ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ Κοινοτική στήριξη των προγραμμάτων οικονομικών μεταρρυθμίσεων και διαρθρωτικής προσαρμογής: απολογισμός και προοπτικές

ΠΕΡΙΛΗΨΗ

Τα προγράμματα στήριξης της διαρθρωτικής προσαρμογής έχουν καταστεί ουσιαστικό στοιχείο της τεχνικής και χρηματοδοτικής συνεργασίας της Ευρωπαϊκής Κοινότητας με τις χώρες ΑΚΕ μετά την υπογραφή της Σύμβασης της Λομέ IV. Η εφαρμογή αυτών των προγραμμάτων επεκτάθηκε στις μεσογειακές χώρες το 1992 στο πλαίσιο της Ανανεωμένης Μεσογειακής Πολιτικής. Έκτοτε, η Κοινότητα παρείχε στα προγράμματα οικονομικών μεταρρυθμίσεων σημαντική χρηματοδοτική στήριξη, η οποία ανήλθε συνολικά στο ποσό των 2.334 εκατ. EUR για τις 40 χώρες ΑΚΕ και στο ποσό των 705 εκατ. EUR για τις 4 μεσογειακές χώρες.

Σε αυτήν την ανακοίνωση παρουσιάζεται η εξέλιξη των κοινοτικών προγραμμάτων στήριξης της διαρθρωτικής προσαρμογής και επιχειρείται να καταδειχθεί ότι αυτό το μέσον τείνει πλέον να χρησιμοποιείται όλο και περισσότερο για την προώθηση σημαντικών οικονομικών μεταρρυθμίσεων και όχι αποκλειστικά για τη στήριξη κλασικών προγραμμάτων σταθεροποίησης της οικονομίας. Αυτή η εξέλιξη οφείλεται στη γενικότερη βελτίωση των μακροοικονομικών συνθηκών και στην πορεία που ακολούθησαν οι σχέσεις μεταξύ των χωρών εταίρων και της Κοινότητας. Όσον αφορά τις χώρες ΑΚΕ, σχεδιάζονται ορισμένες καινοτομίες που εντάσσονται στο πλαίσιο της "μετά Λομέ εποχής", ενώ όσον αφορά τις μεσογειακές χώρες η πρωτοβουλία Euro-MED του 1995 επέφερε τον ανακαθορισμό των σχέσεων με την Κοινότητα.

Επίσης, η Κοινότητα συμμετείχε ενεργά στη συζήτηση που διεξήχθη σε διεθνές επίπεδο σχετικά με τη διαρθρωτική προσαρμογή και συγκεκριμένα στο πλαίσιο του Ειδικού Προγράμματος Συνδρομής για την Αφρική (PSA). Σύμφωνα με τις οδηγίες που είχε εγκρίνει το Συμβούλιο, η Κοινότητα πάντοτε τασσόταν υπέρ μιας μακρόπνοης διαδικασίας μεταρρυθμίσεων που να υπερβαίνουν τα βραχυπρόθεσμα μέτρα δημοσιονομικής σταθεροποίησης και τις συνήθεις, ομοιόμορφες και προκαθορισμένες μεταρρυθμίσεις.

Στην παρούσα ανακοίνωση επιβεβαιώνεται ότι τρεις θεμελιώδεις γενικές κατευθύνσεις εξακολουθούν να διέπουν αυτό το μέσον. Πρώτον, αποδίδεται ιδιαίτερη σημασία στην εγκαθίδρυση ενός σταθερού μακροοικονομικού πλαισίου που να ευνοεί την οικονομική ανάπτυξη και να εδραιώνει τις εσωτερικές και εξωτερικές ισορροπίες. Δεύτερον, αναγνωρίζεται ως ουσιώδες στοιχείο η καταπολέμηση της φτώχειας, η οποία είναι μεν απαραίτητη καθαυτή, αλλά επίσης αποτελεί βασική προϋπόθεση προκειμένου να διασφαλιστεί η επιτυχία των αναγκαίων, αν και ενίοτε οδυνηρών, μεταρρυθμίσεων. Τέλος, προτεραιότητα εξακολουθεί να αποτελεί η ανάπτυξη δεσμών σε περιφερειακό επίπεδο, καθώς οι εγχώριες αγορές των χωρών εταίρων είναι περιορισμένες και η περιφερειακή συνεργασία αναγνωρίζεται πλέον ως πηγή οικονομικού δυναμισμού και διαφοροποίησης.

Στην παρούσα ανακοίνωση υπογραμμίζεται ότι είναι ανάγκη να αποκτήσει μεγαλύτερο βάθος η κοινοτική στήριξη στον τομέα των διαρθρωτικών και τομεακών μεταρρυθμίσεων. Ως προς αυτό το στοιχείο, στην παρούσα ανακοίνωση τάσσονται οι ακόλουθες προτεραιότητες: στήριξη για τη μείωση της φτώχειας, στήριξη για την υγιή διαχείριση των δημόσιων οικονομικών, στήριξη για την πραγματοποίηση φορολογικών μεταρρυθμίσεων και στήριξη για την ανάπτυξη του ιδιωτικού τομέα.

Όσον αφορά την εξέλιξη των τρόπων δράσης και τη διαχείριση του μέσου, στην ανακοίνωση υπογραμμίζονται τα εξής:

· η σημασία μιας αρτιότερης ενσωμάτωσης του μέσου στα διμερή πλαίσια συνεργασίας·

· η σταδιακή αντικατάσταση των γενικών προγραμμάτων εισαγωγών από την άμεση δημοσιονομική ενίσχυση·

· η ανάγκη να διατηρήσει πλήρως τη δική της θέση η Επιτροπή, στο πλευρό των κρατών μελών, στους κόλπους των Ιδρυμάτων του Μπρέτον Γουντ. Οι χώρες εταίροι δεν χρειάζεται να επιβαρύνονται άσκοπα με πολλαπλές και αντικρουόμενες απαιτήσεις, αφού είναι αλήθεια ότι σε μια συγκεκριμένη χώρα δεν μπορεί να εφαρμοστεί παρά ένα και μόνον πρόγραμμα οικονομικών μεταρρυθμίσεων·

· η αυξανόμενη σημασία των ειδικών τομεακών προγραμμάτων, ιδίως δε αυτών που αφορούν τις λεγόμενες μεταρρυθμίσεις "δεύτερης γενεάς" ή την υλοποίηση των συμφωνιών σύνδεσης·

· η ανάγκη καθιέρωσης βελτιωμένων μηχανισμών παρακολούθησης και αξιολόγησης, μεγαλύτερης διαφάνειας, αρτιότερου σχεδιασμού των προγραμμάτων και οικειοποίησης αυτών των προγραμμάτων από τις χώρες εταίρους. Σχεδιάζεται η επεξεργασία δεικτών απόδοσης, γεγονός που θα μπορούσε να οδηγήσει στη διάθεση καθορισμένων πιστώσεων με βάση τον βαθμό επίτευξης των στόχων.

Η υλοποίηση αυτών των γενικών κατευθύνσεων θα πραγματοποιηθεί με ευελιξία και σταδιακά, ώστε να λαμβάνεται υπόψη η ποικιλομορφία των συνθηκών στις χώρες εταίρους.

Πίνακας περιεχομένων

1. Εισαγωγή 5

2. ΚΟΙΝΟΤΙΚΗ ΣΤΗΡΙΞΗ ΤΗΣ ΔΙΑΡΘΡΩΤΙΚΗΣ ΠΡΟΣΑΡΜΟΓΗΣ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΑΚΕ 7

2.1. Απολογισμός της στήριξης 7

2.2. Παράγοντες που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη κατά την εξέταση των προοπτικών της κοινοτικής στήριξης 13

2.3. Προοπτικές και κατευθύνσεις για το μέλλον 16

3. Στήριξη των χωρών της ανατολικής και νότιας Μεσογείου 24

3.1. Εισαγωγή 24

3.2. Απολογισμός των προγραμμάτων που εφαρμόστηκαν 25

3.3. Προοπτικές και συμπεράσματα 29

4. Συμπεράσματα και κατευθύνσεις για το μέλλον 31

4.1. Τα διδάγματα της πρόσφατης εμπειρίας 31

4.2. Νέες εταιρικές σχέσεις 32

4.3. Κατευθύνσεις προτεραιότητας 32

4.4. Εξέλιξη των τρόπων δράσης 33

4.5. Εφαρμογή 34

5. Παραρτήματα 35

5.1. Παράρτημα 1 : Κατάλογος των αποφάσεων στο πλαίσιο του 7ου και του 8ου ΕΤΑ (1991-1998) 35

5.2. Παράρτημα 2 : Οι επιπτώσεις των προγραμμάτων στην πολιτική εφοδιασμού με φάρμακα και στον εμβολιασμό 37

5.3. Παράρτημα 3: Η δοκιμή για τη μεταρρύθμιση των ειδικών όρων στη Μπουρκίνα Φάσο 39

5.4. Παράρτημα 4: οι αδυναμίες των τρεχουσών μεθόδων εργασίας 41

5.5. Παράρτημα 5: Κατάλογος των μέσων στήριξης στις χώρες της Μεσογείου 42

1. Εισαγωγή

Η Κοινότητα ανέλαβε τη δέσμευση να στηρίξει τις διαδικασίες διαρθρωτικής προσαρμογής το 1991, στο πλαίσιο των διαπραγματεύσεων της τέταρτης σύμβασης Λομέ με τις χώρες ΑΚΕ. Μια πρώτη ενδιάμεση έκθεση στην οποία καθορίζονται οι κατευθύνσεις και οι τρόποι στήριξης της Κοινότητας οδήγησε στην έκδοση ψηφίσματος του Συμβουλίου το Μάιο του 1992. Παράλληλα, ο κανονισμός του Συμβουλίου του Ιουνίου 1992 έδωσε τη δυνατότητα χορήγησης στήριξης στις χώρες της Μεσογείου.

Με βάση την εμπειρία που αποκτήθηκε και την εξέλιξη των δύο μέσων, ο νέος κανονισμός του Συμβουλίου προτείνει γραμμές δράσης για το μέλλον, επικεντρωμένες σε τέσσερις άξονες :

- « Την εδραίωση της παρούσας προσέγγισης που επιβεβαιώνει τις βασικές προτεραιότητες της Ένωσης όσον αφορά τις μακροπρόθεσμες προεκτάσεις των προγραμμάτων προσαρμογής, με την ενσωμάτωσή τους σε ένα περιφερειακό πλαίσιο, την κοινωνική διάσταση και την τοπική αποδοχή.

- Την εμβάθυνση των βασικών σημείων της προσέγγισης που αναπτύχθηκε μέχρι σήμερα όπως τα δημόσια οικονομικά και η ένταξη των προγραμμάτων διευκόλυνσης των ανταλλαγών ή οικονομικής ολοκλήρωσης σε ένα περιφερειακό πλαίσιο.

- Τη διεύρυνση της δράσης με την προσαρμογή των μέσων και των μεθόδων ανάληψης ενεργειών (εξέλιξη προς την άμεση στήριξη του προϋπολογισμού), τον προβληματισμό σχετικά με μια νέα πρακτική των ειδικών όρων και τέλος με την ενίσχυση της συνεργασίας στο κοινοτικό επίπεδο, ιδίως εντός των Οργανισμών του Bretton Woods.

- Την καθιέρωση μεγαλύτερης ευελιξίας κατά τη διαχείριση των μέσων αυτών με την προσαρμογή τους βάσει της ποικιλομορφίας των πλαισίων. Ιδιαίτερα, όσον αφορά τις χώρες της Μεσογείου, τα προγράμματα στήριξης πρέπει να ενταχθούν στην προοπτική δημιουργίας ζώνης ελεύθερων συναλλαγών με την Ευρωπαϊκή Ένωση.»

Μετά τη δημοσίευση αυτής της ανακοίνωσης, χορηγήθηκε σημαντική χρηματοδοτική στήριξη από την Επιτροπή και τα κράτη μέλη, μαζί με τους Οργανισμούς του Bretton Woods, στα προγράμματα διαρθρωτικής προσαρμογής που εφαρμόστηκαν από τις χώρες ΑΚΕ ή από τις χώρες της Μεσογείου.

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

Η χορήγηση τέτοιου είδους στήριξης, στις δύο περιφέρειες, οδήγησε σε πολλές εσωτερικές και εξωτερικές εκτιμήσεις οι οποίες κατέδειξαν ότι μολονότι επιτεύχθηκαν πολύ σημαντικά αποτελέσματα στον τομέα της μακροοικονομικής σταθεροποίησης και των θεμελιωδών διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων, τα αποτελέσματα όσον αφορά την ευημερία των ενλόγω πληθυσμών ήταν περιορισμένα. Λόγω του διεθνούς πλαισίου (το οποίο χαρακτηρίζεται κυρίως από την κρίση στην Ασία και στη Ρωσία) και της εξέλιξης του πλαισίου συνεργασίας με τις δύο αυτές περιφέρειες, απαιτείται η επανεξέταση της κοινοτικής στήριξης που χορηγείται στα προγράμματα διαρθρωτικής προσαρμογής και οικονομικών μεταρρυθμίσεων. Στον προβληματισμό αυτό πρέπει να ληφθούν υπόψη διάφορες συζητήσεις διεθνούς επιπέδου με σκοπό τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας της ενλόγω στήριξης.

Σημαντική συμβολή στις συζητήσεις διεθνούς επιπέδου ήταν η εξωτερική αξιολόγηση της Διευκόλυνσης Διαρθρωτικής Προσαρμογής (ΔΔΠ), που δημοσιεύθηκε το 1998. Η αξιολόγηση κατέληξε στο συμπέρασμα ότι δεν δόθηκε αρκετή προσοχή στον αντίκτυπο των μεταρρυθμίσεων όσον αφορά τη φτώχεια, την ταχύτητα και τη διαδοχή τους και τέλος το θέμα της οικειοποίησης (ownership) των προγραμμάτων από τις δικαιούχες χώρες. Στην αξιολόγηση αυτή υπογραμμίζεται επίσης ότι είναι ανάγκη να ληφθούν σαφώς υπόψη τα προβλήματα της διαφθοράς και της μη ικανοποιητικής διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών.

Επί του παρόντος υπάρχει συναίνεση ως προς την ανάγκη να διευθετηθούν από κοινού τα οικονομικά και κοινωνικά προβλήματα, να δοθεί προτεραιότητα στο θέμα της οικειοποίησης, στη θεσμική ενίσχυση, στη χρηστή διαχείριση των δημοσίων οικονομικών - συμπεριλαμβανομένης της καταπολέμησης της διαφθοράς - να τεθεί η καταπολέμηση της φτώχειας στο επίκεντρο των προγραμμάτων μακροοικονομικών μεταρρυθμίσεων, και τέλος να υπάρξει μεγαλύτερο ενδιαφέρον για τα αποτελέσματα που προκύπτουν στο πλαίσιο των προγραμμάτων που αποφασίζονται από τα ίδια τα κράτη μέλη.

Εν όψει της διεύρυνσης του πεδίου εφαρμογής των προγραμμάτων διαρθρωτικής προσαρμογής και προκειμένου να αυξηθεί η συνοχή των παρεμβάσεών τους, οι κυριότεροι χορηγοί τροποποίησαν σταδιακά τα μέσα στήριξης που εφαρμόζουν. Έτσι, η Παγκόσμια Τράπεζα ανέπτυξε το μέσο « High Impact Adjustment Lending » και το ΔΝΤ αντικατέστησε τη Διευκόλυνση της Διαρθρωτικής Προσαρμογής (ΔΔΠ) με τη Διευκόλυνση για τη Μείωση της Φτώχειας και την Οικονομική Ανάπτυξη. Η Κοινότητα προβλέπει την ένταξη αυτών των μέσων στήριξης της διαρθρωτικής προσαρμογής σε ένα ευρύτερο πλαίσιο είτε πρόκειται για το πλαίσιο μετά Λομέ είτε για τις συμφωνίες σύνδεσης με τις χώρες της Μεσογείου.

Η παρούσα ανακοίνωση παρουσιάζει τον απολογισμό και τις προοπτικές για τις δύο περιφέρειες, τις χώρες ΑΚΕ (κεφάλαιο 2) και τις χώρες της Μεσογείου (κεφάλαιο 3) καθώς και τα συμπεράσματα και τις κατευθύνσεις για το μέλλον (κεφάλαιο 4).

2. ΚΟΙΝΟΤΙΚΗ ΣΤΗΡΙΞΗ ΤΗΣ ΔΙΑΡΘΡΩΤΙΚΗΣ ΠΡΟΣΑΡΜΟΓΗΣ ΣΤΙΣ ΧΩΡΕΣ ΑΚΕ

2.1. Απολογισμός της στήριξης

Ο απολογισμός της κοινοτικής στήριξης στα προγράμματα διαρθρωτικής προσαρμογής μέσω του 7ου ΕΤΑ και κατά τη διάρκεια του πρώτου έτους εφαρμογής του 8ου ΕΤΑ, καταδεικνύει ότι η Κοινότητα διαδραμάτισε πρωταρχικό ρόλο στήριξης κατά την εφαρμογή των εν λόγω προγραμμάτων στις χώρες ΑΚΕ τόσο ποσοτικά όσο και ποιοτικά.

Τα παρακάτω συμπεράσματα έχουν συναχθεί από τον απολογισμό του Σεπτεμβρίου 1998 ο οποίος καλύπτει το 96% των ποσών που χρηματοδοτήθηκαν από το 7ο ΕΤΑ για την περίοδο 1991 έως 1997, καθώς και από 14 εξωτερικές αξιολογήσεις [1] που καλύπτουν περίπου το 50% του οικονομικού όγκου των προγραμμάτων. Το εν λόγω πλαίσιο αναφοράς ολοκληρώνεται με την παρακολούθηση 23 νέων προγραμμάτων, που χρηματοδοτήθηκαν από τους πόρους του 8ου ΕΤΑ.

[1] Αξιολογήσεις που ανατέθηκαν σε ομάδες εξωτερικών συμβούλων, οι οποίες πραγματοποιήθηκαν από το 1995 έως το 1997 στις ακόλουθες χώρες: Μπενίν, Καμερούν, Ακτή Ελεφαντοστού, Αιθιοπία, Γκάνα, Γουινέα, Μαλάουι, Μαλί, Μαυριτανία, Ουγκάντα, Δομινικανή Δημοκρατία, Τανζανία, Ζάμπια και Ζιμπάμπουε.

2.1.1. Επισκόπηση της χρηματοδοτικής στήριξης

Η κοινοτική στήριξη χορηγήθηκε στις χώρες που εφαρμόζουν μεταρρυθμίσεις εγκεκριμένες από τους Οργανισμούς του Bretton Woods και οι οποίες γίνονται αυτόματα επιλέξιμες για χρηματοδότηση από τους πόρους της Διευκόλυνσης Διαρθρωτικής Προσαρμογής (ΔΔΠ) που προβλέπει η τέταρτη σύμβαση Λομέ.

Στο πλαίσιο του 7ου ΕΤΑ εφαρμόστηκαν 93 προγράμματα σε 38 χώρες ΑΚΕ, συνολικού ύψους 1.695 εκατ. ECU, εκ των οποίων 1.142 εκατ. ECU από το ειδικό κονδύλιο ΔΔΠ και 553 εκατ. ECU από τους πόρους των εθνικών ενδεικτικών προγραμμάτων (ΕΕΠ). Στα ποσά αυτά προστίθενται 639 εκατ. ECU (εκ των οποίων 594 εκατ. ECU από την ΔΔΠ και 45 εκατ. ECU από τα ΕΕΠ) που δεσμεύτηκαν κατά το πρώτο έτος εφαρμογής του δεύτερου χρηματοδοτικού πρωτοκόλλου της τέταρτης σύμβασης Λομέ (8ο ΕΤΑ) προς όφελος 24 χωρών.

Ο κατάλογος των εν λόγω προγραμμάτων αναφέρεται στο παράρτημα 1.

