ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΣΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ για το συντονισμό της καταπολέμησης των ναρκωτικών στην Ευρωπαϊκή Ένωση

1. Εισαγωγη

Το φαινόμενο των ναρκωτικών αποτελεί ένα από τα πιο σημαντικά προβλήματα των ευρωπαίων πολιτών, το οποίο έχει επιπτώσεις στη συλλογική και ατομική υγεία και ασφάλεια. Η διευρυμένη Ένωση θα πρέπει να αντιμετωπίσει νέες και πιο πολύπλοκες προκλήσεις και η καταπολέμηση των ναρκωτικών θα πρέπει να συνεχίσει να αποτελεί προτεραιότητα.

Παρά το γεγονός ότι τα κράτη μέλη παραμένουν οι κύριοι υπεύθυνοι της πολιτικής που ακολουθείται στο συγκεκριμένο τομέα, είναι εμφανές ότι για ορισμένα ζητήματα οι μεμονωμένες εθνικές απαντήσεις δεν επαρκούν και ότι επιβάλλεται να δημιουργηθεί ένα συντονισμένο πλαίσιο δράσης σε ευρωπαϊκό και διεθνές επίπεδο.

Δεδομένου του πολύπλοκου και πολύπλευρου χαρακτήρα του προβλήματος καθώς και του αριθμού των εμπλεκόμενων παραγόντων, έχει ουσιαστική σημασία να υπάρξει αποτελεσματικός συντονισμός μεταξύ όλων των ενδιαφερομένων μερών. Αυτό προϋποθέτει κατάλληλο επίπεδο συντονισμού μεταξύ των οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των κρατών μελών, ταυτόχρονα στο εσωτερικό τους και μεταξύ τους. Πρόκειται για ένα από τα κομβικά σημεία της πολιτικής για τα ναρκωτικά, επειδή ο συντονισμός αφορά τον ίδιο τον πυρήνα των εθνικών και ευρωπαϊκών αρμοδιοτήτων και διαδικασιών λήψης απόφασης.

2. Γενικο πλαισιο

Σε διεθνές επίπεδο, η ανάγκη συνολικής, ισορροπημένης και πολυθεματικής απάντησης διαπιστώθηκε εδώ και 15 περίπου έτη στο πλαίσιο των Ηνωμένων Εθνών [1]. Σε ευρωπαϊκό επίπεδο, το ευρωπαϊκό πρόγραμμα καταπολέμησης των ναρκωτικών του 1992 πρότεινε ήδη στα κράτη μέλη να συγκρίνουν την αποτελεσματικότητα των δικών τους εθνικών μηχανισμών συντονισμού. Το 2000, η Ένωση θέσπισε ένα σχέδιο δράσης για τα ναρκωτικά (2000-2004) το οποίο επιβεβαιώνει την ανάγκη αξιολόγησης των συστημάτων συντονισμού και καλεί τα κράτη μέλη να ενισχύσουν τα συστήματα και τις πρακτικές τους στο συγκεκριμένο τομέα.

[1] Ειδικότερα το 1987, στο πλαίσιο της διεθνούς συμφωνίας για το πλήρες πολυθεματικό πρόγραμμα σχετικά με τις μελλοντικές δραστηριότητες καταπολέμησης της κατάχρησης ναρκωτικών και τον Ιούνιο 1998, στο πλαίσιο της έκτακτης συνόδου της γενικής συνέλευσης των Ηνωμένων Εθνών, η οποία αφορούσε την κοινή καταπολέμηση του παγκοσμίου προβλήματος των ναρκωτικών, κατά την οποία ο συντονισμός χαρακτηρίστηκε ως ακρογωνιαίος λίθος μιας διαρθρωμένης και συνολικής πολιτικής για τα ναρκωτικά.

Αυτό το σχέδιο δράσης αξιώνει κυρίως τα ακόλουθα:

i) από την Προεδρία του Συμβουλίου, να παρέχει τακτικά, καταρχήν δύο φορές το έτος, τη δυνατότητα στους εθνικούς συντονιστές για τα ναρκωτικά και στους υπεύθυνους για το συντονισμό των πολιτικών σχετικά με τα ναρκωτικά να συναντώνται στο πλαίσιο της Οριζόντιας Ομάδας για τα ναρκωτικά, να ανταλλάσσουν πληροφορίες περί των εξελίξεων σε εθνικό επίπεδο και να επανεξετάζουν τις δυνατότητες για αυξημένη συνεργασία [2].

[2] Παράγραφος 1.1.3 του σχεδίου δράσης της ΕΕ για τα ναρκωτικά (2000-2004)

Μετά τη θέσπιση του σχεδίου δράσης κατά το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Φέιρα τον Ιούνιο 2000, διοργανώθηκαν από όλες τις Προεδρίες συσκέψεις εθνικών συντονιστών για τα ναρκωτικά. Αυτό επέτρεψε την ανταλλαγή εμπειριών και βέλτιστων πρακτικών. Η Επιτροπή θεωρεί ότι αυτές οι συσκέψεις αποτελούν σημαντικό στοιχείο για το συντονισμό στο επίπεδο της Ένωσης.

ii) από την Επιτροπή, βοηθούμενη από το Ευρωπαϊκό Κέντρο Παρακολούθησης Ναρκωτικών και Τοξικομανίας (ΕΚΠΝΤ), να οργανώσει μελέτη στην οποία θα εξετάζεται κατά πόσον οι θεσπισμένες συντονιστικές ρυθμίσεις μπορούν να βελτιωθούν και με ποιο τρόπο [3].

[3] Παράγραφος 1.1.7 του σχεδίου δράσης της ΕΕ για τα ναρκωτικά (2000-2004)

Μία μελέτη που πραγματοποιήθηκε από το ΕΚΠΝΤ και ολοκληρώθηκε το 2002, σε στενή συνεργασία με την Επιτροπή, κατέληξε σε λεπτομερές ευρετήριο των διατάξεων και των μηχανισμών συντονισμού που ισχύουν στα κράτη μέλη [4]. Αυτή η μελέτη αποτελεί ουσιαστικό στάδιο για την κατανόηση των υφιστάμενων μηχανισμών και κυρίως του πολιτικού πλαισίου εντός του οποίου πρέπει να τοποθετηθεί η ενίσχυση του συντονισμού.

[4] Αυτή η μελέτη κίνησε το ενδιαφέρον του διεθνούς Οργάνου ελέγχου των ναρκωτικών (OICS), το οποίο, στην έκθεσή του 2001, "σημειώνει με ικανοποίηση ότι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, σε συνεργασία με το ΕΚΠΝΤ, άρχισε να εξετάζει, με σκοπό την ενίσχυσή του, τους μηχανισμούς συντονισμού στον τομέα της καταπολέμησης των ναρκωτικών".

iii) από το Συμβούλιο, λαμβάνοντας υπόψη τις εθνικές νομοθεσίες και διοικητικές δομές, να ενθαρρύνει όλα τα κράτη μέλη είτε να καθιερώσουν, εφόσον δεν υπάρχει, είτε να ενισχύσουν τον εθνικό συντονιστικό μηχανισμό και/ή να διορίσουν εθνικό συντονιστή για τα ναρκωτικά [5].

[5] Παράγραφος 1.2.2 του σχεδίου δράσης της ΕΕ για τα ναρκωτικά (2000-2004)

Παρά το γεγονός ότι υπάρχει συναίνεση όσον αφορά την ανάγκη συντονισμού, εναπομένει να προσδιοριστεί αυτό που ακριβώς συνεπάγεται ο συντονισμός. Ο συντονισμός είναι μία έννοια δύσκολα προσδιορίσιμη, η οποία καθίσταται πιο εμφανής όταν απουσιάζει. Πράγματι, οι παράμετροι συντονισμού μεταβάλλονται κατά πολύ ανάλογα με το κατά πόσον το προσδοκώμενο αποτέλεσμα είναι η καλή ροή των πληροφοριών ή κατά πόσον ο συντονισμός θεωρείται ως πλέον φιλόδοξο καθήκον, το οποίο αποβλέπει στην επεξεργασία μιας πολιτικής καταπολέμησης των ναρκωτικών.

3. Στοχοι τησ ανακοινωσησ

Η Επιτροπή θεωρεί ότι ο συντονισμός δεν αποτελεί αυτοσκοπό αλλά μάλλον μέσο για να καταστεί πιο αποτελεσματική η καταπολέμηση των ναρκωτικών. Η καταπολέμηση των ναρκωτικών αποτελεί πρόκληση για την Ευρωπαϊκή Ένωση στο σύνολό της και η παρούσα ανακοίνωση έχει σαν κύριο στόχο να ενισχύσει το συντονισμό στο επίπεδο της Ένωσης και να ορίσει τους άξονες προβληματισμού προκειμένου να επιτύχει το συγκεκριμένο στόχο.

