρους που έχουν ήδη καθοριστεί με την αρχή της επικουρικότητας. Ωστόσο, τονίζει ότι «παράλληλα με την τήρηση της κοινοτικής νομοθεσίας, θα πρέπει να λαμβάνεται μέριμνα για την τήρηση των εδραιωμένων εθνικών πρακτικών».

β) Οι υποχρεώσεις των οργάνων

Η εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας αποτελεί αρμοδιότητα που ασκείται από κοινού από όλα τα όργανα της Ένωσης [53]. Το πρωτόκολλο για την εφαρμογή των εν λόγω αρχών ορίζει επίσης ειδικές θεσμικές υποχρεώσεις για την Επιτροπή, το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο.

[53] «Κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων του, κάθε όργανο εξασφαλίζει την τήρηση της αρχής της επικουρικότητας. Επίσης, εξασφαλίζει την τήρηση της αρχής της αναλογικότητας (...)», άρθρο 1 του πρωτοκόλλου.

Μεταξύ άλλων, η Επιτροπή καλείται - με την επιφύλαξη του δικαιώματος πρωτοβουλίας της - να διεξάγει ευρείες διαβουλεύσεις πριν προτείνει νομοθεσία. να αιτιολογεί σαφώς τη σκοπιμότητα των προτάσεών της [54] στη συνοδευτική αιτιολογική έκθεση. και να συνυπολογίζει το βάρος που αναλαμβάνουν η Κοινότητα, οι εθνικές κυβερνήσεις, οι τοπικές αρχές, οι οικονομικοί φορείς και οι πολίτες.

[54] Οι λόγοι που οδηγούν στο συμπέρασμα ότι ένας στόχος μπορεί να επιτευχθεί καλύτερα από την Κοινότητα «πρέπει να τεκμηριώνονται με ποιοτικούς ή, οσάκις είναι δυνατόν, ποσοτικούς δείκτες» (άρθρο 4 του πρωτοκόλλου). Τέτοιοι λόγοι μπορεί να είναι η διαφορετική εξέλιξη της εθνικής νομοθεσίας των κρατών μελών ή η αποτυχία προηγούμενου μέτρου της Ένωσης να παραγάγει αποτελέσματα (π.χ., η πρόταση οδηγίας για την καταναλωτική πίστη).

Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο οφείλουν να εξακριβώνουν κατά πόσον οι προτάσεις της Επιτροπής και οι τροπολογίες τις οποίες προτίθενται να επιφέρουν συνάδουν με τις αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας [55]. Με άλλα λόγια, το ισχύον σύστημα μεταφέρει το βάρος της απόδειξης στα όργανα που εμπλέκονται στη νομοθετική διαδικασία της Ένωσης (Ποιος διενεργεί την εξακρίβωση;).

[55] Στις περιπτώσεις που δεν εφαρμόζεται η διαδικασία συναπόφασης, το Συμβούλιο πρέπει επίσης να ενημερώνει το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο για τη θέση του όσον αφορά την εφαρμογή του άρθρου 5 της συνθήκης ΕΚ (άρθρο 12 του πρωτοκόλλου).

γ) Η θεσμική συζήτηση σχετικά με την επικουρικότητα και την αναλογικότητα

Τον Ιούλιο του 2003 η Ευρωπαϊκή Συνέλευση πρότεινε αναθεωρημένο πλαίσιο για την επικουρικότητα και την αναλογικότητα. Το συγκεκριμένο τμήμα του σχεδίου συνταγματικής συνθήκης φαίνεται ότι απολαύει ευρείας συναίνεσης. Με την προϋπόθεση ότι η Διακυβερνητική Διάσκεψη θα επιβεβαιώσει αυτή την προσέγγιση και το αποτέλεσμά της θα κυρωθεί από όλα τα κράτη μέλη, το σύστημα που καταρτίστηκε από την Ευρωπαϊκή Συνέλευση θα μπορούσε να τεθεί σε εφαρμογή έως το 2006.

Η κύρια καινοτομία του εν λόγω πλαισίου έγκειται στην υποχρέωση του νομοθέτη να επανεξετάζει μια πρόταση κάθε φορά που επαρκής αριθμός εθνικών κοινοβουλίων θεωρεί ότι η πρόταση αυτή δεν συνάδει με την επικουρικότητα. Σύμφωνα με το άρθρο 9 του σχεδίου συνθήκης, ενώ «τα Όργανα της Ένωσης εφαρμόζουν την αρχή της επικουρικότητας», «τα εθνικά κοινοβούλια μεριμνούν για την τήρηση της αρχής αυτής» μέσω νέου συστήματος ελέγχου. Για το σκοπό αυτό, οι ακόλουθες υποχρεώσεις και διαδικασίες εισάγονται σε αναθεωρημένο πρωτόκολλο σχετικά με την εφαρμογή της επικουρικότητας και της αναλογικότητας: τα εθνικά κοινοβούλια θα ενημερώνονται συστηματικά για όλες τις νομοθετικές προτάσεις, τις τροποποιημένες προτάσεις και τα νομοθετικά ψηφίσματα μόλις εγκριθούν. κατόπιν, θα μπορούν να αποφασίζουν την εφαρμογή συστήματος έγκαιρης προειδοποίησης [56]. Επιπροσθέτως, θα έχουν τη δυνατότητα, μέσω των κρατών μελών, να παραπέμπουν τις εικαζόμενες παραβιάσεις των εν λόγω αρχών στο Ευρωπαϊκό Δικαστήριο.

[56] Τα εθνικά κοινοβούλια έχουν στη διάθεσή τους έξι εβδομάδες για την αποστολή αιτιολογημένης γνώμης σχετικά με την πρόταση ή το ψήφισμα. Εφόσον οι γνώμες που εκδίδονται αντιπροσωπεύουν τουλάχιστον το 1/3 όλων των ψήφων που διαθέτουν τα εθνικά κοινοβούλια, η Επιτροπή πρέπει να επανεξετάσει την πρότασή της. Μετά την επανεξέταση αυτή, η Επιτροπή δύναται να αποφασίσει τη διατήρηση, την τροποποίηση ή την απόσυρση της πρότασής της,αλλά πρέπει να αιτιολογήσει την απόφασή της.

Το προτεινόμενο σύστημα παρέχει εύλογη ισορροπία: αφενός, εμπλέκει τα εθνικά κοινοβούλια χωρίς να επιβραδύνει δραστικά το μηχανισμό λήψης αποφάσεων της Ένωσης και, αφετέρου, διαφυλάσσει πλήρως το δικαίωμα πρωτοβουλίας της Επιτροπής και τα προνόμια του κοινοτικού νομοθέτη.

3.2. Εφαρμογή των αρχών από την Επιτροπή το 2003

Καθώς είναι αδύνατον στο σημείο αυτό να εξεταστούν όλες οι προτάσεις της Επιτροπής υπό το πρίσμα των όρων και των υποχρεώσεων που συνοψίζονται στην ενότητα 3.1.β), η έκθεση παρουσιάζει ορισμένες αντιπροσωπευτικές περιπτώσεις από τις οποίες προκύπτει πώς εφάρμοσε η Επιτροπή τις αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας κατά τη διατύπωση, την αναθεώρηση ή την απόσυρση πρότασης.

Σύμφωνα με τη δέσμευση που αναλαμβάνεται στη Λευκή Βίβλο για την ευρωπαϊκή διακυβέρνηση, η έκθεση εστιάζεται στις ενέργειες που αντιστοιχούν στις πολιτικές προτεραιότητες οι οποίες εντοπίζονται στο νομοθετικό πρόγραμμα και το πρόγραμμα εργασίας της Επιτροπής για το 2003 [57]. Εντούτοις, εξετάζονται ορισμένες άλλες δράσεις, ώστε να δοθεί σφαιρική εικόνα των δραστηριοτήτων της Ένωσης.

[57] Το πρόγραμμα για το 2003 εντοπίζει τρεις πολιτικές προτεραιότητες: τη διευρυμένη Ευρώπη, τη σταθερότητα και την ασφάλεια, και τη βιώσιμη οικονομία χωρίς αποκλεισμούς [COM(2002) 590, 30 Οκτωβρίου 2002].

α) Όταν η επικουρικότητα επιβάλλει την επέκταση της κοινοτικής δράσης

Ο τομέας της οδικής ασφάλειας αποτυπώνει εναργέστερα πότε και γιατί η Ένωση κρίνει ότι η απουσία δράσης σε κοινοτικό επίπεδο δεν μπορεί πλέον να αιτιολογηθεί υπό το πρίσμα της επικουρικότητας [58]. Οι σημαντικές διασυνοριακές συνέπειες ορισμένων σοβαρών ατυχημάτων τόνισαν την ανάγκη για ενιαία, συνεχή και υψηλού επιπέδου προστασία στις σήραγγες στο πλαίσιο του διευρωπαϊκού οδικού δικτύου. Η φύση των εν λόγω ατυχημάτων και τα προβλήματα που προκάλεσαν στις εθνικές αρχές απέδειξαν επίσης ότι η ανάληψη δράσης από τα κράτη μέλη ήταν σαφώς ανεπαρκής. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή έκρινε ότι πρέπει να τεθούν ελάχιστες απαιτήσεις ασφάλειας για της σήραγγες σε κοινοτικό επίπεδο [59].

[58] Μεταξύ άλλων ενδεικτικών περιπτώσεων, βλ. πρόταση οδηγίας σχετικά με τη διασφάλιση του σεβασμού των δικαιωμάτων πνευματικής ιδιοκτησίας [COM(2003) 46, 30 Ιανουαρίου 2003], ανακοίνωση σχετικά με τη βελτίωση της ασφάλειας στις θαλάσσιες μεταφορές [COM(2003) 229, 2 Μαΐου 2003] και πρόταση για την τροποποίηση των κοινοτικών προσανατολισμών για την ανάπτυξη του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών [COM(2003) 564, 1η Οκτωβρίου 2003].

[59] Η πρωτοβουλία αυτή εντάσσεται στο πρόγραμμα δράσης για την οδική ασφάλεια που ξεκίνησε η Επιτροπή το 2003, το οποίο περιλαμβάνει τρεις τομείς: τη συμπεριφορά των χρηστών των οδών, την ασφάλεια των οχημάτων και την οδική υποδομή.

Βάσει εμπεριστατωμένης αξιολόγησης του αντικτύπου, η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι κρινόταν αναγκαία η έκδοση οδηγίας για τις πλέον ευαίσθητες σήραγγες (δηλαδή τις σήραγγες μήκους άνω των 500 μέτρων) προκειμένου να αποτραπούν κρίσιμα συμβάντα που θέτουν σε κίνδυνο την ανθρώπινη ζωή, το περιβάλλον και τις εγκαταστάσεις των σηράγγων, και να κατοχυρωθεί ελάχιστο επίπεδο ασφάλειας σε περίπτωση ατυχήματος [60].

[60] COM(2002) 769, 30 Δεκεμβρίου 2002.

Αν και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο ζήτησαν σειρά τροποποιήσεων όσον αφορά τη φύση των προτεινόμενων οργανωτικών και τεχνικών απαιτήσεων, αναγνωρίστηκε ομόφωνα ότι η κοινοτική δράση ήταν απόλυτα δικαιολογημένη βάσει της αρχής της επικουρικότητας.

Ωστόσο, δεν είναι όλες οι περιπτώσεις τόσο σαφείς όσο η ασφάλεια των σηράγγων, όπως προέκυψε από τη συζήτηση για τις δημόσιες υπηρεσίες. Το Μάρτιο του 2002 το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Βαρκελώνης κάλεσε την Επιτροπή να εξετάσει τη χρησιμότητα της έγκρισης οδηγίας-πλαισίου σχετικά με τις "υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος". Η Επιτροπή απάντησε το Μάιο του 2003 με την υποβολή Πράσινου Βιβλίου που απέβλεπε ιδίως στον καθορισμό του ρόλου της Ένωσης στην προώθηση υψηλής ποιότητας υπηρεσιών κοινής ωφελείας [61].

[61] Πράσινο Βιβλίο για τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας [COM(2003) 270, 21 Μαΐου 2003].

Κατά την άποψη της Επιτροπής, το κατάλληλο πεδίο δράσης και τα ενδεδειγμένα μέσα για τις περιπτώσεις αυτές αποτελούν επίμαχο ζήτημα. Για το λόγο αυτό, η Επιτροπή έκρινε αναγκαίο να διευρύνει τη συζήτηση στις "υπηρεσίες γενικού ενδιαφέροντος" [62] και να επεκτείνει το εύρος των εξεταζόμενων πιθανών προσεγγίσεων. Το πρώτο βήμα της ανάλυσης ήταν η διοργάνωση δημόσιας διαβούλευσης, η οποία ολοκληρώθηκε στις 15 Σεπτεμβρίου 2003. Το ερωτηματολόγιο που υποβλήθηκε στο κοινό απέδειξε πόσο δυσχερής μπορεί να αποβεί η εφαρμογή της αρχής της επικουρικότητας όταν άπτεται ιδιαίτερα διαφορετικών πολιτικών και διοικητικών αντιλήψεων [63].

[62] Το Πράσινο Βιβλίο αποσαφηνίζει την έννοια των υπηρεσιών γενικού συμφέροντος, προβαίνοντας στη διάκριση μεταξύ των υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος που παρέχονται από βιομηχανίες εκτεταμένου δικτύου (που προοδευτικά απελευθερώνονται και υπάγονται σε κανόνες εσωτερικής αγοράς). άλλων υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος όπως η αποκομιδή απορριμμάτων και οι ραδιοτηλεοπτικές μεταδόσεις (οι οποίες υπόκεινται σε τομεακούς κανόνες μερικώς εναρμονισμένους). και των μη οικονομικών υπηρεσιών και των υπηρεσιών που δεν επηρεάζουν το εμπόριο (οι οποίες υπόκεινται σε εθνικούς κανόνες).