Εκτός από τους πόρους στήριξης της διαρθρωτικής προσαρμογής, την ίδια περίοδο προστέθηκαν περίπου 715 εκατ. ECU από πόρους Stabex που χρησιμοποιήθηκαν για τη στήριξη των προσπαθειών που καταβάλλονται για τη διαρθρωτική και την τομεακή προσαρμογή. Είναι σκόπιμο να επισημανθεί ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση (κράτη μέλη και Κοινότητα) διαδραμάτισε σημαντικό ρόλο στη στήριξη των προγραμμάτων προσαρμογής, δεδομένου ότι για τις χώρες του Ειδικού Προγράμματος Συνδρομής για την Αφρική οι κοινοτικές ενισχύσεις αντιπροσωπεύουν περίπου το 40 % του συνόλου των ενισχύσεων για την περίοδο 1991-1996 και η κοινοτική συμμετοχή στο πλαίσιο των Οργανισμών του Bretton Woods υπερβαίνει το 60 % της χρηματοδοτικής στήριξης.

Η κοινοτική χρηματοδοτική στήριξη αντιπροσώπευε περίπου 13% του συνόλου της στήριξης της διαρθρωτικής προσαρμογής που χορηγήθηκε από όλους τους χρηματοδότες και κατά την περίοδο 1997-2000 αναμένεται να ανέλθει σε 15 έως 20%, επιβεβαιώνοντας έτσι την αυξανόμενη σημασία της κοινοτικής στήριξης του ισοζυγίου πληρωμών και των προϋπολογισμών των χωρών του Ειδικού Προγράμματος Συνδρομής για την Αφρική (PSA).

Λαμβανομένων υπόψη των αναγκών και των επιδόσεων των χωρών που εφαρμόζουν μεταρρυθμιστικά προγράμματα, διαπιστώνεται η γεωγραφική συγκέντρωση των χρηματοδοτήσεων αυτών. Οι χώρες της Αφρικής έλαβαν το 95% των χρηματοδοτήσεων αυτών (Καραϊβική 4% και Ειρηνικός 1%) και, στο πλαίσιο του 7ου ΕΤΑ, επτά χώρες (Μπουρκίνα Φάσο, Ακτή Ελεφαντοστού, Αιθιοπία, Γκάνα, Μαλί, Τανζανία και Ζάμπια) έλαβαν πάνω από το 50% των διαθέσιμων κεφαλαίων. Oι λιγότερο αναπτυγμένες χώρες έλαβαν το 70% των κεφαλαίων.

Σε σχέση με την αναπτυξιακή βοήθεια που χορήγησε η ΕΚ, η στήριξη της διαρθρωτικής προσαρμογής αντιπροσώπευσε περίπου το 22% των συνολικών χρηματοδοτήσεων, και κυμάνθηκε από ένα ελάχιστο ποσοστό 8% για το Μπουρούντι έως 46% κατ'ανώτατο όριο για την Γκάνα.

Τα κριτήρια κατανομής των πόρων μεταξύ των επιλέξιμων χωρών, τα οποία στο πλαίσιο του 7ου ΕΤΑ βασίστηκαν κυρίως στην ανάγκη εξωτερικών και εγχώριων χρηματοδοτήσεων (σύμφωνα με τον πληθυσμό), τροποποιήθηκαν το 1999 προκειμένου να δοθεί προτεραιότητα στις φτωχότερες χώρες αλλά και σε εκείνες με τις καλύτερες επιδόσεις σε θέματα οικονομικών και κοινωνικών πολιτικών, εκδημοκρατισμού και χρηστής διαχείρισης (βλέπε παράρτημα 2).

2.1.2. Οι όροι εφαρμογής των προγραμμάτων

Τα προγράμματα στήριξης της διαρθρωτικής προσαρμογής εφαρμόστηκαν στο πλαίσιο του 7ου ΕΤΑ υπό μορφή Γενικών Προγραμμάτων Εισαγωγών. Αυτή η στήριξη του ισοζυγίου πληρωμών, σε συνάλλαγμα, δημιουργεί αμέσως ισοδύναμο ποσό συναλλάγματος (ανταλλαγματικά κεφάλαια), που μπορεί να χρηματοδοτήσει τις δημοσιονομικές δαπάνες των χωρών.

Με την αναθεώρηση της τέταρτης σύμβασης Λομέ στο Μαυρίκιο, κατέστη δυνατό για τις χώρες με μετατρέψιμο και ελεύθερα μεταβιβάσιμο νόμισμα να λαμβάνουν άμεση δημοσιονομική στήριξη, με δυνατότητα προσφυγής σε απλούστερους μηχανισμούς. Η τοποθέτηση αυτή, που ευθυγραμμίζεται με τις συστάσεις των Οργανισμών του Bretton Woods, σήμαινε ότι στο πλαίσιο του 8ου ΕΤΑ η κυριότερη στήριξη μπορούσε να χορηγείται ως άμεση ενίσχυση του προϋπολογισμού.

2.1.3. Οι στόχοι που τέθηκαν και τα επιτευχθέντα αποτελέσματα

Σύμφωνα με τους στόχους της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση και τις κατευθύνσεις που εγκρίθηκαν σε διάφορα ψηφίσματα του Συμβουλίου, η ευρωπαϊκή στήριξη αποσκοπούσε στην ενσωμάτωση της οικονομίας των αναπτυσσόμενων χωρών στην παγκόσμια οικονομία, την καταπολέμηση της φτώχειας και την προώθηση της βιώσιμης οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης καθώς και της ανάπτυξης του ανθρώπινου δυναμικού. Στο πλαίσιο αυτό, κύριο κοινοτικό μέλημα ήταν η προστασία των δημόσιων χρηματοδοτήσεων υπέρ των κοινωνικών τομέων.

Σε κάθε χώρα εφαρμόζεται μόνο ένα πρόγραμμα οικονομικής μεταρρύθμισης. Κατά συνέπεια, η Κοινότητα στηρίζει την εφαρμογή των προγραμμάτων αυτών μετά την έγκρισή τους από τους Οργανισμούς του Bretton Woods.

Τα προγράμματα στήριξης της διαρθρωτικής προσαρμογής που χρηματοδοτεί η Επιτροπή επικεντρώνονται σε τρεις άξονες: το διάλογο με τις κυβερνήσεις για την εφαρμογή ορισμένων μεταρρυθμίσεων (ειδικοί όροι), τη χρησιμοποίηση συναλλάγματος (ανταλλαγματικά κεφάλαια) που προκύπτει από την πώληση συναλλάγματος (στοχοθέτηση) και τέλος τη στήριξη σε θεσμικό επίπεδο (τεχνική συνδρομή).

Από τις αξιολογήσεις των κοινοτικών προγραμμάτων προκύπτει ότι η Κοινότητα δεν ήταν πάντοτε σε θέση ή δεν γνώριζε πως να συνεργάζεται με τις χώρες ΑΚΕ και τους Οργανισμούς του Bretton Woods για την κατάρτιση των προγραμμάτων δεδομένου ότι η παρέμβασή της περιορίστηκε συχνά σε τομεακά θέματα. Αυτό οφειλόταν συχνά στις επιφυλάξεις των Οργανισμών του Bretton Woods να διαπραγματευθούν τα προγράμματα με άλλους χορηγούς καθώς και στο περιορισμένο ανθρώπινο δυναμικό των υπηρεσιών της Επιτροπής. Εντούτοις, τελευταία έχει αυξηθεί η επιθυμία των Οργανισμών του Bretton Woods να συμμετέχει η Κοινότητα στις διαπραγματεύσεις των προγραμμάτων.

Ομοίως, ο συντονισμός μεταξύ των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, παρότι στην πράξη είναι σε γενικές γραμμές ικανοποιητικός, στο πλαίσιο των Οργανισμών του Bretton Woods είναι σχεδόν ανύπαρκτος. Είναι βέβαιο ότι εάν υφίστατο αυτός ο συντονισμός, ο ρόλος που διαδραματίζει η Ευρωπαϊκή Ένωση στον προσδιορισμό των πολιτικών προσαρμογής θα ήταν ανάλογος με τη χρηματοδοτική της συνεισφορά.

2.1.3.1. Οι ειδικοί όροι εκταμίευσης της κοινοτικής στήριξης

Η κοινοτική στήριξη αποτελεί αντικείμενο της εξής απαραίτητης προϋπόθεσης: της ικανοποιητικής εφαρμογής του μακροοικονομικού προγράμματος μεταρρύθμισης σε συμφωνία με τους Οργανισμούς του Bretton Woods.

Εκτός από τη γενική αυτή προϋπόθεση, η στήριξη της διαρθρωτικής προσαρμογής οδήγησε σε διεξοδικές συζητήσεις σχετικά με τις πολιτικές που ασκούσαν οι κυβερνήσεις, επιτρέποντας να καθοριστούν οι όροι εκταμίευσης ανάλογα με τις δεσμεύσεις που έχουν αναληφθεί στους συγκεκριμένους τομείς ή πεδία στήριξης. Οι ειδικοί αυτοί όροι, που εναρμονίζονται με το γενικό πρόγραμμα μεταρρύθμισης, προώθησαν τη διεξαγωγή ενός διεξοδικού διαλόγου σχετικά με τον προγραμματισμό και την εκτέλεση του προϋπολογισμού, τις τομεακές πολιτικές, τη θεσμική ενίσχυση και την περιφερειακή ολοκλήρωση.

Οι διάφορες αξιολογήσεις της κοινοτικής στήριξης [2] κατέδειξαν πως κατέστησαν δυνατό να διατηρηθούν ή να αυξηθούν, σε πολλές χώρες, οι προϋπολογισμοί των Υπουργείων Εκπαίδευσης και Υγείας, να πραγματοποιηθούν θεμελιώδεις μεταρρυθμίσεις στα συστήματα υγείας και πρωτοβάθμιας εκπαίδευσης, στα συστήματα εφοδιασμού και διανομής φαρμάκων (βλ. παράρτημα 3) στους εθνικούς μηχανισμούς συντήρησης οδικού δικτύου, στη διοικητική αποκέντρωση και σε άλλους τομείς που έχουν κριθεί ως τομείς προτεραιότητας. Εφαρμόστηκαν καταλληλότερα θεσμικά μέσα, αναπτύχθηκαν δικαιότερες και διαφανέστερες πρακτικές χρηματοδότησης, επαναπροσδιορίστηκε η νέα κατανομή των ρόλων μεταξύ του κράτους, του ιδιωτικού τομέα και της κοινωνίας των πολιτών, μέτρα τα οποία οδήγησαν σε μεταρρυθμίσεις στη δημόσια διοίκηση. Η στήριξη της διαρθρωτικής προσαρμογής αποτέλεσε επομένως ένα ισχυρό μέσο μεταρρύθμισης.

[2] Βλ. σημείωση 1.

Η κοινοτική στήριξη χαρακτηρίζεται επίσης από την ιδιαίτερη αύξηση της προσοχής διαχείριση του προϋπολογισμού και τα δημόσια οικονομικά. Η βελτίωση της δημοσιονομικής διαδικασίας - προγραμματισμός, εκτέλεση και παρακολούθηση των δημοσίων δαπανών - αποτέλεσε μία από τις κύριες ανησυχίες, στο επίπεδο τόσο των εθνικών όσο και των περιφερειακών διοικήσεων. Στόχος ήταν η παγιοποίηση αξιόπιστων και διαφανών εθνικών διαδικασιών, ιδίως όσον αφορά τις δημόσιες συμβάσεις έστω και αν, σε πολλές περιπτώσεις, αποδείχθηκε προς το παρόν ανεπαρκής.

Εντούτοις, στις αξιολογήσεις τονίζονται ορισμένες αδυναμίες ή παραλήψεις όσον αφορά τις επιπτώσεις της κοινοτικής στήριξης:

§ Ο στόχος μείωση της φτώχειας αποτέλεσε πολύ συχνά αντικείμενο συζητήσεων μόνο υπό το πρίσμα της στήριξης στους κοινωνικούς τομείς χωρίς να αποδίδεται ιδιαίτερη προσοχή στα θέματα που αφορούν την κοινωνική δικαιοσύνη και τις επιπτώσεις των οικονομικών πολιτικών στην κατανομή του πλούτου, όπως ορίζεται στο ψήφισμα που ενέκρινε το Συμβούλιο το 1993 [3] .

[3] Ψήφισμα που ακολούθησε την ανακοίνωση σχετικά με την πολιτική για την καταπολέμηση της φτώχειας το Νοέμβριο 1993.

§ Μολονότι σε πολλές περιπτώσεις, τα προγράμματα συνέβαλαν στο να διατηρηθούν ή να αυξηθούν οι προϋπολογισμοί που αφορούσαν τους κοινωνικούς τομείς, αυτό δεν εκφράστηκε πάντοτε με : (i) πραγματική αύξηση των διαθέσιμων κεφαλαίων και πιστώσεων στις πλέον περιφερειακές δομές των συγκεκριμένων τομέων και (ii) βελτίωση της ποιότητας των υπηρεσιών που παρέχονται στις πληθυσμιακές ομάδες (για παράδειγμα, σε ορισμένες περιπτώσεις παρατηρήθηκε μείωση των συντελεστών προσέλευσης στα σχολεία και στα κέντρα υγείας).

2.1.3.2. Η στοχοθέτηση των ανταλλαγματικών κεφαλαίων

Εκτός από τη συμβολή στην εξισορρόπηση του ισοζυγίου πληρωμών, οι όροι εφαρμογής της κοινοτικής στήριξης αποσκοπούσαν στην προώθηση της ικανοποιητικής εκτέλεσης των δημοσίων δαπανών των χωρών ΑΚΕ στους τομείς που έχουν θεωρηθεί ότι αποτελούν προτεραιότητες, δηλαδή κυρίως τις δαπάνες στους προϋπολογισμούς των κοινωνικών τομέων.

Στο πλαίσιο αυτό, τα ανταλλαγματικά κεφάλαια που προέκυψαν από τη στήριξη χρησιμοποιήθηκαν σύμφωνα με τις κατευθύνσεις που καθορίζονται στη σύμβαση Λομέ και ευνόησαν τους τομείς της υγείας (35% των κεφαλαίων) και της εκπαίδευσης (30% των κεφαλαίων). Μεταξύ των άλλων τομέων προτεραιότητας συγκαταλέγονται η συντήρηση του οδικού δικτύου (8%), η διοικητική αποκέντρωση (3%) και η ανάπτυξη της υπαίθρου (3%). Όσον αφορά τις δαπάνες με προσδιορισμένο στόχο, δόθηκε προτεραιότητα στις δαπάνες λειτουργίας παρά στις δαπάνες επενδύσεων ή στη μείωση του εσωτερικού χρέους των χωρών.

Σε πολλές χώρες το σύνολο του προϋπολογισμού για την υγεία ή/και τη εκπαίδευση - εκτός από τους μισθούς - είχε κατανεμηθεί κατ'αυτόν τον τρόπο, γεγονός που επιτρέπει κατά κανόνα ικανοποιητικό επίπεδο εκτέλεσης των εν λόγω προϋπολογισμών.

Σε άλλες χώρες, η αποτελεσματικότητα της στοχοθέτησης ήταν περισσότερο αμφίβολη και προκάλεσε μερικές φορές ανεπιθύμητα αποτελέσματα όπως είναι η επιβολή ειδικών διαδικασιών που εφαρμόζονται κατά κανόνα για τη διαχείριση παραδοσιακών σχεδίων ή οι καθυστερήσεις στην εκτέλεση των προϋπολογισμών, που οφείλονται στην επιβολή επαχθών τρόπων ελέγχου ή στην κακή κατανόηση της λογικής των δημοσιονομικών ενισχύσεων.

2.1.3.3. Η τεχνική συνδρομή

Στο πλαίσιο των εν λόγω προγραμμάτων η στήριξη πραγματοποιήθηκε συχνά υπό μορφή τεχνικής συνδρομής που αποσκοπούσε στη διασφάλιση της παρακολούθησης της κοινοτικής στήριξης και στην παροχή θεσμικής ενίσχυσης στις χώρες. Η στήριξη αυτή αφορά τη διαμόρφωση οικονομικών και τομεακών πολιτικών ή τη βελτίωση των διαδικασιών εκπόνησης και εκτέλεσης του προϋπολογισμού. Επίσης, έδωσαν την ευκαιρία να διεξαχθούν λογιστικοί έλεγχοι, να γίνει αξιολόγηση των προγραμμάτων και να επανεξεταστούν οι δημόσιες δαπάνες από κοινού με την Παγκόσμια Τράπεζα και άλλους χρηματοδότες.

2.1.4. Τομείς ιδιαίτερων ενδιαφερόντων

Είναι σκόπιμο να τονιστούν οι προσπάθειες που καταβάλλονται ώστε να υπάρχει μεγαλύτερη συνοχή μεταξύ των μέσων ενίσχυσης και της εφαρμογή ειδικών ενεργειών στον τομέα της περιφερειακής ολοκλήρωσης και της ελάφρυνση του βάρους του χρέους.

2.1.4.1. Αυξημένη συνοχή των μέσων

Στόχος της Κοινότητας είναι η βελτίωση της συνοχής και της σύγκλισης των μέσων ενίσχυσης που διαθέτει, ιδίως για τη στήριξη της διαρθρωτικής προσαρμογής και των Εθνικών Ενδεικτικών Προγραμμάτων. Επίσης, ένα σημαντικό μέρος των κεφαλαίων Stabex και, τελευταία, των κεφαλαίων ενίσχυσης της επισιτιστικής ασφάλειας χορηγήθηκαν υπό μορφή δημοσιονομικής στήριξης.

2.1.4.2. Στήριξη των διαδικασιών περιφερειακής ολοκλήρωσης

Ιδιαίτερη σημασία δόθηκε στη στήριξη των διαδικασιών περιφερειακής ολοκλήρωσης, ιδίως στο πλαίσιο της UEMOA (Δυτικοαφρικανικής Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης) και της ITF (Διασυνοριακής Πρωτοβουλίας). Για τις χώρες που κατέβαλαν προσπάθειες προς αυτή την κατεύθυνση δεσμεύτηκαν κεφάλαια (περίπου 100 εκατ. ECU), ενώ αυξήθηκαν οι πιστώσεις τους και οι χρηματοδοτήσεις αυτές συνδέθηκαν με την αποτελεσματική εφαρμογή των μεταρρυθμίσεων. Η στήριξη αυτή αντισταθμίζει το μεταβατικό κόστος των φορολογικών ή/και τελωνειακών μεταρρυθμίσεων και συνοδεύει τα μέτρα ελευθέρωσης. Επίσης, χορηγήθηκε σημαντική στήριξη στο πλαίσιο αυτό για την ενίσχυση των δυνατοτήτων.

2.1.4.3. Στήριξη της πρωτοβουλίας για τις φτωχές υπερχρεωμένες χώρες (ΦΥΧ)

Οι χρηματοδοτήσεις της Κοινότητας υπέρ των χωρών ΑΚΕ πραγματοποιήθηκαν κυρίως υπό μορφή δωρεών· δάνεια από την τέταρτη σύμβαση Λομέ και μετά χορηγήθηκαν μόνο σε δύο περιπτώσεις : δάνεια από κεφάλαια κινδύνου και δάνεια από τους ιδίους πόρους της ΕΤΕπ. Για τον λόγο αυτό ο ρόλος του πιστωτή που διαδραματίζει σήμερα η Κοινότητα είναι περιθωριακός (περίπου 2% του αποθέματος του χρέους των φτωχών υπερχρεωμένων χωρών).

Ως εκ τούτου, η Κοινότητα θέλησε να συμμετάσχει εξ αρχής όχι μόνο ως πιστωτής αλλά και ως χρηματοδότης στην πρωτοβουλία των Οργανισμών του Bretton Woods για την αντιμετώπιση του προβλήματος του χρέους των φτωχών υπερχρεωμένων χωρών (πρωτοβουλία ΦΥΧ). Οι δικαιούχες χώρες υποχρεώθηκαν να πραγματοποιήσουν σημαντικές διαρθρωτικές προσαρμογές από τη στιγμή που έγιναν επιλέξιμες για την πρωτοβουλία ("decision point") μέχρι την ουσιαστική ελάφρυνση του χρέους τους ("comletion point"). Επιπλέον, η προσαρμογή αυτή έχει μια κοινωνική διάσταση που θεωρείται ότι είναι σημαντικό να υποστηριχθεί και να προωθηθεί. Η Κοινότητα επιθυμεί να χορηγήσει στήριξη κατά την ενδιάμεση περίοδο και να ενισχύσει το κοινωνικό περιεχόμενο της διαδικασίας.

