ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ σχετικά με τους ελέγχους των διασυνοριακών κινήσεων ρευστών διαθεσίμων

(υποβληθήσα από την Επιτροπή)

1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ

1. Το παρόν έγγραφο περιλαμβάνει την τελική έκθεση της Επιτροπής, η οποία υπεβλήθη κατόπιν σχετικού αιτήματος του Συμβουλίου υπουργών Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων-ECOFIN (Συμβούλιο "JAI-ECOFIN"), το οποίο στη συνεδρίαση της 17ης Οκτωβρίου 2000 αποφάσισε τα εξής: "Το Συμβούλιο, αναγνωρίζοντας ότι η παρακολούθηση της διασυνοριακής κυκλοφορίας ρευστών διαθεσίμων μπορεί να ενισχύσει την αποτελεσματικότητα του καθημερινού αγώνα κατά της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες, καλεί την Επιτροπή να εξετάσει πριν από την 1η Ιουλίου 2001 το ενδεχόμενο να υποβάλει πρόταση για την αύξηση της συνεκτικότητας και την ενίσχυση των ισχυουσών εθνικών διατάξεων, ώστε να μπορούν τα κράτη μέλη να εφοδιαστούν με σχετικό μηχανισμό, και να οργανωθεί η ανταλλαγή πληροφοριών."

2. Στο Συμβούλιο "JAI-ECOFIN" της 16ης Οκτωβρίου 2001 η Επιτροπή παρουσίασε μια πρώτη προφορική έκθεση και εκλήθη από το Συμβούλιο να υποβάλει την τελική έκθεση πριν από το τέλος του 2001. Το παρόν έγγραφο αποτελεί την τελική αυτή έκθεση.

2. ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΑ ΤΟΥ ΣΧΕΔΙΟΥ "MONEYPENNY"

3. Το αρχικό αίτημα του Συμβουλίου διατυπώθηκε με βάση την έκθεση για το σχέδιο "Moneypenny".

4. Το σχέδιο "Moneypenny" [1] υπήρξε ένα κοινό σχέδιο το οποίο εφαρμόστηκε από τις τελωνειακές υπηρεσίες των κρατών μελών από το Σεπτέμβριο του 1999 μέχρι το Φεβρουάριο του 2000 και το οποίο αποσκοπούσε, αφενός, στον έλεγχο των διασυνοριακών κινήσεων ρευστών διαθεσίμων άνω των 10.000 ευρώ και, αφετέρου, στην εξακρίβωση του κατά πόσον η έκταση αυτών των κινήσεων αποτελούσε απειλή για την αποτελεσματικότητα των ήδη υφισταμένων ελέγχων κατά της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες ("ξέπλυμα χρημάτων"), οι οποίοι εφαρμόζονται από τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα.

[1] Έγγραφο 9630/2/00 αναθ.2 του Συμβουλίου της 7ης Σεπτεμβρίου 2000.

5. Τα αποτελέσματα του σχεδίου "Moneypenny" έδειξαν, καταρχήν, την έκταση των κινήσεων ρευστών διαθεσίμων διαμέσου των συνόρων, οι οποίες θα μπορούσαν να έχουν σχέση με πράξεις ξεπλύματος χρημάτων. Πράγματι, το σύνολο των μέσων πληρωμής που καταγράφηκαν στο πλαίσιο του εν λόγω σχεδίου ήταν 1,6 δις ευρώ, εκ των οποίων 1,35 δις ευρώ αντιπροσώπευαν κινήσεις ρευστών διαθεσίμων.

6. Η έκθεση έδειξε επίσης σημαντικές διαφορές όσον αφορά τους ελέγχους που εφαρμόζονται από τα κράτη μέλη.

7. Αν και η έκθεση αποτελεί ένα χρήσιμο σημείο εκκίνησης για να εξακριβωθεί κατά πόσον είναι αναγκαίος ο έλεγχος των ρευστών διαθεσίμων, εντούτοις, θα πρέπει να γίνει προσεκτική χρήση των αριθμητικών της δεδομένων. Πράγματι, ορισμένα κράτη δεν ασκούν κανέναν έλεγχο και, συνεπώς, δεν μπόρεσαν να δώσουν αριθμητικά δεδομένα. Αντίθετα, άλλα κράτη παρείχαν και στοιχεία σχετικά με τις ενδοκοινοτικές συναλλαγές.