[63] Μεταξύ άλλων, η Επιτροπή έθεσε τις εξής ερωτήσεις: Πρέπει να περιληφθεί στους στόχους της Κοινότητας η ανάπτυξη υψηλής ποιότητας υπηρεσιών γενικού ενδιαφέροντος ; Πρέπει η Κοινότητα να αναλάβει επιπλέον νομικές αρμοδιότητες στον τομέα των υπηρεσιών γενικού οικονομικού και μη οικονομικού συμφέροντος; Υπάρχει ανάγκη να αποσαφηνιστεί ο καταμερισμός των αρμοδιοτήτων μεταξύ της Κοινότητας και των διοικήσεων των κρατών μελών; Υπάρχουν υπηρεσίες (εκτός από τις βιομηχανίες εκτεταμένου δικτύου) για τις οποίες θα έπρεπε να θεσπιστεί κοινοτικό ρυθμιστικό πλαίσιο; Είναι σκόπιμο ένα γενικό κοινοτικό πλαίσιο για τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας; Ποια θα ήταν η προστιθέμενη αξία του σε σχέση με την ισχύουσα τομεακή νομοθεσία; Ποιοι τομείς, ποια ζητήματα και ποια δικαιώματα πρέπει να καλύπτονται; Ποιο μέσο πρέπει να χρησιμοποιηθεί (π.χ. οδηγία, κανονισμός, σύσταση, ανακοίνωση, κατευθυντήριες γραμμές, διοργανική συμφωνία); Ποιος ήταν ο μέχρι στιγμής αντίκτυπος των τομεακών ρυθμίσεων; Προκλήθηκαν ασυμφωνίες;

β) Όταν η επικουρικότητα επιβάλλει τη διακοπή της κοινοτικής δράσης

Η επικουρικότητα επιτρέπει την επέκταση της κοινοτικής δράσης όπου κρίνεται αναγκαίο από τις περιστάσεις, αλλά απαιτεί επίσης τον περιορισμό ή τη διακοπή της όταν δεν είναι πλέον αιτιολογημένη. Η Επιτροπή έκρινε ότι η εφαρμογή αυτής της "συσταλτικής" προσέγγισης ενδείκνυται όσον αφορά τους κανόνες για την προσυσκευασία.

Κατά τη δεκαετία του '70, η Κοινότητα όρισε υποχρεωτικά ή προαιρετικά μεγέθη προσυσκευασίας για σειρά προϊόντων, με σκοπό την καλύτερη προστασία των καταναλωτών και τη μεγαλύτερη διαφάνεια της αγοράς καθώς και την άρση των φραγμών του εμπορίου. Στο πλαίσιο της διαδικασίας SLIM-IV (απλούστερη νομοθεσία για την εσωτερική αγορά), η Επιτροπή διενήργησε αναλύσεις, μελέτες και δημόσιες διαβουλεύσεις με τους ενδιαφερομένους προκειμένου να αξιολογηθεί το ισχύον σύστημα και η σκοπιμότητα της κατάργησης των κανονιστικών ρυθμίσεων στο συγκεκριμένο τομέα. Εξετάστηκαν διάφορες εναλλακτικές πολιτικές (καθορισμένα ή μη καθορισμένα μεγέθη). Γενικώς, τα μη καθορισμένα μεγέθη και η εθελοντική τυποποίηση συγκεντρώνουν μεγαλύτερη αποδοχή έναντι των καθορισμένων μεγεθών, με εξαίρεση ορισμένους τομείς για τους οποίους ο αντίκτυπος εξακολουθεί να αποτελεί αντικείμενο αξιολόγησης [64].

[64] Οίνος, οινοπνευματώδη ποτά, καφές, ζάχαρη, αλάτι, αλεύρι, μεταλλικά κουτιά και αερολύματα.

Γενικώς, οι στόχοι που εξυπηρετεί η ισχύουσα νομοθεσία για την προσυσκευασία καλύπτονται ήδη από τις ισχύουσες οδηγίες (οι καταναλωτές προστατεύονται από την τιμή ανά μονάδα μέτρησης και το περιβάλλον από την οδηγία για τα απορρίμματα προσυσκευασίας). Εάν οι συνεχιζόμενες αξιολογήσεις αντικτύπου αιτιολογούν την έκδοση νομοθεσίας για τα καθορισμένα μεγέθη σε ορισμένους τομείς, η Επιτροπή θα το συνυπολογίσει στην πρότασή της για την προσυσκευασία, η οποία έχει προγραμματιστεί για το 2004 [65].

[65] Αναθεώρηση της οδηγίας 75/106/ΕΟΚ, παράρτημα 3, και της οδηγίας 80/232/ΕΟΚ.

γ) Όταν η αναλογικότητα απαιτεί την ευρύτερη συνεργασία των κρατών μελών

Σύμφωνα με την αρχή της αναλογικότητας, η Ένωση πρέπει να εφαρμόζει κατάλληλα μέσα τα οποία δεν εκφεύγουν των αναγκαίων ενεργειών. Τούτο οδήγησε την Επιτροπή να προτείνει σειρά μεταβολών με σκοπό την αποκέντρωση των αρμοδιοτήτων, ακόμη και σε τομείς που εμπίπτουν στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Ένωσης. Αυτό αποδεικνύεται από τις πρόσφατες μεταρρυθμίσεις στην πολιτική ανταγωνισμού.

Ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1/2003 [66] αφορά την εφαρμογή δύο θεμελιωδών κανόνων στους οποίους βασίζεται η κοινοτική πολιτική ανταγωνισμού: την απαγόρευση συμφωνιών μεταξύ επιχειρήσεων «που έχουν ως αντικείμενο ή ως αποτέλεσμα την παρεμπόδιση, τον περιορισμό ή τη νόθευση του ανταγωνισμού εντός της κοινής αγοράς» (άρθρο 81 της συνθήκης ΕΚ) και την απαγόρευση της κατάχρησης της δεσπόζουσας θέσης (άρθρο 82 της συνθήκης ΕΚ). Αύξησε σημαντικά τις αρμοδιότητες που ανατίθενται στις εθνικές αρχές.

[66] Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1/2003 του Συμβουλίου, της 16ης Δεκεμβρίου 2002, για την εφαρμογή των κανόνων ανταγωνισμού που προβλέπονται στα άρθρα 81 και 82 της συνθήκης - ΕΕ L 1 της 4.1.2003, σ. 1.

Το προηγούμενο σύστημα έγκρισης, που καθιερώθηκε δυνάμει κανονισμού του 1962, ήταν ιδιαίτερα συγκεντρωτικό για όλες τις περιοριστικές συμφωνίες που απαιτούσαν απαλλαγή. Αν και η Επιτροπή, τα εθνικά δικαστήρια και οι αρμόδιες για ζητήματα ανταγωνισμού εθνικές αρχές είχαν το δικαίωμα να εφαρμόζουν τον απαγορευτικό κανόνα του άρθρου 81, η εξουσία για τη χορήγηση απαλλαγών, βάσει προηγούμενης κοινοποίησης των περιοριστικών συμφωνιών και πρακτικών, ανήκε αποκλειστικά στην Επιτροπή. Στο μεταβαλλόμενο πλαίσιο της πολύ μεγαλύτερης Ένωσης, όπου το πνεύμα του ανταγωνισμού εξελίχθηκε σημαντικά κατά τα τελευταία 40 έτη και όπου, ειδικότερα, εφαρμόστηκαν εθνικοί νόμοι περί ανταγωνισμού και συγκροτήθηκαν εθνικές αρχές ανταγωνισμού, ήταν επείγουσα η ανάγκη εκσυγχρονισμού των ισχυόντων κανόνων σύμφωνα με τη δυναμική εφαρμογή της αρχής της επικουρικότητας.

Μετά τη Λευκή Βίβλο που εξέδωσε το 1999 [67], η Επιτροπή πρότεινε, το 2000, νέο αποκεντρωμένο σύστημα που καθιστούσε εφικτή την εφαρμογή των κανόνων ανταγωνισμού τόσο από την Επιτροπή όσο και από τις αρμόδιες για τον ανταγωνισμό αρχές και τα δικαστήρια των κρατών μελών, διαφυλάσσοντας τον ειδικό εκτελεστικό ρόλο της Επιτροπής [68]. Με σκοπό να βελτιώσει τη χρήση των πόρων της Επιτροπής, δεν είναι πλέον απαραίτητο να κοινοποιούνται οι συμφωνίες μεταξύ επιχειρήσεων προκειμένου να επιτύχουν την εφαρμογή του άρθρου 81 παρ. 3 συνθήκης ΕΚ. Αυτό σημαίνει ότι οι συμφωνίες που πληρούν τις προϋποθέσεις του άρθρου αυτού θεωρούνται νόμιμες. Το σύστημα ενισχύει επίσης τη δυνατότητα που έχουν οι αρχές των κρατών μελών να εφαρμόζουν αποτελεσματικά το κοινοτικό δίκαιο σε εθνικό επίπεδο. Πράγματι, οι μηχανισμοί οριζόντιας συνεργασίας παρέχουν στις αρμόδιες για τον ανταγωνισμό εθνικές αρχές το δικαίωμα να ανταλλάσσουν εμπιστευτικές πληροφορίες και να αλληλοβοηθούνται κατά τη συγκέντρωση στοιχείων. Στο βαθμό που η Επιτροπή παραμένει η μόνη αρχή ικανή να αναλαμβάνει δράση στο σύνολο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, εξακολουθεί να διαδραματίζει καίριο ρόλο στην ανάπτυξη του κοινοτικού δικαίου και της κοινοτικής πολιτικής για τον ανταγωνισμό, ενώ παράλληλα διασφαλίζει τη συνεκτική εφαρμογή τους και αποτρέπει οποιαδήποτε επανεθνικοποίηση του κοινοτικού δικαίου ανταγωνισμού.

[67] Λευκή βίβλος για τον εκσυγχρονισμό των κανόνων εφαρμογής των άρθρων 85 και 86 της συνθήκης ΕΚ, COM(1999) 101, 28 Απριλίου 1999. πρόγραμμα της Επιτροπής αριθ. 99/027.

[68] COM(2000) 582, 27 Σεπτεμβρίου 2000.

δ) Η απλούστερη δυνατή μορφή παρέμβασης

Σύμφωνα με το πρωτόκολλο σχετικά με την επικουρικότητα και την αναλογικότητα, «η κοινοτική δράση θα έχει την απλούστερη δυνατή μορφή». Οι προτάσεις για την οδική ασφάλεια, τις αθέμιτες εμπορικές πρακτικές και τις χημικές ουσίες διαφωτίζουν το σκεπτικό της Επιτροπής όσον αφορά την επιλογή του κατάλληλου επιπέδου περιορισμών [69].

[69] Δύο από τις ενδεικτικές περιπτώσεις είναι η πρόταση οδηγίας για την εφαρμογή της αρχής της ίσης μεταχείρισης μεταξύ ανδρών και γυναικών όσον αφορά την πρόσβαση και την παροχή αγαθών και υπηρεσιών [COM(2003) 657, 5 Νοεμβρίου 2003] και η πρόταση οδηγίας για τον καθορισμό απαιτήσεων οικολογικού σχεδιασμού για τα προϊόντα που καταναλώνουν ενέργεια [COM (2003) 453, 1η Αυγούστου 2003].

Η βελτίωση της ασφάλειας κατά τη μεταφορά επιβατών και εμπορευμάτων συνιστά ένα από τα νευραλγικά καθήκοντα της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Στη Λευκή Βίβλο που εξέδωσε το 2001 για την ευρωπαϊκή πολιτική μεταφορών, η Επιτροπή πρότεινε να θέσει η ίδια η Ευρωπαϊκή Ένωση το φιλόδοξο στόχο να μειωθούν έως το 2010 κατά 50% οι θάνατοι που οφείλονται σε τροχαία δυστυχήματα [70].

[70] Λευκή Βίβλος - Η ευρωπαϊκή πολιτική μεταφορών με ορίζοντα το έτος 2010: η ώρα των επιλογών [COM(2001) 370, 12 Σεπτεμβρίου 2001].

Μελέτες απέδειξαν ότι η ταχύτητα, η οδήγηση υπό την επήρεια αλκοόλ και η μη χρήση των ζωνών ασφαλείας αποτελούν τις βασικές αιτίες ατυχημάτων σε όλα τα κράτη μέλη και ότι η πρόοδος είναι εφικτή απλώς με την τήρηση των ισχυόντων κανόνων. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή εστίασε την προσοχή της στην εξεύρεση τρόπων για την καλύτερη εφαρμογή της εθνικής νομοθεσίας. Ευθυγραμμιζόμενη με τα συμπεράσματα του κοινοτικού προγράμματος δράσης του Ιουνίου του 2003 για την οδική ασφάλεια, η Επιτροπή πρότεινε, αφενός, την κατάρτιση εθνικών σχεδίων επιβολής τα οποία θα ενσωματώνουν τις βέλτιστες πρακτικές επιβολής (έλεγχοι συμμόρφωσης, κατάλληλες κυρώσεις σε περίπτωση παραβάσεων και διαφημιστικές εκστρατείες) και, αφετέρου, την εγκαθίδρυση μηχανισμού διασυνοριακής εφαρμογής που θα διασφαλίζει την αποτελεσματική μεταβίβαση πληροφοριών για παραβάσεις μεταξύ των αρχών που έχουν το δικαίωμα να επιβάλλουν κυρώσεις.

Η Επιτροπή πρότεινε να παραθέσει τα μέτρα αυτά σε απλή σύσταση [71]. Εάν από τα στοιχεία των κρατών μελών προκύπτει ότι τα ειλημμένα μέτρα αποδεικνύονται ανεπαρκή για την επίτευξη του στόχου της Λευκής Βίβλου, η σύσταση ορίζει ότι υποβάλλονται δεσμευτικότερα μέτρα.

[71] C(2003)3861 της 21ης Οκτωβρίου 2003.

Το ζήτημα των αθέμιτων εμπορικών πρακτικών των επιχειρήσεων έναντι των καταναλωτών αποτελεί τυπικό παράδειγμα της πιθανής χρήσης εναλλακτικών κανονιστικών μέσων. Οι αθέμιτες πρακτικές συνιστούν πρόβλημα τόσο όσον αφορά την προστασία των καταναλωτών (αποσπασματικές ρυθμίσεις) όσο και την εύρυθμη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς (στρέβλωση του ανταγωνισμού).

Στην εκτεταμένη αξιολόγηση αντικτύπου που συνέταξε, η Επιτροπή εξέτασε σειρά πιθανών προσεγγίσεων και των συνακόλουθων συμβιβασμών [72]. Βάσει αυτών των στοιχείων, κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η οδηγία-πλαίσιο, που θα καθιστούσε εφικτό το κράμα παραδοσιακής νομοθεσίας και από κοινού ρύθμισης, θα πρέπει να επαρκεί για την επίτευξη των στόχων της Ένωσης όσον αφορά τους καταναλωτές και την εσωτερική αγορά. Η πρότασή της για οδηγία-πλαίσιο αναγνωρίζει τη δυνατότητα σε ομάδες ή ενώσεις να καταρτίζουν εθελοντικούς κώδικες συμπεριφοράς για την υλοποίηση των στόχων της οδηγίας. Οι εθελοντικοί κώδικες θα δημοσιοποιούνται από τις εταιρείες και θα είναι δεσμευτικοί για τις συμμετέχουσες επιχειρήσεις [73]. Ωστόσο, η αθέτηση δέσμευσης που απορρέει από τον κώδικα θα θεωρείται αθέμιτη μόνο σε πολύ ειδικές περιπτώσεις (π.χ., η παραπλανητική παρουσίαση προϊόντος πρέπει να είναι τέτοια ώστε να αλλοιώνει ουσιαστικά την απόφαση του καταναλωτή σχετικά με το προϊόν).