Συγκεκριμένα, η Κοινότητα ενσωμάτωσε στα προγράμματα που εφαρμόζει για τη στήριξη της διαρθρωτικής προσαρμογής μια διάσταση ΦΥΧ και αύξησε τις επιχορηγήσεις για τις επιλέξιμες χώρες καθόλη τη διάρκεια της μεταβατικής περιόδου. Μέχρι σήμερα έχουν αποδεσμευτεί περίπου 36 εκατ. ECU (στο πλαίσιο του 8ου ΕΤΑ) υπέρ εννέα συγκεκριμένων χωρών.

Η Επιτροπή προτείνει επί του παρόντος στα κράτη μέλη και στα κράτη ΑΚΕ να θεσπίσουν κατευθύνσεις με σκοπό την ενίσχυση, τη διεύρυνση και την επιτάχυνση της πρωτοβουλίας. Πρώτον, πρόκειται για την εξασφάλιση της χρηματοδότησης των δύο ήδη κεκτημένων πτυχών (της συμμετοχής ως πιστωτής και ως χρηματοδότης), ενώ το σχετικό κόστος αυξήθηκε σημαντικά. Επίσης, πρέπει να προστεθεί μια τρίτη διάσταση που θα συμβάλει στο κλείσιμο της σφαιρικής χρηματοδότησης της πρωτοβουλίας ΦΥΧ, ως βασικού συντελεστή των αναπτυξιακών ενισχύσεων.

2.1.5. Η συμμετοχή στη διεθνή συζήτηση

Η Κοινότητα διαχειρίστηκε ένα σημαντικό ποσό ενισχύσεων σε έναν τομέα που απαιτεί ιδιαίτερες ικανότητες και στενή παρακολούθηση των μακροοικονομικών συγκυριών, με περιορισμένο σχετικά ανθρώπινο δυναμικό σε σύγκριση με το δυναμικό που διαθέτουν οι Οργανισμοί του Bretton Woods. Επομένως, η συμμετοχή της στις διεθνείς συναντήσεις ήταν ένα από τα πλέον κατάλληλα μέσα για τη γνωστοποίηση του ευρωπαϊκού οράματος.

Στο πλαίσιο αυτό, προνομιούχα θέση κατέχει το Ειδικό Πρόγραμμα Συνδρομής για την Αφρική (PSA), ένα φόρουμ που δημιουργήθηκε το 1987 και συγκεντρώνει δύο φορές το χρόνο, υπό την προεδρία του Αντιπροέδρου της Παγκόσμιας Τράπεζας, σχεδόν όλους τους χρηματοδότες που στηρίζουν τη διαρθρωτική προσαρμογή στην υποσαχάρια Αφρική. Με στόχο την προώθηση της κινητοποίησης των ενισχύσεων ταχείας εκταμίευσης, το φόρουμ αυτό κατέστη με την πάροδο του χρόνου σημαντικός τόπος προβληματισμού για τους τρόπους εφαρμογής των εν λόγω ενισχύσεων.

Τα αποτελέσματα της προσέγγισης αυτής είναι τα εξής: η Επιτροπή άρχισε να συμμερίζεται σιγά-σιγά τις κατευθύνσεις σχετικά για ένταξη των προγραμμάτων διαρθρωτικής προσαρμογής σε μια πιο μακροπρόθεσμη και περιφερειακή αναπτυξιακή προοπτική. Η θεώρηση αυτή χαρακτήρισε τους προβληματισμούς για τις λεγόμενες μεταρρυθμίσεις «δεύτερης γενιάς», που είχαν ως στόχο βιώσιμες αλλαγές στο θεσμικό επίπεδο. Η ιδέα της βραχυπρόθεσμης προσαρμογής, που βασιζόταν κυρίως στα μέτρα χρηματοδοτικής σταθεροποίησης και σε προκαθορισμένα πακέτα μεταρρυθμίσεων και ελευθέρωσης, παραχωρεί ολοένα και περισσότερο τη θέση της σε μια πιο βαθμιαία και ρεαλιστική προσέγγιση, η οποία δίνει μεγαλύτερη έμφαση στο βιοτικό επίπεδο των πληθυσμών και στη μείωση της φτώχειας.

Μέλημα της Κοινότητας ήταν να καταστήσει τις κατευθύνσεις αυτές λειτουργικές. Για τον λόγο αυτόν η επιρροή της έλαβε συγκεκριμένη μορφή σε πιο εξειδικευμένους τομείς, όπως είναι: (i) οι προβληματισμοί για τη μεταρρύθμιση των ειδικών όρων, (ii) η ενσωμάτωση της περιφερειακής διάστασης στη διαρθρωτική προσαρμογή και (iii) η μετάβαση προς τα τομεακά προγράμματα μεταρρύθμισης.

Η Κοινότητα παρότρυνε, για παράδειγμα, στο πλαίσιο του PSA τη διεξαγωγή συζήτησης σχετικά με τη μεταρρύθμιση της ρήτρας των ειδικών όρων προκειμένου να βελτιωθεί η αποτελεσματικότητα των ενισχύσεων ταχείας εκταμίευσης. Πραγματοποιήθηκε δοκιμή στη Μπουρκίνα Φάσο στην οποία συμμετείχαν εννέα χρηματοδότες και των οποίων οι στόχοι είναι οι ακόλουθοι: (1) βελτίωση και ενίσχυση της οικειοποίησης των προγραμμάτων από τις δικαιούχους χώρες, (2) κανονική ροή ενισχύσεων και μείωση της μη κανονικότητας της εν λόγω ροής καθώς και του αριθμού των διακοπών με την εφαρμογή διαφορετικών τρόπων εκταμίευσης των ενισχύσεων (3) επικέντρωση των μεταρρυθμίσεων στα αναμενόμενα αποτελέσματα και όχι στα μέσα για την επίτευξή τους και κατ'αυτόν τον τρόπο προώθηση ενός μεσοπρόθεσμου οράματος και (4) βελτίωση του συντονισμού μεταξύ των χρηματοδοτών μέσω κοινών αποστολών αξιολόγησης (παράρτημα 4). Τα πρώτα αποτελέσματα της δοκιμής αυτής συνέβαλαν ευρύτατα στη χάραξη των κατευθύνσεων που προτείνει η παρούσα ανακοίνωση.

Όσον αφορά την περιφερειακή ολοκλήρωση, στο πλαίσιο του PSA, η Κοινότητα υποστήριξε ότι πρέπει να ληφθεί υπόψη η περιφερειακή διάσταση της προσαρμογής. Τα τελευταία έτη αυξήθηκε σημαντικά η ευαισθησία των άλλων χρηματοδοτών, και ιδίως των Οργανισμών του Bretton Woods σχετικά με αυτή τη διάσταση. Οι στόχοι εναρμόνισης και δασμολογικής ελευθέρωσης ενσωματώθηκαν όλο και πιο ρητά στα έγγραφα-πλαίσιο της οικονομικής πολιτικής των χωρών που βρίσκονται στο στάδιο προσαρμογής. Η έννοια της μακροοικονομικής σύγκλισης μεταξύ γειτονικών χωρών είναι πλέον καθιερωμένη. Στο λειτουργικό επίπεδο, η Κοινότητα μετέσχε στις δράσεις "συν-χορηγίας" των πιο σημαντικών διαδικασιών περιφερειακής ολοκλήρωσης (Δυτικοαφρικανική Οικονομική και Νομισματική Ένωση και Διασυνοριακή Πρωτοβουλία).

Στο πλαίσιο του PSA, η Κοινότητα συντονίζει επί του παρόντος τις εργασίες μιας ομάδας προβληματισμού σχετικά με τα τομεακά προγράμματα. Τα υπό συζήτηση θέματα είναι σημαντικά για το μέλλον της συνεργασίας, δεδομένου ότι πρόκειται για την αναζήτηση τρόπων που επιτρέπουν τη μεγαλύτερη οικειοποίηση των πολιτικών από τις χώρες, τη συνοχή των ενισχύσεων και την ενθάρρυνση της εναρμόνισης των διαδικασιών κατά τη μετάβαση από μια προσέγγιση-σχέδιο σε μια πιο σφαιρική προσέγγιση, συνεκτική με τις μακροοικονομικές προοπτικές της χώρας. Στον τομέα αυτό, οι προσπάθειες που κατέβαλε η Κοινότητα είχαν στόχο να ενθαρρύνουν την εφαρμογή μιας αρκετά ευέλικτης προσέγγισης, να δώσουν προτεραιότητα στον ουσιαστικό ρόλο που διαδραματίζουν τα κράτη ΑΚΕ στη διαδικασία αυτή και να προσεγγίσουν τις θέσεις των χρηματοδοτών.

Τέλος, όσον αφορά την καταπολέμηση της φτώχειας, το ψήφισμα του Συμβουλίου του 1993 [4] τονίζει ότι είναι ανάγκη να λαμβάνονται υπόψη οι συνέπειες στη φτώχεια ορισμένων σφαιρικών παραγόντων και ιδίως της ελευθέρωσης του εμπορίου. Το ψήφισμα αυτό τονίζει, επίσης, ότι τα αποτελέσματα των ερευνών για τη φτώχεια πρέπει να ενταχθούν διαμόρφωση των μακροοικονομικών πολιτικών και των τομεακών προσεγγίσεων. Σύμφωνα με την κατεύθυνση αυτή, η Επιτροπή, στο πλαίσιο του PSA και της ΕΑΒ/ΟΟΣΑ, ανέπτυξε τα αποτελέσματα της εξέλιξης των όρων συναλλαγής στη φτώχεια, τις ενδοπεριφερειακές και διαπεριφερειακές πτυχές καθώς και τη σημασία του πολιτικού διαλόγου και της ενίσχυσης του θεσμικού πλαισίου. Τα στοιχεία αυτά αποτελούν αποφασιστικούς παράγοντες της μελλοντικής εταιρικής σχέσης ΕΕ-ΑΚΕ για να επιτευχθεί ο στόχος μείωση της φτώχειας και να ενταχθούν οι χώρες αυτές στην παγκόσμια οικονομία.

[4] Βλ. σημείωση 3

2.2. Παράγοντες που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη κατά την εξέταση των προοπτικών της κοινοτικής στήριξης

Εκτός από τον απολογισμό αυτόν, πολλοί παράγοντες καλούν την Κοινότητα να εξετάσει την καταλληλότητα των σημερινών κατευθύνσεων :

2.2.1. Εξέλιξη του οικονομικού πλαισίου

Κατά την εξέλιξη του οικονομικού πλαισίου των χωρών ΑΚΕ έχουν σημειωθεί πολλές πρόοδοι στον τομέα της μακροοικονομικής σταθεροποίησης και της ανάπτυξης. Ωστόσο, αυτές οι πρόοδοι δεν είναι αρκετές για να περιορίσουν περιθωριακό χαρακτήρα της Αφρικής στην παγκόσμια οικονομία και για να προσφέρουν σταθερές προοπτικές όσον αφορά τη μείωση της φτώχειας.

Μετά από χρόνια στασιμότητας, ο μέσος δείκτης οικονομικής ανάπτυξης αυξήθηκε μέχρι το 1996 περίπου σε 4 ή 5 %. Ο πληθωρισμός είναι σήμερα χαμηλότερος από 10 % σε αρκετές χώρες. Τα συνολικά δημόσια ελλείμματα κυμαίνονταν, από το 1992 έως το 1996, μεταξύ 8 και 4 % του ΑΕγχΠ. Το άρθρο VIII του καταστατικού του ΔΝΤ είναι σήμερα αποδεκτό από ολοένα και περισσότερες χώρες, γεγονός που σημαίνει το τέλος των περιορισμών στις τρέχουσες πληρωμές και μεταφορές κονδυλίων. Οι έλεγχοι των τιμών, των δημόσιων συμβάσεων και των συναλλαγματικών ισοτιμιών μειώθηκαν παντού με τον περιορισμό του ρόλου της κρατικής παρέμβασης στον τομέα της παραγωγής. Είναι αναμφισβήτητο ότι τέτοιου είδους διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις αποτελούν τις βάσεις για μια καλύτερη ένταξη στην παγκόσμια οικονομία.

Εντούτοις, τα ικανοποιητικά αυτά αποτελέσματα παραμένουν επισφαλή και πρέπει δυστυχώς να σχετικοποιηθούν. Ενώ οι εκτιμήσεις προβλέπουν ανάκαμψη της οικονομικής ανάπτυξης το 1999, αυτή ήταν σαφώς μικρότερη το 1997 και το 1998 σε σχέση με το 1996 :

Η οικονομική ανάπτυξη στην υποσαχάρια Αφρική : 1996-1999

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

Πηγή : Παγκόσμια Τράπεζα

Επιπλέον, η ανάπτυξη αυτή παραμένει ανεπαρκής λαμβανομένης υπόψη της διαρκούς δημογραφικής αύξησης (κατά μέσο όρο + 3 % ετησίως).

Η ανάκαμψη κατά τα μέσα της δεκαετίας του 1990 βασίστηκε κατά κανόνα στην αυξημένη χρήση των υφιστάμενων παραγωγικών ικανοτήτων και στην αύξηση των τιμών των μη πετρελαϊκών βασικών προϊόντων. Σήμερα, οι δύο αυτοί παράγοντες εκλείπουν. Μολονότι οι χώρες ΑΚΕ απέφυγαν κατά κάποιον τρόπο τις επαχθείς επιπτώσεις από την ασιατική κρίση, έχουν πληγεί και εξακολουθούν να πλήττονται από τις έμμεσες αυτές επιπτώσεις στην παγκόσμια ζήτηση και στις τιμές των πρώτων υλών και των βασικών προϊόντων. Οι χώρες που εθίγησαν κατά το πλείστον είναι εκείνες του Ειρηνικού. Ωστόσο, η απότομη πτώση σε όρους τιμών συναλλάγματος για τις αφρικανικές χώρες εκτιμήθηκε σε 7,4%, πράγμα που αντιστοιχεί σε πτώση του ΑΕγχΠ περίπου κατά 2 %. Σε ένα πλαίσιο όπου οι εγχώριες αποταμιεύσεις βρίσκονται σε διαρκή πτώση επί εικοσαετία, η ανάπτυξη των οικονομιών των χωρών ΑΚΕ θα είναι βιώσιμη μόνο εφόσον βασίζεται στις ικανότητές τους να αναζωπυρώσουν τις εν λόγω αποταμιεύσεις και να προσελκύσουν εξωτερικούς πόρους. Δυστυχώς, σ'αυτό ακριβώς το σημείο φαίνεται ότι συνίσταται η μεγαλύτερη αποτυχία των προγραμμάτων προσαρμογής. Το μερίδιο των χωρών ΑΚΕ στις ιδιωτικές διεθνείς επενδύσεις αντιπροσώπευσε το 1997 μόνο το 2 % των επενδύσεων στις αναπτυσσόμενες χώρες, και επιπλέον η πορεία του είναι επί του παρόντος φθίνουσα και οι επενδύσεις συγκεντρωμένες σε λίγες χώρες. Στην πραγματικότητα, οι διεθνείς επενδυτές ενδιαφέρονται μόνο για τα μεταλλεία και τις πετρελαϊκές βιομηχανίες, και οι τομείς που αναπτύσσονται έχουν ολοένα και περισσότερο εξωχώρια βάση (βάση off-shore). Η διαρθρωτική αυτή αδυναμία επιδεινώθηκε ακόμη από το γεγονός ότι οι οικονομίες των χωρών ΑΚΕ είναι πολύ ευαίσθητες σε κάθε είδους κρίση. Συχνά εστιάζονται σε έναν μικρό αριθμό προϊόντων εξαγωγής και εκτίθενται ιδίως στις φυσικές καταστροφές, τις κλιματολογικές μεταβολές και τις διακυμάνσεις των τιμών.

Η θέση της Αφρικής και των χωρών ΑΚΕ γενικά στην παγκόσμια οικονομία παραμένει περιθωριακή και σε φθίνουσα πορεία: έτσι, το μερίδιο των χωρών ΑΚΕ στο ευρωπαϊκό εμπόριο σημείωσε πτώση από 6,8 %, το 1975, σε 4,6 %, το 1997 (3,2 % χωρίς τη Νότιο Αφρική), και το μερίδιο της υποσαχάριας Αφρικής στο παγκόσμιο εμπόριο εξακολουθεί να παρουσιάζει φθίνουσα πορεία από 3,3 % των εξαγωγών στη δεκαετία του '50 σε 0,8 % το 1995).

Εκτός από τη διαπίστωση αυτή, είναι σκόπιμο να διατυπωθούν ορισμένες παρατηρήσεις:

Πρώτον, προκειμένου να επιτευχθούν βιώσιμα αποτελέσματα ως προς τη μείωση της φτώχειας και να ανατραπεί η σημερινή τάση περιθωριοποίησης των χωρών ΑΚΕ, δηλαδή μόνο για να αποκατασταθούν οι ζημίες που σημειώθηκαν κατά την τελευταία εικοσαετία, οι χώρες αυτές πρέπει να επιτύχουν επίπεδα οικονομικής ανάπτυξης πολύ ανώτερα από τα σημερινά, ήτοι τουλάχιστον 6-7 %, και να αναλάβουν συμπληρωματικές δράσεις υπέρ της ανάπτυξης ανθρώπινου δυναμικού και της καταπολέμησης της φτώχειας. Αυτή η αναβίωση της ανάπτυξη δεν μπορεί να πραγματοποιηθεί χωρίς ουσιαστικές ιδιωτικές επενδύσεις.

Δεύτερον, τα γενικά στοιχεία συγκαλύπτουν μια ιδιαίτερα μεγάλη ετερογένεια εντός της ομάδας των χωρών ΑΚΕ, η οποία χαρακτηρίζει πολύ περισσότερο την υποσαχάρια Αφρική παρά την Καραϊβική ή τον Ειρηνικό. Οι αποκλίσεις αυτές είναι εμφανείς τόσο σε επίπεδο μέσου κατά κεφαλήν εισοδήματος, όσο και σε επίπεδο κοινωνικών δεικτών ή απλώς του δείκτη οικονομικής ανάπτυξης (ο οποίος στην Αφρική, το 1997, κυμάνθηκε από - 8,7 % έως + 12,7 %). Ορισμένες χώρες εμφανίζονται ως πόλοι ανάπτυξης, με καλές προοπτικές οικονομικής ανάπτυξης, προσελκύοντας συχνά άνεργο εργατικό δυναμικό από τις γειτονικές χώρες. Άλλες εμπλέκονται σε εμφύλιες συρράξεις, με ολοένα και μεγαλύτερες περιφερειακές επιπτώσεις. Τέλος, άλλες βγαίνοντας από συρράξεις μακράς διαρκείας αντιμετωπίζουν σημαντικές ανάγκες ανασυγκρότησης.

Τρίτον, παρατηρείται συχνά μια ιδιαίτερα άνιση ανακατανομή της ανάπτυξης, τόσο μεταξύ των χωρών όσο και στο εσωτερικό τους. Η σημερινή τάση χαρακτηρίζεται από όλο και μεγαλύτερες αποκλίσεις μεταξύ των βιομηχανικών και των αναπτυσσομένων χωρών. Σε 89 χώρες, εκ των οποίων οι περισσότερες είναι χώρες ΑΚΕ, η οικονομική κατάσταση είναι πολύ χειρότερη απ'ό,τι πριν από δέκα έτη, ενώ αυξάνεται ο παγκόσμιος πλούτος. Σε πολλές χώρες, η οικονομική ανάπτυξη συνοδεύεται από μεγαλύτερες αποκλίσεις μεταξύ του επιπέδου των εισοδημάτων των φτωχότερων και των πλουσιότερων πολιτών.

Τέλος, παράλληλα με τις εξελίξεις αυτές, το διεθνές πλαίσιο χαρακτηρίζεται από τη μείωση των δημόσιων αναπτυξιακών ενισχύσεων. Από το 1990, οι ενισχύσεις αυτές μειώθηκαν τόσο σε πραγματικούς όρους όσο και σε σχέση με το ΑΕΠ των δικαιούχων χωρών και έφθασαν, το 1997, στο 0,22 % του ΑΕΠ των χρηματοδοτριών χωρών, δηλαδή στο χαμηλότερο επίπεδο σε σχέση με το στόχο 0,7 % που καθορίστηκε από τα Ηνωμένα Έθνη. Επίσης, διαπιστώνεται ότι ένα όλο και μεγαλύτερο μερίδιο των ενισχύσεων αυτών διατίθεται για την ελάφρυνση του χρέους και όχι στην οικονομική ανάπτυξη και την ανάπτυξη γενικότερα. Εάν λάβουμε υπόψη τις αναπτυσσόμενες χώρες ως σύνολο, η μείωση αυτή οφείλεται εν μέρει στη σημαντική αύξηση του μεριδίου του οικονομικού βάρους που επωμίζονται ιδιώτες επενδυτές. Εάν όμως λάβουμε υπόψη μόνο τις χώρες ΑΚΕ, το υπόλοιπο παραμένει αρνητικό.