3. ΑΝΑΓΚΑΙΟΤΗΤΑ ΔΡΑΣΗΣ ΣΕ ΚΟΙΝΟΤΙΚΟ ΕΠΙΠΕΔΟ

8. Για την καταπολέμηση της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες, η τροποποιηθείσα οδηγία 91/308/ΕΟΚ [2] ορίζει διατάξεις με σκοπό τον έλεγχο σε κοινοτικό επίπεδο των κινήσεων μετρητών ύψους ίσου ή μεγαλύτερου των 15.000 ευρώ, εφόσον οι συναλλαγές πραγματοποιούνται μέσω χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων.

[2] Οδηγία 91/308/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 10ης Ιουνίου 1991 για την πρόληψη της χρησιμοποίησης των χρηματοπιστωτικού συστήματος για τη νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες (ΕΕ L 166, 28.6.1991, σ. 77), τροποποιηθείσα με την οδηγία 2001/97/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 4ης Δεκεμβρίου 2001 (ΕΕ L 344, 28.12.2001, σ. 76).

9. Αντίθετα, όσον αφορά τους ελέγχους των κινήσεων ρευστών διαθεσίμων, αν και ορισμένα κράτη μέλη εφαρμόζουν τέτοιους ελέγχους στα εθνικά τους σύνορα, κανένας έλεγχος δεν προβλέπεται επί των κινήσεων αυτών στο σύνολο των κοινοτικών συνόρων.

10. Αν και στο στάδιο αυτό δεν μπορεί να εκτιμηθεί ποσοτικά η έκταση του ξεπλύματος χρημάτων μέσω των κινήσεων ρευστών διαθεσίμων, η ποσότητα των ρευστών διαθεσίμων που μεταφέρονται με τον τρόπο αυτό είναι αρκετή ώστε να αποτελεί εν δυνάμει κίνδυνο για τα κοινοτικά και εθνικά συμφέροντα.

11. Η έκθεση "Moneypenny" δεν κάνει διάκριση ανάμεσα στις ενδοκοινοτικές και τις εξωκοινοτικές κινήσεις ρευστών διαθεσίμων. Είναι όμως πολύ πιθανό οι περισσότερες σημαντικές ενδοκοινοτικές κινήσεις να είναι νόμιμες. Αυτό προκύπτει από τον μεγάλο όγκο του νόμιμου εμπορίου που διεξάγεται στην Κοινότητα, εμπορίου το οποίο ενισχύεται από την ευκολία που προσφέρει η ενιαία αγορά για πωλήσεις, πληρωμές, αγορές κ.λπ.. Η εισαγωγή του ευρώ ενισχύει ακόμη περισσότερο την τάση αυτή.

12. Η έκθεση "Μoneypenny" έδειξε επίσης ότι οι σημερινοί έλεγχοι κατά της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες χάνουν ένα μέρος της αποτελεσματικότητάς τους εξαιτίας του ετερογενούς χαρακτήρα των ελέγχων που εφαρμόζονται στις διασυνοριακές κινήσεις ρευστών διαθεσίμων. Οι άκρως αποκλίνουσες προσεγγίσεις των κρατών μελών συνεπάγονται ελάχιστη πραγματική προστασία σε κοινοτικό επίπεδο, πράγμα το οποίο έχει ως αποτέλεσμα να υπάρχουν κενά που μπορούν να εκμεταλλευτούν οι δράστες τέτοιου είδους εγκλημάτων.

13. Μετά τα γεγονότα της 11ης Σεπτεμβρίου 2001 θα ενισχυθούν αναπόφευκτα οι έλεγχοι των κινήσεων κεφαλαίων που πραγματοποιούνται μέσω χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων. Έτσι, ενδέχεται να αυξηθεί η χρησιμοποίηση ρευστών διαθεσίμων ως εναλλακτικού μέσου.