[72] SEC(2003) 724, 18 Ιουνίου 2003.

[73] COM(2003) 356, 18 Ιουνίου 2003.

Η πρόταση για τις χημικές ουσίες (REACH) που υποβλήθηκε στις 29 Οκτωβρίου 2003 αποτελεί περίπτωση όπου, σύμφωνα με την Επιτροπή, η μόνη επιλογή είναι η έκδοση κανονισμού ή, με άλλα λόγια, ο στόχος δεν δύναται να επιτευχθεί αποτελεσματικά εφαρμόζοντας κάποιο λιγότερο δεσμευτικό μέσο.

Η ανάγκη ευρείας μεταρρύθμισης στον τομέα των χημικών ουσιών προέκυψε από την κοινή διαπίστωση ότι η ισχύουσα νομοθεσία δεν ήταν πλέον σε θέση να ανταποκριθεί αποτελεσματικά και κατάλληλα στις ανησυχίες του κοινού σχετικά με το δυνητικό αντίκτυπο των ουσιών αυτών στην υγεία και το περιβάλλον. Ειδικότερα, ορισμένα από τα προβλήματα ήταν η ελλιπής ενημέρωση σχετικά με τις χημικές ουσίες που διατέθηκαν για πρώτη φορά στην αγορά πριν από το 1981 (ιδιότητες, χρήσεις, κίνδυνοι και μέτρα για τον περιορισμό των κινδύνων), το βαρύ φορτίο που ανέλαβαν οι δημόσιες αρχές, καθώς και η βραδεία και περίπλοκη παράδοση των τελικών αξιολογήσεων αντικτύπου. Για να ανταποκριθεί καταλλήλως στις δικαιολογημένες ανησυχίες όλων των ενδιαφερόμενων φορέων, η Επιτροπή στάθμισε πολύ προσεκτικά τα πλεονεκτήματα και τα μειονεκτήματα των διαφόρων μέσων, ιδίως όσον αφορά το κόστος για τη βιομηχανία και τη διοικητική επιβάρυνση [74].

[74] Αφετηρία της συζήτησης αποτέλεσε η Λευκή Βίβλος σχετικά με τη στρατηγική για μια μελλοντική πολιτική για τα χημικά προϊόντα [COM(2001) 88], που εκδόθηκε από την Επιτροπή το Φεβρουάριο του 2001. Ακολούθως, τα προτεινόμενα μέτρα αποτέλεσαν αντικείμενο, αφενός, ευρείας διαβούλευσης με τους ενδιαφερόμενους φορείς της βιομηχανίας, της κοινωνίας των πολιτών και των ΜΚΟ, τα κράτη μέλη και τα όργανα και, αφετέρου, εκτεταμένης αξιολόγησης επιπτώσεων.

Η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η καταχώριση, η αξιολόγηση, η έγκριση και η απαγόρευση των χημικών ουσιών πρέπει να διέπεται από κανονισμό (REACH) και να αποτελεί αντικείμενο διαχείρισης του Ευρωπαϊκού Γραφείου Χημικών Ουσιών [75]. Η επιλογή του ισχυρότερου μέσου από το νομικό οπλοστάσιο της Ένωσης αιτιολογείται πολλαπλώς. Ο κανονισμός αποτελεί το ασφαλέστερο εχέγγυο για την αποφυγή της στρέβλωσης του ανταγωνισμού, γεγονός που έχει καίρια σημασία λόγω των οικονομικών συνεπειών της εξεταζόμενης δράσης. Επιπλέον, η νομοθετική συνέχεια που δίνεται από τα κράτη μέλη και η παρακολούθησή του από την Επιτροπή είναι σχετικώς απλές σε σύγκριση με όσα θα απαιτούσε μια οδηγία, ιδίως εφόσον η Ένωση θα αποτελείται σύντομα από 25 κράτη μέλη. Τέλος, η χρήση νομοθεσίας σε αυτόν τον τομέα δικαιολογείται από την τεχνική περιπλοκότητα - ιδίως όταν πρόκειται για δυνητικώς επικίνδυνα προϊόντα. Επομένως, στην προκειμένη περίπτωση, δεν ήταν δυνατή η χρήση εναλλακτικών, περισσότερο ευέλικτων μέσων όπως η από κοινού ρύθμιση ή η αυτορρύθμιση.

[75] COM(2003) 644, 29 Οκτωβρίου 2003.

ε) Η τήρηση των εδραιωμένων εθνικών πρακτικών

Η συμμόρφωση προς την αρχή της επικουρικότητας απαιτεί ότι «παράλληλα με την τήρηση της κοινοτικής νομοθεσίας, θα πρέπει να λαμβάνεται μέριμνα για την τήρηση των εδραιωμένων εθνικών πρακτικών». Η πρόταση σχετικά με το ευαίσθητο ζήτημα της έρευνας με εμβρυϊκά βλαστικά κύτταρα ανθρώπου φανερώνει με ποιον τρόπο η Επιτροπή εφαρμόζει την εν λόγω απαίτηση [76].

[76] Άλλες ενδεικτικές περιπτώσεις είναι η πρόταση για την εγκαθίδρυση ενός καθεστώτος τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας στα εξωτερικά χερσαία σύνορα των κρατών μελών [COM(2003) 502, 14 Σεπτεμβρίου 2003].

Το έκτο πρόγραμμα-πλαίσιο έρευνας και ανάπτυξης, όπως εγκρίθηκε από το Συμβούλιο των Υπουργών και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο το 2002, επιτρέπει τη χρηματοδότηση της έρευνας με εμβρυϊκά βλαστικά κύτταρα ανθρώπου για την καταπολέμηση σημαντικών νόσων. Τότε, η ανάληψη κοινοτικής δράσης είχε σαφώς αποδειχθεί αναγκαία. Η πρόταση της Επιτροπής αποσκοπεί στην εφαρμογή αυστηρών κανόνων δεοντολογίας για τη χρηματοδότηση ερευνητικών προγραμμάτων τα οποία περιλαμβάνουν την παροχή βλαστικών κυττάρων από υπεράριθμα ανθρώπινα έμβρυα [77]. Με την πρόταση αυτή η Ένωση μπορεί να συμβάλει υπεύθυνα στην πρόοδο του συγκεκριμένου επιστημονικού κλάδου προς όφελος των ασθενών σε όλο τον κόσμο, ενώ παράλληλα διασφαλίζει ότι η εν λόγω έρευνα θα διεξάγεται σε σαφές δεοντολογικό πλαίσιο. Η συλλογική έρευνα σε κοινοτικό επίπεδο αποτρέπει την επικάλυψη ερευνών και, με τον τρόπο αυτό, μειώνει τη χρήση υπεράριθμων ανθρώπινων εμβρύων για την απόκτηση σειράς βλαστικών κυττάρων. Επιπροσθέτως, τα κοινοτικά κονδύλια ενθαρρύνουν τις ανταλλαγές αποτελεσμάτων και τεχνογνωσίας μεταξύ των ερευνητικών ομάδων από διάφορα κράτη μέλη.

[77] COM(2003)390, 9 Ιουλίου 2003.

Πάντως, η Ένωση χρειάστηκε να συνυπολογίσει τις σημαντικές διαφορές μεταξύ των κρατών μελών όσον αφορά τη δυνατότητα αποδοχής, από δεοντολογική άποψη, της εν λόγω έρευνας. ορισμένα, μάλιστα, κράτη μέλη την απαγορεύουν ολοσχερώς. Ως εκ τούτου, η πρόταση της Επιτροπής ορίζει ότι «καμία ερευνητική δραστηριότητα επί ανθρώπινων εμβρύων ή ανθρώπινων εμβρυϊκών βλαστικών κυττάρων, οιουδήποτε τύπου, η οποία απαγορεύεται σε μια δεδομένη χώρα δεν θα υποστηριχθεί με τη χορήγηση κοινοτικής χρηματοδότησης σε νομικές οντότητες εγκατεστημένες σε αυτή τη χώρα». Οι συμμετέχοντες σε ερευνητικά προγράμματα πρέπει να τηρούν τη νομοθεσία, τους κανονισμούς και τους κανόνες δεοντολογίας που ισχύουν στις χώρες όπου διενεργείται η έρευνα.

3.3. Εφαρμογή των αρχών στη νομοθετική διαδικασία

Συνολικά, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο εισήγαγαν σχετικά ελάχιστες τροπολογίες όσον αφορά την επικουρικότητα και την αναλογικότητα. Στις περιπτώσεις που παρατηρήθηκε διάσταση απόψεων μεταξύ του Κοινοβουλίου και της Επιτροπής, η πλειονότητα των τροπολογιών του Κοινοβουλίου απαιτούσε να ληφθεί ευρύτερη και εντατικότερη δράση εκ μέρους της Ένωσης (πρβλ. κανονισμό για τις συγκεντρώσεις). Σε αρκετές περιπτώσεις, ωστόσο, το Κοινοβούλιο διαπίστωσε ότι η Ένωση έπρεπε να επιλέξει περισσότερο δεσμευτικά μέσα (πρβλ. την περίπτωση της προστασίας των πεζών). Σε άλλες περιπτώσεις, ωστόσο, ζήτησε να περιοριστεί το πεδίο εφαρμογής της εξεταζόμενης δράσης ή/και εγκριθεί λιγότερο δεσμευτική μορφή παρέμβασης (πρβλ. δέσμη μέτρων για το πετρέλαιο και το φυσικό αέριο).

Το Συμβούλιο, ως εκπρόσωπος των κρατών μελών και εγγυητής των εξουσιών τους, μεριμνά ιδιαίτερα ώστε να διασφαλίζει ότι η νομοθεσία της Ένωσης συνάδει πλήρως με τις αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας. Τις περισσότερες φορές, η ερμηνεία του ήταν πιο περιοριστική από της Επιτροπής (πρβλ. ποινική δικαιοσύνη). Εντούτοις, το Συμβούλιο διαπίστωσε ενίοτε ότι η Ένωση μπορούσε και όφειλε να επιβάλει περισσότερους περιορισμούς.

Συχνότερα, ο διοργανικός διάλογος συνέβαλε στην ισορροπημένη ερμηνεία των αρχών είτε γιατί η Επιτροπή έκρινε εύστοχα ορισμένα επιχειρήματα του νομοθέτη είτε γιατί ο νομοθέτης δεν επέμεινε σε όλες τις τροπολογίες του.

α) Ο περιορισμός του εύρους και της έντασης της προτεινόμενης δράσης

Η πρόταση για τη διασφάλιση του εφοδιασμού με φυσικό αέριο συνιστά εύστοχο παράδειγμα συζήτησης στο πλαίσιο της οποίας το Κοινοβούλιο έκρινε ότι η προτεινόμενη δράση ήταν υπερβολικά παρεμβατική, αλλά η Επιτροπή διατήρησε τη θέση της σε πολλά σημεία, προβάλλοντας τον ισχυρισμό ότι η προτεινόμενη δράση ήταν αναγκαία για την επίτευξη των στόχων της Συνθήκης.

Το 2002 η Επιτροπή πρότεινε δέσμη μέτρων για τα αποθέματα πετρελαίου και φυσικού αερίου, η οποία αποτελούνταν από τέσσερις οδηγίες και απέβλεπε στη διασφάλιση του εφοδιασμού με σκοπό την ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς ενέργειας [78]. Η πρόταση για τη διασφάλιση του εφοδιασμού με φυσικό αέριο, μεταξύ άλλων, ορίζει ελάχιστα πρότυπα ασφάλειας του εφοδιασμού, καθορίζει το ρόλο των διαφόρων παραγόντων της αγοράς και προβλέπει την εφαρμογή μηχανισμού αλληλεγγύης σε περίπτωση σοβαρών προβλημάτων κατά τον εφοδιασμό.

[78] COM(2002) 488, 11 Σεπτεμβρίου 2002.

Στη γνώμη που διατύπωσε κατά την πρώτη ανάγνωση στις 23 Σεπτεμβρίου 2003 το Κοινοβούλιο υπέβαλε έξι τροπολογίες σχετικά με την επικουρικότητα, οι οποίες απορρίφθηκαν εν μέρει από την Επιτροπή [79]. Τα όργανα διαφώνησαν όσον αφορά το ακριβές πεδίο εφαρμογής της δράσης (επικουρικότητα). Για την Επιτροπή, το ζήτημα έπρεπε να εξεταστεί στο ευρύτερο πλαίσιο της ελευθέρωσης της αγοράς και του ανταγωνισμού (η οδηγία αποβλέπει στην εγγύηση της εύρυθμης λειτουργίας της κοινοτικής εσωτερικής αγοράς στον τομέα του φυσικού αερίου μέσω της διασφάλισης του εφοδιασμού). Τα μέτρα ασφαλείας πρέπει να συνάδουν με τις απαιτήσεις της ανταγωνιστικής ενιαίας αγοράς. Για το λόγο αυτό, πρέπει να εφαρμοστούν πρότυπα. Κατά την άποψη του Κοινοβουλίου, η προσέγγιση αυτή δημιουργεί σύγχυση μεταξύ των διαφόρων θεμάτων και οδηγεί σε απαράδεκτο και μη ελαστικό κοινοτικό κατάλογο στόχων σχετικά με τα πρότυπα για τη διασφάλιση του εφοδιασμού. Η Επιτροπή απέρριψε αυτό το επιχείρημα.

[79] Ανακοίνωση της Επιτροπής της 17ης Οκτωβρίου 2003 - SP(2003)3410/2.