Όλες αυτές οι διαπιστώσεις καταδεικνύουν ότι πρέπει όχι μόνο να συνεχιστεί η χρηματοδοτική στήριξη προς τις χώρες ΑΚΕ αλλά και να δοθεί μεγαλύτερη προσοχή στον ιδιωτικό τομέα, το θεσμικό πλαίσιο, το ρυθμό και τη σειρά των μεταρρυθμίσεων.

2.2.2. Εξέλιξη του πολιτικού πλαισίου

Τα τελευταία έτη, σημειώθηκε σημαντική πρόοδος σε πολλές χώρες όσον αφορά το σεβασμό των ανθρώπινων δικαιωμάτων, τον εκδημοκρατισμό και την ενίσχυση του κράτους δικαίου. Πολλές δικτατορίες παραχώρησαν τη θέση τους σε δημοκρατικά εκλεγμένα καθεστώτα, αυξήθηκε ο ρόλος των Κοινοβουλίων, οι συνταγματικοί και συχνά ενισχύθηκαν δικαστικοί μηχανισμοί. Πρόσφατες μελέτες καταδεικνύουν ότι οι χώρες στις οποίες καταβλήθηκαν τέτοιου είδους προσπάθειες είχαν καλύτερα οικονομικά αποτελέσματα και κατ'αυτόν τον τρόπο επισημαίνουν τη σημασία που έχει να λαμβάνεται υπόψη η διάσταση αυτή. Τέλος, η ανάπτυξη αντιπολιτευτικών δυνάμεων και η βελτίωση της ελευθερίας έκφρασης σε πολλές χώρες φαίνεται ότι είναι τα αποτελεσματικότερα μέσα για την καταπολέμηση της διαφθοράς.

Δυστυχώς, εκτός από τη θετική αυτή εξέλιξη, η πολιτική κατάσταση στην Αφρική γνώρισε πρόσφατα δραματικά πισωγυρίσματα. Στην Κεντρική Αφρική πολλές πρώην τοπικές συρράξεις εξελίχθηκαν σε περιφερειακούς πολέμους ιδίως στο έδαφος της Λαϊκής Δημοκρατίας του Κονγκό, καθώς επίσης και στην Αγκόλα και στο Κονγκό-Μπραζαβίλ. Η αστάθεια, και μάλιστα η εξαφάνιση διοικητικών και δικαστικών δομών σε ένα τμήμα της Κεντρικής Αφρικής, καθώς και σε ορισμένες χώρες της Δυτικής Αφρικής και σε ολόκληρη τη Σομαλία, οδήγησαν σε κλιμάκωση των παραβιάσεων των ανθρωπίνων δικαιωμάτων.

Η προσοχή που αποδίδει η Ευρωπαϊκή Ένωση στο σεβασμό των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, στις δημοκρατικές αρχές και στη χρηστή διακυβέρνηση θα έχει ολοένα και μεγαλύτερες συνέπειες στην κατανομή των κοινοτικών πόρων για τη στήριξη της διαρθρωτικής προσαρμογής και στην εφαρμογή των προγραμμάτων.

Λόγω του αντικαταστατού χαρακτήρα των πιστώσεων, υπάρχει κίνδυνος οι εξωτερικές ενισχύσεις, και ιδίως η στήριξη της διαρθρωτικής προσαρμογής να παρέχουν στις κυβερνήσεις τη δυνατότητα να αποδεσμεύουν πόρους για τη χρηματοδότηση στρατιωτικών δραστηριοτήτων, εκτός του πλαισίου νόμιμης άμυνας που αναγνωρίζεται από τον Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών (άρθρο 51). Έχοντας υπόψη την αύξηση των ένοπλων συρράξεων και των στρατιωτικών παρεμβάσεων, η Επιτροπή συνέταξε ανακοίνωση [5] προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο με θέμα τις επιλογές της Επιτροπής και της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την αντιμετώπιση τέτοιου είδους καταστάσεων.

[5] Ανακοίνωση για τη συνεργασία με τις χώρες ΑΚΕ που έχουν εμπλακεί σε ένοπλες συγκρούσεις.

2.3. Προοπτικές και κατευθύνσεις για το μέλλον

Ο απολογισμός της κοινοτικής στήριξης, τα ερωτήματα που τέθηκαν λόγω των πρόσφατων χρηματοοικονομικών κρίσεων και οι κριτικές που ασκήθηκαν σχετικά με τους τρόπους δράσης (παράρτημα 5) συνηγορούν υπέρ της εξέλιξης των μέσων στήριξης με στόχο μια δεύτερη γενιά μεταρρυθμίσεων.

Η εξέλιξη αυτή θα χαρακτηριστεί από την εμβάθυνση και τη διεύρυνση του πεδίου ενδιαφερόντων της Κοινότητας, την αύξηση του προβληματισμού σχετικά με τις επιπτώσεις των μεταρρυθμίσεων και την ένταξή τους σε μακροπρόθεσμη στρατηγική και, τέλος, από την εξέλιξη των τρόπων αντιμετώπισης των καταστάσεων.

Οι παρούσες κατευθύνσεις για το μέλλον θα προσδιορίσουν τη θέση της Κοινότητας τόσο σε επίπεδο διεθνών συζητήσεων , βελτίωση του συντονισμού με τα κράτη μέλη, συνέχιση της ενεργού συμμετοχής στο πλαίσιο του PSA και του ΟΟΣΑ-ΕΑΒ, όσο και στο επίπεδο της στήριξης που χορηγείται στις χώρες ΑΚΕ.

2.3.1. Η παγίωση του κεκτημένου

Μολονότι υπάρχει ανάγκη διεύρυνσης του πεδίου ενδιαφερόντων, αυτό δεν πρέπει να πραγματοποιηθεί εις βάρος της παγίωσης σημαντικών κεκτημένων. Η στήριξη των μακροοικονομικών μεταρρυθμίσεων, των κοινωνικών τομέων, της περιφερειακής ολοκλήρωσης, της χρηστής διαχείρισης των δημοσίων οικονομικών θα συνεχιστεί και θα εντατικοποιηθεί :

2.3.1.1. Η διατήρηση της μακροοικονομικής ισορροπίας θα εξακολουθήσει να αποτελεί προτεραιότητα

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η ύπαρξη ενός σταθερού μακροοικονομικού πλαισίου αποτελεί μια από τις σημαντικές προϋποθέσεις της ανάπτυξης. Τα κράτη αναλαμβάνουν την ευθύνη για την αντιμετώπιση εξωτερικών και εσωτερικών αναταραχών, ωστόσο είναι επιτακτική ανάγκη να συνεχιστεί η χορήγηση των εξωτερικών ενισχύσεων για τη στήριξη των φτωχών χωρών που αντιμετωπίζουν τέτοιου είδους καταστάσεις. Η δυνατότητα κινητοποίησης ενισχύσεων ταχείας εκταμίευσης για τη στήριξη των χωρών που εφαρμόζουν πολιτικές διαρθρωτικής προσαρμογής θα εξακολουθήσει να αποτελεί προτεραιότητα κατά τα επόμενα έτη.

2.3.1.2. Η Κοινότητα θα εξακολουθήσει να δίνει προτεραιότητα στους κοινωνικούς τομείς

Στον τομέα αυτό, πρέπει να δοθεί προσοχή όχι μόνο στη διατήρηση ή την αύξηση των προϋπολογισμών, αλλά κυρίως στα επιτευχθέντα αποτελέσματα όσον αφορά την πρόσβαση στις υπηρεσίες υγείας και βασικής εκπαίδευσης, ιδίως για τις γυναίκες και τα κορίτσια, και στην ποιότητα των υπηρεσιών. Στο επίκεντρο του προβληματισμού αυτού θα είναι ο βαθμός συνοχής μεταξύ του προϋπολογισμού και των δηλωθεισών τομεακών πολιτικών, ο προσδιορισμός του ρόλου του κράτους και των νοικοκυριών στη χρηματοδότηση των βασικών υπηρεσιών και η συνεκτίμηση των δραστηριοτήτων του ιδιωτικού τομέα.

Θα δοθεί επίσης προσοχή στη συνοχή που αφορά τη στήριξη που παρέχεται στο πλαίσιο της διαρθρωτικής προσαρμογής και στη στήριξη που παρέχεται στα τομεακά προγράμματα που αναπτύσσει η κάθε χώρα. Η πρώτη μορφή στήριξης δίνει έμφαση στη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση και στη συνοχή των τομεακών πολιτικών με τις μακροοικονομικές προοπτικές, ενώ η δεύτερη μορφή στήριξης συνίσταται σε μια πιο εμπεριστατωμένη και εξειδικευμένη προσέγγιση των πολιτικών. Στόχος και των δύο μορφών στήριξης είναι η ενίσχυση των ίδιων πολιτικών και η αύξηση του αντικτύπου των πολιτικών τους στη βελτίωση των υπηρεσιών που παρέχονται στους πολίτες των χωρών αυτών.

2.3.1.3. Θα συνεχιστεί η στήριξη της περιφερειακής ολοκλήρωσης

Η Κοινότητα είναι της γνώμης ότι η συνεργασία και η περιφερειακή ολοκλήρωση αποτελούν σημαντικά μέσα για την προώθηση της ένταξης των ενδιαφερόμενων χωρών στην παγκόσμια οικονομία, κυρίως των χωρών ΑΚΕ στις οποίες το περιορισμένο μέγεθος των εθνικών αγορών αποτελεί τροχοπέδη για την οικονομική ανάπτυξη. Οι προσπάθειες αυτές θα συνεχίσουν να τυγχάνουν στήριξης και κατ'αυτόν τον τρόπο θα ευνοείται η οικονομική ανάπτυξη, η οποία είναι απαραίτητη (αλλά όχι επαρκής) προϋπόθεση για τη μείωση της φτώχειας.

Η εντολή διαπραγμάτευσης μιας νέας συμφωνίας εταιρικής σχέσης με τις χώρες ΑΚΕ προβλέπει τη σταδιακή σύναψη Περιφερειακών Συμφωνιών Οικονομικών Εταιρικών Σχέσεων (ΠΣΟΕΣ). Στόχος των συμφωνιών αυτών είναι η δημιουργία ζωνών ελεύθερων συναλλαγών σύμφωνα με τις διατάξεις του ΠΟΕ. Προϋποθέτουν την εδραίωση της διαδικασίας περιφερειακής ολοκλήρωσης σε επίπεδο περιφερειακών ομαδοποιήσεων των χωρών ΑΚΕ που θα εξακολουθήσουν να αποτελούν αντικείμενο στήριξης στο πλαίσιο της διαρθρωτικής προσαρμογής. Ωστόσο, οι προσπάθειες που καταβάλλονται στο πλαίσιο αυτό έχουν συχνά αρνητικές μεταβατικές συνέπειες στα δημόσια οικονομικά ή στην ανταγωνιστικότητα των επιχειρήσεων. Οι ενισχύσεις του προϋπολογισμού θα επιτρέψουν να απορροφηθούν για μια μεταβατική περίοδο οι μειώσεις των τελωνειακών εσόδων και θα ενθαρρύνουν την πραγματοποίηση φορολογικών μεταρρυθμίσεων. Η τεχνική συνδρομή θα επικεντρωθεί στα θέματα που αφορούν την αναδιάρθρωση των φορολογικών συστημάτων και την ενίσχυση των τομέων που συνδέονται με το εμπόριο (τυποποίηση, κοινοποιήσεις, υπηρεσίες στήριξης, κλπ.).

2.3.1.4. Θα αυξηθεί το υφιστάμενο ενδιαφέρον για τη χρηστή διαχείριση των δημοσίων οικονομικών

Η Κοινότητα θα στηρίξει τις προσπάθειες για την προώθηση της υπεροχής του δικαίου, την ικανότητα της διοίκησης να διαχειρίζεται κατά τρόπο διαφανή και αποτελεσματικό τους πόρους της, την ενίσχυση των μηχανισμών ελέγχου για την καταπολέμηση της διαφθοράς, καθώς και τη συμμετοχή των πολιτών στη λήψη αποφάσεων. Η στήριξη που χορηγείται υπό μορφή ενισχύσεων του προϋπολογισμού, είτε πρόκειται για άμεσες είτε για έμμεσες ενισχύσεις (Γενικό Πρόγραμμα Εισαγωγών - PGI), επιβάλλει πράγματι την παρακολούθηση της καλής εκτέλεσης των προϋπολογισμών. Τρία θέματα χρήζουν κυρίως προσεκτικής εξέτασης: το επίπεδο εκτέλεσης των προϋπολογισμών, η καλή εκτέλεση του προϋπολογισμού (ιδίως στις πλέον περιφερειακές δομές) και τέλος η αποτελεσματικότητα και η διαφάνεια των διαδικασιών του προϋπολογισμού. Ομοίως, θα δοθεί προσοχή στη χρηστή διαχείριση των πόρων. Στο πλαίσιο αυτό, τα προγράμματα θα παράσχουν την απαραίτητη θεσμική στήριξη, θα ενθαρρύνουν τη συμμετοχή της κοινωνίας των πολιτών στον προσδιορισμό των προγραμμάτων μεταρρύθμισης και θα επιδιώξουν τη βελτίωση των διαδικασιών διαχείρισης των δημοσίων οικονομικών.

2.3.2. Νέες προκλήσεις

Η Κοινότητα, ωστόσο, θα επιστήσει την προσοχή της σε νέα πεδία ενδιαφερόντων όσον αφορά τα μελλοντικά προγράμματα διαρθρωτικής προσαρμογής: πρόκειται κυρίως για θέματα δικαιοσύνης καθώς και για θέματα σχετικά με την ανάπτυξη του ιδιωτικού τομέα, την παρακολούθηση και την αξιολόγηση (συμπεριλαμβανομένης της αξιοπιστίας των διαθέσιμων βάσεων στατιστικών δεδομένων).

2.3.2.1. Νέα διάσταση όσον αφορά την καταπολέμηση της φτώχειας

Η Κοινότητα θα αποδώσει ιδιαίτερη σημασία στο θέμα της δίκαιης κατανομής των αποτελεσμάτων της οικονομικής ανάπτυξης. Στον τομέα αυτό, θα δοθεί προσοχή τόσο στις συνολικές εξελίξεις όσο και στα αποτελέσματα του παγκόσμιου χαρακτήρα των διαφορών μεταξύ πλουσίων και φτωχών χωρών και στις εξελίξεις στο εσωτερικό των χωρών: επιπτώσεις των φορολογικών πολιτικών στα εισοδήματα των διαφόρων κοινωνικών στρωμάτων, επιπτώσεις των οικονομικών πολιτικών στην απασχόληση. Τα προβλήματα αποκλεισμού, ιδίως στις πόλεις, θα μπορούν να εξεταστούν στο πλαίσιο ειδικών μελετών. Οι διαπιστώσεις που έγιναν θα αποτελέσουν αντικείμενο συζητήσεων τόσο σε διεθνές επίπεδο όσο και σε επίπεδο μεμονωμένων χωρών προκειμένου να ενθαρρυνθεί η χάραξη πολιτικών για την καταπολέμηση της φτώχειας.

2.3.2.2. Η ανάπτυξη του ιδιωτικού τομέα

Θα δοθεί ιδιαίτερη προσοχή στα θέματα που αφορούν την ανάπτυξη του ιδιωτικού τομέα. Όπως προβλέπεται στο ψήφισμα του Συμβουλίου για τον ιδιωτικό τομέα [6], ο προβληματισμός αυτός θα υλοποιηθεί αρχικά σε συνοχή με τη στήριξη που παρέχεται στους ιδιωτικούς τομείς από άλλα μέσα με σκοπό την ενίσχυση του νομικού και δικαστικού πλαισίου που εμπνέει την εμπιστοσύνη των επενδυτών και την ύπαρξη νόμων και κανονισμών προσαρμοσμένων στην οικονομία της αγοράς. Δεύτερον, η Κοινότητα θα ενθαρρύνει το διάλογο μεταξύ του δημόσιου και του ιδιωτικού τομέα καθώς και τις συζητήσεις για τον επαναπροσδιορισμό του ρόλου του κράτους και του ρόλου του ιδιωτικού τομέα, αντίστοιχα. Η Κοινότητα θα επιδιώξει να στηρίξει τη μεταβίβαση αρμοδιοτήτων από το δημόσιο τομέα προς τους επαγγελματικούς οργανισμούς και τον ιδιωτικό τομέα, εφόσον είναι δυνατή η αποτελεσματικότερη διαχείριση των υπηρεσιών και διατηρείται η έννοια της δημόσιας υπηρεσίας. Τέλος θα δοθεί προσοχή στη μεταβίβαση και την ανάπτυξη των νέων τεχνολογιών, οι οποίες είναι ο απαιτούμενος κινητήριος μοχλός για την εξέλιξη των αναπτυσσόμενων χωρών. Η παρέμβαση της Επιτροπής θα συμπληρώνει τις παρεμβάσεις των άλλων χρηματοδοτών και βάσει της εμπειρίας της, θα δώσει προτεραιότητα στην υποστήριξη των διαδικασιών περιφερειακής ολοκλήρωσης και τη θέσπιση κανόνων που να αποτρέπουν τη μετατροπή των παλαιών δημόσιων μονοπωλίων σε ιδιωτικά ολιγοπώλια.

[6] Ψήφισμα του Συμβουλίου, Μάιος 1999, μετά την ανακοίνωση του Νοεμβρίου 1998 σχετικά με στρατηγική της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για την ανάπτυξη του ιδιωτικού τομέα στις χώρες ΑΚΕ.

2.3.2.3. Το πολιτικό περιβάλλον και οι συγκρούσεις

Σε περίπτωση παραβίασης των δημοκρατικών αρχών και των ανθρωπίνων δικαιωμάτων από μια χώρα, η αντίδραση της Κοινότητας πρέπει να είναι συνεπής και αμερόληπτη. Η αντιμετώπιση των συγκρούσεων πρέπει να ευθυγραμμίζεται με τις κατευθύνσεις της ανακοίνωσης σχετικά με « τη συνεργασία με τις χώρες ΑΚΕ που έχουν εμπλακεί σε ένοπλες συγκρούσεις ».

2.3.2.4. Αποτελεσματικότερα συστήματα παρακολούθησης και αξιολόγησης

Η ενίσχυση των συστημάτων παρακολούθησης και αξιολόγησης, συμπεριλαμβανομένης της βελτίωσης των στατιστικών πληροφοριών, αποτελεί απαραίτητο συμπληρωματικό στοιχείο για τη βελτίωση της διαφάνειας και της παρακολούθησης των συνεπειών των μεταρρυθμίσεων. Η Κοινότητα θα στηρίξει την ανάπτυξη συστημάτων παρακολούθησης και συστημάτων πληροφόρησης τα οποία είναι αξιόπιστα, εύχρηστα και αποτελεσματικά και τα οποία να διευκολύνουν τη λήψη αποφάσεων στους κοινωνικούς τομείς, τα δημόσια οικονομικά, την παρακολούθηση των συνεπειών των τομεακών πολιτικών, μέσω της χρήσης των νέων τεχνολογιών.

Η Κοινότητα θα στηρίξει, επίσης, την ανάπτυξη των συναλλαγών μεταξύ χωρών, την αξιοποίηση των θετικών και των αρνητικών εμπειριών και την ανάπτυξη πόλων άριστης ποιότητας (έρευνα).

2.3.3. Μεγαλύτερη επικέντρωση στις συνέπειες των προγραμμάτων

Στόχος της κοινοτικής στήριξης είναι να δώσει νέα διάσταση στα προγράμματα οικονομικών μεταρρυθμίσεων.