14. Η ευρωπαϊκή οικονομική ολοκλήρωση, επιστέγασμα της οποίας υπήρξε η καθιέρωση του ευρώ, επιβάλλει μια διαφορετική θεώρηση της αναγκαιότητας για μια κοινοτική προσέγγιση στο θέμα αυτό. Στο παρελθόν, ο κατακερματισμός του ευρωπαϊκού εδάφους σε συνδυασμό με τη συνύπαρξη διαφορετικών εθνικών νομισμάτων δικαιολογούσε τη λογική της μη ομοιόμορφης εφαρμογής εθνικών ελέγχων. Ωστόσο, με δεδομένη τη σημερινή αλληλοδιείσδυση των οικονομιών των κρατών μελών, η κατάσταση αυτή θα τείνει να περιοριστεί και συγχρόνως δεν θα έχει λόγο ύπαρξης. Πράγματι, οι αυστηροί έλεγχοι σ'ένα δεδομένο κράτος μέλος θα μπορούσαν κάλλιστα να οδηγήσουν σε μετατόπιση των κινήσεων μέσω ενός γειτονικού κράτους μέλους όπου οι έλεγχοι είναι ελάχιστοι ή ανύπαρκτοι. Επιπλέον, ο ετερογενής χαρακτήρας των μηχανισμών ελέγχου τους οποίους διαθέτουν τα κράτη μέλη δημιουργεί προβλήματα στο πλαίσιο της ενιαίας αγοράς. Τα άτομα που ταξιδεύουν στην Ένωση βρίσκονται αντιμέτωπα, ανάλογα με το κράτος μέλος του οποίου τα σύνορα διασχίζουν, με διαφορετικές νομοθεσίες οι οποίες, κατά συνέπεια, είναι δύσκολο να γίνουν κατανοητές. Με τα δεδομένα αυτά, θα ήταν σκόπιμο όχι μόνο να εναρμονιστούν οι δηλώσεις που προβλέπουν οι εθνικές νομοθεσίες - στο συγκεκριμένο τομέα - στα εξωτερικά σύνορα, με την καθιέρωση μιας ενιαίας δήλωσης σε κοινοτικό επίπεδο, αλλά και να εξεταστεί κατά πόσον είναι σκόπιμο να συνεχιστεί η απαίτηση της υποβολής εθνικών δηλώσεων (βλέπε παρακάτω παράγραφο 23).

15. Συνεπώς, η Επιτροπή κρίνει σκόπιμο να συμπληρωθεί η οδηγία κατά της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες με τη θέσπιση ενός μηχανισμού καθιέρωσης ελέγχων επί των σημαντικών ποσών ρευστών διαθεσίμων που διέρχονται από τα εξωτερικά σύνορα της Κοινότητας.

16. Εξάλλου, για να είναι αποτελεσματικοί οι έλεγχοι, είναι αναγκαία η δημιουργία ενός συστήματος ανταλλαγής πληροφοριών μεταξύ των κρατών μελών στα οποία υπάρχουν υπόνοιες ότι πραγματοποιούνται ύποπτες κινήσεις κεφαλαίων. Επίσης, θα πρέπει να υπογραμμιστεί ο συμπληρωματικός χαρακτήρας των μηχανισμών αμοιβαίας διοικητικής συνδρομής στον τομέα της καταπολέμησης του ξεπλύματος χρημάτων, και ιδίως η ανταλλαγή πολυτομεακών πληροφοριών μεταξύ των κρατών μελών, αφενός, και των κρατών μελών και της Επιτροπής, αφετέρου, ανταλλαγή η οποία προβλέπεται στην πρόταση «Κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη δημιουργία ενός συστήματος συνεργασίας μεταξύ των αρμοδίων εθνικών αρχών των κρατών μελών για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων από παράνομες δραστηριότητες [3]».

[3] Πρόγραμμα εργασίας της Επιτροπής 2001 (δελτίο 2001/98).

17. Θα ήταν επίσης σκόπιμο να γίνει μια εκτεταμένη ενημερωτική εκστρατεία για να μπορέσουν οι ταξιδιώτες να ενημερωθούν σχετικά με το περιεχόμενο των νομοθετικών ρυθμίσεων και τις υποχρεώσεις τους στο συγκεκριμένο τομέα. Η προσπάθεια αυτή θα είναι πολύ πιο αποτελεσματική, αν οι εν λόγω νομοθετικές ρυθμίσεις έχουν τη μορφή ενός ενιαίου συνόλου κανόνων και δεν παρουσιάζουν τον ετερογενή χαρακτήρα που έχουν σήμερα.

4. ΠΕΔΙΟ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ ΚΑΘΕ ΠΡΟΤΑΣΗΣ

18. Η προφανής σκοπιμότητα μιας τέτοιας προσέγγισης, η οποία έχει ως στόχο τόσο την πρόληψη όσο και την καταστολή, πρέπει να συνάδει με την αναγκαιότητα σεβασμού των αρχών της ενιαίας αγοράς και, ειδικότερα, με την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων.

19. Η ισορροπία ανάμεσα στις απαιτήσεις ελέγχου και στις απαιτήσεις προστασίας της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων επιβάλλει ιδιαίτερη προσοχή όσον αφορά το πεδίο εφαρμογής της οποιασδήποτε πρότασης, τον πιθανό αντίκτυπό της στα ήδη ισχύοντα εθνικά μέτρα και τέλος την ίδια μορφή της.