Εντούτοις, επιτεύχθηκε συμφωνία όσον αφορά τους ειδικούς στόχους που θα συμπεριληφθούν στην οδηγία. Στο άρθρο 4 της πρότασης οδηγίας ορίζεται με ακρίβεια ο αριθμός των ημερών εφοδιασμού που πρέπει να διασφαλίζουν τα κράτη μέλη στους "μη διακοπτόμενους καταναλωτές" υπό φυσιολογικές μετεωρολογικές συνθήκες, σε εξαιρετικά χαμηλές θερμοκρασίες ή κρύο χειμώνα που στατιστικά εμφανίζεται κάθε πεντηκονταετία. Το Κοινοβούλιο πρότεινε να αντικατασταθούν όλες οι προδιαγραφές με την υποχρέωση των κρατών μελών να εγγυώνται τη διασφάλιση του εφοδιασμού «των χρηζόντων προστασίας πελατών σύμφωνα με τις αντίστοιχες εθνικές συνθήκες». Η Επιτροπή έκρινε εύστοχο το επιχείρημα και δήλωσε έτοιμη να αναθεωρήσει κατάλληλα την πρότασή της.

Δεν προκαλεί ίσως εντύπωση το γεγονός ότι η πλέον περιοριστική ερμηνεία της επικουρικότητας και της αναλογικότητας αφορά τους νέους τομείς αρμοδιοτήτων που βρίσκονται κοντά στο "σκληρό πυρήνα" της εθνικής κυριαρχίας, όπως ο τομέας της ποινικής δικαιοσύνης [80]. Μεταξύ των σημαντικότερων στόχων της Ένωσης είναι η δημιουργία ενός χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης. Υπό αυτό το πρίσμα, η πλήρης εφαρμογή της αρχής της αμοιβαίας αναγνώρισης στον τομέα της ποινικής δικαιοσύνης και ιδίως ως προς τις τελικές αποφάσεις που λαμβάνονται για τις ποινικές υποθέσεις προσλαμβάνει ιδιαίτερη σημασία (λόγω του αριθμού των διεθνικών υποθέσεων).

[80] Για άλλη μια ενδεικτική περίπτωση διιστάμενων απόψεων μεταξύ της Επιτροπής και ορισμένων κρατών μελών, βλ. πρόταση κανονισμού για τους έμμονους οργανικούς ρύπους, COM(2003) 333, 12 Ιουνίου 2003.

Προφανώς έπρεπε να πραγματοποιηθούν ορισμένες ενέργειες για να επιτευχθεί αυτός ο στόχος. Πράγματι, η έλλειψη εμπιστοσύνης μεταξύ των δικαστικών αρχών είναι σχετικά μεγάλη λόγω των αποκλίσεων που παρατηρούνται στο επίπεδο των δικονομικών εγγυήσεων που παρέχονται από τα κράτη μέλη [81]. Λόγω του ιδιαίτερα ευαίσθητου χαρακτήρα της ποινικής δικαιοσύνης, η Επιτροπή εστίασε την προσοχή της στην επικουρικότητα και την αναλογικότητα κατά την εκπόνηση της πρότασής της για την ανάληψη δράσης (εντατική διαβούλευση, έκδοση πράσινου βιβλίου [82] και εκτεταμένη αξιολόγηση αντικτύπου).

[81] Ορισμένα από τα κυριότερα προβλήματα είναι τα εξής: πρόσβαση σε νομική βοήθεια και εκπροσώπηση τόσο πριν όσο και κατά τη διάρκεια της δίκης. δυνατότητα διερμηνείας και μετάφρασης. γνωστοποίηση στους υπόπτους και τους κατηγορούμενους των δικαιωμάτων τους. κατάλληλη προστασία ιδιαίτερα ευάλωτων ομάδων. και παροχή βοήθειας από τις προξενικές αρχές σε αλλοδαπούς κρατούμενους.

[82] Πράσινο Βιβλίο της Επιτροπής - "Δικονομικές εγγυήσεις υπέρ υπόπτων και κατηγορουμένων σε ποινικές διαδικασίες σε ολόκληρη την Ευρωπαϊκή Ένωση" - COM(2003) 75, 19.02. 2003.

Αναλύθηκαν διάφορες επιλογές πολιτικής όσον αφορά την εφαρμογή κοινών εγγυήσεων: καμία μεταβολή πολιτικής. πρόταση ευρείας κλίμακας. και πρόταση περιορισμένη αρχικώς στις "βασικές" εγγυήσεις, με τη δέσμευση να καλύψει αργότερα άλλους τομείς. Η τελευταία επιλογή κρίθηκε η καλύτερη προσέγγιση. Κατόπιν εξετάστηκαν διάφορα μέσα: κοινή θέση, σύμβαση και απόφαση-πλαίσιο όπως προβλέπεται στο άρθρο 34 της συνθήκης ΕΚ. Η απόφαση-πλαίσιο θεωρήθηκε το καταλληλότερο μέσο για την επίτευξη απτού αποτελέσματος όσο το δυνατόν συντομότερα και σε συμφωνία με τα συμπεράσματα του Τάμπερε. Ορισμένα από τα πλεονεκτήματα ήταν η δυνατότητα προσφυγής στο Ευρωπαϊκό Δικαστήριο, η σχετικά απλή διαδικασία μεταφοράς και η δυνατότητα της Επιτροπής να εξακολουθήσει να διαδραματίζει εποπτικό και ελεγκτικό ρόλο όσον αφορά τη μεταφορά στην εθνική νομοθεσία.

Βάσει αυτών των στοιχείων, η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η απόφαση-πλαίσιο που ορίζει ελάχιστα πρότυπα δικονομικών εγγυήσεων για τους υπόπτους και τους κατηγορούμενους σε ποινικές υποθέσεις σε όλη την ΕΕ αποτελούσε προϋπόθεση για την αμοιβαία αναγνώριση.

Ενώ το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο υποδέχθηκε θετικά την πρόταση [83], ορισμένα κράτη μέλη τήρησαν αντίθετη στάση, αμφισβητώντας την αναγκαιότητα του εν λόγω μέτρου. Θεωρούν ότι η οργάνωση του συστήματος ποινικής δικαιοσύνης εξακολουθεί να εμπίπτει στην εθνική κυριαρχία και ότι η Ευρωπαϊκή Σύμβαση ανθρωπίνων δικαιωμάτων επαρκεί όσον αφορά τα "κοινά ελάχιστα πρότυπα". Υποστηρίχθηκε επίσης ότι η εφαρμογή κοινών ελάχιστων προτύπων σε επίπεδο ΕΕ ενδέχεται να μειώσει τα πρότυπα, καθώς ορισμένες χώρες μπορεί να εκμεταλλευθούν αυτή την ευκαιρία για να υποβαθμίσουν την εθνική νομοθεσία τους.

[83] Στις 21 Οκτωβρίου 2003 η επιτροπή ελευθεριών και δικαιωμάτων των πολιτών, δικαιοσύνης και εσωτερικών υποθέσεων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου υποστήριξε πλήρως την ιδέα της απόφασης-πλαισίου. Τα μέλη του ΕΚ υπέβαλαν σειρά συστάσεων προκειμένου να βελτιώσουν την πρόταση της Επιτροπής, ορισμένες από τις οποίες θεωρήθηκαν από την Επιτροπή ότι παραβιάζουν την αρχή της επικουρικότητας (π.χ., η σύσταση για τις συνθήκες στις φυλακές).

β) Αναγκαιότητα ευρύτερης και εντατικότερης δράσης

Η παρέμβαση της Ένωσης υπέρ της προστασίας των πεζών αποτελεί ενδεικτική περίπτωση όπου το Κοινοβούλιο τάχθηκε υπέρ αυστηρότερων μέσων δράσης [84]. Λόγω του μεγάλου αριθμού των πεζών και των ποδηλατών που πέφτουν θύματα τροχαίων ατυχημάτων, η Επιτροπή αποφάσισε το 2001 να αναλάβει μέτρα για να βελτιώσει την προστασία τους μέσω της σταδιακής εισαγωγής ασφαλέστερου σχεδιασμού για τα πρόσθια τμήματα των επιβατικών αυτοκινήτων. Η Επιτροπή έλαβε σαφείς δεσμεύσεις από τους ευρωπαίους, τους ιάπωνες και τους κορεάτες κατασκευαστές αυτοκινήτων ότι θα τροποποιήσουν τα πρόσθια τμήματα των οχημάτων, ώστε να περιορίσουν τους τραυματισμούς των πεζών σε περίπτωση σύγκρουσης. Τον Ιούλιο του 2001, η Επιτροπή υπέβαλε τις δεσμεύσεις αυτές στο Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και ανέθεσε σε αυτά να δεχθούν τις δεσμεύσεις ή να προτείνουν νομοθεσία βάσει του περιεχομένου αυτών [85].

[84] Για άλλες ενδεικτικές περιπτώσεις, βλ. πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη διεξαγωγή επίσημων ελέγχων στις ζωοτροφές και στα τρόφιμα - COM(2003) 52, 5 Φεβρουαρίου 2003.

[85] COM(2001) 389, 11 Ιουλίου 2001.

Στις 13 Ιουνίου 2002 το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έκρινε ότι η Ένωση δεν μπορεί να απεμπολήσει τις νομοθετικές εξουσίες της σε τρίτους όταν διακυβεύεται η προστασία των πολιτών. Η εθελοντική συμφωνία που συνήφθη με την αυτοκινητοβιομηχανία θεωρήθηκε επίσης ακατάλληλη για άλλους λόγους. Εφόσον οι δεσμεύσεις της αυτοκινητοβιομηχανίας αφορούσαν κυρίως την κατασκευή επιβατικών αυτοκινήτων που διέπονται από το σύστημα έγκρισης τύπου ΕΚ, έπρεπε να αποτελέσουν μέρος του υπό εξέταση συστήματος. Επιπλέον, οι εναρμονισμένοι κανόνες κρίνονται αναγκαίοι στο συγκεκριμένο τομέα όχι μόνο για να διασφαλιστεί η ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, αλλά και για να εξασφαλιστεί ο θεμιτός ανταγωνισμός μεταξύ των κατασκευαστών, εφόσον δεν θα επιτρέπεται η εμπορία οχημάτων που δεν πληρούν τις προδιαγραφές. Ως εκ τούτου, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο κάλεσε την Επιτροπή να εισαγάγει νομοθετικά μέτρα σχετικά με τις δοκιμές στα πρόσθια τμήματα των αυτοκινήτων [86]. Η Επιτροπή πρότεινε οδηγία-πλαίσιο, η οποία πρόκειται να συμπληρωθεί με οδηγία της Επιτροπής για τον καθορισμό των αναλυτικών απαιτήσεων σχετικά με τις δοκιμές [87]. Η οδηγία εκδόθηκε στις 4 Νοεμβρίου 2003.

[86] Βλ. Συμπεράσματα του Συμβουλίου της 2.389ης συνεδρίασής του στις 26 Νοεμβρίου 2001 - Ψήφισμα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στις 13 Ιουνίου 2002.

[87] COM(2003) 67, 19 Φεβρουαρίου 2003.

Η πρόταση για την τροποποίηση του κανονισμού σχετικά με τις συγκεντρώσεις αποτελεί εύστοχο παράδειγμα συζήτησης στο πλαίσιο της οποίας το μεν Κοινοβούλιο έκρινε ότι η προτεινόμενη δράση ενίσχυε υπερβολικά το εθνικό επίπεδο, η δε Επιτροπή διατήρησε τη θέση της για τα περισσότερα σημεία, επειδή οι τροπολογίες του Κοινοβουλίου θα έκαναν να κλίνει η πλάστιγγα υπέρ της Ένωσης.

Από το 1990 οι συγκεντρώσεις ελέγχονται μέσω ενιαίου συστήματος για όλη την Ευρωπαϊκή Ένωση. Ο κανονισμός για τις συγκεντρώσεις [88] καταργεί την υποχρέωση των εταιρειών να ζητούν έγκριση από διάφορες εθνικές αρχές για τις συγκεντρώσεις "κοινοτικής διάστασης" και εγγυάται την ίση μεταχείριση όλων αυτών των συγκεντρώσεων.

[88] Κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 4064/89 της 21ης Δεκεμβρίου 1989 - ΕΕ L 395 της 30.12.1989.

Βάσει της πείρας που αποκτήθηκε την τελευταία 12ετία, η Επιτροπή αποφάσισε να αναδιατυπώσει τον κανονισμό για τις συγκεντρώσεις και υπέβαλε στα τέλη του 2002 πρόταση [89] με σκοπό τη βελτιστοποίηση της κατανομής των συγκεντρώσεων μεταξύ της Επιτροπής και των αρμόδιων εθνικών αρχών. Με βάση την αρχή της επικουρικότητας, η Επιτροπή θεώρησε ότι ο στόχος αυτός θα μπορούσε να επιτευχθεί αποτελεσματικότερα με εξορθολογισμένο σύστημα παραπομπών, χωρίς να τροποποιηθούν τα ισχύοντα κριτήρια για τα κατώτερα όρια του κύκλου εργασιών με σκοπό την κατανομή των συγκεντρώσεων. Ως εκ τούτου, το νέο σύστημα θα βασίζεται στην εντατικότερη εφαρμογή των μηχανισμών προσφυγής του κανονισμού περί συγκεντρώσεων, καθώς και στη βελτίωση και τη χρήση τους σε προηγούμενο της κοινοποίησης στάδιο. Δεδομένης της βαθύτερης γνώσης που έχουν σχετικά με τις συνθήκες της υπόθεσης, τα κοινοποιούντα μέρη θα αποκτούν αποκλειστικό δικαίωμα πρωτοβουλίας στο στάδιο αυτό της διαδικασίας. Με άλλα λόγια, πριν από την κοινοποίηση της συγκέντρωσης στα κράτη μέλη, οι επιχειρήσεις που επιθυμούν να συγχωνευθούν θα έχουν τη δυνατότητα να ζητήσουν παραπομπή της υπόθεσης στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

[89] Πρόταση κανονισμού του Συμβουλίου για τον έλεγχο των συγκεντρώσεων μεταξύ επιχειρήσεων - COM(2002) 711, 11 Δεκεμβρίου 2002.

Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, στη γνώμη που εξέδωσε στις 9 Οκτωβρίου 2003, πρότεινε σειρά τροπολογιών οι οποίες απέβλεπαν ιδίως σε αυστηρότερες απαιτήσεις όσον αφορά τις παραπομπές συγκεντρώσεων κοινοτικής διάστασης στα κράτη μέλη, ενώ παράλληλα απλούστευε το μηχανισμό παραπομπών των εθνικών συγκεντρώσεων που έχουν διασυνοριακές συνέπειες στην Επιτροπή.

Η Επιτροπή απέρριψε τις τροπολογίες αυτές επειδή το γενικό σύστημα ανακατανομής των υποθέσεων μεταξύ της Κοινότητας και των κρατών μελών το οποίο προτάθηκε από το Κοινοβούλιο θα έκλινε υπερβολικά υπέρ των παραπομπών προς την Επιτροπή και, ως εκ τούτου, θεωρήθηκε επιζήμιο για την αρχή της επικουρικότητας. Η τελική απόφαση του Συμβουλίου έχει προγραμματιστεί για τα τέλη του 2003.

4. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ

Βελτίωση της νομοθεσίας το 2003

Στην Ένωση έχει συντελεστεί σημαντικό έργο για να βελτιωθεί η ποιότητα και η προσβασιμότητα της νομοθεσίας. Στα τέλη του 2002 και στις αρχές του 2003, οι προσπάθειες της Επιτροπής εστιάζονταν στην εξειδίκευση του σχεδίου δράσης της με τίτλο "Απλούστευση και βελτίωση του ρυθμιστικού περιβάλλοντος", ενώ παράλληλα κατάρτιζε με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο διοργανική συμφωνία που έθετε τις βάσεις μιας συνολικής στρατηγικής για τη βελτίωση της νομοθεσίας. Αμφότερες οι διαδικασίες ολοκληρώθηκαν με επιτυχία. Η Ένωση διαθέτει πλέον σφαιρική πολιτική που εξασφαλίζει σαφείς, ενημερωμένους και αποτελεσματικούς κανόνες δικαίου προς τελικό όφελος των πολιτών και των φορέων.

Ωστόσο, το 2003 και το 2004 αποτελούν μεταβατικά έτη για την εκτέλεση των περισσότερων δράσεων και η παρούσα έκθεση μπορεί συνεπώς να συνυπολογίσει μόνο τις πρώτες εμπειρίες. Γενικώς, από αυτό το αρχικό στάδιο εφαρμογής δεν προέκυψε η ανάγκη σημαντικής αναθεώρησης όσον αφορά την προσέγγιση της Επιτροπής, άποψη την οποία φαίνεται να συμμερίζονται τα υπόλοιπα όργανα, τα κράτη μέλη και οι ενδιαφερόμενοι φορείς.

* Οι νευραλγικές πρωτοβουλίες που ανέλαβε η Επιτροπή για την αξιολόγηση αντικτύπου, τη συλλογή και τη χρήση της τεχνογνωσίας και τις δημόσιες διαβουλεύσεις σημείωσαν ικανοποιητική πρόοδο. Η Επιτροπή εξέφρασε την ικανοποίησή της για την ποιότητα των αξιολογήσεων αντικτύπου που διενεργήθηκαν το 2003, αλλά ανέφερε επίσης τις δυσκολίες που παρουσιάστηκαν κατά τη διασφάλιση αξιόπιστου προγραμματισμού και την πραγματοποίηση αξιολογήσεων αντικτύπου. Οι προδιαγραφές για τη δημοσιοποίηση των διαβουλεύσεων σε ενιαίο σημείο, οι προθεσμίες ανταπόκρισης και η αναγνώριση των αποτελεσμάτων τηρήθηκαν δεόντως σε σχεδόν όλες τις περιπτώσεις. Παρά το επιπλέον έργο που συνεπάγονταν αυτές οι νέες υποχρεώσεις, ο αριθμός διαβουλεύσεων αυξήθηκε. Εντούτοις, η Επιτροπή εντόπισε ορισμένες αδυναμίες κατά την εφαρμογή αυτών των ενεργειών οι οποίες θα απαιτήσουν διορθωτικές παρεμβάσεις.

* Όσον αφορά την επιλογή των μέσων για την επίτευξη των στόχων που ορίζονται στη Συνθήκη και την εφαρμογή των κοινοτικών πολιτικών, η Επιτροπή εκφράζει την ικανοποίησή της για το γεγονός ότι η διοργανική συμφωνία για τη βελτίωση της νομοθεσίας θέτει σαφές πλαίσιο όσον αφορά την από κοινού ρύθμιση και την αυτορρύθμιση. Ευελπιστεί ότι αυτό θα διευκολύνει τη μελλοντική χρήση τους. Εξάλλου, η Επιτροπή προσδοκά την ταχεία διαμόρφωση πλαισίου για τους ρυθμιστικούς φορείς και την κατάρτιση τριμερών συμβάσεων.

* Ο αυστηρός έλεγχος της φιλόδοξης δράσης-πλαισίου "Ενημέρωση και βελτίωση του κοινοτικού κεκτημένου" κατέληξε σε ποικίλα αλλά όχι απογοητευτικά αποτελέσματα. Η ολοκλήρωση του προγράμματος ενοποίησης και η προοδευτική μεταβολή του ρυθμιστικού πνεύματος εντός και εκτός της Επιτροπής συνιστούν σημαντικά επιτεύγματα. Έχουν ήδη δρομολογηθεί αξιόλογες βελτιώσεις όσον αφορά την προσβασιμότητα της κοινοτικής νομοθεσίας, αλλά έχουν επισημανθεί αδυναμίες ως προς την εφαρμογή των δράσεων για τη μείωση του όγκου της κοινοτικής νομοθεσίας (κωδικοποίηση και κατάργηση της παρωχημένης νομοθεσίας).

* Όσον αφορά τους ενισχυμένους ελέγχους για τη μεταφορά της κοινοτικής νομοθεσίας, η Επιτροπή εφάρμοσε αρκετές από τις προγραμματισμένες δράσεις για τη βελτίωση της μεταφοράς. Καταρτίζει νέες διαδικασίες ώστε να επιταχυνθεί η εξέταση των καταγγελιών.

* Η Επιτροπή παρατηρεί επίσης ότι πολλές πρωτοβουλίες σχετικά με τη βελτίωση της νομοθεσίας επιφέρουν σημαντικές συνέπειες σε επίπεδο πόρων και χρόνου - ιδίως όσον αφορά τις αξιολογήσεις αντικτύπου και τα νέα πρότυπα για τις δημόσιες διαβουλεύσεις και τη χρήση της τεχνογνωσίας.

* Η Επιτροπή εκφράζει την ικανοποίησή της για το γεγονός ότι, αφενός, τα άλλα όργανα αναγνωρίζουν πως η βελτίωση της νομοθεσίας συνιστά κοινή ευθύνη και, αφετέρου, συνήφθη διοργανική συμφωνία για τα μέτρα που απαιτούν συντονισμένη ή κοινή δράση. η έμφαση πρέπει πλέον να δοθεί στην εφαρμογή αυτής της συμφωνίας. Η Επιτροπή χαιρετίζει επίσης τις προσπάθειες που κατέβαλαν τα κράτη μέλη ανταποκρινόμενα στις συστάσεις της Επιτροπής και της ομάδας Mandelkern, αν και η σχετική πρόοδος ποικίλλει.

* Τέλος, η Επιτροπή αναγνωρίζει την ανάγκη ανάπτυξης δεικτών και άλλων μέσων ώστε να εξασφαλιστεί η διάθεση επαρκών στοιχείων που θα εγγυάται το συνεχή έλεγχο.

Εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας το 2003

Γενικώς, η εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας το 2003 υπήρξε ικανοποιητική. Ο μικρός αριθμός αγωγών που ασκήθηκαν ενώπιον του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου για παραβίαση αυτών των αρχών και η απουσία σχετικών καταδικαστικών για την Ένωση αποφάσεων επιβεβαιώνουν την παραπάνω εκτίμηση. Το γεγονός ότι, αν και οι υποχρεώσεις της Ένωσης αυξήθηκαν σημαντικά, εκπονήθηκαν λιγότερες από 400 νομοθετικές προτάσεις το 2003 (αριθμός χαμηλότερος κατά 50% από τον αντίστοιχο του 1990) συνιστά άλλη μια έμμεση ένδειξη της αυστηρής εφαρμογής των αρχών. Η εξέταση του περιεχομένου των εν λόγω προτάσεων στηρίζει επίσης αυτή την εκτίμηση: οι κανονισμοί και τα αναλυτικά μέτρα αποτελούσαν με διαφορά την εξαίρεση του κανόνα. προβλήθηκαν συστηματικά ισχυρά επιχειρήματα υπέρ αυτών των επιλογών.

Η ποιότητα του διοργανικού διαλόγου το 2003 ήταν καλή. Ο διάλογος αυτός διευκόλυνε την εξεύρεση ισορροπημένων λύσεων στις περισσότερες περιπτώσεις. Η Επιτροπή αναγνώρισε συχνά τα πλεονεκτήματα των επιχειρημάτων που προβλήθηκαν από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο και τροποποίησε κατάλληλα τις προτάσεις της. Ωστόσο, σε αρκετές περιπτώσεις, η Επιτροπή έκρινε ότι οι τροπολογίες που πρότεινε ο νομοθέτης αύξαναν την περιπλοκότητα και, ως εκ τούτου, δεν συνυπολόγιζαν επαρκώς τις αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας. Η Επιτροπή σκοπεύει να παραμείνει σε εγρήγορση καθ' όλη τη νομοθετική διαδικασία, ακόμη και όταν το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο καταλήγουν σε συμφωνία στο στάδιο της συνδιαλλαγής.

Η επικουρικότητα, κατ' ουσία, συνιστά δυναμική έννοια. Επιτρέπει την επέκταση της κοινοτικής δράσης όταν τούτο επιβάλλεται από τις περιστάσεις και, αντιστρόφως, τον περιορισμό ή τη διακοπή της όταν αυτή δεν δικαιολογείται πλέον. Κατά το τρέχον έτος υπήρξαν παραδείγματα επέκτασης και περιστολής. Αλλά, όπως δήλωσε η Επιτροπή στο πρόγραμμα εργασίας της του 1997, η επικουρικότητα και η αναλογικότητα δεν πρέπει να χρησιμοποιηθούν ως πρόφαση για να τεθεί υπό αμφισβήτηση όλο το μέχρι στιγμής έργο της Κοινότητας ή για να σημειωθεί επιστροφή στη διακυβερνητική μέθοδο. Αυτό θα βλάψει τόσο τη δημοκρατία όσο και την αποτελεσματικότητα.

Όλες οι πλευρές πρέπει να βρίσκονται σε επαγρύπνηση. Η έγκριση του πλαισίου για την επικουρικότητα και την αναλογικότητα που καταρτίστηκε από την Ευρωπαϊκή Συνέλευση παρουσιάζει το πλεονέκτημα ότι αυξάνει την επαγρύπνηση εμπλέκοντας τα εθνικά κοινοβούλια χωρίς όμως να επιβραδύνει σημαντικά το μηχανισμό λήψης αποφάσεων της Ένωσης.

Παράρτημα 1: Η νομοθετική δραστηριότητα το 2003

Τα συνολικά στοιχεία για το 2003 επιβεβαιώνουν την τάση που παρατηρείται μετά την ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς: ο όγκος της ετήσιας νομοθετικής δραστηριότητας μειώθηκε σημαντικά, παραμένοντας για δεύτερο συνεχές έτος σαφώς χαμηλότερος από 400 προτάσεις [90].

[90] Τα στοιχεία για το 2003 καλύπτουν τις προτάσεις που εκδόθηκαν από την 1η Ιανουαρίου έως τις 3 Νοεμβρίου.

Όσον αφορά τους τομείς, το 1/3 της νομοθετικής δραστηριότητας το 2003 αφορούσε τις εξωτερικές σχέσεις της Ένωσης (κυρίως την κοινή εμπορική πολιτική) και τη διεύρυνσή της. Οι άλλοι πιο δραστήριοι τομείς ήταν, με φθίνουσα σειρά, οι εξής: η γεωργία και η αλιεία, η υγεία, η βιομηχανία, οι μεταφορές και η ενέργεια, και το περιβάλλον. Οι επιδόσεις που σημειώθηκαν στα επίπεδα αυτά συμφωνούν με τις αντίστοιχες προηγούμενων ετών [91].

[91] Για την εξέλιξη του συγκεκριμένου πεδίου, βλ. τις προηγούμενες ετήσιες εκθέσεις: COM(1993) 545, 24 Νοεμβρίου 1993. COM(1994) 533, 25 Νοεμβρίου 1994. COM(1995) 580, 20 Νοεμβρίου 1995. ESC(1996) 7, 27 Νοεμβρίου 1996. COM(1997) 626, 26 Νοεμβρίου 1997. COM(1998) 715, 1η Δεκεμβρίου 1998. COM (1999) 562, 3 Νοεμβρίου 1999. COM(2000) 772, 30 Νοεμβρίου 2000. COM(2001) 728, 7 Δεκεμβρίου 2001. και COM(2002) 715, 11 Δεκεμβρίου 2002.

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Παράρτημα 2: Οι δημόσιες διαβουλεύσεις το 2003

Οι δημόσιες διαβουλεύσεις αποτελούν απαραίτητο εργαλείο για τη βελτίωση της ποιότητας των προτάσεων πολιτικής και της εφαρμογής των πολιτικών (ο κίνδυνος παρερμηνείας και εχθρικής αντίδρασης - που οδηγεί σε πολιτικές χαμηλής ποιότητας - μειώνεται με την έγκαιρη συμμετοχή των ενδιαφερομένων). Καθιστά εφικτό τον καλύτερο εντοπισμό της ανάγκης για την ανάληψη δράσης, των προσδοκιών και του είδους των δράσεων που πρέπει να εκτελεστούν. Όλα αυτά τα στοιχεία είναι ιδιαίτερα σημαντικά για τους τομείς πολιτικής όπου η Επιτροπή έχει εκτεταμένες εξουσίες, οι οποίοι βρίσκονται σε εξέλιξη ή απαιτούν συνεχή νομοθετική δράση.

Η Επιτροπή έχει μακρά παράδοση εκτεταμένων διαβουλεύσεων [92] τις οποίες πραγματοποιεί με διάφορα μέσα: πράσινες βίβλους, λευκές βίβλους, ανακοινώσεις, φόρα (όπως το ευρωπαϊκό φόρουμ ενέργειας και μεταφορών), εργαστήρια και το Διαδίκτυο [93]. Η Επιτροπή συμμετέχει επίσης σε ποικίλες μορφές θεσμοποιημένου διαλόγου με τα ενδιαφερόμενα μέρη για ειδικούς τομείς. η πλέον ανεπτυγμένη μορφή είναι ο κοινωνικός διάλογος.

[92] Ο όρος "διαβουλεύσεις" χαρακτηρίζει τις διαδικασίες που ακολουθεί η Επιτροπή κατά την κατάρτιση πολιτικών με σκοπό να προκαλέσει την έξωθεν συμμετοχή των ενδιαφερομένων πριν από τη λήψη αποφάσεων.