Η δοκιμή σχετικά με τη μεταρρύθμιση των ειδικών όρων που πραγματοποιήθηκε στην Μπουρκίνα Φάσο καταδεικνύει ότι ένας από τους βασικούς λόγους της μη οικειοποίησης των προγραμμάτων μεταρρυθμίσεων από ένα σημαντικό μέρος της δημόσιας διοίκησης και της κοινωνίας των πολιτών, οφείλεται στο γεγονός ότι τόσο οι εν λόγω μεταρρυθμίσεις όσο και η παρακολούθηση των αποτελεσμάτων των ασκούμενων πολιτικών δεν έχουν βραχυπρόθεσμους, μεσοπρόθεσμους, σαφείς και συγκεκριμένους στόχους.

Η Κοινότητα θα επιδιώξει επομένως να στηρίξει τις κυβερνήσεις ούτως ώστε τα προγράμματα μεταρρυθμίσεων να ενταχθούν σε ένα μεσοπρόθεσμο πλαίσιο που να επιτρέπει να δίνεται προσοχή στα συγκεκριμένα αναμενόμενα αποτελέσματα και να καθιστά δυνατές τις απαιτούμενες προσαρμογές, εφόσον τα επιτευχθέντα αποτελέσματα δεν είναι ικανοποιητικά, βάσει των εξελίξεων του πολιτικού, οικονομικού και κοινωνικού πλαισίου.

Επομένως, στόχος είναι η μετάβαση από ένα στάδιο βραχυπρόθεσμων μεταρρυθμίσεων, κατά τη διάρκεια του οποίου οι σημαντικότερες προσπάθειες επικεντρώθηκαν στην μακροοικονομική σταθεροποίηση, σε ένα στάδιο περισσότερο διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων, για το οποίο πρέπει να διευκρινιστούν τα αναμενόμενα αποτελέσματα όσον αφορά τη λειτουργία των δημοσίων και ιδιωτικών υπηρεσιών, τα νοικοκυριά και τις επιχειρήσεις, και να αναπτυχθεί ένας διάλογος στο εσωτερικό των χωρών σχετικά με τους επιδιωκόμενους στόχους.

Προς το σκοπό αυτό, η Κοινότητα θα ενθαρρύνει τις κυβερνήσεις να αναπτύξουν μεσοπρόθεσμες προοπτικές για ορισμένους τομείς-κλειδιά στο πλαίσιο των προγραμμάτων και σε συμφωνία με τους Οργανισμούς του Bretton Woods και να θεσπίσουν δείκτες επιδόσεων και ρεαλιστικούς στόχους για τον υπολογισμό των προόδων που σημειώνονται στον τομέα της χρηστής διαχείρισης και της βελτίωσης των υπηρεσιών που παρέχονται στους οικονομικούς φορείς και στους πολίτες.

Οι προοπτικές αυτές θα πρέπει να αποτελέσουν αντικείμενο συζητήσεων με τα εθνικά κοινοβούλια, τους εκπροσώπους της κοινωνίας των πολιτών, συμπεριλαμβανομένων των συνδικαλιστικών οργανώσεων και των χρηματοδοτών.

Η προσέγγιση αυτή θα συνοδεύεται από τον προσδιορισμό και την παρακολούθηση ενός περιορισμένου αριθμού δεικτών αποτελέσματος, που να συμφωνούν με τους δείκτες της ΕΑΒ/OΟΣΑ, καθώς και από τη βελτίωση των ικανοτήτων ανάλυσης των ενλόγω αποτελεσμάτων για τον ενδεχόμενο επαναπροσανατολισμό των πολιτικών.

2.3.4. Εξέλιξη των μεθόδων δράσης

Η τεράστια ποικιλομορφία των καταστάσεων καθώς και η ανεπαρκής οικειοποίηση των προγραμμάτων μεταρρυθμίσεων από τις ίδιες τις χώρες, συνηγορεί υπέρ της διαφοροποιημένης προσέγγισης, προκειμένου να διασφαλιστεί η σειρά και ο ρυθμός των μεταρρυθμίσεων.

Η διεύρυνση του πεδίου των ενδιαφερόντων, το περιορισμένο ανθρώπινο δυναμικό της Επιτροπής, το χρηματοδοτικό βάρος της Ένωσης στα προγράμματα, συνηγορούν υπέρ της αύξησης του συντονισμού στο πλαίσιο της Ένωσης, ώστε να καταστεί δυνατή η αξιολόγηση του χρηματοδοτικού βάρους της και των αρμοδιοτήτων της. Εξάλλου, προτείνεται η απλοποίηση των μέσων έτσι ώστε οι προσπάθειες να επικεντρώνονται στις βασικές προτεραιότητες.

2.3.4.1. Αύξηση της συμμετοχή της Ένωσης στη διαπραγμάτευση των προγραμμάτων

Η πρόταση αφορά τη σταδιακή κατάργηση των ειδικών κοινοτικών όρων με στόχο την αύξηση της συμμετοχής της Κοινότητας και των κρατών μελών, ανάλογα με τις αρμοδιότητές τους, στην εκπόνηση των προγραμμάτων που συμφωνούνται από τις κυβερνήσεις και τους Οργανισμούς του Bretton Woods. Στα προγράμματα που περιλαμβάνουν τα ενδιαφέροντα της Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν χρειάζεται να προστεθούν και άλλοι όροι. Στην αντίθετη περίπτωση, η Επιτροπή θα γνωστοποιήσει στις κυβερνήσεις και στους Οργανισμούς του Bretton Woods τα ενδιαφέροντά της και διατηρεί το δικαίωμα να ζητήσει την ανάληψη συγκεκριμένων υποχρεώσεων. Εκτός από τα πεδία παρεμβάσεων που έχουν ήδη διευκρινιστεί, η Κοινότητα και τα κράτη μέλη θα μεριμνήσουν ώστε τα εγκριθέντα προγράμματα να τηρούν κατάλληλο ρυθμό όσον αφορά τις μεταρρυθμίσεις.

Η Κοινότητα θα ενθαρρύνει την ύπαρξη μηχανισμών διαβούλευσης μεταξύ κυβέρνησης, κοινοβουλίου και κοινωνίας των πολιτών. Θα παρέχει μάλιστα τις απαιτούμενες χρηματοδοτήσεις και θα στηρίζει τα δίκτυα ή τους οργανισμούς που ευνοούν τη διαδικασία αυτή.

Η Κοινότητα θα συνηγορήσει υπέρ της πλήρους και ολοκληρωτικής συμμετοχής, στο πλευρό των Οργανισμών του Bretton Woods, των χρηματοδοτών που στηρίζουν τα προγράμματα μεταρρυθμίσεων, κατά τις διαπραγματεύσεις των προγραμμάτων. Σε περίπτωση που δεν είναι δυνατό να διασφαλιστεί η συμμετοχή αυτή, η Κοινότητα θα διοργανώσει διαβουλεύσεις με τα κράτη μέλη προκειμένου να γνωστοποιήσει επισήμως στην ενδιαφερόμενη κυβέρνηση, στους Οργανισμούς του Bretton Woods, ενδεχόμενες παρατηρήσεις σχετικά με το πρόγραμμα. Όσον αφορά τη γενική συζήτηση σχετικά με τη συμπληρωματικότητα και την ενίσχυση του κοινοτικού συντονισμού, ο συντονισμός αυτός πρέπει πλέον να επεκταθεί και στο πλαίσιο των διοικητικών συμβουλίων, της Παγκόσμιας Τράπεζας και του Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου.

2.3.4.2. Μεταρρύθμιση των ειδικών όρων και νέοι μηχανισμοί εκταμίευσης

Οι κατευθύνσεις αυτές οδηγούν επίσης στην επανεξέταση των τρόπων εκταμίευσης της στήριξης που χορηγεί η Επιτροπή, με βάση τις διαπραγματεύσεις της συμφωνίας που έπεται της σύμβασης Λομέ και τα διδάγματα που αντλήθηκαν από τη δοκιμή στην Μπουρκίνα Φάσο.

Στόχος των προτεινόμενων μηχανισμών είναι η μεταρρύθμιση των ειδικών όρων για τη σταδιακή μετάβαση από τη σημερινή προσέγγιση, σύμφωνα με την οποία οι εκταμιεύσεις πραγματοποιούνται μόνο ανάλογα με την υλοποίηση των μεταρρυθμίσεων, σε μια προσέγγιση που θα λαμβάνει επίσης υπόψη τα επιτευχθέντα αποτελέσματα και θα αφήνει μεγαλύτερο περιθώριο ελευθερίας στις κυβερνήσεις κατά τη χάραξη των στρατηγικών τους.

Όσον αφορά τη μελλοντική εταιρική σχέση, η κατανομή των πόρων διαρθρωτικής προσαρμογής θα καθορίζεται στο πλαίσιο ενός ελαστικού προγραμματισμού.

Στο πλαίσιο αυτό, η κοινοτική στήριξη των προγραμμάτων διαρθρωτικής προσαρμογής θα παρέχεται υπό τον όρο ότι θα εφαρμόζονται τα προγράμματα οικονομικών μεταρρυθμίσεων και θα περιορίζονται όσον το δυνατό περισσότερο οι πρόσθετοι ειδικοί όροι. Εκτός από τη βασική αυτή στήριξη θα χορηγούνται επιπρόσθετα ποσά βάσει των επιτευχθέντων αποτελεσμάτων. Η εκτίμηση των επιδόσεων αυτών θα γίνεται βάσει ενός περιορισμένου αριθμού δεικτών αποτελέσματος, αναγνωρισμένων από την κυβέρνηση της κάθε χώρας οι οποίοι αντικατοπτρίζουν τους πολιτικούς της στόχους (συχνότητα προσέλευσης στα κέντρα υγείας, ποσοστό εγγραφής αγοριών και κοριτσιών στο πρώτο έτος της πρωτοβάθμιας εκπαίδευσης, ιδιωτικές επενδύσεις, κ.λπ.) και την ποιότητα της διαχείρισης του προϋπολογισμού (εκτέλεση του προϋπολογισμού σε περιφερειακό επίπεδο, μοναδιαίο κόστος στις δημόσιες συμβάσεις, κ.λπ.). Κατά την εκτίμηση αυτή, θα εξετάζονται κυρίως οι τάσεις και όχι οι απόλυτες αξίες και θα λαμβάνονται υπόψη οι ενδεχόμενοι εξωτερικοί παράγοντες.

Αυτή η «πριμοδότηση» με βάση την απόδοση θα συμβάλει στην ουσιαστική αύξηση των κεφαλαίων που δύνανται να διατεθούν στις χώρες που παρουσιάζουν τα καλύτερα αποτελέσματα. Η εν λόγω προσέγγιση θα δώσει μεγαλύτερη ελευθερία στις χώρες όσον αφορά τους τρόπους και τα μέσα για την επίτευξη του επιθυμητού αποτελέσματος, την αποφυγή των ειδικών όρων που θεωρούνται ως επιβεβλημένοι από τους χρηματοδότες, και θα δώσει ένα νόημα στην έννοια της οικειοποίησης (οwnership).

Μετά την εξέταση των επιτευχθέντων αποτελεσμάτων μπορεί να αρχίσει ο διάλογος με την κοινωνία των πολιτών, το κοινοβούλιο και την κυβέρνηση σχετικά με τις ασκούμενες πολιτικές και να εξεταστούν, ενδεχομένως, οι λόγοι ορισμένων αποτυχιών. Μια τέτοια αξιολόγηση των επιδόσεων δεν μπορεί να είναι απλώς μηχανική. Πρέπει να τροφοδοτεί τη διαδικασία συνεχούς αξιολόγησης, που είναι ικανή να οδηγήσει - ενδεχομένως - στις απαιτούμενες προσαρμογές των προγραμμάτων μεταρρύθμισης.

Το σημερινό σύστημα καταβολής των πόρων, βάσει του οποίου οι εκταμιεύσεις είτε διατίθενται πλήρως είτε δεσμεύονται για το σκοπό αυτό, μολονότι οι καταστάσεις δεν είναι συνήθως ούτε απόλυτα θετικές ούτε απόλυτα αρνητικές, θα αντικατασταθεί σταδιακά ένα σύστημα χρηματοδοτικής στήριξης κυμαινόμενου ποσού το οποία θα μεταβάλλεται κάθε χρόνο ανάλογα με τα επιτευχθέντα αποτελέσματα.

Πρόκειται επομένως για τη μετάβαση από ένα σύστημα διακοπτόμενης χορήγησης πόρων («ναι» ή «όχι») σε ένα σύστημα συνεχούς χορήγησης («μεγαλύτερης ή μικρότερης») που ενθαρρύνοντας τις χώρες και τους τομείς με τις μεγαλύτερες επιδόσεις και αποφεύγει τη σπατάλη πόρων στις χώρες στις οποίες τα αποτελέσματα δεν είναι ικανοποιητικά.

2.3.4.3. Η σκοπιμότητα της στοχοθέτησης των κεφαλαίων σύμφωνα με τις καταστάσεις

Θα υιοθετηθούν νέες κατευθύνσεις όσον αφορά τη στοχοθέτηση των ανταλλαγματικών κεφαλαίων ή τη στήριξη του προϋπολογισμού.

Η στοχοθέτηση των ανταλλαγματικών κεφαλαίων θα εξακολουθήσει να είναι χρήσιμη στις χώρες με ασταθή ταμειακή ροή, δεδομένου ότι εγγυάται την εκτέλεση των προϋπολογισμών στους τομείς με προσδιορισμένους στόχους. Αντίθετα, ο μηχανισμός αυτός καθίσταται άνευ περιεχομένου στις χώρες που εκτελούν ορθά τον προϋπολογισμό τους, λόγω του αντικαταστατού χαρακτήρα των εγγεγραμμένων κεφαλαίων. Επίσης, διαπιστώθηκε ότι σε ορισμένες περιπτώσεις η στοχοθετημένη χρήση των κεφαλαίων μπορεί να έχει αρνητικά αποτελέσματα.

Επομένως, η έννοια της στοχοθέτησης θα εξακολουθήσει να ισχύει μόνο για τις χώρες που αντιμετωπίζουν σημαντικές δυσχέρειες ταμειακής ροής και εκτέλεσης του προϋπολογισμού. Στις άλλες χώρες, η έννοια αυτή θα εγκαταλειφθεί σιγά-σιγά και θα αντικατασταθεί από την παρακολούθηση της συνολικής εκτέλεσης του προϋπολογισμού με ιδιαίτερη προσοχή στους τομείς συγκέντρωσης της κοινοτικής βοήθειας, ιδίως στους κοινωνικούς τομείς.

2.3.4.4. Ενισχυμένη τεχνική και θεσμική στήριξη

Τέλος, η Κοινότητα θα παράσχει προγράμματα την απαραίτητη τεχνική στήριξη στα εν λόγω. Η στήριξη αυτή θα λάβει τη μορφή τεχνικής συνδρομής στο μακροοικονομικό τομέα, στον τομέα των δημοσίων οικονομικών, των συστημάτων αξιολόγησης και πληροφόρησης, των νέων τεχνολογιών ή σε τομεακό επίπεδο. Θα μπορεί, όμως, να περιλαμβάνει και πιστώσεις για τη χορήγηση περιστασιακής στήριξης για τον εξοπλισμό ορισμένων υπηρεσιών (δημόσιου ταμείου, τελωνείων, προϋπολογισμού, στατιστικών υπηρεσιών) ή για τη στήριξη των υπηρεσιών που είναι αρμόδιες για την συγκέντρωση των πληροφοριών.

Επίσης, θα χρηματοδοτείται η εκπόνηση οριζόντιων μελετών που θα αποτελέσουν αντικείμενο διεθνών συζητήσεων.

Τέλος, μπορεί να χορηγηθεί στήριξη για την προώθηση της οργανωτικής δομής της κοινωνίας των πολιτών καθώς και για τη βελτίωση της ενημέρωσης των οικονομικών παραγόντων και των πολιτών σχετικά με το περιεχόμενο των μεταρρυθμίσεων που έχουν υλοποιηθεί.

Επίσης, θα εξακολουθήσει να υφίσταται η δυνατότητα διεξαγωγής των απαιτούμενων λογιστικών ελέγχων και αξιολογήσεων για την παρακολούθηση του προγράμματος.

Οι εξελίξεις αυτές είναι αναπόφευκτα συνδεδεμένες με ορισμένα προβλήματα: οι προτεινόμενες αλλαγές με στόχο να ληφθούν υπόψη οι δείκτες αποτελεσμάτων θα συναντήσουν ασφαλώς τεχνικές δυσχέρειες, δυσχέρειες ερμηνείας, αξιοπιστίας των δεδομένων καθώς και δυσχέρειες ανάληψης δεσμεύσεων για μια προσέγγιση που είναι από τη φύσης της πιο συμβατική και όσον αφορά τις αλλαγές των συνηθειών που απαιτούν οι εξελίξεις αυτές. Ως εκ τούτου, θα υπάρξει παρακολούθηση των δυσκολιών που αντιμετωπίζονται και θα πρέπει να ληφθούν μέτρα για την εξεύρεση σχετικών λύσεων. Επιπλέον, οι καινοτομίες που αναφέρονται στην ανακοίνωση αυτή θα καθιερωθούν προοδευτικά ώστε να ληφθούν υπόψη οι διαφορετικές καταστάσεις. Θα καθιερωθούν ήδη κατά την εφαρμογή των προγραμμάτων που χρηματοδοτούνται στο πλαίσιο του 8ου ΕΤΑ και α λάβουν μεγαλύτερη έκταση στο πλαίσιο του επόμενου ΕΤΑ.

3. Στήριξη των χωρών της ανατολικής και νότιας Μεσογείου

3.1. Εισαγωγή

Τα προγράμματα διαρθρωτικής προσαρμογής στο πλαίσιο της χρηματοδοτικής και τεχνικής συνεργασίας με τις χώρες της νότιας και ανατολικής Μεσογείου θεσπίστηκαν από το 1992. Ο κανονισμός του Συμβουλίου της 29ης Ιουνίου 1992 δίνει τη δυνατότητα να επέκτασης της ενίσχυσης αυτής στις χώρες της Μεσογείου με τη μορφή προγραμμάτων διαρθρωτικής προσαρμογής μέσω των οποίων οι χώρες αυτές μπορούν να επωφεληθούν από την εμπειρία που αποκτήθηκε στις χώρες ΑΚΕ. Στο πλαίσιο της Ανανεωμένης Μεσογειακής Πολιτικής και του προγράμματος MEDA, τα προγράμματα διαρθρωτικής προσαρμογής έχουν καταστεί σταθερός παράγοντας όσον αφορά τη συνεργασία της Ένωσης με τις χώρες της νότιας και ανατολικής Μεσογείου. Από το 1992 έως το 1998, διατέθηκε το ποσό των 705 εκατ. ECU για προγράμματα διαρθρωτικής προσαρμογής.

Η φύση των προγραμμάτων διαρθρωτικής προσαρμογής που έχουν συμφωνηθεί μεταξύ της Ένωσης και των χωρών της νότιας και ανατολικής Μεσογείου βρίσκεται σε συνεχή εξέλιξη υπό την επίδραση δύο διαφορετικών παραγόντων. Από την μια πλευρά, εξελίσσεται σταδιακά ο τρόπος ενεργοποίησης του μέσου, δεδομένου ότι το ψήφισμα του Συμβουλίου της 1ης Ιουνίου 1995 προβλέπει μεγαλύτερη ευελιξία στο πλαίσιο της διαχείρισης. Το μέτρο αυτό ανταποκρινόταν κατά κύριο λόγο στην ανάγκη αντιμετώπισης πολύ διαφορετικών καταστάσεων ανάλογα με τις χώρες εταίρους. Από την άλλη πλευρά, η πρωτοβουλία της Βαρκελώνης είχε σαν αποτέλεσμα την ουσιαστική αλλαγή των σχέσεων μεταξύ της Ένωσης και των μεσογειακών της εταίρων. Το προαναφερθέν ψήφισμα του Συμβουλίου το είχε ήδη προβλέψει υπογραμμίζοντας την ανάγκη επικέντρωσης των προσπαθειών προσαρμογής σε μια ζώνη ελεύθερων συναλλαγών με την Ευρωπαϊκή Ένωση. Η εμπειρία MEDA επιβεβαιώνει πράγματι ότι η νέα εταιρική σχέση έχει καταστεί ο πιο καθοριστικός παράγοντας για τον προσδιορισμό των προγραμμάτων διαρθρωτικής προσαρμογής και ότι οι συμφωνίες σύνδεσης σηματοδοτούν σαφώς τον προσανατολισμό της διαδικασίας μεταρρύθμισης. Ενδεικτικό παράδειγμα αποτελεί η Τυνησία στην οποία το πρόγραμμα MEDA υποστήριξε, μαζί με την Παγκόσμια Τράπεζα, ένα φιλόδοξο πρόγραμμα μεταρρυθμίσεων που προετοιμάζει τη χώρα για την εφαρμογή της συμφωνίας σύνδεσης. Κατά τον ίδιο τρόπο, η προοπτική της υπογραφής συμφωνίας σύνδεσης με την Ευρωπαϊκή Ένωση χρησίμευσε ως καταλύτης κατά τη μεταρρύθμιση του προϋπολογισμού στο Λίβανο, την οποία υποστήριξε η Επιτροπή σε στενή συνεργασία με το ΔΝΤ.