Κατώτατο όριο της παρέμβασης

20. Η οποιαδήποτε πρόταση θα πρέπει να συμπληρώνει τους ήδη υφιστάμενους ελέγχους που εφαρμόζονται στις μεταφορές χρημάτων μέσω χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων και με τον τρόπο αυτό να καλύπτει τα κενά που δημιουργούνται από τη σημερινή απουσία ομοιόμορφης κοινοτικής προσέγγισης στο θέμα των κινήσεων ρευστών διαθεσίμων. Έτσι, μόνο οι σημαντικές κινήσεις ρευστών διαθεσίμων θα πρέπει να αποτελούν αντικείμενο ελέγχου. Το κατώτατο όριο, πάνω από το οποίο θα εφαρμόζεται έλεγχος, πρέπει να είναι το ίδιο με το κατώτατο όριο που ισχύει στα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα (δηλαδή 15.000 ευρώ). Το όριο αυτό θα πρέπει να είναι αρκετά υψηλό ώστε να αποφεύγονται, αφενός, οι πρόσθετες διοικητικές διατυπώσεις για τους ταξιδιώτες και τις επιχειρήσεις και, αφετέρου, ο δυσανάλογος φόρτος εργασίας για τις τελωνειακές υπηρεσίες. Ωστόσο, υπάρχει ο κίνδυνος συχνών μετακινήσεων ταξιδιωτών που μεταφέρουν ποσά μικρότερα από το καθορισμένο όριο. Η επίλυση του προβλήματος αυτού με τη μείωση του προαναφερθέντος ορίου, ώστε να αποθαρρυνθούν οι μετακινήσεις αυτές, θα δημιουργούσε ενδεχομένως σοβαρές δυσκολίες εφαρμογής σε διοικητικό επίπεδο.

Το πρόβλημα αυτό (γνωστό ως «smurfing») έχει επιλυθεί στην οδηγία για το ξέπλυμα χρημάτων, με την υποχρέωση δήλωσης της επιχείρησης που έχει σχέση με τη συγκεκριμένη ύποπτη χρηματοοικονομική συναλλαγή. Η υποχρέωση αυτή δεν μπορεί να εφαρμοστεί στους ταξιδιώτες που μεταφέρουν ρευστά διαθέσιμα. Οι κινήσεις αυτού του είδους μπορούν πάντα να ελέγχονται χάρη στις εξουσίες που διαθέτουν οι τελωνειακές υπηρεσίες για να υποβάλλουν σε έλεγχο τα άτομα και τις αποσκευές τους, ιδίως με τις τεχνικές ανάλυσης κινδύνου για τον εντοπισμό ταξιδιωτών υψηλού κινδύνου. Πάντως, αν η μετέπειτα εμπειρία δείξει ότι η ανάλυση κινδύνου δεν προσέφερε τα κατάλληλα μέσα για την επίλυση του προβλήματος, θα πρέπει να εξεταστεί το ενδεχόμενο επανεξέτασης και ενίσχυσης του κανονισμού.

Έλεγχοι στα εξωτερικά κοινοτικά σύνορα

21. Επί του παρόντος, τα κράτη μέλη εφαρμόζουν ελέγχους σε πολλά είδη κινήσεων (ενδοκοινοτικές και εξωκοινοτικές) και με πολλούς τρόπους (για παράδειγμα, δήλωση ή ανάλυση κινδύνου).

22. Σε κοινοτικό επίπεδο, είναι σαφές ότι το οποιοδήποτε σύστημα δεν θα μπορούσε να εφαρμόζει ελέγχους παρά μόνο στα εξωτερικά σύνορα. Ακόμα και αν δεν λάβουμε υπόψη το ασυμβίβαστο με τις αρχές της ενιαίας αγοράς, οι πρακτικές δυσκολίες εφαρμογής μέσα σε μια Κοινότητα χωρίς εσωτερικά σύνορα (ιδίως στη ζώνη του Σένγκεν και την ευρωζώνη) αποκλείουν την εφαρμογή ελέγχων στα εσωτερικά εθνικά σύνορα.