[93] Βλ. ιδίως την πρωτοβουλία "διαλογική χάραξη πολιτικής" (http://europa.eu.int/yourvoice/ ipm). Η πρωτοβουλία αυτή αποτελείται από δύο διαδικτυακά μέσα για τη συλλογή πληροφοριών που παρέχονται αυθόρμητα από τους πολίτες, τους καταναλωτές και τις επιχειρήσεις σχετικά με τα καθημερινά προβλήματα που αντιμετωπίζουν λόγω διαφόρων κοινοτικών πολιτικών. Το Φεβρουάριο του 2003 εγκαινιάστηκε ο μηχανισμός ανατροφοδότησης για το σύνολο της Επιτροπής. Χιλιάδες περιπτώσεις συγκεντρώνονται ετησίως και αρκετές Γενικές Διευθύνσεις έχουν ήδη αρχίσει να τον χρησιμοποιούν ως στοιχείο που συμβάλλει στη χάραξη πολιτικής.

Το 2003 η Επιτροπή εξέδωσε 5 πράσινες βίβλους και 142 ανακοινώσεις. Δημοσίευσε επίσης 73 εκθέσεις και διοργάνωσε 60 διαδικτυακές διαβουλεύσεις μέσω του σχετικού ενιαίου σημείου πρόσβασης της Επιτροπής, "Η φωνή σας στην Ευρώπη" [94]. Επιπροσθέτως, η Επιτροπή καταβάλει προσπάθειες για τη δημιουργία δοκιμαστικής ομάδας ευρωπαϊκών επιχειρήσεων (ΔΟΕΕ) μέσω της οποίας θα προβάλλουν οι επιχειρήσεις την άποψή τους για τις νέες νομοθετικές προτάσεις, την εφαρμογή των ισχυόντων κανόνων και τις πρωτοβουλίες πολιτικής (http://europa.eu.int/yourvoice/ ebtp).

[94] Βλ. http://europa.eu.int/yourvoice/ consultations/index_en.htm.

Τα στοιχεία αυτά αποδεικνύουν τη σοβαρή δέσμευση της Επιτροπής για την παροχή κάθε πληροφορίας σχετικά με τις δραστηριότητες και τον πολιτικό προβληματισμό της, καθώς και για τη διενέργεια διαβουλεύσεων. Ο αριθμός ιδίως των πράσινων βίβλων και των ανακοινώσεων αυξήθηκε σημαντικά [95]. Τα στοιχεία για την τελευταία δεκαετία είναι εξίσου αποκαλυπτικά: όσον αφορά το σύνολο των τομέων, η Επιτροπή εξέδωσε 43 πράσινες βίβλους, 19 λευκές βίβλους, περισσότερες από 1.350 ανακοινώσεις και περίπου 1.500 εκθέσεις σχετικά με κοινοτικές δράσεις.

[95] Ανακοινώσεις που εκδόθηκαν από την 1η Ιανουαρίου έως τις 3 Νοεμβρίου: 142 το 2003, 96 το 2002, 125 το 2001, 112 το 2000 και 77 το 1999.

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Το τομεακό σύστημα διαβουλεύσεων για το 2003 συμφωνεί γενικώς με τα συστήματα των προηγούμενων ετών. Οι περισσότερες διαβουλεύσεις αφορούσαν, με φθίνουσα σειρά, τη γεωργία, την απασχόληση και την κοινωνική πολιτική, τις εξωτερικές σχέσεις, τη βιομηχανία, τη δικαιοσύνη και τις εσωτερικές υποθέσεις, τις μεταφορές και την ενέργεια, το περιβάλλον, την οικονομική πολιτική και την κοινωνία της πληροφορίας.

Αντιθέτως, το 2003 η διενέργεια των δημόσιων διαβουλεύσεων από την Επιτροπή άλλαξε σημαντικά σε διαδικαστικό επίπεδο. Σύμφωνα με τις δεσμεύσεις που ανέλαβε στη Λευκή Βίβλο για την ευρωπαϊκή διακυβέρνηση, η Επιτροπή εισήγαγε ελάχιστες προδιαγραφές για τις δημόσιες διαβουλεύσεις της, που ισχύουν για τις κυριότερες πρωτοβουλίες πολιτικής [96]. Ως πρώτο βήμα, οι προδιαγραφές αυτές εφαρμόστηκαν σε όλες τις προτάσεις που απαιτούσαν εκτεταμένη αξιολόγηση αντικτύπου.

[96] Ανακοίνωση της Επιτροπής "Προς ενίσχυση της διαβούλευσης και του διαλόγου - Γενικές αρχές και ελάχιστες προδιαγραφές για τη διαβούλευση των ενδιαφερομένων μερών από την Επιτροπή" - COM(2002) 704, 11 Δεκεμβρίου 2002. Αυτές οι νέες προδιαγραφές εγκρίθηκαν μετά από ευρείες διαβουλεύσεις κατά τις οποίες η Επιτροπή εφάρμοσε εκ των προτέρων τις βέλτιστες πρακτικές που πρότεινε. Πριν από την έκδοση της εν λόγω ανακοίνωσης, η Επιτροπή επιδίωξε πράγματι να πληροφορηθεί τη γνώμη των πολιτών, των ομάδων συμφερόντων, των ενώσεων και των φορέων [βλ. COM(2002) 277, 5 Ιουνίου 2002]. συνέταξε έκθεση σχετικά με τα αποτελέσματα και ενημέρωσε για τις παρατηρήσεις που έλαβε.

Οι κυριότερες καινοτομίες είναι οι εξής: ο καθορισμός ελάχιστης περιόδου διαβουλεύσεων [97], η υποχρεωτική αναφορά των αποτελεσμάτων, η υποχρεωτική παροχή κατάλληλης ανατροφοδότησης ως προς τις παρατηρήσεις που διατυπώθηκαν και η δημιουργία ενιαίου σημείου πρόσβασης για τις δημόσιες διαβουλεύσεις.

[97] Τουλάχιστον 8 εβδομάδες για την αποστολή απαντήσεων σε γραπτές διαβουλεύσεις ή προειδοποίηση 20 εργάσιμων ημερών για τις συνεδριάσεις.

Βάσει της εξέτασης των εκτεταμένων αξιολογήσεων αντικτύπου που είχαν ολοκληρωθεί έως τις 3 Νοεμβρίου 2003, η Επιτροπή παρατηρεί ότι οι ελάχιστες προδιαγραφές σχετικά με τη δημοσιοποίηση στο ενιαίο σημείο πρόσβασης, τις προθεσμίες ανταπόκρισης και την έκθεση σχετικά με τα αποτελέσματα τηρήθηκαν δεόντως σε σχεδόν όλες τις περιπτώσεις. Τα χρονικά περιθώρια για την αποστολή απαντήσεων συχνά υπερέβαιναν τις ελάχιστες προδιαγραφές. Η επιλογή των στοχοθετημένων ομάδων αμφισβητήθηκε μόνο σε πολύ λίγες περιπτώσεις. Ωστόσο, εξακολουθεί να απαιτείται ιδιαίτερη προσπάθεια για την καλύτερη ανατροφοδότηση των συμμετεχόντων. Στις περισσότερες περιπτώσεις, υπήρξε ελάχιστη ενημέρωση για τον τρόπο με τον οποίο συνυπολογίστηκαν στις προτάσεις οι παρατηρήσεις ή για το λόγο απόρριψής τους. Από τις απαντήσεις των υπηρεσιών προκύπτει επίσης ότι οι νέες προδιαγραφές εφαρμόστηκαν και εκτός των διαβουλεύσεων που συνδέονταν με την εκτεταμένη αξιολόγηση αντικτύπου. Σε περιορισμένο αριθμό περιπτώσεων, η καθυστερημένη έκδοση πρότασης αποδόθηκε στην εφαρμογή των προδιαγραφών. Δεν κατέστη δυνατόν να αποδειχθεί σχέση αιτιώδους συνάφειας μεταξύ της εισαγωγής των νέων προδιαγραφών και του αριθμού των παρεμβάσεων που απεστάλησαν ή της αντιπροσωπευτικότητάς τους [98].

[98] Η ποσότητα των παρεμβάσεων παρουσίασε μεγάλες αποκλίσεις: από 30 για διαβουλεύσεις σχετικά με πολύ τεχνικά θέματα έως άνω των 6.400 για προτάσεις σχετικά με ζητήματα που αφορούν το περιβάλλον και την ανθρώπινη υγεία, όπως ο κανονισμός για την καταχώριση, την αξιολόγηση, την έγκριση και την απαγόρευση των χημικών ουσιών (REACH).

Παράρτημα 3: Η αξιολόγηση αντικτύπου

Το 2002 η Επιτροπή ενέκρινε νέα μέθοδο αξιολόγησης για όλες τις κυριότερες πρωτοβουλίες της, η οποία λαμβάνει υπόψη όχι μόνο τον οικονομικό αλλά και τον κοινωνικό και τον περιβαλλοντικό αντίκτυπο κάθε πρότασης [99]. Αποτελείται από δύο βασικές συνιστώσες: την προκαταρκτική αξιολόγηση αντικτύπου και, για επιλεγμένο αριθμό σημαντικών προτάσεων, μια πιο εμπεριστατωμένη ανάλυση - την εκτεταμένη αξιολόγηση αντικτύπου (ΕΑΑ). Εφαρμόζεται παράλληλα με τις επίσημες διαβουλεύσεις και παρέχει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο αρραγή βάση για νομοθετικές συζητήσεις. Τέλος, αναμένεται να βελτιώσει την ποιότητα και να αυξήσει τη συνοχή των πολιτικών της ΕΕ.

[99] COM(2002) 276, 5 Ιουνίου 2002.

Η προσέγγιση που επιλέχθηκε έγκειται στην προοδευτική εισαγωγή αυτής της νέας διαδικασίας από το 2003. Για το πρώτο έτος, η Επιτροπή σχεδιάζει να εφαρμόσει τη διαδικασία στο 17% των προτάσεων προτεραιότητας (πρβλ. κατάλογο 1 του προγράμματος εργασίας και του νομοθετικού προγράμματος της Επιτροπής για το 2004). Το 2004, περίπου το 50% των σημαντικότερων πρωτοβουλιών της Επιτροπής θα συνταχθούν βάσει εκτεταμένης αξιολόγησης αντικτύπου [100].

[100] Σε απόλυτα στοιχεία, η διαφορά είναι λιγότερο σημαντική (43 ΕΑΑ προγραμματίστηκαν για το 2003 έναντι 46 για το 2004). Τούτο οφείλεται στο γεγονός ότι η Επιτροπή αποφάσισε να περιορίσει τις προτεραιότητές της για το 2004 σε 72 προτάσεις.

Από ποσοτική άποψη, σύμφωνα με τις εκτιμήσεις της Επιτροπής, έως τα τέλη Δεκεμβρίου του 2003 θα έχει ολοκληρωθεί περίπου το 50% των εκτεταμένων αξιολογήσεων αντικτύπου που είχαν αρχικώς προγραμματιστεί [101]. Αυτό το σχετικά χαμηλό ποσοστό εφαρμογής φαίνεται ότι αποτελεί τμήμα ευρύτερου προβλήματος που συνδέεται με τον αισιόδοξο προγραμματισμό, την έλλειψη πόρων και τις πολιτικές δυσχέρειες [102]. Ωστόσο, σε ελάχιστες περιπτώσεις οι υπηρεσίες της Επιτροπής ανέφεραν ότι οι εκτεταμένες αξιολογήσεις αντικτύπου ευθύνονταν μερικώς για την καθυστερημένη έκδοση των προτάσεων. Η εκτεταμένη αξιολόγηση αντικτύπου συνιστά απαιτητική διαδικασία και οι υπηρεσίες χρειάστηκε να προσαρμοστούν στη νέα μέθοδο.

[101] Ορισμένες από τις σημαντικότερες προτάσεις που βασίζονται σε ΕΑΑ είναι η νομοθεσία για τα ευέλικτα μέσα που προβλέπει το πρωτόκολλο του Κιότο, η αναθεώρηση του καθεστώτος της ζάχαρης, η αναθεώρηση του καθεστώτος του καπνού, οι κατευθυντήριες γραμμές για τα διευρωπαϊκά δίκτυα και η νομοθεσία για τις χημικές ουσίες (REACH).

[102] Έως τα μέσα Νοεμβρίου του 2003 το ποσοστό εφαρμογής του σχεδίου εργασιών της Επιτροπής ήταν πράγματι το ίδιο, σε γενικές γραμμές, για τις προτάσεις που βασίζονταν σε ΕΑΑ και για τις προτάσεις που δεν απαιτούσαν πλήρη αξιολόγηση αντικτύπου. Αξίζει επίσης να επισημανθεί ότι πολλές ΕΑΑ αναβλήθηκαν για λίγους μόνο μήνες και η έγκρισή τους προβλέπεται για τις αρχές του 2004.

Από ποιοτική άποψη, οι άμεσες και έμμεσες συνέπειες που επέφερε η εφαρμογή της νέας διαδικασίας ήταν σε μεγάλο βαθμό θετικές. Κατ' αρχάς, η διαδικασία αυτή εφαρμόστηκε αυστηρά. Οι Γενικές Διευθύνσεις ακολούθησαν εποικοδομητική προσέγγιση, παρέχοντας στην εν λόγω διαδικασία το υφιστάμενο ανθρώπινο δυναμικό και τους διαθέσιμους χρηματοοικονομικούς πόρους και συνεργαζόμενες ενεργά με άλλες υπηρεσίες της Επιτροπής. Η εκτεταμένη αξιολόγηση αντικτύπου διευκόλυνε σε πολλές περιπτώσεις σημαντικά το διυπηρεσιακό συντονισμό, γεγονός που αναγνωρίστηκε, π.χ., σχετικά με την νομοθεσία για τις χημικές ουσίες που προτάθηκε πρόσφατα. Γενικώς, οι ΕΑΑ ενθάρρυναν την Επιτροπή και τις υπηρεσίες της να διευρύνουν τους ορίζοντές τους κατά τον προβληματισμό τους και συνέβαλαν σημαντικά στην εξεύρεση πιο ισορροπημένων λύσεων [103].

[103] Η κατάρτιση των ακόλουθων προτάσεων, π.χ., επηρεάστηκε άμεσα από την ΕΑΑ. Στην περίπτωση της νομοθεσίας για τα ευέλικτα μέσα που προβλέπει το πρωτόκολλο του Κιότο, η αξιολόγηση αντικτύπου διευκόλυνε την εξεύρεση λύσης που στάθμιζε τις οικονομικές και τις περιβαλλοντικές ανησυχίες. Στην περίπτωση της οδηγίας για τις αθέμιτες (εμπορικές) πρακτικές, εφαρμόστηκε νέα επιλογή μετά την αξιολόγηση αντικτύπου, η οποία συνεπαγόταν μικρότερο κόστος για τις επιχειρήσεις. Επιπλέον, η πρόταση REACH για τις χημικές ουσίες βασίστηκε σε αξιολόγηση αντικτύπου που συνυπολόγισε το κόστος για τις επιχειρήσεις σε σχέση με τους στόχους για το περιβάλλον και την ανθρώπινη υγεία.