Για να επιτύχει αυτούς τους στόχους, η παρούσα ανακοίνωση επιδιώκει:

1. να εξηγήσει τους λόγους για τους οποίους ο συντονισμός είναι σημαντικός όσον αφορά το θέμα των ναρκωτικών στο επίπεδο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, καταγράφοντας τις κύριες προκλήσεις και τα διακυβευόμενα.

2. να καταγράψει τα υπάρχοντα μοντέλα συντονισμού, τόσο στο επίπεδο των κρατών της Ένωσης όσο και στο επίπεδο των ευρωπαϊκών οργάνων.

3. να χαράξει άξονες προβληματισμού και να διατυπώσει συστάσεις για τα μέσα βελτίωσης του συντονισμού και να διερευνήσει τον τρόπο με τον οποίο μπορεί να προβλεφθεί αυξημένος συντονισμός στο επίπεδο της νέας διευρυμένης Ένωσης.

Στο συγκεκριμένο πλαίσιο, είναι δυνατόν να προσδιοριστούν τρία συμπληρωματικά επίπεδα συντονισμού:

i) ο συντονισμός στο εσωτερικό των κρατών μελών. Παρά το γεγονός ότι είναι σαφές ότι ο συντονισμός σε εθνικό επίπεδο αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση για το συντονισμό στο επίπεδο της Ένωσης, εναπόκειται στα κράτη μέλη, στη βάση των δικών τους νομικών και διοικητικών διαρθρώσεων, να αποφασίσουν σχετικά με την κατάλληλη μορφή συντονισμού.

ii) ο συντονισμός στο εσωτερικό των ευρωπαϊκών οργάνων και μεταξύ τους.

iii) ο συντονισμός της Ένωσης, δηλαδή μεταξύ των κρατών μελών που συνέρχονται στο πλαίσιο του Συμβουλίου, της Επιτροπής και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, με στήριγμα το ΕΚΠΝΤ και την Ευρωπόλ. Αυτό το καθήκον περιλαμβάνει δύο σκέλη: τον εσωτερικό συντονισμό της Ένωσης και το συντονισμό της Ένωσης προς τα έξω, στις σχέσεις της με τους διεθνείς οργανισμούς και τις τρίτες χώρες.

Λαμβάνοντας υπόψη την αρχή της επικουρικότητας, η παρούσα ανακοίνωση θα επικεντρωθεί στο συντονισμό στο επίπεδο της Ένωσης και των οργάνων της, χωρίς παρά ταύτα να παραβλέψει ότι αυτός στηρίζεται στον εθνικό συντονισμό.

4. Γιατι ο συντονισμοσ είναι ουσιαστικησ σημασιασ στον τομεα των ναρκωτικων: οι βασικεσ προκλησεισ και τα διακυβευομενα

4.1. Μία απάντηση στις προσδοκίες των πολιτών

Μέχρι σήμερα, η απάντηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν ήταν στο ύψος των προσδοκιών των πολιτών της σχετικά με τη δημόσια υγεία και την ασφάλεια. Το κοινοτικό κεκτημένο στον τομέα των ναρκωτικών είναι ασθενές, παρά το γεγονός ότι υπάρχει σημαντικός αριθμός μη δεσμευτικών εγγράφων. Το σχέδιο για το μελλοντικό σύνταγμα, όπως παρουσιάστηκε από τη σύμβαση για το μέλλον της Ευρώπης, δεν χορηγεί ειδική αρμοδιότητα στην Ένωση στον συγκεκριμένο τομέα. Όμως, σε ένα Ευρωβαρόμετρο που δημοσιεύθηκε τον Απρίλιο το 2002 [6], το 71% των ευρωπαίων εκφράζει την επιθυμία να λαμβάνονται οι αποφάσεις στον τομέα των ναρκωτικών στο επίπεδο της Ένωσης.

[6] Ευρωβαρόμετρο (Η κοινή γνώμη στην Ευρωπαϊκή Ένωση) - Έκθεση αριθ. 56 του Απριλίου 2002.

Από την άλλη πλευρά, η διεύρυνση της Ένωσης δεν θα απλουστεύσει την επίλυση των δυσχερειών οι οποίες δεν στάθηκε δυνατόν να ξεπεραστούν στην Ένωση των 15 μελών. Η Επιτροπή θεωρεί κατά συνέπεια ότι ήρθε η στιγμή για την Ένωση να προχωρήσει προς τα εμπρός, ανταποκρινόμενη καλύτερα στις ανησυχίες και τις προσδοκίες των πολιτών.

4.2. Μία συνεχής και συνεκτική απάντηση

Ο φάκελος ναρκωτικά παραμένει ένας ευαίσθητος και έντονα πολιτικός τομέας. Η συζήτηση κινείται συχνά μεταξύ μιας πιο κατασταλτικής προσέγγισης, η οποία επικεντρώνεται στην καταπολέμηση της διακίνησης ναρκωτικών και μιας πιο ανεκτικής προσέγγισης η οποία επικεντρώνεται περισσότερο στην πρόληψη και τη μείωση των ζημιών για την υγεία που συνδέονται με τη χρήση ναρκωτικών. Αυτή η διχοτομία εκδηλώνεται τόσο στο εσωτερικό κάθε κράτους μέλους όσο και μεταξύ τους.

Παρατηρείται ενίοτε επίσης μία μεταβαλλόμενη συμπεριφορά και πτώση της προβολής από τα μαζικά μέσα του ζητήματος των ναρκωτικών. Αυτό συνεπάγεται ότι ο φάκελος ναρκωτικά αναφέρεται από τα μαζικά μέσα ενημέρωσης χωρίς ωστόσο να εξασφαλίζεται συνεχής προβολή και πολιτική δέσμευση. Είναι παρά ταύτα σαφές ότι το φαινόμενο των ναρκωτικών δεν μπορεί να αντιμετωπιστεί με μία βραχυπρόθεσμη πολιτική, αλλά προϋποθέτει ένα συνεκτικό σύνολο μακρόπνοων ενεργειών. Η συνέχεια και η συνοχή αποτελούν κατά συνέπεια ουσιαστικά στοιχεία της πολιτικής κατά των ναρκωτικών. Για την υλοποίησή τους, είναι απαραίτητο να υπάρχει υψηλό επίπεδο συντονισμού, για να εξασφαλιστεί διαρκής εταιρική σχέση μεταξύ των ενδιαφερομένων αρχών.

Επιπλέον, η Ένωση διαθέτει ένα σχέδιο δράσης για τα ναρκωτικά (2000-2004) το οποίο βασίζεται στη συνολική πολυθεματική και ισορροπημένη προσέγγιση. Είναι σαφές ότι αυτή η προσέγγιση προϋποθέτει υψηλό επίπεδο συντονισμού μεταξύ των ενδιαφερομένων παραγόντων. Οι διάφορες διοικήσεις έχουν διαφορετικές προσεγγίσεις και προτεραιότητες και ενδιαφέρονται για τα προνόμιά τους. Η ισορροπία και η συνοχή μεταξύ των ενεργειών που τίθενται σε εφαρμογή μπορούν να εξασφαλιστούν μόνο μέσω αποτελεσματικού συντονισμού.

4.3. Η διεύρυνση

Η προοπτική της διεύρυνσης δημιουργεί νέες προκλήσεις στον τομέα των ναρκωτικών. Υπάρχουν ανησυχίες σχετικά με τους κινδύνους αύξησης του λαθρεμπορίου ναρκωτικών, ιδιαίτερα διαμέσου των χωρών της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης. Οι σημαντικές κατασχέσεις ναρκωτικών, ιδιαίτερα ηρωίνης, που πραγματοποιήθηκαν στο χώρο των Βαλκανίων και στην Κεντρική Ευρώπη επιβεβαιώνουν τον μόνιμο ρόλο που διαδραματίζει αυτή η περιοχή όσον αφορά τη μεταφορά και την αποθήκευση ναρκωτικών. Κατά συνέπεια, είναι ουσιαστικός ο αυξημένος συντονισμός μεταξύ των υπηρεσιών που είναι αρμόδιες για την εφαρμογή του νόμου στο εσωτερικό αυτών των χωρών καθώς και με τους ομόλογούς τους σε άλλες χώρες. Παρά το γεγονός ότι το σκέλος της καταστολής είναι εμφανές, δεν πρέπει να παραγνωρίζεται ότι στα περισσότερα από τα κράτη μέλη σημειώνεται αύξηση του αριθμού των ατόμων που δοκιμάζουν και χρησιμοποιούν ναρκωτικά για ψυχαγωγικούς λόγους. Σύμφωνα με τα στοιχεία του ΕΚΠΝΤ, τα στοιχεία που αφορούν την κατάχρηση ναρκωτικών προσεγγίζουν ολοένα και περισσότερο τα αντίστοιχα των 15 κρατών μελών.