Οι Οργανισμοί του Bretton Woods εκδήλωσαν ζωηρό ενδιαφέρον για τη χρησιμοποίηση μέσων όπως είναι τα προγράμματα διαρθρωτικής προσαρμογής που επεξεργάζεται η Ένωση σε συνεργασία με τις χώρες της Μεσογείου. Ο προσανατολισμός αυτός ευθυγραμμίζεται με την αυξανόμενη προτεραιότητα που αποδίδεται στις "ενισχύσεις υπό τη μορφή προγράμματος" σε αντίθεση με τις "ενισχύσεις υπό τη μορφή έργου". Η τελευταία αυτή μορφή ενισχύσεων όχι μόνο είναι ευαίσθητη από πλευράς εφαρμογής αλλά και αντίκτυπός της είναι συχνά περιορισμένος χρονικά και χωροταξικά.

3.2. Απολογισμός των προγραμμάτων που εφαρμόστηκαν

3.2.1. Προγράμματα διαρθρωτικής προσαρμογής στο πλαίσιο της Ανανεωμένης Μεσογειακής Πολιτικής

Η χρηματοδοτική και τεχνική συνεργασία στο πλαίσιο του 4ου πρωτοκόλλου καθορίστηκε από τις κατευθύνσεις της Ανανεωμένης Μεσογειακής Πολιτικής. Οι κατευθύνσεις αυτές δίνουν μεγαλύτερη σημασία στη σταθερότητα του μακροοικονομικού πλαισίου και προβλέπουν ένα κονδύλιο 300 εκατ. ECU για ενέργειες διαρθρωτικής προσαρμογής υπέρ των χωρών της Μεσογείου. Η εφαρμογή της πρώτης σειράς προγραμμάτων διαρθρωτικής προσαρμογής που χρηματοδοτήθηκαν από την Κοινότητα στις μεσογειακές χώρες είχαν τα ακόλουθα χαρακτηριστικά:

· τα προγράμματα που χρηματοδοτήθηκαν από την Κοινότητα εφαρμόστηκαν γενικά παράλληλα με τα προγράμματα που χρηματοδοτήθηκαν από τους οργανισμούς του Bretton Woods. Οι οργανισμοί αυτοί ασχολούνται επίσης με τον ορισμό και τη διαπραγμάτευση των προγραμμάτων προσαρμογής. Στο επίπεδο των όρων, δεν υπήρξε καμία κοινοτική ιδιαιτερότητα,

· ένα από τα βασικά χαρακτηριστικά των προγραμμάτων ήταν η διευκόλυνση της ταχείας καταβολής των ενισχύσεων. Η προσέγγιση αυτή οφείλεται στη μη σταθερότητα του ισοζυγίου πληρωμών σε πολλές χώρες σε συνδυασμό με πολύ μεγάλες ανάγκες εξωτερικής χρηματοδότησης.

· η κοινοτική στήριξη παρέχεται με τη μορφή προγραμμάτων ενίσχυσης των εισαγωγών. Τα ανταλλαγματικά κεφάλαια καταναλώθηκαν σε συμφωνία με την Επιτροπή. Αυτός ο τρόπος λειτουργίας θεωρήθηκε ως αποτελεσματικό μέσο για τη διατήρηση του επιπέδου των κοινωνικών δαπανών, κυρίως υπέρ των χωρών στις οποίες η διαδικασία προσαρμογής είχε αρνητικό αποτέλεσμα, πράγμα το οποίο θεωρήθηκε ένας από τους κυριότερους λόγους κοινοτικής στήριξης στην ενλόγω περιφέρεια,

· η χρησιμοποίηση του μέσου δεν ήταν πλήρως εντεταγμένη στη σφαιρική στρατηγική ενισχύσεων που χορηγεί η Κοινότητα στους δικαιούχους. Το κονδύλιο των 300 εκατ. ECU δυνάμει της διαρθρωτικής προσαρμογής μεταξύ των δικαιούχων χωρών κατανεμήθηκε βάσει ορισμένου αριθμού κριτηρίων ad hoc,

· σε ορισμένες περιορισμένες περιπτώσεις, το συνολικό κονδύλιο της διαρθρωτικής προσαρμογής συμπληρώθηκε με επιχορηγήσεις δυνάμει των διμερών πρωτοκόλλων.

Στο παράρτημα 6 περιγράφονται συνοπτικά οι μέθοδοι κοινοτικής στήριξης που εφαρμόστηκαν από το 1992 μέχρι σήμερα.

3.2.2. Προγράμματα διαρθρωτικής προσαρμογής δυνάμει του κανονισμού MEDA

3.2.2.1. Κυριότερα χαρακτηριστικά των προγραμμάτων διαρθρωτικής προσαρμογής MEDA

Κατά την περίοδο εφαρμογής του πρωτοκόλλου, η δημοσιονομική και τεχνική συνεργασία είχε ως βασικό κίνητρο ορισμένους παραδοσιακούς αναπτυξιακούς προβληματισμούς. Με την έναρξη του προγράμματος MEDA, η Ένωση έθεσε ως κύριο στόχο της τη δημοσιονομική και τεχνική συνεργασία με τους μεσογειακούς εταίρους προκειμένου να τους βοηθήσει κατά την εφαρμογή συμφωνιών σύνδεσης. Καθώς οι συμφωνίες σύνδεσης προβλέπουν τη δημιουργία ζώνης ελεύθερων συναλλαγών μεταξύ των χωρών εταίρων της Ένωσης, είναι απαραίτητο να υπάρχει μια πλήρης διαδικασία οικονομικής μετάβασης που να επιτρέπει σημαντικές μεταρρυθμίσεις [7]. Στη διαδικασία της σταδιακής ελευθέρωσης προστίθεται επομένως η πρόκληση της νομοθετικής μεταρρύθμισης. Δεν πρόκειται μόνο για την εφαρμογή ενός ευνοϊκότερου νομοθετικού και διοικητικού περιβάλλοντος (κανόνες σχετικά με τον ανταγωνισμό, δικαίωμα εγκατάστασης, κ.λπ.) αλλά και για τη στήριξη των οικονομικών μεταρρυθμίσεων, των δικαιωμάτων ιδιοκτησίας (συμπεριλαμβανομένων των θεμάτων ακίνητης περιουσίας), την αναδιοργάνωση των δημόσιων επιχειρήσεων και των ιδιωτικοποιήσεων καθώς και την ενίσχυση των μέσων υποδομής. Επίσης, ο εκσυγχρονισμός των φορολογικών συστημάτων και η μετατροπή τους σε δίκαια, αποτελεσματικά και διοικητικώς πρακτικά φορολογικά συστήματα για τη στήριξη της οικονομικής ανάπτυξης είναι αναγκαία και βασική συνεισφορά για τη βελτίωση του χρηματοδοτικού κλίματος των επενδύσεων και του εμπορίου. Η ενίσχυση της κοινωνικής συνοχής είναι μια άλλη θεμελιώδης εγγενής πτυχή της διαδικασίας οικονομικής μετάβασης. Οι διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις των οποίων οι στόχοι και οι μέθοδοι δεν στηρίζονται στην κοινωνική συναίνεση είναι καταδικασμένες σε αποτυχία. Αυτό σημαίνει ότι είναι ανάγκη να συνεχιστούν αποφασιστικά οι προσπάθειες που καταβάλλονται για τη βελτίωση του βιοτικού επιπέδου των φτωχών και να ληφθεί συστηματικά υπόψη η κοινωνική διάσταση της διαδικασίας οικονομικής μετάβασης [8].

[7] Το στοιχείο αυτό υπογραμμίστηκε επίσης στα συμπεράσματα των συνεδριάσεων της 9ης και της 10ης Μαρτίου 1998 και της 27ης και 28ης Απριλίου 1999 από την ομάδα των κυβερνητικών εμπειρογνωμόνων σχετικά με την οικονομική μετάβαση.

[8] Η σημασία εθνικής συναίνεσης υπέρ σημαντικών αλλά δύσκολων μεταρρυθμίσεων και οικειοποίησή τους γίνεται επίσης σαφής στην πρόσφατη εξωτερική αξιολόγηση της ΕΔΔΠ του ΔΝΤ (Ενισχυμένης Διευκόλυνσης Διαρθρωτικής Προσαρμογής). ΔΝΤ, εξωτερική αξιολόγηση του ESAF, έκθεση ομάδας ανεξάρτητων εμπειρογνωμόνων, Ιούνιος 1998.

Συνοψίζοντας, μετά την ποιοτική αλλαγή που πραγματοποιήθηκε στις σχέσεις της Ένωσης με τους μεσογειακούς της εταίρους υπό την επίδραση της πρωτοβουλίας της Βαρκελώνης, επαναπροσδιορίστηκε η φύση της τεχνικής και δημοσιονομικής συνεργασίας της Ένωσης μαζί τους. Ο νέος αυτός προσδιορισμός είχε επίσης σημαντικές συνέπειες για τα προγράμματα διαρθρωτικής προσαρμογής, τα χαρακτηριστικά των οποίων συνοψίζονται ως εξής:

· η στήριξη της διαρθρωτικής προσαρμογής αποτελεί αναπόσπαστο μέρος της στρατηγικής στήριξης που εφαρμόζει η Ένωση στις διάφορες χώρες της Μεσογείου. Αυτό συνεπάγεται ότι οι επιχορηγήσεις δυνάμει ενεργειών διαρθρωτικής προσαρμογής αποφασίζονται στο πλαίσιο της επεξεργασίας των ενδεικτικών εθνικών προγραμμάτων,

· πρώτον, τα προγράμματα διαρθρωτικής προσαρμογής διαδραματίζουν ουσιαστικό ρόλο κατά τη στήριξη των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων που έχουν άμεσες ή έμμεσες συνέπειες στην προετοιμασία ή την εκτέλεση της συμφωνίας σύνδεσης που έχει συνάψει μια χώρα με την Ένωση. Ο κυριότερος ρόλος των ενισχύσεων είναι να χρησιμεύσουν ως καταλύτες για την υλοποίηση αξιόπιστων μεταρρυθμίσεων,

· με τη σταδιακή ελευθέρωση των συναλλαγών που αφορούν τις τρέχουσες πράξεις του ισοζυγίου πληρωμών των περισσότερων χωρών της περιφέρειας, καταργήθηκε σιγά-σιγά η αιτιολόγηση της επέκτασης των χρηματοδοτικών ενισχύσεων με τη μορφή προγραμμάτων εισαγωγών. Οι χρηματοδοτικές ενισχύσεις στο πλαίσιο των προγραμμάτων διαρθρωτικής προσαρμογής MEDA χορηγούνται γενικά με τη μορφή άμεσων ενισχύσεων του προϋπολογισμού,

· η σημαντική βελτίωση της μακροοικονομικής κατάστασης σχεδόν σε όλες τις χώρες εταίρους συνέβαλε έτσι ώστε οι μακροοικονομικοί στόχοι σταθεροποίησης να μην αποτελούν πλέον το ουσιαστικό στοιχείο στην πλειοψηφία των πρόσφατων προγραμμάτων, τα οποία, αντίθετα, εστιάζονται στις διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις [9]. Ωστόσο, η σταθεροποίηση του εσωτερικού και εξωτερικού ισοζυγίου πληρωμών εξακολουθεί να είναι η απαραίτητη πτυχή των προγραμμάτων της Ένωσης, δεδομένου ότι η χρηματοδοτική ενίσχυση χορηγείται ως επί το πλείστον με τη μορφή άμεσων ενισχύσεων του προϋπολογισμού,

[9] Το παράρτημα ΙΙΙ παρέχει κατάλληλα συγκριτικά στοιχεία σχετικά με τις βασικές μακροοικονομικές στατιστικές των εταίρων χωρών.

· η χρήση του μέσου επικεντρώθηκε σε περιορισμένο αριθμό χωρών, όπως είναι η Αλγερία, η Ιορδανία, το Μαρόκο και η Τυνησία. Αυτό οφείλεται εν μέρει στο γεγονός ότι βάσει του πρωτοκόλλου 4, οι χώρες αυτές ήταν οι κύριοι δικαιούχοι του μέσου, πράγμα το οποίο, όπως ήδη αναφέραμε, είναι αποτέλεσμα μιας απόφασης βασισμένης σε κριτήρια ad hoc. Ένα άλλος λόγος είναι το γεγονός ότι, με εξαίρεση την Αλγερία, οι χώρες αυτές ήταν οι πρώτες που υπέγραψαν συμφωνίες σύνδεσης με την Ένωση. Ωστόσο, δεν υπάρχουν ούτε εκ προοιμίου λόγοι ούτε άλλοι επιτακτικοί λόγοι περιορισμού της ενεργοποίησης του μέσου στις τέσσερις αυτές χώρες.

3.2.2.2. Συντονισμός με τα κράτη μέλη

Ο συντονισμός με τα κράτη μέλη εγγράφεται κυρίως στο πλαίσιο της προετοιμασίας και της εκτέλεσης των ενλόγω προγραμμάτων. Η γνώμη των κρατών μελών ζητήθηκε στο επίπεδο της επιτροπής MED στο πλαίσιο των διαδικασιών διαβούλευσης που προβλέπει ο κανονισμός MEDA. Ο συντονισμός με τα κράτη μέλη στο στάδιο της έναρξης λαμβάνει συνήθως τη μορφή συνεδριάσεων κατά την ολοκλήρωση των αποστολών στις δικαιούχες χώρες.

3.2.2.3. Συντονισμός με τους Οργανισμούς του Bretton Woods

Τα προγράμματα διαρθρωτικής προσαρμογής MEDA συνεχίζουν να εφαρμόζονται σε συνεργασία με τους Οργανισμούς του Bretton Woods. Ωστόσο, οι μέθοδοι συντονισμού προσαρμόστηκαν έτσι ώστε να λαμβάνονται υπόψη οι ειδικές σχέσεις των Οργανισμών του Bretton Woods με τις ενδιαφερόμενες χώρες, το πρόγραμμα της Ένωσης και οι προτιμήσεις των ίδιων των εταίρων χωρών. Ο συντονισμός με τους Οργανισμούς του Bretton Woods, στην πράξη, λαμβάνει διαφορετικές και προσαρμοζόμενες μορφές. Σε ορισμένες χώρες, ο συντονισμός με την Παγκόσμια Τράπεζα είναι πολύ εντατικός. Για παράδειγμα, μπορούμε να αναφέρουμε την περίπτωση της Τυνησίας στην οποία χρηματοδοτήθηκαν δύο παράλληλες και διαδοχικές ενέργειες. Σε άλλες χώρες, ο συντονισμός είναι σφαιρικότερης φύσεως. Όσον αφορά το ΔΝΤ, οι τακτικές ανταλλαγές γίνονται μεταξύ του ΔΝΤ και της Επιτροπής. Τα αποτελέσματα των τακτικών διαβουλεύσεων μεταξύ του ΔΝΤ και των εταίρων χωρών, και ιδιαίτερα τα αποτελέσματα που προκύπτουν στο πλαίσιο των διαβουλεύσεων βάσει του άρθρου IV, είναι σημαντικά στοιχεία για την αξιολόγηση των μακρο-οικονομικών επιδόσεων της ενλόγω χώρας από την Επιτροπή.

3.2.2.4. Συμπεράσματα πρόσφατης αξιολόγησης

Στο πλαίσιο της σφαιρικής αξιολόγησης του κανονισμού MEDA, η Επιτροπή αποφάσισε να αναθέσει στους ανεξάρτητους εμπειρογνώμονες να προβούν σε ανεξάρτητη αξιολόγηση των πράξεων διαρθρωτικής προσαρμογής που εφαρμόστηκαν δυνάμει του προγράμματος MEDA. Αντίγραφο αυτής της έκθεσης αξιολόγησης έχει ήδη τεθεί στη διάθεση των κρατών μελών [10]. Ωστόσο, είναι χρήσιμο να υπενθυμίσουμε τα κυριότερα συμπεράσματα.

[10] F.P. Gruet et Plane: Αξιολόγηση των διευκολύνσεων διαρθρωτικής προσαρμογής στις χώρες της νότιας Μεσογείου, 1999.

Πρώτον, όσον αφορά την εξέλιξη του μέσου κατά την περίοδο MEDA, η έκθεση υπογραμμίζει ότι η εξέλιξη αυτή αντανακλά τη βελτίωση του διαλόγου που αναπτύχθηκε μεταξύ των μεσογειακών εταίρων και της Ένωσης στο πλαίσιο της πρωτοβουλίας της Βαρκελώνης. Σύμφωνα με την έκθεση, η στήριξη της διαρθρωτικής προσαρμογής ήταν η κατάλληλη απάντηση στις οικονομικές και δημοσιονομικές συνέπειες που είχε η δημιουργία ζώνης ελεύθερων συναλλαγών Euro-Med.

Δεύτερον, η έκθεση υποστηρίζει ότι έστω και εάν η νομιμότητα του μέσου καθ'αυτή δεν θίγει αυτή κανένα σημαντικό θέμα, έχουμε το δικαίωμα να αναρωτηθούμε για την αποτελεσματικότητά του, για παράδειγμα, όσον αφορά το θέμα της επιλεξιμότητας. Βάσει του τρέχοντος κανονισμού MEDA, η επιλεξιμότητα αυτή δεν συνδέεται άμεσα με τους ειδικούς στόχους του προγράμματος MEDA, αλλά με ένα σύνολο αρκετά γενικών δεικτών εμπνευσμένων από τη σύμβαση Λομέ. Η έκθεση προτείνει τη σύνδεση της επιλεξιμότητας με τις ειδικές δαπάνες μετάβασης που χαρακτηρίζουν τη διαδικασία προετοιμασίας για τις ελεύθερες συναλλαγές με την Ευρωπαϊκή Ένωση.

Τρίτον, μολονότι οι αξιολογητές κρίνουν ότι η αρχή των άμεσων ενισχύσεων του προϋπολογισμού είναι κατάλληλη στο πλαίσιο της εταιρικής σχέσης, επιμένουν ότι έχει σημασία να αιτιολογούνται σαφώς τα χορηγούμενα ποσά κάθε προγράμματος διαρθρωτικής προσαρμογής καθώς και η κατανομή τους. Σύμφωνα με τους αξιολογητές, οι δαπάνες που συνδέονται με κάθε μεταρρύθμιση παρέχουν σημαντικές ενδείξεις ως προς το θέμα αυτό.

Τέταρτον, η έκθεση αξιολόγησης ζητεί από την Επιτροπή να ενισχύσει την ιδιαιτερότητα του περιεχομένου των προγραμμάτων, κυρίως δίνοντας περισσότερη σημασία στις προϋποθέσεις που συνδέονται με:

· τη δημιουργία ζώνης ελεύθερων συναλλαγών με την Ευρώπη,

· την κοινωνικό-οικονομική ισορροπία των ενδιαφερόμενων χωρών, όπως αναφέρεται στον κανονισμό MEDA.

Πέμπτον, όσον αφορά τη συνεργασία με τους Οργανισμούς του Bretton Woods, η έκθεση επιμένει στο γεγονός ότι οι όροι του προγράμματος που έχουν συμφωνηθεί μεταξύ των Οργανισμών του Bretton Woods και της δικαιούχου χώρας δεν πρέπει πάντα να αποτελούν αναπόσπαστο μέρος του προγράμματος στήριξης της Ένωσης. Οι όροι αυτοί προτείνεται να επιβάλλονται μόνο εάν είναι ουσιαστικοί για τη διαρθρωτική προσαρμογή ή εάν ανταποκρίνονται σαφώς στο στόχο δημιουργίας ζώνης ελεύθερων συναλλαγών με την Ευρωπαϊκή Ένωση.