Από αυτή την ετήσια δοκιμαστική περίοδο προκύπτει ότι η Επιτροπή πρέπει να εξετάσει ορισμένα προβλήματα που απαντούν στα αρχικά στάδια. Πρώτον, είναι φυσιολογικό η ικανότητα των υπηρεσιών να αξιολογούν τον αντίκτυπο πέρα από το πεδίο της πολιτικής τους να είναι συχνά περιορισμένη. Κατά συνέπεια, αν και οι περισσότερες ΕΑΑ πραγματεύονται, τυπικά, όλες τις διαστάσεις της βιώσιμης ανάπτυξης, η λεπτομερής ανάλυση τείνει να περιορίζεται σε μία μόνο πτυχή. Η περιβαλλοντική και η κοινωνική συνιστώσα είναι ελάχιστα ανεπτυγμένες. Δεύτερον, οι ΕΑΑ πρέπει να εξετάζουν περισσότερο επισταμένως τις αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας, ιδίως ως προς τα αντίστοιχα πλεονεκτήματα των διαφόρων ρυθμιστικών προσεγγίσεων. Τρίτον, οι αναλύσεις τείνουν να εστιάζονται σε μία μόνο επιλογή πολιτικής. Οι εναλλακτικές λύσεις πολιτικής πρέπει να εξετάζονται λεπτομερέστερα. Τέταρτον, διαπιστώνεται προς το παρόν περιορισμένη ποσοτικοποίηση και ακόμα λιγότερη οικονομική αποτίμηση του αντικτύπου. Τούτο επηρεάζει την αξιοπιστία ορισμένων αξιολογήσεων αντικτύπου. Πέμπτον, πρέπει να καταβληθούν προσπάθειες ώστε οι ΕΑΑ να καταστούν πιο προσπελάσιμες από το ευρύ κοινό.

Για την αντιμετώπιση των ποσοτικών και των ποιοτικών αδυναμιών, η Γενική Γραμματεία της Επιτροπής, από κοινού με άλλες οριζόντιες υπηρεσίες, θα προωθήσει σειρά νέων πρωτοβουλιών. Θα εξακολουθήσουν να παρέχουν συμβουλές και καθοδήγηση στις επιχειρησιακές υπηρεσίες που είναι αρμόδιες για τη διενέργεια ΕΑΑ, καθώς και να ενθαρρύνουν τις υπηρεσίες να συνδυάσουν σε μεγαλύτερο βαθμό την ικανότητα αξιολόγησης που διαθέτουν. Θα ελέγχουν την ποιότητα των αξιολογήσεων αντικτύπου (διασφαλίζοντας ιδίως ότι αυτές καλύπτουν ισορροπημένα όλες τις διαστάσεις και αξιολογούν συστηματικά κάθε βιώσιμη επιλογή πολιτικής, ώστε να προετοιμάσουν το έδαφος για τη λήψη βάσιμων πολιτικών αποφάσεων). Θα διοργανωθούν δράσεις κατάρτισης σχετικά με την αξιολόγηση αντικτύπου για έως 400 υπαλλήλους της Επιτροπής. Επιπροσθέτως, οι υπάλληλοι θα διαθέτουν δείκτες και εργαλεία ποσοτικής εκτίμησης που εκπονούνται ήδη από εξωτερικούς αναδόχους οι οποίοι εργάζονται για την Επιτροπή.

Παράρτημα 4: Νέες κατευθυντήριες γραμμές για τη συλλογή και τη χρήση τεχνογνωσίας

Η ορθή συλλογή και χρήση της τεχνογνωσίας είναι καίρια και λεπτή διαδικασία. Έχει σαφώς καθοριστική σημασία οι επιλογές πολιτικής να βασίζονται και να ενημερώνονται σύμφωνα με τις καλύτερες διαθέσιμες γνώσεις. Ενίοτε όμως τα προς εξέταση ζητήματα, τα στοιχεία που λαμβάνονται υπόψη και οι ερμηνείες που προβάλλονται μπορεί να είναι ιδιαίτερα αντιφατικά. Επομένως, για να διασφαλιστεί η αξιοπιστία, έχει μεγάλη σημασία, αφενός, να καταδειχθεί ότι η τεχνογνωσία που έχει συλλεγεί διαθέτει την κατάλληλη ποιότητα και, αφετέρου, να είναι διαφανής η διαδικασία με την οποία εντοπίζονται και επιλέγονται οι εμπειρογνώμονες, καθώς και ο τρόπος με τον οποίο χρησιμοποιούνται τα αποτελέσματα. Η συλλογή και η χρήση της τεχνογνωσίας δεν πρέπει απλώς να είναι αξιόπιστες αλλά, πρωτίστως, αποτελεσματικές. Δεδομένου ότι οι πόροι είναι περιορισμένοι, οι ρυθμίσεις πρέπει να είναι αναλογικές προς το υπό εκτέλεση έργο.

Κατόπιν της δέσμευσης που ανέλαβε στη Λευκή Βίβλο για την ευρωπαϊκή διακυβέρνηση και του προγράμματος δράσης της "Επιστήμη και κοινωνία", η Επιτροπή εξέδωσε το Δεκέμβριο του 2002 ανακοίνωση για τον καθορισμό των αρχών και των κατευθυντήριων γραμμών, η οποία συμπυκνώνει τις ορθές πρακτικές σχετικά με την τεχνογνωσία [104]. Οι πρακτικές αυτές, προωθώντας την ποιότητα, τη διαφάνεια και την αποτελεσματικότητα, εφαρμόζονται κάθε φορά που οι υπηρεσίες της Επιτροπής συλλέγουν και χρησιμοποιούν συμβουλές εξωτερικών εμπειρογνωμόνων.

[104] Ανακοίνωση της Επιτροπής για τη συγκέντρωση και χρήση εμπειρίας από την Επιτροπή - COM(2002) 713, 11 Δεκεμβρίου 2002.

Οι νέες κατευθυντήριες γραμμές άρχισαν να εφαρμόζονται σε διάφορα επίπεδα. Κατ' αρχάς, η ανάγκη μέγιστης διαφάνειας συνυπολογίστηκε κατά τον ορισμό της νέας "τυποποιημένης αιτιολογικής έκθεσης" και τη διαμόρφωση του πλαισίου για την "εκτεταμένη αξιολόγηση αντικτύπου". Στις περιπτώσεις όπου η Επιτροπή βασίστηκε σε εξωτερική τεχνογνωσία για την εκπόνηση πρότασης, η αιτιολογική έκθεση που συνοδεύει την πρόταση πρέπει να περιλαμβάνει σύντομη περιγραφή της χρησιμοποιούμενης μεθοδολογίας, τον κατάλογο των εμπειρογνωμόνων των οποίων ζητήθηκε η γνώμη, τις συμβουλές που δόθηκαν, τον τρόπο συνεκτίμησης των συμβουλών αυτών και, όπου ενδείκνυται, τον τρόπο αξιολόγησης της έκθεσης ή των εκθέσεων του εμπειρογνώμονα ή των εμπειρογνωμόνων. Οι εκτεταμένες αξιολογήσεις αντικτύπου πρέπει και αυτές να περιλαμβάνουν ακριβείς πληροφορίες σχετικά με τη συλλογή και τη χρήση της τεχνογνωσίας [105].

[105] Βλ., π.χ. το καθεστώς του καπνού (σ. 50-54). τη μεταρρύθμιση της πολιτικής που εφαρμόζει η Ευρωπαϊκή Ένωση για τη ζάχαρη (σ. 37-40). την πρόταση για την τροποποίηση της απόφασης 169/96/ΕΚ για το διευρωπαϊκό δίκτυο μεταφορών (σ. 51). την οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την τροποποίηση οδηγίας σχετικά με τη θέσπιση συστήματος για την εμπορία των δικαιωμάτων εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου στην Ευρωπαϊκή Κοινότητα, σύμφωνα με τoυς βασιζόμενους σε σχέδια μηχανισμούς που προβλέπονται στο πρωτόκολλο του Κιότο (σ. 31). και την ανακοίνωση για τη μετανάστευση, την ένταξη και την απασχόληση (σ. 16).

Επιπροσθέτως, αναλήφθηκαν πρωτοβουλίες που απέβλεπαν στη διεύρυνση και τη συστηματοποίηση της συλλογής τεχνογνωσίας σε ειδικούς τομείς [106]. Συγκροτήθηκαν δώδεκα "συμβουλευτικές ομάδες" για να συμβουλεύσουν την Επιτροπή σχετικά με τα διάφορα θέματα του πέμπτου προγράμματος-πλαισίου έρευνας και ανάπτυξης. Το 2003, το έργο τους εστιάστηκε στην αναθεώρηση και την ενημέρωση των προγραμμάτων εργασίας ενόψει της εφαρμογής της επόμενης σειράς προσκλήσεων υποβολής προτάσεων. Οι νέες κατευθυντήριες γραμμές εφαρμόστηκαν επίσης κατά την εκπόνηση του λεγόμενου "προγράμματος δράσης 3%", το οποίο εγκαινιάστηκε από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Βαρκελώνης το Μάρτιο του 2002 [107]. Τέλος, αλλά όχι ήσσονος σημασίας, η Επιτροπή σημείωσε αξιόλογη πρόοδο όσον αφορά την "επιστημονική υποστήριξη των πολιτικών", μία από τις προτεραιότητες του προγράμματος-πλαισίου. Δημιουργήθηκε το ηλεκτρονικό δίκτυο SINAPSE (Scientific INformAtion for Policy Support in Europe - επιστημονικές πληροφορίες για την υποστήριξη πολιτικών στην Ευρώπη) και το δοκιμαστικό στάδιο θα ξεκινήσει στις αρχές του 2004. Το εν λόγω ηλεκτρονικό δίκτυο, που είναι ανοικτό σε κάθε επιστήμονα, επιστημονική οργάνωση και οποιονδήποτε ενδιαφέρεται για την επιστήμη, φιλοδοξεί να επιτύχει τριπλό στόχο: να αυξήσει τη διάδοση και τη χρήση των επιστημονικών συμβουλών μέσω της δημιουργίας ηλεκτρονικής βιβλιοθήκης με τις διαθέσιμες επιστημονικές γνωμοδοτήσεις και συμβουλές που εκδόθηκαν στην Ευρώπη και αλλού. να δώσει τη δυνατότητα στην Επιτροπή να διενεργεί άτυπες επιστημονικές διαβουλεύσεις. και να παράσχει στην επιστημονική κοινότητα και σε άλλους φορείς τη δυνατότητα να προειδοποιούν εγκαίρως τις δημόσιες αρχές όλης της Ευρώπης και να τις ευαισθητοποιούν ως προς τα επιστημονικά ζητήματα.

[106] Το 2003 η Ευρωπαϊκή Αρχή για την Ασφάλεια των Τροφίμων εξέδωσε περισσότερες από 100 επιστημονικές γνωμοδοτήσεις για την υγεία των ζώων, την ευεξία των ζώων και την υγεία των φυτών, έργο που επιτελούσαν παλαιότερα διάφορες επιστημονικές επιτροπές της Επιτροπής. Εφαρμόστηκε επίσης πρόγραμμα για τη βελτίωση των επιστημονικών και τεχνικών συμβουλών σχετικά με τη διαχείριση της κοινοτικής αλιείας, μεταξύ άλλων, με την ενίσχυση της συνεργασίας της με τα κράτη μέλη και τα επιστημονικά ιδρύματα [COM(2003) 625, 27 Φεβρουαρίου 2003]. Ορισμένες άλλες πρωτοβουλίες που απαίτησαν ειδική χρήση εξωτερικής τεχνογνωσίας είναι το πρόγραμμα δράσης για τις καθαρές τεχνολογίες, που πρόκειται να υποβληθεί στη Γενική Διεύθυνση Περιβάλλοντος το Δεκέμβριο του 2003, και η πρόταση αναδιατύπωσης του κανονισμού του Συμβουλίου σχετικά με τις δραστηριότητες του Ευρωπαϊκού Παρατηρητηρίου των φαινομένων ρατσισμού και ξενοφοβίας [COM(2003) 483, 5 Αυγούστου 2003].

[107] Στόχος του σχεδίου δράσης είναι να αυξήσει τις επενδύσεις στον τομέα της έρευνας και της τεχνολογικής ανάπτυξης στο 3% του ΑΕγχΠ της Ένωσης έως το 2010.

Τέλος, στο βαθμό που η εφαρμογή των αρχών και των κατευθυντηρίων γραμμών θεωρείται από την Επιτροπή εξελικτική διαδικασία, εφαρμόστηκε σταδιακά ένα σύστημα παρακολούθησης και ελέγχου. Οι Γενικές Διευθύνσεις υπέβαλαν εκθέσεις σχετικά με την πείρα που απέκτησαν κατά την εφαρμογή των κατευθυντηρίων γραμμών και καθιερώθηκε συνεργασία μεταξύ των υπηρεσιών προκειμένου να συγκεντρωθεί η πείρα σχετικά με τη συλλογή και τη χρήση τεχνογνωσίας.

Παράρτημα 5: Ενημέρωση και απλούστευση του κοινοτικού κεκτημένου

Με τη δράση-πλαίσιο "Ενημέρωση και απλούστευση του κοινοτικού κεκτημένου" [108], που εγκρίθηκε το Φεβρουάριο του 2003, η Επιτροπή εγκαινίασε ένα φιλόδοξο πρόγραμμα για να διασφαλίσει ότι η κοινοτική νομοθεσία είναι σαφής, κατανοητή, ενημερωμένη και φιλική προς το χρήστη. Το εν λόγω πρόγραμμα, που σχεδιάστηκε ως αφετηρία μιας μακράς διαδικασίας, προβλέπει εντατική αρχική περίοδο δύο ετών, η οποία διαιρείται σε τρεις φάσεις: η φάση Ι εκτείνεται από το Φεβρουάριο έως το Σεπτέμβριο του 2003. η φάση ΙΙ από τον Οκτώβριο του 2003 έως το Μάρτιο του 2004. και η φάση ΙΙΙ από τον Απρίλιο έως το Δεκέμβριο του 2004. Η Επιτροπή υπέβαλε την πρώτη έκθεση προόδου τον Οκτώβριο του 2003 [109].