Το πρόγραμμα PHARE χρησιμοποιήθηκε για την ανάπτυξη των θεσμικών ικανοτήτων, την υποστήριξη της συνεργασίας μεταξύ των υπηρεσιών που είναι επιφορτισμένες με την εφαρμογή του νόμου και των ΜΚΟ που δρουν στις χώρες που είναι δικαιούχοι αυτού του προγράμματος, καθώς επίσης και για να δοθεί η δυνατότητα στο ΕΚΠΝΤ να παράσχει τεχνική βοήθεια σε αυτές τις χώρες. Επιπλέον, το πρόγραμμα PHARE χρηματοδότησε την ανάπτυξη εθνικών προγραμμάτων για τα ναρκωτικά, καθώς και τη δημιουργία συντονιστικών αρχών. Ο συντονισμός των πρωτοβουλιών για τα ναρκωτικά σε αυτές τις χώρες είναι υψίστης σημασίας και θα πρέπει να εξασφαλιστεί στις τρεις υποψήφιες χώρες (Ρουμανία, Βουλγαρία, Τουρκία), οι οποίες βρίσκονται σε έναν από τους δρόμους που οδηγούν τα ναρκωτικά στην Ευρώπη (δρόμος της ηρωίνης).

4.4. Νέες τάσεις κατανάλωσης

Οι τρόποι κατανάλωσης ναρκωτικών έχουν μεταβληθεί πολύ κατά τη διάρκεια των τελευταίων ετών και θα συνεχίσουν να εξελίσσονται στη διευρυμένη Ένωση. Οι στατιστικές αποδεικνύουν ότι τα επίπεδα κατανάλωσης συνθετικών ναρκωτικών σημειώνουν μεγάλη αύξηση: η αυξανόμενη δημοτικότητα των συνθετικών ναρκωτικών μεταξύ των καλά ενταγμένων στην κοινωνία νέων, στο πλαίσιο ψυχαγωγικών δραστηριοτήτων, αποτελεί ένα διευρυνόμενο κοινωνικό φαινόμενο.

Ολοένα και πιο συχνά επιπλέον παρατηρείται το φαινόμενο της πολυκατανάλωσης ναρκωτικών: οι τοξικομανείς συνδυάζουν διάφορα είδη ναρκωτικών, συμπεριλαμβανομένων των οινοπνευματωδών και των φαρμάκων.

Αυτή η διαφοροποίηση της κατανάλωσης επιβάλλει αναμφίβολα καλύτερο συντονισμό των επιτόπιων φορέων, αλλά επίσης αυξημένο συντονισμό κάθε πολιτικής πρόληψης, μείωσης των κινδύνων και ελέγχου. Στο συγκεκριμένο πλαίσιο, η Επιτροπή προτίθεται να δημιουργήσει ένα δίκτυο αρμόδιων εθνικών αρχών στον τομέα της δημόσιας υγείας, για να αναπτύξει τις στρατηγικές πρόληψης της κατάχρησης παράνομων και νόμιμων ναρκωτικών και να εξασφαλίσει το συντονισμό και τη δημιουργία κατάλληλων συμβουλευτικών διαρθρώσεων στο εσωτερικό της Ένωσης.

4.5. Ανάγκη προσέγγισης των νομοθεσιών

Η προσέγγιση των νομοθεσιών στον τομέα των ναρκωτικών στο επίπεδο της Ένωσης είναι απαραίτητη εκεί όπου οι μεμονωμένες και διαφορετικές εθνικές απαντήσεις δεν είναι επαρκείς και εκεί όπου μπορεί να διεξαχθεί αποτελεσματική δράση μόνο εντός ενός κοινού πλαισίου δράσης. Ένα σημαντικό παράδειγμα είναι η προσέγγιση των νομοθεσιών που αφορούν το λαθρεμπόριο ναρκωτικών στο οποίο συχνά εμπλέκονται πολλά κράτη μέλη. Στο συγκεκριμένο τομέα, η παρέμβαση της Ευρωπαϊκής Ένωσης μπορεί από το χαρακτήρα της να προσφέρει πραγματική προστιθέμενη αξία στις εθνικές πολιτικές.

Η Επιτροπή, τον Μάιο 2001, διατύπωσε ένα σχέδιο απόφασης πλαισίου με σκοπό τη θέσπιση ελάχιστων διατάξεων σχετικά με την αντικειμενική υπόσταση των ποινικών αδικημάτων και των κυρώσεων που ισχύουν στον τομέα του λαθρεμπορίου ναρκωτικών [7]. Δυστυχώς αυτό το κείμενο συνεχίζει να παραμένει σε εκκρεμότητα στο Συμβούλιο ελλείψει συμφωνίας μεταξύ των κρατών μελών. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο των Βρυξελλών του Οκτωβρίου 2003, εντούτοις, ζήτησε την έγκριση αυτού του κειμένου, ει δυνατόν, πριν από τα τέλη του 2003.

[7] COM(2001) 259 τελικό της 23.5.2001.

Και στο σημείο αυτό εξίσου διαπιστώνεται ότι τα κράτη μέλη έχουν διαφορετικές προσδοκίες σχετικά με το ρόλο τον οποίο πρέπει να διαδραματίσει η Ένωση. Ορισμένα επιθυμούν από την Ένωση να καθορίσει το επίπεδο κυρώσεων όσον αφορά το μικρής σημασίας λαθρεμπόριο, ενώ άλλα προτιμούν να επικεντρωθεί η δράση της Ένωσης στο διασυνοριακό έγκλημα. Αυτή η απουσία κοινών στόχων, ακόμα και σε έναν τομέα όπως αυτός της καταπολέμησης του λαθρεμπορίου ναρκωτικών, ο οποίος θα όφειλε να συγκεντρώσει τις προσπάθειες προκειμένου να υπάρξει κοινός αγώνας, εξηγείται βεβαίως από τις διαφορετικές εθνικές παραδόσεις και ευαισθησίες αλλά εξίσου από την απουσία συντονισμού και οράματος στο επίπεδο της Ένωσης.

4.6. Η σχέση κόστους-αποτελεσματικότητας

Ένα από τα σημεία κλειδιά κάθε πολιτικής είναι η σχέση κόστους-αποτελεσματικότητας. Εντούτοις, είναι ιδιαίτερα δύσκολο να οριστούν οι δαπάνες στον τομέα των ναρκωτικών. Πράγματι, δεν υπάρχει σαφής προσδιορισμός σχετικά με αυτό το οποίο καλύπτουν αυτές οι δαπάνες και υπάρχουν πολλές δαπάνες σε διάφορα επίπεδα οι οποίες έχουν σχέση με τα ναρκωτικά, όπως οι δαπάνες στον τομέα της πρόληψης, της αποκατάστασης και της υγείας, των οποίων το επίπεδο και οι επιπτώσεις είναι ιδιαίτερα δύσκολο να αξιολογηθούν [8].

[8] Το σημείο 1.4.1 του σχεδίου δράσης για τα ναρκωτικά (2000-2004) καλεί το Συμβούλιο και την Επιτροπή να εξετάσουν, υπό το φως των προσπαθειών που έχουν καταβληθεί προς αυτή την κατεύθυνση από το ΕΚΠΝΤ και την ομάδα Pompidou, προσέγγιση με σκοπό να δημιουργηθεί κατάλογος όλων των δημοσίων δαπανών στον τομέα των ναρκωτικών. Το ΕΚΠΝΤ πραγματοποιεί επί του παρόντος μελέτη στο συγκεκριμένο τομέα.

Οι δαπάνες στον τομέα των ναρκωτικών είναι με απόλυτους όρους τεράστιες αλλά, ελλείψει κοινής μεθοδολογίας, είναι δύσκολο να ποσοτικοποιηθούν και να αξιολογηθεί η επίπτωσή τους. Η ενίσχυση του συντονισμού στο εσωτερικό των κρατών μελών καταρχάς και σε ευρωπαϊκό επίπεδο στη συνέχεια θα μπορούσε να συμβάλει στο να υπάρξει υπολογισμός των δημοσίων δαπανών που έχουν σχέση με τα ναρκωτικά, για να υπολογιστεί η επίπτωση των αναλαμβανόμενων πρωτοβουλιών και για να δοθεί στους πολίτες μια εικόνα της κατάστασης.

4.7. Η αξιολόγηση των πολιτικών και των πρακτικών

Παρά το γεγονός ότι η έρευνα της ποιότητας και της αποτελεσματικότητας με την αξιολόγηση σχεδίων και προγραμμάτων αποτελεί ολοένα και συνηθέστερη πρακτική στην Ένωση, η αξιολόγηση των πολιτικών και της εφαρμογής τους παραμένει ακόμα ένας αρκετά πρόσφατος τομέας. Γενικά, μια πολιτική αξιολόγησης, η οποία θα χρησιμοποιεί πρότυπα ποιότητας, θα μπορούσε να χρησιμεύσει ως βάση για τη θέσπιση νέων στρατηγικών προγραμμάτων εκ μέρους των αρμοδίων για τη λήψη πολιτικών αποφάσεων.