Τέλος, η έκθεση διατυπώνει ορισμένες συστάσεις σχετικά με την εκτέλεση, την παρακολούθηση και την αξιολόγηση των εγκεκριμένων προγραμμάτων. Όσον αφορά την εκτέλεση και την παρακολούθηση, ζητεί από την Επιτροπή να ενισχύσει την ικανότητα ανάλυσής της καθώς και να χορηγήσει, σε εύθετο χρόνο, τεχνική συνδρομή για τη στήριξη των ειδικών μεταρρυθμίσεων.

3.3. Προοπτικές και συμπεράσματα

Το κυριότερο συμπέρασμα που συνάγει η Επιτροπή όσον αφορά την εξέλιξη της διευκόλυνσης της διαρθρωτικής προσαρμογής είναι ότι μετατρέπεται σιγά-σιγά σε διευκόλυνση σύνδεσης. Η εξέλιξη αυτή αντιστοιχεί στις φιλοδοξίες και στους στόχους της πρωτοβουλίας της Βαρκελώνης.

Η Επιτροπή συνάγει, επίσης, τα ακόλουθα συμπεράσματα:

· η πλήρης ένταξη των ενισχύσεων του προϋπολογισμού στο πλαίσιο της διμερούς χρηματοδοτικής και τεχνικής συνεργασίας ήταν ωφέλιμη και πρέπει να διατηρηθεί. Η ένταξη αυτή θα δώσει, επίσης, την ευκαιρία να λαμβάνονται συστηματικά υπόψη στο μέλλον οι ανάγκες ενισχύσεων που προκύπτουν από την εφαρμογή των συμφωνιών σύνδεσης. Η βαθμιαία έναρξη ισχύος ολοένα και μεγαλύτερου αριθμού συμφωνιών σύνδεσης απαιτεί τη βελτίωση της ιδιαιτερότητας του μέσου,

· η μείωση της σημασίας που αποδίδεται στους στόχους μακροοικονομικής σταθεροποίησης των προγραμμάτων MEDA είναι μια εξέλιξη που μας επιτρέπει να συγκεντρωθούμε στον καταλυτικό ρόλο του μέσου όσον αφορά τις διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις. Αυτό δεν σημαίνει ότι στο μέλλον πρέπει να αποκλεισθεί η ενεργοποίηση του μέσου για τη στήριξη της αποκατάστασης των μακροοικονομικών ισορροπιών. Ωστόσο, είναι προτιμότερο να γίνεται σε στενή συνεργασία με τα άλλα κοινοτικά μέσα (για παράδειγμα, τα μακρο-χρηματοδοτικά δάνεια για τις τρίτες χώρες που διαχειρίζεται η Επιτροπή) και τους Οργανισμοί του Bretton Woods, κυρίως το ΔΝΤ,

· ο συντονισμός με τους οργανισμούς του Bretton Woods είναι σημαντικός παράγοντας και βελτιώνει την αξιοπιστία του μέσου. Για το σκοπό αυτό, είναι σημαντική η τακτική ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των υπηρεσιών της Επιτροπής και των Οργανισμών του Bretton Woods. Τα παράλληλα προγράμματα αποδείχθηκαν κατάλληλη μέθοδος συνεργασίας με τους Οργανισμούς του Bretton Woods.

· όσον αφορά τα προγράμματα που έχουν σχεδιαστεί κυρίως για την υποστήριξη των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων, η σταθεροποίηση των μακροοικονομικών ισορροπιών, τόσο εσωτερικών όσο και εξωτερικών, παραμένει ένα σημείο ουσιαστικής σημασίας. Δεν νοείται η χορήγηση ενίσχυσης με τη μορφή άμεσης ενίσχυσης του προϋπολογισμού, εάν οι δημοσιονομικές και φορολογικές πολιτικές των εταίρων χωρών δεν είναι ικανοποιητικές κατά τη διάρκεια της ενλόγω περιόδου,

· οι ειδικές τομεακές μεταρρυθμίσεις, κυρίως αυτές που αφορούν την εφαρμογή των συμφωνιών σύνδεσης θα γίνουν όλο και περισσότερο ο ουσιαστικός στόχος των ενισχύσεων. Αυτό θα καταστήσει δυνατή την καθιέρωση μεγαλύτερης ευρωπαϊκής ιδιαιτερότητας στα προγράμματα που τυγχάνουν στήριξης καθώς και την επέκταση αυτού του είδους ενισχύσεων στις χώρες που δεν έχουν επωφεληθεί μέχρι τώρα,

· λόγω της πρόκλησης που αντιπροσωπεύουν οι μεταρρυθμίσεις στις οποίες οδηγούν οι συμφωνίες σύνδεσης, πρέπει να βελτιωθεί το κοινωνικό προφίλ των εταίρων χωρών, κυρίως όσον αφορά τη μείωση της φτώχειας, η οποία αποτελεί αναγκαία προϋπόθεση για να μπορέσουν οι χώρες εταίροι να αντιμετωπίσουν την ανάπτυξη του ανταγωνισμού που είναι αποτέλεσμα της προοδευτικής εφαρμογής των συμφωνιών σύνδεσης. Πρέπει να δοθεί πρώτη προτεραιότητα στη στήριξη προγραμμάτων που ευνοούν τη διάσταση αυτή.

Όσον αφορά τη διαχείριση του μέσου, είναι απαραίτητο να επικεντρωθούμε στον κυκλικό χαρακτήρα των προγραμμάτων ενισχύσεων αυτού του είδους ώστε να εφαρμόσουμε κάποια ευελιξία χωρίς αυτό να βλάψει την αποτελεσματικότητα του μέσου. Επίσης, με την παρακολούθηση, την εποπτεία και την εφαρμογή κατάλληλων μηχανισμών αξιολόγησης θα βελτιωθεί η αξία των ενισχύσεων που χορηγεί η Ένωση οι οποίες δεν θα θεωρούνται απλές ενέργειες ad hoc χωρίς τη διεξαγωγή του δέοντος ελέγχου.

4. Συμπεράσματα και κατευθύνσεις για το μέλλον

Από την εξέταση της πρόσφατης εμπειρίας της Κοινότητας στον τομέα της στήριξης της διαρθρωτικής προσαρμογής προκύπτουν σαφείς εξελίξεις. Τόσο στις χώρες ΑΚΕ όσο και στις χώρες της Μεσογείου σημειώνεται σταδιακή εξέλιξη προς διεξοδικότερες οικονομικές μεταρρυθμίσεις σε σύγκριση με τα παραδοσιακά μέτρα οικονομικής σταθεροποίησης. Η διαδικασία αυτή διευκολύνθηκε από τη βελτίωση των μακροοικονομικών όρων σε πολλές χώρες, μολονότι υπάρχουν σημαντικές εξαιρέσεις. Ένας άλλος σημαντικός παράγοντας είναι η εξέλιξη της σχέσης της Κοινότητας με τις δικαιούχους χώρες. Αυτό ισχύει ιδιαίτερα για τις καινοτομίες που προβλέπονται στο πλαίσιο "μετά Λομέ" ή στην περίπτωση των χωρών της Μεσογείου, στις οποίες η διευκόλυνση διαρθρωτικής προσαρμογής χρησιμοποιείται για τη στήριξη της διαδικασίας οικονομικής μετάβασης για την εφαρμογή των συμφωνιών σύνδεσης Euro-Med. Ως εκ τούτου, στην περιφέρεια αυτή η διευκόλυνση διαρθρωτικής προσαρμογής μεταβλήθηκε σε "διευκόλυνση σύνδεσης".

Η μετάβαση προς τη στήριξη διεξοδικότερων οικονομικών μεταρρυθμίσεων αποτελεί σημαντικό βήμα. Η προσέγγιση αυτή βασίζεται στη στήριξη μιας "δεύτερης γενεάς μεταρρυθμίσεων" που αποσκοπούν στη δημιουργία διαφανών και αποτελεσματικών νομοθετικών συστημάτων, αποτελεσματικών μηχανισμών κοινωνικής προστασίας καθώς και στη μεταρρύθμιση των δημοσιονομικών τομέων, των κρατικών επιχειρήσεων, κ.λπ. Επίσης, τα θέματα χρηστής διαχείρισης των δημόσιων υποθέσεων λαμβάνουν όλο και μεγαλύτερη σημασία. Είναι προφανές ότι μια τέτοια προσέγγιση πρέπει να λαμβάνει υπόψη τις υφιστάμενες διαφορές μεταξύ των εταίρων, τόσο όσον αφορά το αναπτυξιακό τους επίπεδο όσο και τη σχέση τους με την Ένωση.

4.1. Τα διδάγματα της πρόσφατης εμπειρίας

Η μεγάλη έμφαση που δίδεται στις μεταρρυθμίσεις "δεύτερης γενεάς" δεν πρέπει να μας κάνει να αγνοήσουμε τα διδάγματα που πρέπει να αποκομίσουμε από την πρόσφατη εμπειρία στον τομέα της στήριξης της διαρθρωτικής προσαρμογής. Βασικό συμπέρασμα είναι η πρωταρχική σημασία του υγιούς μακροοικονομικού πλαισίου που στηρίζει την οικονομική ανάπτυξη και σταθεροποιεί τις εσωτερικές και εξωτερικές μακροοικονομικές ισορροπίες. Χωρίς το πλαίσιο αυτό είναι αδύνατο να υπάρξει βιώσιμη ανάπτυξη, η οποία, με τη σειρά της, είναι απαραίτητη προϋπόθεση για την καταπολέμηση της φτώχειας. Ένας σημαντικός αριθμός χωρών ΑΚΕ και χωρών της Μεσογείου σημείωσαν σημαντικές προόδους στο πλαίσιο της μακροοικονομικής σταθεροποίησης. Ωστόσο, τα οφέλη αυτά είναι πολύ ασταθή και στις περισσότερες περιπτώσεις ο χαρακτήρας των εταίρων χωρών είναι πολύ ευάλωτος. Έτσι, η μελλοντική κοινοτική στήριξη θα συνεχίσει να χρησιμοποιεί τις ενισχύσεις ταχείας καταβολής για τη στήριξη των οικονομικών μεταρρυθμίσεων στις χώρες που εκτίθενται σε εξωτερικά ή εσωτερικά προβλήματα.

Η Κοινότητα και τα κράτη μέλη έχουν προ πολλού συμφωνήσει ότι πρέπει να δοθεί μεγαλύτερη προσοχή στη μείωση της φτώχειας. Το γεγονός αυτό είναι σημαντικό όχι μόνο αυτό καθ'αυτό αλλά και για την εξασφάλιση της απαιτούμενης στήριξης για την εφαρμογή ορισμένων δύσκολων μεταρρυθμίσεων. Το σύνολο της Διεθνούς Κοινότητας συμμερίζεται όλο και περισσότερο την άποψη ότι πρέπει να ληφθεί σοβαρά υπόψη το πρόβλημα της φτώχειας ώστε να βρεθούν τα μέσα αντιμετώπισής του. Πρέπει να δοθεί κυρίως προσοχή στο συνεκτικό προγραμματισμό του προϋπολογισμού, τις τομεακές πολιτικές μεταρρύθμισης, τα αποτελέσματα κατανομής των πολιτικών στον τομέα των δαπανών και των φορολογικών επιβαρύνσεων καθώς και στις κοινωνικές συνέπειες των προγραμμάτων μεταρρύθμισης στο πλαίσιο της διαδικασίας οικονομικής μετάβασης.

Στις περισσότερες χώρες ΑΚΕ και χώρες της Μεσογείου, η μεγαλύτερη τροχοπέδη της αναπτυξιακής διαδικασίας είναι το μικρό μέγεθος των εσωτερικών αγορών. Στο πλαίσιο αυτό η Κοινότητα υποστήριξε την καλλιέργεια ισχυρότερων περιφερειακών δεσμών μεταξύ των εταίρων χωρών. Οι δεσμοί αυτοί διευκολύνουν τη διαδικασία των μεταρρυθμίσεων και ενθαρρύνουν την ανάπτυξη της περιφερειακής συνεργασίας. Η κατεύθυνση αυτή παραμένει έγκυρη και πρέπει να εξετασθεί διεξοδικότερα κυρίως στο σφαιρικό πλαίσιο στο οποίο η περιφερειακή συνεργασία αναγνωρίζεται ως πηγή δυναμισμού και οικονομικής ποικιλομορφίας.

4.2. Νέες εταιρικές σχέσεις

Οι σχέσεις της Κοινότητας με τις χώρες ΑΚΕ αποτελούν αντικείμενο επανεξέτασης στο πλαίσιο των διαπραγματεύσεων "μετά Λομέ". Η εντολή Συμβουλίου προβλέπει την ενίσχυση της εταιρικής σχέσης, η οποία θα βασίζεται σε περισσότερο συμβατική σχέση και θα δίνει μεγαλύτερη προσοχή στις επιδόσεις των χωρών. Έτσι, θα καταστεί δυνατή η διαπραγμάτευση εμπορικών συμφωνιών ελεύθερων συναλλαγών με τις περιφέρειες, τις υπο-περιφέρειες και τις χώρες, πράγμα το οποίο θα αντικαταστήσει σταδιακά το παρόν σύστημα μονομερών προτιμήσεων.

Όσον αφορά τις χώρες της Μεσογείου, η πρωτοβουλία Euro-Med του Νοεμβρίου 1995 άλλαξε ουσιαστικά τη φύση των σχέσεων της Κοινότητας με τις χώρες MEDA. Ο παρών στόχος είναι η δημιουργία ζώνης ελευθέρων συναλλαγών Euro-Med μέχρι το έτος 2010. Στο πλαίσιο της εταιρικής αυτής σχέσης, συνάφθηκαν συμφωνίες σύνδεσης με ορισμένες χώρες εταίρους και αναμένεται να ακολουθήσουν κι άλλες. Οι συμφωνίες αυτές προβλέπουν τη σταδιακή δημιουργία ζώνης ελευθέρων συναλλαγών η οποία συνεπάγεται πλήρη οικονομική μεταβατική διαδικασία.

Οι νέες αυτές σχέσεις της Κοινότητας με τις χώρες εταίρους αποτελούν σημαντικό κίνητρο για τη συνέχιση των μεταρρυθμίσεων εκ μέρους των κυβερνήσεων. Η κοινοτική στήριξη θα σχεδιασθεί έτσι ώστε να στηρίζει την εφαρμογή των μεταρρυθμίσεων αυτών και να διευκολύνει τη μεταβατική περίοδο.

4.3. Κατευθύνσεις προτεραιότητας

Για τη μετάβαση του μέσου στήριξης της διαρθρωτικής προσαρμογής προς ένα ευρύτερο μέσο στήριξης των οικονομικών μεταρρυθμίσεων πρέπει να διευρυνθεί το πεδίο προβληματισμού και να ληφθούν υπόψη διάφοροι άλλοι παράγοντες.

Εκτός από τη στήριξη της σταθεροποίησης του μακροοικονομικού πλαισίου για τη διατήρηση των κοινωνικών δαπανών και την περιφερειακή ολοκλήρωση, η Κοινότητα θα επικεντρωθεί περισσότερο από ποτέ σε ένα διευρυμένο και διεξοδικό πεδίο διαρθρωτικών και τομεακών μεταρρυθμίσεων:

· Μείωση της φτώχειας. Με τη στήριξη των κοινωνικών πολιτικών η Κοινότητα δεν θα περιοριστεί στη διατήρηση ή την αύξηση των προϋπολογισμών αλλά θα μεριμνήσει, περισσότερο από ποτέ, για την πρόσβαση στις υπηρεσίες που παρέχονται στους πολίτες και στην ποιότητά τους. Επίσης, θα εξετάσει την ισότιμη κατανομή των αποτελεσμάτων της οικονομικής ανάπτυξης και των δημοσιονομικών και φορολογικών πολιτικών. Ωστόσο, αυτή η προσέγγιση καταπολέμησης της φτώχειας θα λάβει διαφορετική μορφή και θα εφαρμοστεί με διαφορετικό τρόπο ανάλογα με τα διάφορα περιφερειακά πλαίσια.

· Στήριξη της χρηστής διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών. Πρόκειται για τη στήριξη της ανάπτυξης κατάλληλων μηχανισμών ελέγχου, τη βελτίωση των ικανοτήτων και την αποτελεσματική διαχείριση των πόρων με την ενίσχυση του κράτους δικαίου και την καταπολέμησης τη διαφθοράς, αφενός, και με την ενίσχυση της διαφάνειας και της συμμετοχής της κοινωνίας των πολιτών, αφετέρου.

· Στήριξη των φορολογικών μεταρρυθμίσεων. Πρόκειται για την επεξεργασία και την εφαρμογή αποτελεσματικών μεταρρυθμίσεων εφικτών από διοικητική άποψη.

· Στήριξη της ανάπτυξης του ιδιωτικού τομέα. Σήμερα αναγνωρίζεται γενικά ότι ο ιδιωτικός τομέας πρέπει να είναι ο κινητήριος μοχλός της οικονομικής ανάπτυξης. Στόχος της κοινοτικής στήριξης είναι να βοηθήσει τις κυβερνήσεις να δημιουργήσουν ευνοϊκό κλίμα για την ανάπτυξη του ιδιωτικού τομέα. Αυτό περιλαμβάνει τη δημιουργία κατάλληλου νομικού πλαισίου (εμπορικού κώδικα, νομοθετικών διατάξεων σε θέματα διαιτησίας και πτώχευσης, δικαίου ακίνητης περιουσίας, δικαιωμάτων ιδιοκτησίας, ιδιωτικοποίησης, προστασίας του περιβάλλοντος, κ.λπ.) καθώς και την ελευθέρωση των συναλλαγών και των συμβάσεων, τις μεταρρυθμίσεις του οικονομικού τομέα, κλπ.

4.4. Εξέλιξη των τρόπων δράσης

Από την εξέταση της πρόσφατης κοινοτικής εμπειρίας προέκυψε ότι πρέπει να προσαρμοστούν τόσο οι τρόποι αντιμετώπισης των καταστάσεων όσο και η διαχείριση των προγραμμάτων στήριξης. Εδώ πρέπει να ληφθεί δεόντως υπόψη η ιδιαιτερότητα της κάθε χώρας, τόσο όσον αφορά το αναπτυξιακό της επίπεδο όσο και η φύση της σχέσης της με την Κοινότητα.

· Συνάγονται τα εξής συμπεράσματα:

Λαμβανομένης υπόψη της σημασίας του μακροοικονομικού πλαισίου, πρέπει να πληρούνται τα εξής τα κριτήρια επιλεξιμότητας:

- οι ενδιαφερόμενες χώρες πρέπει να εφαρμόσουν προγράμματα μεταρρυθμίσεων εγκεκριμένων από τους Οργανισμούς του Bretton Woods ή άλλα αντίστοιχα προγράμματα, σε συνεργασία με τους οργανισμούς αυτούς αλλά όχι υποχρεωτικά με τη χρηματοδότησή τους, ανάλογα με την κλίμακα και την αποτελεσματικότητα των μεταρρυθμίσεων.

- λαμβάνεται υπόψη η οικονομική κατάσταση των χωρών σε μακροοικονομικό επίπεδο (χρέος, βάρος για την εξυπηρέτηση του χρέους, ισοζύγιο πληρωμών, κατάσταση του προϋπολογισμού, νομισματική κατάσταση, επίπεδο του ακαθάριστου κατά κεφαλήν προϊόντος και ποσοστό ανεργίας) και το επίπεδο των τομεακών μεταρρυθμίσεων.

· Δεδομένου ότι η Κοινότητα διαδραματίζει ρόλο ουσιαστικής σημασίας στη αναπτυξιακή στρατηγική των εταίρων χωρών, η μακροοικονομική της ενίσχυση πρέπει να είναι απόλυτα εντεταγμένη στα πλαίσια διμερούς συνεργασίας. Κατά συνέπεια, δεν δικαιολογείται κατά κανένα τρόπο η χορήγηση ειδικού και χωριστού κονδυλίου για τη στήριξη της διαρθρωτικής προσαρμογής. Αυτό ισχύσει ήδη για τον κανονισμό MEDA και προβλέπεται επίσης στη μελλοντική συμφωνία "μετά Λομέ".