[108] COM(2003) 71, 11 Φεβρουαρίου 2003.

[109] Η πρώτη ενδιάμεση έκθεση παρουσιάζει επιγραμματικά το έργο που επιτεύχθηκε κατά τη φάση Ι και το πρόγραμμα εργασίας για τη φάση ΙΙ - Βλ. COM(2003) 623 και SEC(2003) 1085, 24 Οκτωβρίου 2003.

Οι στόχοι του προγράμματος είναι να απλουστευθεί το περιεχόμενο του κεκτημένου, να ενημερωθεί και να περιοριστεί ο όγκος του (μέσω της ενοποίησης, της κωδικοποίησης και της κατάργησης της παρωχημένης νομοθεσίας) [110] και να υπάρξει πιο αξιόπιστη και φιλική προς το χρήστη οργάνωση και παρουσίασή του. Σκοπός της διαδικασίας αυτής δεν είναι η κατάργηση των ρυθμίσεων, αλλά η αντικατάσταση των προσεγγίσεων που ακολουθούνταν στο πλαίσιο παλαιών πολιτικών με καταλληλότερα και περισσότερο αναλογικά ρυθμιστικά μέσα.

[110] Ο στόχος αυτός είναι σύμφωνος με το στόχο που τέθηκε το 2001 από τον Πρόεδρο της Επιτροπής προκειμένου να μειωθεί ο όγκος του κεκτημένου κατά 25% πριν από το τέλος της θητείας του.

Η απλούστευση του κεκτημένου συνιστά σαφώς τη μεγαλύτερη πρόκληση. Η Επιτροπή, αφού καθόρισε δείκτες προτεραιότητας [111] για τον καλύτερο εντοπισμό των ευκαιριών και των αναγκών απλούστευσης, εξετάζει επί του παρόντος τη δυνατότητα απλούστευσης περίπου 20 τομέων πολιτικής. Σχεδόν 170 οδηγίες και κανονισμοί έχουν ήδη κριθεί σίγουροι ή δυνητικοί υποψήφιοι απλούστευσης και εξετάζονται ήδη εντατικά από την Επιτροπή [112]. Έως το τέλος της φάσης Ι, η Επιτροπή είχε εκδώσει 18 προτάσεις απλούστευσης. Κατά τη φάση ΙΙ (Οκτώβριος 2003 - Μάρτιος 2004), η Επιτροπή σχεδιάζει να εκδώσει 23 επιπλέον προτάσεις με απλουστευτικές συνέπειες.

[111] Σύμφωνα με το πολυετές πρόγραμμα για τις επιχειρήσεις και την επιχειρηματικότητα, που εγκρίθηκε από το Συμβούλιο στις 20 Δεκεμβρίου 2000 (ΕΕ L 333 της 29.12.2000, σ. 84), η Επιτροπή σχεδιάζει να διεξαγάγει περαιτέρω μελέτη με σκοπό να βελτιώσει τη συνέπεια και την ποιότητα των εν λόγω δεικτών.

[112] Η Επιτροπή κάλεσε τα κράτη μέλη και τους ενδιαφερόμενους φορείς γενικά να εξετάσουν την κοινοτική νομοθεσία και να επισημάνουν τους τομείς όπου κρίνεται αναγκαία η απλούστευση. Η ειδική ομάδα για τη βελτίωση της νομοθεσίας, ένας ανεξάρτητος φορέας που δημιουργήθηκε από τη βρετανική κυβέρνηση, δήλωσε την πρόθεσή της να υποβάλει προτάσεις το 2004 σχετικά με τομείς της ευρωπαϊκής νομοθεσίας που απαιτούν απλούστευση.

Όσον αφορά τη μείωση του όγκου του κεκτημένου, τον Ιούνιο του 2003 ολοκληρώθηκε το πρόγραμμα ενοποίησης [113] που εγκαινιάστηκε το 1996. Περισσότερες από 2.200 κατηγορίες νομοθετικών πράξεων [114] ενοποιήθηκαν και διατίθενται σε απευθείας σύνδεση από την EUR-Lex. Αξίζει να επισημανθεί ότι αυτή η διαδικασία πραγματοποιήθηκε σε όλες τις επίσημες γλώσσες, ο αριθμός των οποίων, μετά τη διεύρυνση, αυξήθηκε από 11 σε 20.

[113] Η ενοποίηση έγκειται στη συνθετική διατύπωση, εκτός οποιασδήποτε νομοθετικής διαδικασίας, των διασκορπισμένων τμημάτων της νομοθεσίας για ένα συγκεκριμένο ζήτημα (με άλλα λόγια, συγκροτεί σε ενιαίο κείμενο την πρωτότυπη πράξη και τις μεταγενέστερες τροποποιήσεις). Αυτή η διευκρινιστική διαδικασία δεν συνεπάγεται την έκδοση νέου μέσου και, ως εκ τούτου, το απορρέον κείμενο δεν παράγει κανένα επίσημο νομικό αποτέλεσμα.

[114] Ως "κατηγορία" νοείται το σύνολο των πρωτότυπων και των συναφών τροποποιημένων νομικών κειμένων.

Το ακόμη πιο απαιτητικό πρόγραμμα κωδικοποίησης [115] που άρχισε να εφαρμόζεται το Νοέμβριο του 2001 σημειώνει ήδη σταθερή πρόοδο και, παρά τα σημαντικά εμπόδια που συναντά, θα ολοκληρωθεί έως τα τέλη του 2005 όπως είχε προβλεφθεί. Κατά τη φάση I, η Επιτροπή εξέδωσε 7 κωδικοποιημένες πράξεις της Επιτροπής και 15 προτάσεις κωδικοποιημένων πράξεων προς έγκριση από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο. Κατά τη φάση II, η Επιτροπή σχεδιάζει να εκδώσει ή να προτείνει περίπου 150 κωδικοποιήσεις.

[115] Η κωδικοποίηση συνεπάγεται την έκδοση νέου νομικού μέσου το οποίο ενσωματώνει και καταργεί τα μέσα που ενοποιούνται [βασικό μέσο + τροποποιητικό(-ά) μέσο(-α)] χωρίς να αλλοιώνει την ουσία τους. Μπορεί επίσης να οριστεί ως επίσημη ενοποίηση.

Όσον αφορά την ενημέρωση του κεκτημένου, οι έντονες προσπάθειες για την άρση της παρωχημένης νομοθεσίας μέσω της επίσημης κατάργησης ή με την εφαρμογή ενός επιπλέον μέσου, της "δήλωσης ότι η πράξη έχει καταστεί άνευ αντικειμένου", αρχίζουν να παράγουν απτά αποτελέσματα, αν και παρατηρήθηκαν καθυστερήσεις. Οι προσπάθειες που καταβλήθηκαν κατά τη φάση I αναμένεται να οδηγήσουν στην κατάργηση 30 παρωχημένων νομικών πράξεων. Εξετάζονται περίπου 600 ακόμη πράξεις, οι οποίες ενδέχεται να καταργηθούν εν μέρει κατά τη φάση II.

Σημειώθηκε πρόοδος όσον αφορά την καλύτερη οργάνωση και παρουσίαση του κεκτημένου. Πριν από το τέλος του 2003 θα τεθούν σε εφαρμογή μέτρα που θα παρέχουν φιλικότερη προς το χρήστη πρόσβαση στο κοινοτικό δίκαιο. Τα μεταγενέστερα μέτρα θα αφορούν παρουσίαση που θα εστιάζεται περισσότερο στο ισχύον και γενικώς εφαρμοζόμενο παράγωγο δίκαιο (μέσω της CELEX και της EUR-Lex).

Σύμφωνα με τη δέσμευση που ανέλαβε για μια διαφανή διαδικασία, η Επιτροπή υποβάλλει εκθέσεις προόδου μετά την ολοκλήρωση καθεμιάς από τις τρεις προαναφερόμενες φάσεις, καθώς και πίνακα αποτελεσμάτων σχετικά με την πρόοδο που συντελέστηκε όσον αφορά την κωδικοποίηση πράξεων, την κατάργηση πράξεων και τις δηλώσεις περί πράξεων που έχουν καταστεί άνευ αντικειμένου.

Τα αποτελέσματα της πρώτης φάσης εφαρμογής της δράσης-πλαισίου είναι ποικίλα αλλά όχι απογοητευτικά. Η υλοποίηση του προγράμματος ενοποίησης συνιστά σημαντική υπηρεσία προς το τελικό συμφέρον των πολιτών και των φορέων. Ένα άλλο καίριο επίτευγμα είναι η προοδευτική συμμετοχή διαφόρων υπηρεσιών στις προσπάθειες για την απλούστευση της νομοθεσίας, καθώς μαρτυρά μεταβολή του ρυθμιστικού πνεύματος. Οι αδυναμίες αφορούν κυρίως τις βραχυπρόθεσμες και μεσοπρόθεσμες ενέργειες για τη μείωση του όγκου της κοινοτικής νομοθεσίας (κωδικοποίηση και κατάργηση της παρωχημένης νομοθεσίας). Ωστόσο, η Επιτροπή εκφράζει την ικανοποίησή της για το γεγονός ότι η διαδικασία που άρχισε το Φεβρουάριο του 2003 φαίνεται να προοδεύει σταθερά και αναμένεται να εξακολουθήσει να παράγει οφέλη για τους πολίτες και τους άλλους χρήστες της κοινοτικής νομοθεσίας.

Παράρτημα 6: Ποιότητα της διατύπωσης

Η Διακυβερνητική Διάσκεψη του 1997 επισύναψε δήλωση στη συνθήκη του Άμστερνταμ με την οποία καλούσε το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και την Επιτροπή να καθιερώσουν - με κοινή συμφωνία - κατευθυντήριες γραμμές ώστε να βελτιωθεί η ποιότητα της διατύπωσης της κοινοτικής νομοθεσίας.

Στις 22 Δεκεμβρίου 1998 τα τρία όργανα που συμμετέχουν στη νομοθετική διαδικασία εξέδωσαν διοργανική συμφωνία για τις κοινές κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με την ποιότητα της διατύπωσης της κοινοτικής νομοθεσίας [116]. Δεσμεύθηκαν να λάβουν τα ακόλουθα μέτρα για να διασφαλίσουν την εφαρμογή των κατευθυντήριων γραμμών: να εκπονήσουν κοινό πρακτικό οδηγό για τα πρόσωπα που συμβάλλουν στη σύνταξη των νομοθετικών κειμένων. να οργανώνουν τις εσωτερικές τους διαδικασίες. να δημιουργήσουν συντακτικές ομάδες. να παρέχουν εκπαίδευση στη σύνταξη νομικών κειμένων. να αναπτύξουν μέσα πληροφορικής που υποβοηθούν τη σύνταξη νομικών κειμένων. να καθιερώσουν τη συνεργασία μεταξύ των υπηρεσιών που είναι αρμόδιες για την εξασφάλιση της ποιοτικής διατύπωσης στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και την Επιτροπή. και, τέλος, να καθιερώσουν τη συνεργασία με τα κράτη μέλη.

[116] EE C 73 της 17Μαρτίου 1999, σ. 1.

Ο κοινός πρακτικός οδηγός, που καταρτίστηκε το 2000, αποτέλεσε αντικείμενο επιμέλειας πριν από την έκδοσή του το 2002. Σύντομα θα διατεθεί στο ευρύ κοινό από την EUR-Lex (τη νομοθετική ιστοσελίδα του ιστοχώρου EUROPA). Όσον αφορά την οργάνωση των εσωτερικών διαδικασιών, οι διυπηρεσιακές διαβουλεύσεις παρέχουν τη δυνατότητα βελτίωσης της ποιότητας διατύπωσης όταν τα κείμενα εξακολουθούν να βρίσκονται σε πρώιμο στάδιο σύνταξης. Στο στάδιο αυτό, οι νομικοί αναθεωρητές υποβάλλουν προτάσεις διατύπωσης που ενσωματώνονται στη γνωμοδότηση της Νομικής Υπηρεσίας (εξετάστηκαν 1.100 σχέδια το 2002 και 1.750 κατά τους πρώτους 11 μήνες του 2003). Τηρήθηκε επίσης η δέσμευση σχετικά με τις συντακτικές ομάδες. Οι υπηρεσίες της Επιτροπής που επιτελούν σημαντική νομοθετική δραστηριότητα έχουν πλέον τις δικές τους νομικές ομάδες που συγκεντρώνουν τεχνογνωσία σε θέματα διατύπωσης. Όλες οι Γενικές Διευθύνσεις έχουν νομοθετικούς συντονιστές που αναλαμβάνουν, μεταξύ άλλων, να ελέγχουν την ποιότητα των νομοθετικών προτάσεων και των νομοθετικών σχεδίων που συντάσσουν. Οι νομικοί αναθεωρητές παρέχουν εκπαίδευση στη σύνταξη νομικών κειμένων από το 2001 στις Γενικές Διευθύνσεις της Επιτροπής οι οποίες συμμετέχουν συχνότερα στη νομοθετική διαδικασία. Το σχέδιο για την επόμενη φάση προβλέπει την παροχή προχωρημένων μαθημάτων εστιαζόμενων στα κείμενα που πράγματι παράγουν οι υπηρεσίες. Τέλος, η Επιτροπή ανέπτυξε εργαλείο πληροφορικής για να εναρμονίσει και να βελτιώσει τη βασική παρουσίαση των νομοθετικών πράξεων, το λεγόμενο LegisWrite. Το εργαλείο αυτό εξελίσσεται περαιτέρω και επεκτείνεται η χρήση του.

Εξάλλου, ενισχύθηκε η συνεργασία μεταξύ των νομικών αναθεωρητών των τριών οργάνων που συμμετέχουν στη νομοθετική δραστηριότητα. Προωθήθηκαν περισσότερο οι επαφές αυτές λόγω της ανάγκης να οριστικοποιηθεί το κοινοτικό κεκτημένο στις γλώσσες των υποψηφίων προς ένταξη χωρών. Δημιουργούνται επίσης στενότεροι σύνδεσμοι με τις αρμόδιες υπηρεσίες άλλων φορέων, όπως της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας και της OPOCE.

Τέλος, η συνεργασία με τα κράτη μέλη ενισχύθηκε μέσω σειράς σεμιναρίων σχετικά με τη νομοθετική ποιότητα, τα οποία απευθύνονται σε υπαλλήλους της Επιτροπής και των κρατών μελών που συμμετέχουν στη νομοθετική διαδικασία.