Η αξιολόγηση των πολιτικών συμπληρώνεται με την αξιολόγηση των πρακτικών. Ένα συγκεκριμένο παράδειγμα αυτής της τελευταίας είναι η αμοιβαία αξιολόγηση των υπηρεσιών που είναι αρμόδιες για την εφαρμογή του νόμου στον τομέα των ναρκωτικών [9]. Ο στόχος αυτού του εγχειρήματος ήταν η αξιολόγηση της συνεργασίας και του συντονισμού μεταξύ των διαφόρων υπηρεσιών των κρατών μελών, των λειτουργικών πρακτικών τους καθώς και του επιπέδου διεθνούς συνεργασίας.

[9] Αυτή η αξιολόγηση είχε ζητηθεί στην κοινή δράση της 5ης Δεκεμβρίου 1997 για τη δημιουργία ενός μηχανισμού αξιολόγησης της εφαρμογής και της θέσης σε λειτουργία σε εθνικό επίπεδο των διεθνών δεσμεύσεων όσον αφορά την καταπολέμηση του οργανωμένου εγκλήματος. ΕΕ L 344 της 15.12.1997, σ. 7.

Ένα άλλο παράδειγμα είναι η σύσταση του Συμβουλίου σχετικά με την πρόληψη και τη μείωση των επιβλαβών συνεπειών για την υγεία που συνδέονται με την τοξικομανία που θεσπίστηκε στις 18 Ιουνίου 2003 [10], η οποία τονίζει την ανάγκη να υπάρξει κατάλληλη αξιολόγηση, τόσο ex ante όσο και ex post, κάθε σχετικού προγράμματος, με σκοπό να αυξηθεί η αποτελεσματικότητα της πρόληψης της τοξικομανίας και της μείωσης των επιβλαβών συνεπειών για την υγεία που συνδέονται με την τοξικομανία.

[10] ΕΕ L 165 της 3.7.2003, σ. 31 - 33

Η Ένωση στο σύνολό της προσέδωσε ήδη από τη θέσπιση του σχεδίου δράσης για τα Ναρκωτικά (2000-2004) ιδιαίτερη προσοχή στην αξιολόγηση. Όπως τονίζεται στη μεσοπρόθεσμη αξιολόγηση αυτού του σχεδίου δράσης [11], η ανάπτυξη της αξιολόγησης των πολιτικών στον τομέα των ναρκωτικών αποτελεί θεμελιώδες ζήτημα τόσο σε εθνικό όσο και σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Στο συγκεκριμένο πλαίσιο, η Επιτροπή σε στενή συνεργασία με τα κράτη μέλη, το ΕΚΠΝΤ και την Ευρωπόλ, συνεχίζει τις προσπάθειές της με σκοπό την τελική αξιολόγηση του σχεδίου δράσης. Το ΕΚΠΝΤ θα συνεχίσει επίσης τις έρευνές του στον τομέα της εφαρμογής των μηχανισμών συντονισμού στα κράτη μέλη, στα νέα κράτη μέλη της Ένωσης, καθώς και στις υποψήφιες χώρες και θα ενημερώσει την Επιτροπή.

[11] COM(2002) 599 της 4.11.2002.

Πρέπει εντούτοις να τονιστεί ότι το παρόν σχέδιο δράσης για τα ναρκωτικά δεν περιλαμβάνει ποσοτικοποιημένους στόχους που θα μπορούσαν να χρησιμεύσουν ως βάση της αξιολόγησης. Αυτή η απουσία δεικτών επίπτωσης καθιστά δύσκολη την αξιολόγηση του σχεδίου. Για να μπορεί να πραγματοποιηθεί πραγματική αξιολόγηση των στρατηγικών και των σχεδίων δράσης κατά των ναρκωτικών στο επίπεδο της Ένωσης, είναι απαραίτητο να προσδιοριστούν ορισμένοι βασικοί δείκτες για να εξασφαλιστεί η δυνατότητα σύγκρισης των πληροφοριών. Είναι εξίσου σαφές ότι απαιτείται υψηλό επίπεδο συντονισμού στο εσωτερικό όλων των ενδιαφερομένων αρχών καθώς και μεταξύ τους. Επιπλέον, η αξιολόγηση μπορεί να γίνει μόνο σε συνάρτηση με το αναμενόμενο αποτέλεσμα, αλλά είναι δύσκολη η καθιέρωση της σχέσης αιτίου- αιτιατού μεταξύ των διεξαγόμενων δράσεων, των αποτελεσμάτων τους και των επιπτώσεών τους. Αυτό το ζήτημα θα πρέπει αναμφίβολα να εξεταστεί στο πλαίσιο της τελικής αξιολόγησης του σχεδίου δράσης.

4.8. Ο ρόλος της Ένωσης προς τα έξω: συνεκτίμηση της πολιτικής κατά των ναρκωτικών και διαχείριση πόρων

Η εντατικοποίηση της συνολικής οικονομικής αλληλεξάρτησης αύξησε την ανάγκη καλύτερης συνοχής μεταξύ, αφενός, των λαμβανομένων αποφάσεων και μέτρων στον τομέα της πρόληψης και της καταπολέμησης της παράνομης εμπορίας ναρκωτικών, και, αφετέρου, των μέτρων καταπολέμησης της φτώχειας και της βιώσιμης ανάπτυξης των περιοχών που παράγουν ναρκωτικά. Η καταπολέμηση της τρομοκρατίας επιπλέον απέδειξε ότι δεν είναι αρκετά αποτελεσματικός ο αυστηρός διαχωρισμός μεταξύ των εσωτερικών και εξωτερικών πολιτικών. Ο συνδυασμός των προσπαθειών μεταξύ των οργάνων της Ένωσης και των κρατών μελών και μεταξύ των εσωτερικών και εξωτερικών πολιτικών παραμένει ουσιαστικής σημασίας προκειμένου να υπάρχει αποτελεσματική δράση της Ένωσης σε διεθνές επίπεδο [12]. Αυτή η συμπληρωματικότητα των πολιτικών και των δράσεων επιβάλλει το συντονισμό των συμμετεχόντων φορέων.

[12] Εξάλλου, το άρθρο 177 της συνθήκης τονίζει ότι η πολιτική της Κοινότητας στον τομέα της συνεργασίας στην ανάπτυξη είναι συμπληρωματική εκείνων που διεξάγονται από τα κράτη μέλη.

Παράλληλα προς τις δραστηριότητες που αφορούν την ανάπτυξη, το θέμα των ναρκωτικών θα πρέπει να εξετάζεται τακτικά στο πλαίσιο του πολιτικού διαλόγου με τις τρίτες χώρες. Σχετικά με το θέμα είναι ιδιαίτερα σημαντικός ο συντονισμός των ευρωπαίων και διεθνών χορηγών. Από την πλευρά της, η Ένωση διαθέτει σειρά σχεδίων δράσης στον τομέα των ναρκωτικών με ορισμένες χώρες και περιοχές του κόσμου (Λατινική Αμερική και Καραϊβική, Κεντρική Ασία, Βαλκάνια). Αυτά τα σχέδια συνιστούν χρήσιμο πολιτικό στάδιο για τον προσδιορισμό ενός πλαισίου συνεργασίας με αυτές τις χώρες, αλλά πολύ συχνά δεν συνοδεύονται από σαφή πρόθεση και συγκεκριμένα μέσα για την επίτευξη των προβλεπόμενων στόχων. Υπάρχει κατά συνέπεια ο κίνδυνος να δημιουργηθούν σημαντικές προσδοκίες σε αυτές τις χώρες, χωρίς ωστόσο να χορηγούνται τα απαραίτητα μέσα για την υλοποίησή τους.

Η πολιτική κατά των ναρκωτικών της Ένωσης συγκεκριμενοποιείται επίσης μέσω της βοήθειας προς τις τρίτες χώρες. Η Επιτροπή αναμόρφωσε εδώ και μερικά έτη σε βάθος το σύστημα της εξωτερικής βοήθειας. Για όλες τις χώρες που δικαιούνται κοινοτικής βοήθειας, καταρτίστηκαν ένα "Country Strategy Paper" και ένα έγγραφο προγραμματισμού, με σκοπό να συνδεθούν στενότερα η χρηματοδοτική βοήθεια και οι προτεραιότητες των χωρών εταίρων και της Ένωσης, στη βάση ανάλυσης της οικονομικής, πολιτικής και κοινωνικής κατάστασης των χωρών εταίρων. Αυτά τα έγγραφα συζητούνται με τα κράτη μέλη και τις δικαιούχους χώρες και στη συνέχεια εγκρίνονται από την Επιτροπή. Αυτά τα έγγραφα αποτελούν κατά συνέπεια σημαντική ευκαιρία συντονισμού της βοήθειας στο επίπεδο της Ένωσης: κάθε αρχή έχει την ευκαιρία να τονίσει τη σημασία της προβληματικής όσον αφορά τα ναρκωτικά προκειμένου αυτή να συμπεριληφθεί στις προτεραιότητες της χώρας.