23. Λαμβανομένης υπόψη της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων, δυνάμει της συνθήκης, καθώς και της προτεινόμενης κοινοτικής δράσης για την αποτελεσματικότερη αντιμετώπιση του αυξημένου κινδύνου λόγω εξωκοινοτικών κινήσεων ρευστών διαθεσίμων, είναι αναγκαίο κάθε εθνικό μέτρο να διατηρεί την εύθραυστη ισορροπία μεταξύ απαιτήσεων ελέγχου και απαιτήσεων ελεύθερης κυκλοφορίας. Ο οποιοσδήποτε περιορισμός, ακόμα και η υποχρέωση δήλωσης, δεν θα πρέπει να οδηγεί σε ελέγχους παρά μόνο εφόσον αυτοί κρίνονται πραγματικά αναγκαίοι.

24. Κανένα κοινοτικό μέτρο δεν θα πρέπει να περιορίζει το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 58, παράγραφος 1, στοιχείο β) της Συνθήκης ΕΚ, το οποίο επιτρέπει στα κράτη μέλη να λαμβάνουν ορισμένα μέτρα που έχουν αντίκτυπο στην ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων. Εντούτοις, στην ενιαία αγορά και στο πλαίσιο της ευρωζώνης, τα μέτρα αυτού του είδους είναι λογικό ότι θα πρέπει να εφαρμόζονται σε άκρως περιορισμένα πλαίσια. Ειδικότερα, κάθε κράτος μέλος, το οποίο έχει καθιερώσει ένα εθνικό σύστημα δηλώσεων, θα πρέπει, λαμβάνοντας υπόψη τη θέσπιση ενιαίας δήλωσης σε κοινοτικό επίπεδο για τους ελέγχους των κινήσεων μετρητών στα εξωτερικά σύνορα, να εξασφαλίσει τη συμβατότητα με το κοινοτικό μέτρο και να εξετάσει κατά πόσο είναι σκόπιμη ή μη η διατήρηση του εθνικού του συστήματος.

25. Επίσης, η γενίκευση των ελέγχων στα εξωτερικά σύνορα θα πρέπει να οδηγήσει στην εξάλειψη των ελέγχων των κινήσεων ρευστών διαθεσίμων στα εσωτερικά σύνορα. Τα κράτη μέλη που έχουν καθιερώσει τέτοια συστήματα ελέγχου θα πρέπει βεβαίως να εξετάσουν τη σκοπιμότητα διατήρησης των συστημάτων αυτών.

Έλεγχοι της εισροής και εκροής κεφαλαίων

26. Το ξέπλυμα χρημάτων είναι ένα φαινόμενο με πολλές πτυχές. Η εισαγωγή ρευστών διαθεσίμων στην Κοινότητα με σκοπό τη μετατροπή τους σε άλλο νόμισμα θεωρείται γενικά ως το κλασικό παράδειγμα του ξεπλύματος χρημάτων. Συνεπώς, θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι οι έλεγχοι θα πρέπει να εφαρμόζονται μόνο στις πράξεις αυτού του είδους.

27. Η πραγματικότητα είναι κάπως διαφορετική. Η εμπειρία των κρατών μελών που εφαρμόζουν ελέγχους δείχνει ότι οι έλεγχοι κατά την έξοδο είναι συχνά πιο σημαντικοί από τους ελέγχους που εφαρμόζονται κατά την είσοδο. Έτσι, η Κοινότητα - καθαρός εισαγωγέας ναρκωτικών - αποτελεί εξαγωγέα ρευστών διαθεσίμων τόσο για την επιστροφή των κερδών από την πώληση όσο και για τη χρηματοδότηση της αποστολής άλλων ναρκωτικών. Σε ορισμένα κράτη μέλη το φαινόμενο αυτό εμφανίζεται επίσης συχνά στα προϊόντα υψηλής φορολογίας, όπως το αλκοόλ και ο καπνός.

28. Η ανάγκη καταπολέμησης της τρομοκρατίας καθιστά ακόμα πιο επιτακτική την ανάγκη ύπαρξης ελέγχων στις κινήσεις ρευστών διαθεσίμων κατά την έξοδο από την επικράτεια. Κεφάλαια που συνδέονται με τη χρηματοδότηση της τρομοκρατίας μπορούν να εισέρχονται ή να εξέρχονται από την Κοινότητα. Με την έναρξη ισχύος άλλων αντιτρομοκρατικών μέτρων, και κυρίως της δέσμευσης των στοιχείων ενεργητικού, οι τρομοκρατικές ομάδες θα προσφύγουν σε άλλες μορφές χρηματοδότησης και θα προσπαθήσουν να αποφύγουν τους κινδύνους που συνδέονται με τις τραπεζικές συναλλαγές. Οι τρομοκρατικές οργανώσεις που χρηματοδοτούν τις δραστηριότητές τους χάρη στα ναρκωτικά (ή στο λαθρεμπόριο προϊόντων υψηλής φορολογίας ή στα παραποιημένα προϊόντα) θα επιδιώξουν πιθανότατα να αντισταθμίσουν την απώλεια ορισμένων ποσών χάρη στα κέρδη που θα προέλθουν από νέες συναλλαγές.