Τα κράτη μέλη, από την πλευρά τους, παρέχουν επίσης σημαντική χρηματοδοτική βοήθεια στις τρίτες χώρες. Παρά το γεγονός ότι η Επιτροπή και τα κράτη μέλη είναι υποχρεωμένα να ενημερώνονται αμοιβαία για όλα τα σχέδια που διεξάγονται στις τρίτες χώρες, η ανταλλαγή πληροφοριών και, κατά συνέπεια, ο συντονισμός των προσπαθειών παραμένουν σε χαμηλά επίπεδα. Για να ξεπεραστεί αυτό το κενό, η Επιτροπή δημιούργησε, μετά από αίτηση της Οριζόντιας Ομάδας για τα ναρκωτικά, μια βάση δεδομένων σχετικά με τα σχέδια που χρηματοδοτούνται τόσο στις υποψήφιες χώρες όσο και στις τρίτες χώρες, αλλά τα κράτη μέλη δεν τροφοδοτούν επαρκώς αυτό το εργαλείο πληροφορικής.

Στον τομέα της διεθνούς συνεργασίας, ο συντονισμός είναι απαραίτητος για να μπορέσουν η Ένωση και τα κράτη μέλη της να εκφράζονται με μία ενιαία φωνή και για να μπορεί να εξασφαλιστεί η συνοχή της δράσης τους. Ο συστηματικός συντονισμός είναι επίσης κατ' εξοχήν απαραίτητος με την προοπτική μεγάλων διεθνών συσκέψεων, όπως η Γενική Συνέλευση των Ηνωμένων Εθνών και η Επιτροπή Ναρκωτικών, καθώς και οι συνεδριάσεις της ομάδας του Δουβλίνου.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η ενίσχυση της ευρωπαϊκής ταυτότητας στην εξωτερική δράση διέρχεται από τον καλύτερο συντονισμό των εθνικών πολιτικών προκειμένου να καταλήξουν σε πραγματικό ευρωπαϊκό συντονισμό. Ο ενισχυμένος συντονισμός στο επίπεδο της Ένωσης στον τομέα των εξωτερικών σχέσεων επείγει προκειμένου η Ένωση να αποκτήσει μεγαλύτερη προβολή και εντονότερη παρουσία στη διεθνή σκηνή.

5. Τα κυρια υπαρχοντα μοντελα συντονισμου

5.1. Στο επίπεδο των κρατών

Τόσο τα 15 κράτη μέλη όσο και τα νέα 10 κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης αναγνωρίζουν ότι ο συντονισμός αποτελεί ουσιαστικό στοιχείο της πολιτικής που ακολουθείται στον τομέα των ναρκωτικών. Ξεκίνησαν να συντονίζουν τις δικές τους εθνικές πολιτικές, θεσπίζοντας στρατηγικές και/ή σχέδια δράσης με ειδικούς στόχους, δημιουργώντας μονάδες κεντρικού συντονισμού και/ή διορίζοντας εθνικούς συντονιστές.

Η ερμηνεία της έννοιας του συντονισμού και οι λεπτομέρειες εφαρμογής του συντονισμού διαφέρουν εντούτοις σημαντικά. Η μελέτη που διεξήχθη από το ΕΚΠΝΤ σε συνεργασία με την Επιτροπή για τους μηχανισμούς συντονισμού στον τομέα των ναρκωτικών στα κράτη μέλη και στη Νορβηγία [13] επέτρεψε να διαπιστωθεί το σύνολο των προσεγγίσεων που υπάρχουν.

[13] Η Νορβηγία είναι μέλος του ΕΚΠΝΤ και για το λόγο αυτό συμπεριλήφθηκε στη μελέτη.

Στο παράρτημα Ι της παρούσας ανακοίνωσης, συμπεριλαμβάνεται συνοπτικός πίνακας των μηχανισμών που ισχύουν στα κράτη μέλη καθώς και παρουσίαση της κατάστασης στα νέα κράτη μέλη [14].

[14] Η μελέτη που διεξήχθη από το ΕΚΠΝΤ και την Ευρωπαϊκή Επιτροπή «Strategies and coordination in the field of drugs in the European Union », καθώς και οι συνοπτικοί πίνακες και η εφαρμογή τους διατίθενται στην ιστοσελίδα του ΕΚΠΝΤ: http://www.emcdda.eu.int/policy_law/ index.shtml.

5.2. Στο εσωτερικό της Επιτροπής και με το ΕΚΠΝΤ και την Ευρωπόλ

Πολλές γενικές διευθύνσεις και όργανα ασχολούνται με το ζήτημα των ναρκωτικών. Για να μπορεί η Επιτροπή να εκφράζεται με ενιαία άποψη κατά τη διάρκεια των συνεδριάσεων που ασχολούνται με τα ναρκωτικά, τόσο στο Συμβούλιο και στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο όσο και στα διεθνή φόρα, υπάρχει μία μονάδα συντονισμού για τα ναρκωτικά στο πλαίσιο της γενικής διεύθυνσης Δικαιοσύνη και Εσωτερικές Υποθέσεις. Αυτή η μονάδα συντονισμού προεδρεύει την διυπηρεσιακή ομάδα Ναρκωτικά (Groupe Interservices Drogues - GID), που δημιουργήθηκε το 1989, για το συντονισμό των ενεργειών όλων των γενικών διευθύνσεων. Το 2002, η Επιτροπή δημιούργησε επίσης ένα όργανο συντονισμού για τις εξωτερικές δραστηριότητες στον τομέα των ναρκωτικών.

Βεβαίως, ο εσωτερικός συντονισμός της Επιτροπής θα μπορούσε να βελτιωθεί, κυρίως με την ενίσχυση του ρόλου της GID. Αυτή η ομάδα θα έπρεπε να συνέρχεται πιο τακτικά για να συντονίζει καλύτερα τη θέση της Επιτροπής ενόψει διεθνών εκδηλώσεων και για να είναι εξίσου φορέας που να επιτρέπει την ανταλλαγή πληροφοριών για τις προτεραιότητες και τα προγράμματα των διαφόρων υπηρεσιών, με σκοπό την ενίσχυση της ικανότητας εμψύχωσης της Επιτροπής, τόσο για τα εσωτερικά ζητήματα όσο και στον τομέα των εξωτερικών σχέσεων.

Όσον αφορά τη συνεργασία με το Ευρωπαϊκό Κέντρο Παρακολούθησης Ναρκωτικών και Τοξικομανίας (ΕΚΠΝΤ), η Επιτροπή εκπροσωπείται στο εσωτερικό του διοικητικού του συμβουλίου. συμμετέχει επίσης στις εργασίες του γραφείου του και της δημοσιονομικής επιτροπής του, που είναι οι αρχές που επικουρούν το διοικητικό συμβούλιο. Η Επιτροπή είναι μέλος, μέσω του δικού της σημείου επαφής, του ευρωπαϊκού δικτύου ενημέρωσης για τα ναρκωτικά και την τοξικομανία (Reitox).

Η Επιτροπή προτίθεται να ενισχύσει επίσης τη συνεργασία με το ΕΚΠΝΤ και την Ευρωπόλ, μέσω της ευκαιριακής συμμετοχής αυτών των δύο οργάνων στις συνεδριάσεις της GID. Εξετάζεται επιπλέον η δημιουργία δύο σημείων επαφής στην Επιτροπή και στο ΕΚΠΝΤ για τη συνεχή ανταλλαγή πληροφοριών σχετικά με τις αντίστοιχες δραστηριότητες και με τις εξελίξεις σε εθνικό και ευρωπαϊκό επίπεδο.

Είναι σαφές ότι για την επίτευξη αυτών των στόχων είναι ουσιαστικής σημασίας η δέσμευση των αρμοδίων αρχών σε όλα τα επίπεδα.

5.3. Στο επίπεδο της Ένωσης

Ο συντονισμός μεταξύ των κρατών μελών, καθώς και με την Επιτροπή στον τομέα των ναρκωτικών εξασφαλίζεται από την Οριζόντια Ομάδα για τα ναρκωτικά (GHD), η οποία δημιουργήθηκε από το COREPER τον Φεβρουάριο 1997. Η εντολή αυτής της ομάδας εργασίας υψηλού επιπέδου είναι η έναρξη, ο έλεγχος και ο συντονισμός όλων των δραστηριοτήτων στο συγκεκριμένο τομέα και η υποβολή απευθείας έκθεσης στο COREPER. Το ΕΚΠΝΤ και η Ευρωπόλ συμμετέχουν επίσης στις εργασίες της GHD. Αυτή η ομάδα καλύπτει μία σειρά δραστηριοτήτων, βασιζόμενη σε άλλες ομάδες εργασίας για συγκεκριμένα θέματα.

Από το 1999, με την ενσωμάτωση της ομάδας εργασίας του Συμβουλίου εξωτερικής πολιτικής και κοινής ασφάλειας για τα ναρκωτικά (CODRO), η εντολή της GHD συμπεριλαμβάνει το συντονισμό των διεθνών δραστηριοτήτων της Ένωσης στον τομέα των ναρκωτικών, συμπεριλαμβανομένων των σχέσεων με τους διεθνείς οργανισμούς. Ο ρόλος συντονισμού της GHD καλύπτει κατά συνέπεια επίσης τις πρωτοβουλίες εξωτερικής πολιτικής. Παρά το γεγονός ότι αυτή η συγχώνευση έχει σαν στόχο να ενισχύσει το ρόλο συντονισμού της GHD, η ικανότητα δράσης αυτής της ομάδας στον τομέα των εξωτερικών σχέσεων παραμένει ασυνεχής, λόγω ενίοτε του ιδιαίτερα βεβαρημένου προγράμματος εργασίας. Θα ήταν εξάλλου ενδεδειγμένο να χορηγηθεί μεγαλύτερη προτεραιότητα, στο εσωτερικό της GHD, στην προετοιμασία διεθνών συσκέψεων και διμερών συναντήσεων, έτσι ώστε η Ένωση να αποκτήσει το κατάλληλο πολιτικό βάρος. Για παράδειγμα, η Επιτροπή Ναρκωτικών συνεδριάζει κάθε έτος την άνοιξη. Για να εξασφαλιστεί αποτελεσματικός συντονισμός της θέσης της Ένωσης, θα ήταν χρήσιμο να προβλεφθεί, στις τέσσερις συνεδριάσεις της GHD που προηγούνται των συνεδριάσεων της Επιτροπής Ναρκωτικών, η διεξαγωγή συζήτησης για την προετοιμασία αυτού του φόρουμ.

Το 2001, κατά τη διάρκεια σημαντικής αναδιοργάνωσης των ομάδων εργασίας του Συμβουλίου, η GHD ενσωμάτωσε επίσης ένα μέρος των αρμοδιοτήτων της ομάδας εργασίας για την καταπολέμηση του λαθρεμπορίου ναρκωτικών, η οποία εξέταζε τα λειτουργικά ζητήματα της καταπολέμησης του εν λόγω λαθρεμπορίου και η οποία καταργήθηκε. Εντούτοις, τα λειτουργικά ζητήματα της καταπολέμησης του λαθρεμπορίου ναρκωτικών είναι ακόμα διάσπαρτα μεταξύ της ομάδας αστυνομικής συνεργασίας, της ομάδας τελωνειακής συνεργασίας, της πολυθεματικής ομάδας για το οργανωμένο έγκλημα και της οριζόντιας ομάδας για τα ναρκωτικά. Προς το παρόν δεν έχει ακόμα πραγματοποιηθεί σαφής κατανομή των αρμοδιοτήτων και συχνά ο συντονισμός των εργασιών μεταξύ αυτών των ομάδων εργασίας εξαρτάται από τη βούληση της εκάστοτε προεδρίας.

Η GHD μπορεί να αντλήσει επίσης όφελος από την εμπειρία των ειδικών ομάδων εργασίας του Συμβουλίου οι οποίες εξετάζουν τα ιδιαίτερα θέματα αυτού του φαινομένου, όπως:

- η ομάδα υγείας η οποία εξετάζει τα ζητήματα που έχουν σχέση με το κοινοτικό πρόγραμμα δράσης για την πρόληψη της εξάρτησης και η οποία, πιο πρόσφατα, ασχολείται με το θέμα των ναρκωτικών του προγράμματος-πλαισίου "Δημόσια υγεία" που εγκρίθηκε πρόσφατα [15],

[15] ΕΕ L 271 της 9.10.2002

- η ομάδα ποινικού δικαίου για τα ζητήματα προσέγγισης των νομοθεσιών όσον αφορά το λαθρεμπόριο ναρκωτικών,

- η ομάδα οικονομικές υποθέσεις η οποία εξετάζει τα ζητήματα που έχουν σχέση με τον έλεγχο των χημικών πρόδρομων ουσιών,

- καθώς και οι γεωγραφικές ομάδες, όπως η ομάδα Λατινικής Αμερικής, η ομάδα Ασίας, κλπ.

Η δημιουργία της GHD βελτίωσε ουσιαστικά το συντονισμό μεταξύ των κρατών μελών και της Επιτροπής, παρά το γεγονός ότι εναπομένουν ακόμα να γίνουν πολλά. Τοιουτοτρόπως, είναι ενίοτε δύσκολο για τους συμμετέχοντες να έχουν μία άποψη συνόλου για τα διάφορα ζητήματα που συζητούνται. Σχετικά με το θέμα, θα ήταν σημαντικό να υπάρχει προηγούμενος συντονισμός σε κάθε κράτος μέλος πριν από τις συνεδριάσεις αυτής της ομάδας.

5.4. Η κοινωνία των πολιτών

Μέχρι σήμερα, η κοινωνία των πολιτών δεν συμμετέχει συστηματικά στον καθορισμό της πολιτικής κατά των ναρκωτικών στην Ένωση. Παρά το γεγονός ότι πολλά κράτη μέλη επιδιώκουν τακτικά τη συμμετοχή των επιτόπιων παραγόντων και των ΜΚΟ στον καθορισμό της πολιτικής τους και η Επιτροπή, από την πλευρά της, αντλεί όφελος από την εμπειρία των επιτόπιων παραγόντων, χάρη σε επαφές και σε σχέδια που υποστηρίζει, αυτή η διαβούλευση στο επίπεδο της Ένωσης δεν είναι τακτική.

Τον Φεβρουάριο 2000, εντούτοις, έλαβε χώρα στο πλαίσιο της προετοιμασίας του σχεδίου δράσης για τα ναρκωτικά (2000-2004) μια κοινή διάσκεψη του Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, με τη συμμετοχή της κοινωνίας των πολιτών. Αυτή η διάσκεψη επέτρεψε να διεξαχθεί ιδιαίτερα επωφελής και εποικοδομητική συζήτηση και πολλές από τις ιδέες που διατυπώθηκαν με τη συγκεκριμένη ευκαιρία συμπεριλήφθηκαν στο συγκεκριμένο σχέδιο δράσης.

Επιπλέον, το Μάιο 2004, η ιρλανδική προεδρία θα διοργανώσει, με τις δημόσιες αρχές και την κοινωνία των πολιτών, διάσκεψη με σκοπό την χάραξη μίας νέας στρατηγικής για τα ναρκωτικά από το 2005. Εξάλλου, η Επιτροπή προτίθεται να συμπεριλάβει το διάλογο με την κοινωνία των πολιτών στο δικό της σχέδιο προγράμματος εργασίας για το έτος 2004.

6. Ουσιαστικά στοιχεία ενός αποτελεσματικού συντονισμού

Στο συγκεκριμένο κεφάλαιο η Επιτροπή τονίζει τη σημασία των στοιχείων που είναι σημαντικά για την ύπαρξη αποτελεσματικού συντονισμού.

α) Μια διοικητική πολιτική

Ο αποτελεσματικός συντονισμός αποτελεί συνάρτηση διοικητικής πολιτικής. Σε ορισμένες χώρες, ο συντονισμός εξασφαλίζεται εύκολα με συχνές άτυπες επαφές και διάθεση συνεργασίας των αρμοδίων υπαλλήλων. Ο καλός συντονισμός μπορεί κατά συνέπεια να εξασφαλιστεί, ακόμα και αν δεν υπάρχει επίσημη διάρθρωση επιφορτισμένη με αυτό το καθήκον: αυτό το είδος άτυπου συντονισμού εμφανίζεται κυρίως στις μικρές χώρες. Αυτή η αρχή ισχύει επίσης για τον συντονισμό μεταξύ εθνικού και τοπικού επιπέδου.

Χωρίς αξιόπιστες πληροφορίες για τους διάφορους τομείς δραστηριοτήτων που πρέπει να συντονιστούν, ο συντονισμός καθίσταται αναποτελεσματικός. Είναι κατά συνέπεια σημαντικό να εξασφαλιστεί η αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των αρχών που συμμετέχουν, ακόμα και αν οι προσεγγίσεις και οι προτεραιότητες είναι διαφορετικές.

Είναι σαφές ότι ο συντονισμός βασίζεται στη βούληση των προσώπων για συνεργασία. Η διοικητική πολιτική συνεργασίας αποτελεί το αποτέλεσμα μακράς διαδικασίας η οποία εξαρτάται εξίσου από τις πολιτιστικές αντιλήψεις της χώρας. Είναι εντούτοις αληθές ότι η συμπεριφορά των προσώπων μπορεί να επηρεαστεί σε κάποιο βαθμό από τις υπάρχουσες διαρθρώσεις και από το έναυσμα που δίδεται από την ιεραρχία.