29. Συνεπώς, οποιοδήποτε μέτρο εισαγωγής ελέγχων σε κοινοτικό επίπεδο θα πρέπει να καλύπτει τις κινήσεις ρευστών διαθεσίμων τόσο κατά την είσοδο όσο και κατά την έξοδο από την Κοινότητα. Κανένα μέτρο δεν θα πρέπει να ενθαρρύνει τα κράτη μέλη στη διατήρηση των ενδοκοινοτικών ελέγχων.

5. ΕΛΕΓΧΟΙ

30. Η θέσπιση ενός συστήματος ελέγχου θα επιτρέψει την παρακολούθηση των σημαντικών κινήσεων ρευστών διαθεσίμων, τα οποία είτε εισέρχονται στην Κοινότητα είτε εξέρχονται από αυτήν, χωρίς να ενοχλεί υπερβολικά τον πολίτη ούτε να επιβαρύνει χωρίς λόγο τις αρμόδιες υπηρεσίες.

31. Τα κράτη μέλη που ασκούν ελέγχους έχουν ακολουθήσει διάφορες προσεγγίσεις. Οι προσεγγίσεις αυτές ποικίλλουν από το σύστημα που βασίζεται στην επίσημη δήλωση ως συμπλήρωμα των πληροφοριών μέχρι τις προσεγγίσεις που βασίζονται σχεδόν εξ ολοκλήρου στη χρησιμοποίηση των πληροφοριών. Ορισμένα κράτη μέλη απαιτούν γραπτή δήλωση ενώ άλλα επιβάλλουν την υποχρέωση δήλωσης όταν τα τελωνεία ζητούν πληροφορίες. Τέλος, άλλα κράτη μέλη δεν προβλέπουν καμία δήλωση. Οι νομοθετικές αυτές ρυθμίσεις, λόγω της μεγάλης ποικιλίας τους, δύσκολα γίνονται κατανοητές από τους ταξιδιώτες. Επίσης, για τον ίδιο λόγο, θα είναι δύσκολο μετά την έναρξη ισχύος του κοινοτικού κειμένου να διατηρηθούν οι ρυθμίσεις αυτές ως έχουν και να εφαρμόζονται παράλληλα οι δύο κατηγορίες κειμένων. Πράγματι, αυτή η συσσώρευση κανόνων θέτει σημαντικά πρακτικά προβλήματα, ιδίως, στην περίπτωση ενός τουρίστα ο οποίος, προερχόμενος από ένα τρίτο κράτος, θα επιθυμούσε να επισκεφθεί πολλά κράτη μέλη κατά τη διάρκεια του ταξιδιού του. Επίσης, όπως αναφέρεται παραπάνω (παράγραφος 14), με την καθιέρωση του ευρώ δεν δικαιολογούνται πλέον τα διάφορα επίπεδα ελέγχου. Συνεπώς, από την άποψη της εσωτερικής αγοράς και της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων, η λογική επιβάλλει ένα σύστημα ενιαίας δήλωσης στα εξωτερικά σύνορα, σύστημα το οποίο θα αντικαταστήσει, σύμφωνα με το άρθρο 58 της συνθήκης ΕΚ, την ποικιλία και την ανομοιογένεια των σημερινών εθνικών προσεγγίσεων. Ως εκ τούτου, το κοινοτικό μέσο θα καταστήσει περιττές τις εθνικές διαδικασίες δήλωσης, όσον αφορά τις εξωκοινοτικές και ενδοκοινοτικές συναλλαγές (βλέπε παραπάνω παράγραφο 23).

Σύστημα βασιζόμενο στη δήλωση

32. Τα κράτη μέλη που διαθέτουν ένα σύστημα βασιζόμενο στη δήλωση θεωρούν ότι η υποχρέωση δήλωσης προσφέρει περισσότερη σαφήνεια, μεγαλύτερη ασφάλεια και περισσότερες νομικές πληροφορίες που είναι χρήσιμες στη διαχείριση των κινδύνων.