β) Ένα πλαίσιο δράσης

Η ανάπτυξη ενός κοινού πλαισίου δράσης στο επίπεδο της Ένωσης συνεπάγεται τον προσδιορισμό σαφών στόχων και τον καθορισμό δεικτών για τον έλεγχο της εφαρμογής τους. Ο σαφής προσδιορισμός της αποστολής κάθε αρχής καθώς και η ακριβής κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ των αρμοδίων αποτελούν στοιχεία ουσιαστικής σημασίας για την ύπαρξη καλού συντονισμού. Ο σαφής προσδιορισμός των στόχων, των καθηκόντων των αρμοδίων υπηρεσιών και ατόμων, αποτελεί προϋπόθεση για την επιτυχία κάθε συντονισμένης πολιτικής, αποφεύγοντας τοιουτοτρόπως τις διπλές προσπάθειες και τις συγκρούσεις αρμοδιότητας.

Ένα πλήρες σχέδιο δράσης τόσο σε εθνικό όσο και σε ευρωπαϊκό επίπεδο μπορεί να συμβάλει αποτελεσματικά στον προσδιορισμό των ευθυνών και στην εξασφάλιση της σαφήνειας των ρόλων και των αρμοδιοτήτων. Είναι επίσης πολύ χρήσιμο για να εξασφαλιστεί συνολική προσέγγιση, επειδή αντιπροσωπεύει την ευκαιρία να προσδιοριστούν οι προτεραιότητες, να ελεγχθεί η εφαρμογή τους και να προσδιοριστούν οι απαραίτητοι πόροι. Αποτελεί ένα από τα κύρια εργαλεία για την εξασφάλιση αποτελεσματικού συντονισμού.

γ) Η ανάγκη καθορισμού ειδικών προτεραιοτήτων

Αν και είναι σημαντικό να υπάρχει ένα σχέδιο δράσης που να καλύπτει το πλήρες φάσμα των δραστηριοτήτων στον τομέα των ναρκωτικών, είναι εξίσου σημαντικός ο καθορισμός ειδικών προτεραιοτήτων, βραχυπρόθεσμων και μεσοπρόθεσμων, για να είναι δυνατή η επικέντρωση στις δραστηριότητες κλειδιά καθώς και στους δείκτες αποτελεσμάτων για να μπορεί να γίνει αξιολόγηση. Η πρόσφατη έγκριση από το Συμβούλιο δύο "implementation papers", εκ των οποίων το ένα αφορά τα συνθετικά ναρκωτικά [16] και το άλλο τη μείωση της ζήτησης και της προσφοράς [17] αποτελούν έναν πρώτο προσδιορισμό προτεραιοτήτων.

[16] CORDROGUE 81, Rιv.2 της 26ης Νοεμβρίου 2002

[17] CORDROGUE 40 CATS 25 SAN 85, Rιv. 2 της 27ης Μαΐου 2003

Μόνο ένα υψηλό επίπεδο πολιτικής συμφωνίας μέσω μονίμων διαρθρώσεων και πρακτικών συντονισμού μπορεί να επιτρέψει τον καθορισμό ειδικών προτεραιοτήτων και να προτείνει ένα είδος ιεράρχησης μεταξύ των δραστηριοτήτων.

Προς το σκοπό αυτό, θα πρέπει να προβλεφθεί μια συνολική στρατηγική της Ένωσης στον τομέα των ναρκωτικών με τον καθορισμό γενικών αρχών, η οποία θα καλύπτει μια σχετικά μακρά περίοδο (για παράδειγμα οκτώ έτη), συνοδευόμενη από σχέδια δράσης μικρότερης διάρκειας (για παράδειγμα τέσσερα έτη) στοχοθετημένα σε βραχυπρόθεσμες και μεσοπρόθεσμες προτεραιότητες.

δ) Ένας συντονιστής/μια διάρθρωση συντονισμού

Για να δοθεί αποτελεσματική απάντηση, η καταπολέμηση των ναρκωτικών θα πρέπει σε κάθε περίπτωση να συνεχίσει να αποτελεί προτεραιότητα όλων των κυβερνήσεων.

Η παρουσία ενός εθνικού συντονιστή και/ή μιας μονάδας συντονισμού δεν επαρκεί από μόνη της για να εξασφαλίσει αποτελεσματικό συντονισμό. Εντούτοις, η ύπαρξη μιας διάρθρωσης συντονισμού μπορεί να συμβάλει στο να εξασφαλιστεί i) συντονισμένη απάντηση σε ένα τόσο πολύπλοκο και κατακερματισμένο φαινόμενο όπως τα ναρκωτικά ii) πάγια προβολή του προβλήματος, καταδεικνύοντας το κυβερνητικό ενδιαφέρον στο συγκεκριμένο τομέα, iii) μακροπρόθεσμη προσέγγιση, κατοχυρώνοντας την τήρηση μεγάλων στόχων και τη συνέχεια των δραστηριοτήτων, iv) συνοχή της πολιτικής προσέγγισης που υιοθετείται και της εφαρμογής της.

Για να είναι αποτελεσματική η διάρθρωση συντονισμού θα πρέπει i) να αναγνωρίζεται επίσημα από όλους τους συμμετέχοντες φορείς, ii) να έχει σαφώς καθορισμένη αποστολή και στόχους και iii) να έχει συγκεκριμένα μέσα (ανθρώπινους και οικονομικούς πόρους) για την υλοποίηση αυτών των στόχων. Η Επιτροπή θεωρεί επιπλέον ότι μια τέτοια διάρθρωση θα πρέπει να συμμετέχει απευθείας στην εφαρμογή πολιτικών, και κατά συνέπεια να είναι εφοδιασμένη με ειδικά χρηματοοικονομικά μέσα. Αυτή η διάρθρωση θα πρέπει επίσης να είναι ο τελευταίος υπεύθυνος της αξιολόγησης των στρατηγικών.

7. Συμπεράσματα και συστάσεις

Οι συνολικές στρατηγικές που αποβλέπουν στην αντιμετώπιση των προβλημάτων που δημιουργούν τα ναρκωτικά σε κοινωνικό, υγειονομικό, οικονομικό επίπεδο και σε επίπεδο ασφάλειας πρέπει να συντονιστούν στο επίπεδο της Ένωσης και να συνδυαστούν με συγκεκριμένα προγράμματα και δράσεις.

Η συνολική και ισορροπημένη προσέγγιση που εγκρίθηκε από τους αρχηγούς κρατών και κυβερνήσεων δεν μπορεί να επιτευχθεί χωρίς αποτελεσματικό συντονισμό όλων των συμμετεχόντων παραγόντων. Ο συντονισμός αποτελεί κατά συνέπεια αδιαμφισβήτητο μέσο για να αντιμετωπιστεί η πολυπλοκότητα του φαινομένου των ναρκωτικών και των συνεπειών τους. Στο συγκεκριμένο πλαίσιο, η Επιτροπή αναλαμβάνει τη δέσμευση να ενισχύσει τον εσωτερικό συντονισμό της στον τομέα των ναρκωτικών, στηριζόμενη κυρίως στη διυπηρεσιακή ομάδα για τα ναρκωτικά.

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή

(1) θεωρεί ότι, λαμβάνοντας υπόψη την εθνική νομοθεσία και τις διοικητικές παραδόσεις και διαρθρώσεις, θα πρέπει να ενισχυθεί, σε εθνικό και ευρωπαϊκό επίπεδο, ο συντονισμός στον τομέα των ναρκωτικών.

(2) θεωρεί ότι, για να είναι αποτελεσματικός, ο συντονισμός πρέπει να περιλαμβάνει όλα τα ζητήματα της πολιτικής που εφαρμόζεται στον τομέα των ναρκωτικών, συμπεριλαμβανομένων των κοινωνικών και υγειονομικών ζητημάτων, των κατασταλτικών μέτρων και της διεθνούς συνεργασίας, καθώς και της πολιτικής που ακολουθείται όσον αφορά τη νεολαία.

(3) θεωρεί ότι η στενή συνεργασία μεταξύ των διαφόρων αρχών που είναι αρμόδιες για την εφαρμογή του νόμου, καθώς και ο συντονισμός μεταξύ αυτών και των κοινωνικών και υγειονομικών υπηρεσιών, σε τοπικό, εθνικό και ευρωπαϊκό επίπεδο αποτελούν απαραίτητα στοιχεία για να αντιμετωπιστεί αποτελεσματικά το φαινόμενο των ναρκωτικών και, ιδιαίτερα, των συνθετικών ναρκωτικών.

(4) εκφράζει τη λύπη της για το γεγονός ότι η πρόταση απόφασης πλαισίου για το λαθρεμπόριο ναρκωτικών που υποβλήθηκε από την Επιτροπή τον Μάιο 2001 συνεχίζει να εκκρεμεί στο Συμβούλιο και καλεί τα κράτη μέλη να καταλήξουν σε πολιτική συμφωνία σχετικά με το συγκεκριμένο φάκελο πριν από τα τέλη του 2003.

(5) στο πλαίσιο της διαδικασίας αμοιβαίας μάθησης, καλεί τις εθνικές και ευρωπαϊκές αρχές να αναπτύξουν συστηματικά την αξιολόγηση των στρατηγικών και των δραστηριοτήτων στον τομέα των ναρκωτικών, σε εθνικό και ευρωπαϊκό επίπεδο, και να εξασφαλίσουν συνεχή παρακολούθηση στη βάση, μεταξύ άλλων, δεικτών που έχουν συμφωνηθεί και προσδιοριστεί από κοινού.

(6) επιθυμεί να τονίσει τη σημασία των συστάσεων που απευθύνθηκαν στα κράτη μέλη στην τελική έκθεση του Συμβουλίου για το δεύτερο γύρο αξιολογήσεων σχετικά με τις διωκτικές αρχές και το ρόλο τους στην καταπολέμηση της παράνομης διακίνησης ναρκωτικών [18]. Ιδιαίτερα, η Επιτροπή τονίζει τη σημασία την οποία έχει να εξασφαλιστεί η συνέχεια των συστάσεων που αφορούν i) τη διοργάνωση των διαφόρων εθνικών υπηρεσιών καταπολέμησης του λαθρεμπορίου ναρκωτικών, ii) την ενίσχυση της συνεργασίας μεταξύ των εθνικών μονάδων χρηματοοικονομικής πληροφόρησης, iii) τη δημιουργία κοινών ομάδων έρευνας, καθώς και iv) την ανταλλαγή πληροφοριών με την Ευρωπόλ.

[18] CRIMORG 68 της 29ης Σεπτεμβρίου 2003

(7) υπογραμμίζει τη σημασία της σύστασης του Συμβουλίου σχετικά με την πρόληψη και τη μείωση των επιβλαβών συνεπειών για την υγεία που συνδέονται με την τοξικομανία [19]. Ιδιαίτερα, στο πλαίσιο της παρούσας ανακοίνωσης, η Επιτροπή τονίζει τη σημασία προώθησης i) της δημιουργίας δικτύων και της συνεργασίας μεταξύ των αρχών που συμμετέχουν στην επιτόπου εργασία για να εξασφαλιστεί η συνέχεια των υπηρεσιών και να διευκολυνθεί η πρόσβαση στους χρήστες και ii) της δέουσας ενσωμάτωσης των υπηρεσιών υγείας, συμπεριλαμβανομένης της ψυχικής υγείας, και των κοινωνικών υπηρεσιών, καθώς και εξειδικευμένων στρατηγικών για τη μείωση των κινδύνων.

[19] ΕΕ L 165 της 3.7.2003 σ. 31-33

(8) θεωρεί ότι η ανταλλαγή πληροφοριών καταρχάς και ο συντονισμός στη συνέχεια αποτελούν τα θεμέλια μιας αποτελεσματικής και συνεκτικής ευρωπαϊκής εξωτερικής πολιτικής. Προς το σκοπό αυτό, καλεί το Συμβούλιο να εξασφαλίσει ότι τα εξωτερικά ζητήματα τυγχάνουν επαρκούς προσοχής κατά τις συνεδριάσεις της Οριζόντιας Ομάδας για ναρκωτικά.

(9) θεωρεί ότι το Συμβούλιο θα πρέπει να εξασφαλίσει το σύνδεσμο μεταξύ της θέσπισης οποιουδήποτε νέου σχεδίου δράσης της Ένωσης για τις διάφορες περιοχές του κόσμου και της διάθεσης πόρων για την εφαρμογή του.

(10) ενθαρρύνει το Συμβούλιο να ενισχύσει το συντονισμό της θέσης της Ένωσης κατά τις διεθνείς συνεδριάσεις, κυρίως στη γενική συνέλευση των Ηνωμένων Εθνών και στην Επιτροπή Ναρκωτικών.

(11) καλεί τα κράτη μέλη να τροφοδοτούν συστηματικά τη βάση δεδομένων, που δημιουργήθηκε από την Επιτροπή κατόπιν αιτήσεως της Οριζόντιας Ομάδας για τα ναρκωτικά, σχετικά με σχέδια που χρηματοδοτούνται τόσο στις υποψήφιες όσο και στις τρίτες χώρες [20].

[20] Σύμφωνα με την παράγραφο 5.2.4 του σχεδίου δράσης Ναρκωτικά της ΕΕ (2000-2004)

(12) ενθαρρύνει τα κράτη μέλη να εξετάσουν, λαμβανομένης υπόψη της νομοθεσίας τους και των εθνικών διοικητικών δομών τους, τη δυνατότητα να δημιουργηθεί ένας εθνικός μηχανισμός συντονισμού ή, ενδεχομένως, τη δυνατότητα ενίσχυσής του και/ή διορισμού ενός εθνικού συντονιστή στον τομέα των ναρκωτικών [21].

[21] βλ. σημείο 1.2.2 του σχεδίου δράσης Ναρκωτικά της ΕΕ (2000-2004)

(13) ενθαρρύνει τα κράτη μέλη, τηρουμένης της αρχής της επικουρικότητας, να εξετάσουν τη θέσπιση μιας στρατηγικής και/ή ενός συνολικού εθνικού σχεδίου δράσης για την καταπολέμηση των ναρκωτικών.

(14) ενθαρρύνει τα κράτη μέλη να εξασφαλίσουν την πλήρη σύγκλιση μεταξύ των εθνικών σχεδίων και των σχεδίων δράσης της Ένωσης, για να εξασφαλιστεί ότι θα υλοποιηθεί η συνολική, ισορροπημένη και πολυθεματική προσέγγιση που υιοθετήθηκε από την Ένωση και ότι θα μεταφερθούν στο εθνικό δίκαιο οι προτεραιότητες και οι κοινοί στόχοι της Ένωσης.

(15) τονίζει τη σημασία της Οριζόντιας Ομάδας για τα ναρκωτικά ως αρχής συντονισμού των εργασιών της Ένωσης και τη χρησιμότητα των εξαμηνιαίων συνεδριάσεων υψηλού επιπέδου των υπευθύνων για το συντονισμό στον τομέα των ναρκωτικών.

(16) ενθαρρύνει το Συμβούλιο, στο πλαίσιο των εργασιών της Οριζόντιας Ομάδας για τα ναρκωτικά, να ενισχύσει το συντονισμό των εργασιών των λειτουργικών υπηρεσιών, με σαφή κατανομή των αρμοδιοτήτων στον τομέα των ναρκωτικών μεταξύ της ομάδας αστυνομικής συνεργασίας, της ομάδας τελωνειακής συνεργασίας και της πολυθεματικής ομάδας για το οργανωμένο έγκλημα.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ I [22]

[22] Τα δεδομένα που περιλαμβάνονται στους δύο πίνακες του παρόντος παραρτήματος χορηγήθηκαν από το ΕΚΠΝΤ.

Η μελέτη που διεξήχθη από το ΕΚΠΝΤ σε συνεργασία με την Επιτροπή για τους μηχανισμούς συντονισμού στον τομέα των ναρκωτικών στα κράτη μέλη και στη Νορβηγία [23] επέτρεψε τη διοργάνωση των διαφόρων προσεγγίσεων με βάση τέσσερα κύρια κριτήρια: 1) τις θεσμικές μορφές συντονισμού. 2) την αρμόδια αρχή. 3) το πεδίο άσκησης του συντονισμού. 4) την ύπαρξη ή μη εθνικού συντονιστή [24].

[23] Η Νορβηγία αποτελεί μέλος του ΕΚΠΝΤ και για το λόγο αυτό συμπεριλήφθηκε στη μελέτη.

[24] Η μελέτη που διεξήχθη από το ΕΚΠΝΤ και την Ευρωπαϊκή Επιτροπή: «Strategies and coordination in the field of drugs in the European Union », καθώς και οι συνοπτικοί πίνακες και η ενημέρωσή τους διατίθενται στην ιστοσελίδα του ΕΚΠΝΤ: http://www.emcdda.eu.int/policy_law/ index.shtml.

8. Τα 15 κράτη μέλη της Ένωσης

Συνοπτικός πίνακας (στις 31/12/2002)

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

9. Τα νέα κράτη μέλη

Μια πρώτη ανάλυση των στρατηγικών και των μηχανισμών συντονισμού στον τομέα των ναρκωτικών στα 10 νέα κράτη μέλη [25], αποδεικνύει ότι υπάρχει συμφωνία για την ανάγκη ανάπτυξης του συντονισμού προκειμένου να τεθούν σε εφαρμογή πιο αποτελεσματικές πολιτικές. Όπως και στα παρόντα κράτη μέλη, ο συντονισμός στις νέες χώρες φαίνεται να θεμελιώνεται σε ένα μοντέλο σε δύο επίπεδα το οποίο περιλαμβάνει μια διυπουργική επιτροπή και μια τεχνική μονάδα.

[25] Βλ. ετήσια έκθεση του ΕΚΠΝΤ 2004.

Συνοπτικός πίνακας (στις 28/02/2003)

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>