33. Τα κράτη μέλη που δεν διαθέτουν σύστημα βασιζόμενο στη δήλωση θεωρούν ότι υπάρχει κίνδυνος δημιουργίας μεγάλου όγκου εγγράφων και απορρόφησης τελωνειακών πόρων τη στιγμή που οι πληροφορίες που λαμβάνονται με τον τρόπο αυτό προέρχονται σχεδόν αποκλειστικά από έντιμους ταξιδιώτες (και όχι από τους δράστες οικονομικών εγκλημάτων, οι οποίοι αποτελούν και τον κύριο στόχο). Οι υποστηρικτές του συγκεκριμένου συστήματος προβάλλουν το επιχείρημα ότι δεν πρέπει να υποτιμάται ο αποτρεπτικός χαρακτήρας του καθώς και ότι οι απαιτούμενοι πόροι είναι στην πράξη σχετικά περιορισμένοι σε σχέση με τα αποτελέσματα και τα πλεονεκτήματα που το σύστημα προσφέρει. Αυτό ισχύει κυρίως εφόσον το κατώτατο όριο δήλωσης καθοριστεί στο υψηλό επίπεδο των 15.000 ευρώ.

34. Σε κοινοτικό επίπεδο, τα πράγματα γίνονται ακόμα πιο περίπλοκα. Λόγω του αποκλίνοντος χαρακτήρα των διαφόρων εφαρμοζόμενων προσεγγίσεων και λόγω της πολύ περιορισμένης εμπειρίας που έχουν ορισμένα κράτη μέλη στον τομέα των ελέγχων των κινήσεων ρευστών διαθεσίμων, οποιοδήποτε σύστημα εφαρμοστεί θα πρέπει να είναι σαφέστατο και να επιτρέπει την ομοιόμορφη εφαρμογή του σε όλη την Κοινότητα.

35. Ένα σύστημα βασιζόμενο αποκλειστικά στις πληροφορίες θα ήταν δύσκολο να ενταχθεί μέσα σ' ένα νομικό κείμενο ενώ δεν θα παρείχε εγγυήσεις για μια ενιαία προσέγγιση.

36. Για λόγους σαφήνειας, η πλέον κατάλληλη μέθοδος για τη θέσπιση ενιαίων ελέγχων φαίνεται να είναι η ενιαία προσέγγιση που παρέχει ισότιμη προειδοποίηση προς τους ταξιδιώτες και τη γενική υποχρέωση δήλωσης με ένα κοινό κατώτατο όριο και με ένα κοινό, απλό έντυπο που να μπορεί να χρησιμοποιηθεί σε όλα τα κράτη μέλη. Δεδομένου ότι η λογική επιβάλλει να εξαχθούν συμπεράσματα απ' αυτή την προσπάθεια εναρμόνισης σε κοινοτικό επίπεδο, τα κράτη μέλη θα πρέπει να εξετάσουν κατά πόσον είναι αναγκαίο να συνεχίζουν να επιβάλλουν στους ταξιδιώτες την υποχρέωση δήλωσης σε εθνικό επίπεδο για τις εξωκοινοτικές και ενδοκοινοτικές κινήσεις ρευστών διαθεσίμων.

Έλεγχος από τα τελωνεία

37. Κάθε σύστημα που θεσπίζεται σε κοινοτικό επίπεδο θα πρέπει να εξασφαλίζει εξουσίες εφαρμογής αποτελεσματικών ελέγχων σε όλες τις υπηρεσίες ελέγχου των κρατών μελών στα οποία επί του παρόντος οι κινήσεις αυτές δεν υπόκεινται σε έλεγχο δυνάμει της εθνικής τους νομοθεσίας.

38. Αυτό συνεπάγεται όχι μόνο εξουσία διαχείρισης και ελέγχου του συστήματος δήλωσης αλλά και εξουσία επιβολής κυρώσεων ανάλογα με τη διαπραχθείσα παράβαση. Ιδιαίτερα σημαντική θεωρείται η δυνατότητα παρακράτησης των ρευστών διαθεσίμων για ένα περιορισμένο χρονικό διάστημα, κυρίως για τη συγκέντρωση πληροφοριών σε περίπτωση που υπάρχουν υπόνοιες (ιδίως αν τα ρευστά διαθέσιμα προορίζονται να εξέλθουν από την επικράτεια).

39. Ωστόσο, η πρόταση θα πρέπει να σέβεται την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων, ενώ κάθε μέτρο που θεσπίζεται στη συνέχεια θα πρέπει να αφορά αποκλειστικά τις ύποπτες κινήσεις κεφαλαίων. Έτσι, το σύστημα έχει σχεδιαστεί για να εντοπίζει τις ύποπτες κινήσεις κεφαλαίων και να επιτρέπει την αντιμετώπισή τους στο πλαίσιο της νομοθεσίας, κοινοτικής ή εθνικής, η οποία ισχύει ειδικά για τα εν λόγω ζητήματα ή παραβάσεις.

40. Είναι λογικό τα σημεία υποβολής των εν λόγω δηλώσεων να είναι τα τελωνεία. Οι υπηρεσίες τους βρίσκονται στα εξωτερικά σύνορα ενώ η διεκπεραίωση των δηλώσεων αποτελεί το κύριο έργο τους. Η λύση αυτή θα ήταν η πλέον πρακτική για τον πολίτη και θα είχε ως αποτέλεσμα την εξοικονόμηση πόρων για τα κράτη μέλη. Τα τελωνεία διαθέτουν όχι μόνο την απαιτούμενη εμπειρία για την ανταλλαγή αυτού του είδους των πληροφοριών αλλά και τις κατάλληλες διαδικασίες για την εξασφάλιση της ασφαλούς και ταχείας ανταλλαγής τους.

41. Όπου αυτό είναι δυνατό, η ανταλλαγή πληροφοριών θα πρέπει να γίνεται με τη χρήση των ήδη υπαρχόντων συστημάτων και νομικών διατάξεων. Με τον τρόπο αυτό θα μειωθεί όχι μόνο η ανάγκη θέσπισης νέας νομοθεσίας και θα διατηρηθούν στο ελάχιστο οι διατυπώσεις και το διοικητικό κόστος, αλλά συγχρόνως θα εξασφαλιστεί υψηλός βαθμός ασφάλειας. Το επιχείρημα αυτό ευνοεί την προσφυγή στα σημερινά συστήματα αμοιβαίας τελωνειακής συνδρομής και στο νομικό τους πλαίσιο.

42. Οι σχετικές πληροφορίες που θα συγκεντρώνονται από τα τελωνεία θα μπορούν να διαβιβάζονται, αφενός, στο εθνικό όργανο δημοσιονομικού ελέγχου το αρμόδιο για το ξέπλυμα χρημάτων και, αφετέρου, στο τελωνείο του κράτους μέλους που συνδέεται με τις ύποπτες κινήσεις. Η διαβίβαση των σχετικών πληροφοριών στην Επιτροπή θα συμβάλει επίσης στο να περιοριστούν οι κίνδυνοι που απειλούν τα οικονομικά συμφέροντα της Κοινότητας.

43. Ιδιαίτερη προσοχή θα πρέπει να δοθεί επίσης στη χρησιμότητα της ανταλλαγής πληροφοριών με τρίτες χώρες σε σοβαρές περιπτώσεις και ιδίως στις περιπτώσεις όπου μπορεί να διαπιστωθούν πράξεις τρομοκρατικού χαρακτήρα. Στον τομέα αυτόν θα μπορούσαν να θεσπιστούν ειδικές διοικητικές διατάξεις από κοινού με τους κυριότερους κοινοτικούς εταίρους.

6. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ

44. Μέσα σ'ένα γενικό κλίμα που χαρακτηρίζεται από όλο και μεγαλύτερη ανησυχία για το ξέπλυμα χρημάτων και ειδικότερα για το ρόλο που αυτό παίζει στη χρηματοδότηση της διεθνούς εγκληματικότητας και τρομοκρατίας, θα ήταν σκόπιμη η υιοθέτηση μιας κοινοτικής προσέγγισης σχετικά με τους ελέγχους των κινήσεων ρευστών διαθεσίμων.

45. Λαμβανομένων υπόψη των διαφόρων επιπέδων εμπειρίας των κρατών μελών, η προσέγγιση αυτή θα πρέπει να ενισχυθεί με την ανταλλαγή των εμπειριών τους, των πληροφοριών και των τεχνικών διαχείρισης κινδύνου που χρησιμοποιούνται στο συγκεκριμένο τομέα.

46. Οποιοδήποτε σύστημα εφαρμοστεί θα πρέπει να αξιολογηθεί σε μια καθορισμένη ημερομηνία ούτως ώστε να διασφαλιστεί η αποτελεσματικότητά του.

47. Προς το σκοπό αυτό, η Επιτροπή διαβιβάζει προς το Συμβούλιο σχετική πρόταση κανονισμού.