· Η χρησιμοποίηση γενικών προγραμμάτων εισαγωγών καταργήθηκε σταδιακά και αντικαταστάθηκε από την άμεση ενίσχυση του προϋπολογισμού των χωρών που ελευθέρωσαν τις συναλλαγές τους στο επίπεδο του ισοζυγίου τρεχουσών συναλλαγών. Ωστόσο, η στοχοθετημένη χρησιμοποίηση ανταλλαγματικών κεφαλαίων αποτέλεσε σημαντική συνιστώσα των προγραμμάτων, ιδιαίτερα για τις χώρες ΑΚΕ, ακόμη και στις χώρες που εκτελούν σωστά τον προϋπολογισμό τους. Επειδή η ισορροπία αυτή φαίνεται να έχει τεχνητό χαρακτήρα, η κοινοτική στήριξη θα λάβει βαθμιαία τη μορφή άμεσης ενίσχυσης του προϋπολογισμού. Για το σκοπό αυτό, η Κοινότητα θα εντάξει στα προγράμματά της ορισμένες διατάξεις σφαιρικής διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών, συμπεριλαμβανομένης της παρακολούθησης δεικτών επιδόσεων και της διεξαγωγής λογιστικών ελέγχων.

· Η καταβολή των ποσών της στήριξης θα γίνεται τμηματικά σε συνάρτηση με την εκπλήρωση των γενικών ή/και των τομεακών στόχων που συμφωνήθηκαν στο πλαίσιο του προγράμματος.

· Σε κάθε χώρα, θα εφαρμόζεται μόνο ένα πρόγραμμα οικονομικών μεταρρυθμίσεων: το πρόγραμμα της ίδιας της χώρας. Αυτό απαιτεί τον κατάλληλο συντονισμό της κοινοτικής στήριξης για τη διαρθρωτική προσαρμογή και τις οικονομικές μεταρρυθμίσεις με τους λοιπούς χορηγούς, κυρίως τα κράτη μέλη και τους Οργανισμούς του Bretton Woods. Κατ'αυτόν τον τρόπο, θα μειωθεί και η ανάγκη ύπαρξης ειδικών κοινοτικών όρων. Η Επιτροπή, μαζί με τα κράτη μέλη και τους Οργανισμούς του Bretton Woods, προτίθεται να παίξει ενεργό ρόλο στο διάλογο με τις κυβερνήσεις σχετικά με τις οικονομικές μεταρρυθμίσεις. Ωστόσο, εάν δεν είναι δυνατό να επιτευχθεί απόλυτη συμφωνία με τους άλλους χορηγούς, η Κοινότητα διατηρεί πάντα το δικαίωμα να συνοδεύει τα προγράμματά της με ορισμένους συμπληρωματικούς όρους. Επίσης, πρέπει να αναγνωριστεί ότι στην περίπτωση των συμφωνιών σύνδεσης Euro-Med, η φύση της διαδικασίας των μεταρρυθμίσεων εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από τις συμφωνίες αυτές. Ωστόσο, πρέπει να εξασφαλίζεται ο ιδιαίτερος ευρωπαϊκός χαρακτήρας.

· Η Επιτροπή θα δώσει μεγάλη σημασία στη βελτίωση της παρακολούθησης και της αξιολόγησης του αντικτύπου των μεταρρυθμίσεων και των ασκούμενων πολιτικών. Πράγματι, έχει ουσιαστική σημασία να προσδιορίζονται και να δημοσιοποιούνται οι στόχοι και τα αποτελέσματα που αναμένονται από τις μεταρρυθμίσεις. Η εφαρμογή δεικτών επιδόσεων θα δώσει την ευκαιρία να υπολογίζονται τα αποτελέσματα που έχουν οι πολιτικές στους πολίτες και τους οικονομικούς φορείς, να αναλύονται οι λόγοι αποτυχίας, να αξιοποιούνται οι επιτυχίες και να προσδιορίζονται οι απαιτούμενες προσαρμογές και οι νέες κατευθύνσεις. Η εστίαση στην αποτελεσματικότητα των πολιτικών θα επιτρέψει την εφαρμογή επιλεκτικότερων μέτρων στήριξης που θα ευνοήσουν τις επιδόσεις.

· Η κοινοτική στήριξη χαρακτηρίζεται όλο και περισσότερο από τομεακά προγράμματα που ενισχύουν τις διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις ή που συνοδεύουν την εφαρμογή των συμφωνιών σύνδεσης. Αυτό ισχύει κυρίως για τις χώρες με περιορισμένες ανάγκες παραδοσιακών μέτρων σταθεροποίησης.

· Για να αυξηθεί η διαφάνεια, να βελτιωθεί η εκπόνηση των προγραμμάτων και να ενισχυθεί η οικειοποίηση, η Κοινότητα θα διευκολύνει τη συμμετοχή της κοινωνίας των πολιτών κατά το σχεδιασμό και την εφαρμογή των προγραμμάτων. Θα καταβληθούν προσπάθειες, με τις χώρες εταίρους, για τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας των προγραμμάτων μεταρρύθμισης. Για το σκοπό αυτό, οι χώρες εταίροι πρέπει να εφαρμόσουν κατάλληλα συστήματα παρακολούθησης και αξιολόγησης με τη βοήθεια της Επιτροπής.

4.5. Εφαρμογή

Η εφαρμογή των κατευθύνσεων αυτών θα γίνει με ευέλικτο και προοδευτικό τρόπο έτσι ώστε να λαμβάνονται υπόψη η ποικιλομορφία των καταστάσεων των χωρών και των περιφερειών, οι εξελίξεις που θα συμβούν στο εσωτερικό των χωρών και στο διεθνές επίπεδο καθώς και οι εξελίξεις του γενικού πλαισίου συνεργασίας με τις χώρες ΑΚΕ ή τις χώρες της Μεσογείου.

5. Παραρτήματα

5.1. Παράρτημα 1 : Κατάλογος των αποφάσεων στο πλαίσιο του 7ου και του 8ου ΕΤΑ (1991-1998)

ΚΑΤΑΛΟΓΟΣ ΤΩΝ ΑΠΟΦΑΣΕΩΝ ΤΟΥ 7ου ΕΤΑ

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

5.2. Παράρτημα 2 : Οι επιπτώσεις των προγραμμάτων στην πολιτική εφοδιασμού με φάρμακα και στον εμβολιασμό

Στις αρχές της δεκαετίας του 90, μετά από τη σοβαρή οικονομική κρίση της προηγούμενης δεκαετίας, ένας μεγάλος αριθμός δημοσίων κέντρων υγείας παρουσίασε έλλειψη φαρμάκων και τα κεντρικά πρακτορεία προμήθειας φαρμάκων βρίσκονταν σχεδόν σε κατάσταση πτώχευσης.

Η κοινοτική στήριξη της διαρθρωτικής προσαρμογής διαδραμάτισε αποφασιστικό ρόλο για την αποκατάσταση ομαλών συνθηκών κατά τρόπο βιώσιμο.

Ο διάλογος σχετικά με τις πολιτικές, σε ένα πλαίσιο που χαρακτηρίζεται από την ισχυρή πολιτική βούληση ορισμένων κυβερνήσεων να εξέλθουν από αυτήν την κατάσταση, αποτέλεσε ουσιαστικό στοιχείο: η κατάσταση στην οποία βρίσκονταν τα κεντρικά πρακτορεία προμηθειών, ήταν, πράγματι, το αποτέλεσμα ακατάλληλων πολιτικών. Για την εφαρμογή νέων πολιτικών, που στηρίζονται στην αγορά βασικών φαρμάκων, την κάλυψη των εξόδων, την εφαρμογή αυστηρών συστημάτων διαχείρισης, απαιτείτο η λήψη και άλλων αποφάσεων εκτός από εκείνες που λαμβάνονται σε επίπεδο υπουργείων υγείας. Το πλαίσιο συζητήσεων για μεταρρυθμίσεις διαρθρωτικής προσαρμογής διευκόλυνε τη λήψη διυπουργικών αποφάσεων.

Η χρηματοδοτική στήριξη που χορηγήθηκε στο πλαίσιο της στοχοθέτησης των ανταλλαγματικών κεφαλαίων κατέστησε δυνατή την αποκατάσταση των συστημάτων εφοδιασμού με την παροχή κεφαλαίων κίνησης στα κεντρικά πρακτορεία προμηθειών και σε όλα τα επίπεδα της πυραμίδας υγείας, και σε ορισμένες περιπτώσεις με την πληρωμή του εσωτερικού χρέους. Η χρήση εθνικών διαδικασιών για τις αγορές φαρμάκων επέτρεψε τη βελτίωσή τους και τη σημαντική πτώση των τιμών τους, με την προσφυγή σε προϊόντα γενικής χρήσης προσδίδοντας κατ'αυτόν τον τρόπο αξιοπιστία στα κεντρικά πρακτορεία προμηθειών και διατηρώντας ή βελτιώνοντας τον έλεγχο της ποιότητας.

Τέλος, η απαραίτητη τεχνική υποστήριξη παρασχέθηκε μέσω της διαρθρωτικής προσαρμογής ή άλλων μέσων.

Οι προσπάθειες αυτές, τις οποίες υποστήριξαν επίσης σε ορισμένες περιπτώσεις η Παγκόσμια Τράπεζα, η Γαλλία ή οι Κάτω Χώρες, είχαν ως αποτέλεσμα να ανοικοδομηθούν βιώσιμα και αποδοτικά κεντρικά πρακτορεία προμηθειών στο Μπενίν, τη Μπουρκίνα Φάσο, το Καμερούν, την Ακτή Ελεφαντοστού, το Μαλί, τη Μαγαδασκάρη, το Νίγηρα, την Κεντροαφρικανική Δημοκρατία, τη Σενεγάλη, κ.λπ. και να τεθούν στη διάθεση των πολιτών τα βασικά φάρμακα σε προσιτές τιμές.

Δεδομένου ότι ορισμένα προϊόντα όπως τα εμβόλια πρέπει να εξακολουθούν να παρέχονται δωρεάν, η Κοινότητα ζήτησε από τις κυβερνήσεις να εγγράψουν τις αγορές αυτές στους προϋπολογισμούς τους και διασφάλισε τη χρηματοδότησή τους στο πλαίσιο των ανταλλαγματικών κεφαλαίων με προσδιορισμένο στόχο

Ο κ. Tertius Zongo, υπουργός Εθνικής Οικονομίας και Οικονομικών στη Μπουρκίνα Φάσο είπε τα ακόλουθα : « Η πρωτοτυπία του περιφερειακού σχεδίου στήριξης για την ενίσχυση της ανεξαρτησίας όσον αφορά τα εμβόλια στην Αφρική του Σαχέλ έγκειται στο γεγονός ότι για πρώτη φορά μια ομάδα χωρών χαμηλού εισοδήματος ενθαρρύνεται να εγγράψει κατά προτεραιότητα στον εθνικό προϋπολογισμό τις περιοδικές δαπάνες που συνδέονται με τα προγράμματα που προσδιορίζονται στις τομεακές πολιτικές υγείας.

Η απόφαση αυτή δεν ήταν εύκολη, ωστόσο υπερίσχυσαν το θάρρος και η πολιτική βούληση. Στη διαδικασία αυτή περιλαμβάνεται η στήριξη της Ευρωπαϊκής Επιτροπής στους προϋπολογισμούς των εν λόγω κρατών μέσω των ανταλλαγματικών κεφαλαίων για τη στήριξη της διαρθρωτικής προσαρμογής προκειμένου να διασφαλιστούν οι γραμμές του προϋπολογισμού για τη χρηματοδότηση εμβολίων και αναλώσιμων φαρμάκων.

Ένα χρόνο μετά, η ανεξαρτησία στο πλαίσιο της εφαρμογής των προγραμμάτων για τα εμβόλια συνιστά σήμερα μια απτή πραγματικότητα στις εθνικές πολιτικές των κρατών αυτών. Πράγματι, τα εν λόγω κράτη διαθέτουν σήμερα γραμμές προϋπολογισμού στους προϋπολογισμούς λειτουργίας τους για την κάλυψη του συνόλου των αναγκών όσον αφορά τον εμβολιασμό. Σ'αυτό, πρέπει να προστεθούν τα θετικά αποτελέσματα που προέκυψαν από τον διάλογο μεταξύ των υπηρεσιών του Υπουργείου Υγείας, αφενός, και μεταξύ των υπηρεσιών αυτών και των υπηρεσιών του Υπουργείου Οικονομικών, αφετέρου. Ο διατομεακός αυτός διάλογος αποδεικνύει την οικειοποίηση των προγραμμάτων εμβολιασμού από τις χώρες του Σαχέλ.»

5.3. Παράρτημα 3: Η δοκιμή για τη μεταρρύθμιση των ειδικών όρων στη Μπουρκίνα Φάσο

Το 1998, το PSA εμπιστεύθηκε στην Κοινότητα το συντονισμό ενός σχεδίου-πιλότου, στο οποίο εμπλέκονται εννέα χρηματοδότες και το οποίο αποσκοπεί στην αύξηση της αποτελεσματικότητας της ενίσχυσης ταχείας εκταμίευσης. Οι στόχοι είναι οι ακόλουθοι : (1) βελτίωση και ενίσχυση της οικειοποίησης των προγραμμάτων από τις δικαιούχους χώρες, (2) κανονική ροή ενισχύσεων και μείωση της μη κανονικότητας της εν λόγω ροής καθώς και του αριθμού των διακοπών εφαρμόζοντας διαφορετικούς τρόπους εκταμίευσης των ενισχύσεων (3) επικέντρωση αποτελέσματα που αναμένονται από τις μεταρρυθμίσεις παρά στα μέσα για την επίτευξή τους και κατ'αυτόν τον τρόπο προώθηση μιας μεσοπρόθεσμης θεώρησης και (4) βελτίωση του συντονισμού μεταξύ των χρηματοδοτών μέσω κοινών αποστολών αξιολόγησης. Μέχρι σήμερα έχουν διεξαχθεί τρεις τέτοιες κοινές αποστολές.

Τα κύρια διδάγματα που αντλούνται από την εν λόγω δοκιμή μέχρι σήμερα είναι τα ακόλουθα :

H οικειοποίηση των μεταρρυθμίσεων εκ μέρους των χωρών είναι σημαντική. Πολύ συχνά τα προγράμματα εκλαμβάνονται ως ένα σύνολο μεταρρυθμίσεων που έχουν πραγματοποιηθεί, εξυπηρετώντας απομακρυσμένους και αφηρημένους στόχους. Η οικειοποίηση εμπεριέχει κυρίως την ικανότητα των κυβερνήσεων να προσδιορίσουν την ουσία των μεταρρυθμίσεων και να διεξάγουν πολιτικές συζητήσεις όσον αφορά τους επιδιωκόμενους στόχους και τα αναμενόμενα αποτελέσματα. Οι ενδιαφερόμενες υπηρεσίες και η κοινωνία των πολιτών πρέπει να αποτελούν τους κύριους μετέχοντες στις συζητήσεις αυτές. Τα προγράμματα αποτελούν ακόμη συχνά αντικείμενο συζήτησης σε μια ολέθρια ατμόσφαιρα μυστικότητας.

Η επικέντρωση στις συνέπειες των μεταρρυθμίσεων και ο προβληματισμός σχετικά με τους λόγους που, ενδεχομένως, δεν επέτρεψαν να επιτευχθούν τα αναμενόμενα αποτελέσματα, καταστούν δυνατό να επιτευχθεί όχι μόνο μεγαλύτερος βαθμός οικειοποίησης αλλά και προτείνουν στρατηγικές προσαρμοσμένες στην πραγματικότητα και εναρμονισμένες με τις προσδοκίες των πολιτών.

Οι μηχανισμοί εκταμίευσης που χρησιμοποιούνται σήμερα δεν ευνοούν την εν λόγω θεώρηση σχετικά με τα αποτελέσματα αλλά παροτρύνουν, αντίθετα, ένα σύστημα ιδιαίτερα βραχυπρόθεσμων μεταρρυθμίσεων, για τις οποίες τις περισσότερες φορές έχει θεωρηθεί ότι επιβλήθηκαν και αποφασίστηκαν αυθαίρετα. Στο πλαίσιο αυτής της δοκιμής έχουν εξεταστεί και άλλοι μηχανισμοί εκταμίευσης, που επιτρέπουν να αποφευχθούν οι αιφνίδιες καταστάσεις «stop and go». Οι προτάσεις που έγιναν στο σημείο 3 αυτής της ανακοίνωσης έχουν εμπνευστεί σε μεγάλο βαθμό από τη εν λόγω δοκιμή.

Συντονισμός μεταξύ των χρηματοδοτών σημαίνει λιγότερο χάσιμο χρόνου για τις διοικήσεις των χωρών, περισσότερη κοινή λογική στις συζητήσεις και λιγότερη υποκειμενικότητα στις εκτιμήσεις.

Εντούτοις, η διαδικασία αυτή είναι σύνθετη: δεν είναι πάντοτε εύκολο να βρεθούν κατάλληλοι και ακριβείς δείκτες αποτελεσμάτων· τα συστήματα πληροφοριών είναι συχνά ελλιπή, αλλά προπάντων η μετάβαση από έναν διάλογο για τις μεταρρυθμίσεις σε έναν διάλογο για τα αποτελέσματα απαιτεί μια βαθιά αλλαγή της νοοτροπίας τόσο εκ μέρους των κυβερνήσεων όσο και εκ μέρους των χρηματοδοτών.

Είναι αναγκαίο να ληφθούν υπόψη τα συμπεράσματα που συνάγονται κατά τη διεξαγωγή της εν λόγω δοκιμής :

· Παρά το σαφές ενδιαφέρον για μεγαλύτερη οικειοποίηση των προγραμμάτων μεταρρυθμίσεων εκ μέρους των χωρών και την ενθάρρυνση της συμμετοχής της κοινωνίας των πολιτών, πρέπει να αναγνωριστεί ότι τα σημερινά προγράμματα θεωρούνται ακόμη σε μεγάλο βαθμό ότι επιβάλλονται από τους χρηματοδότες και ότι δεν έχουν βρεθεί επί του παρόντος οι μηχανισμοί που θα ευνοούσαν τη συμμετοχή της κοινωνίας των πολιτών.

§ Όσον αφορά την εφαρμογή της κοινοτικής στήριξης, παρά τις προσπάθειες εξορθολογισμού που αναφέρονται ανωτέρω, φαίνεται ότι οι ειδικοί όροι είναι ακόμη πάρα πολλοί και ότι δεν λαμβάνονται εκ των προτέρων επαρκώς υπόψη από τις εθνικές διοικήσεις.

5.4. Παράρτημα 4: οι αδυναμίες των τρεχουσών μεθόδων εργασίας

Η αμφισβήτηση ορισμένων μεθόδων ανάληψης ενεργειών ή πρακτικών από την πρόσφατη αξιολόγηση των προγραμμάτων ΕΔΔΠ (FASR) που υποστηρίζει το ΔΝΤ

Η εξωτερική αξιολόγηση των προγραμμάτων ΕΔΔΠ που δημοσιεύθηκε το 1998 τονίζει ορισμένες αδυναμίες των σημερινών προγραμμάτων και εκπονεί συστάσεις που εν πολλοίς συμμερίζεται η Ευρωπαϊκή Κοινότητα.

Οι πρώτες κριτικές παρατηρήσεις αφορούν το γεγονός ότι δεν δόθηκε επαρκής προσοχή στις επιπτώσεις των προγραμμάτων στη φτώχεια. Αναφέρθηκαν δύο διαστάσεις : η εξέλιξη των εισοδημάτων και η πρόσβαση στις κοινωνικές υπηρεσίες. Στην αξιολόγηση τονίζεται η ανάγκη να συμπεριληφθούν, από την αρχή της εκπόνησης των προγραμμάτων, οι αναλύσεις που θα επιτρέψουν να προσδιοριστούν εκείνες οι πληθυσμιακές ομάδες μεταξύ των φτωχών στρωμάτων των οποίων η κατάσταση ενδέχεται να επιδεινωθεί λόγω των προβλεπόμενων μεταρρυθμίσεων, και να υπάρξει καλύτερη παρακολούθηση των εξελίξεων στις σχετικές τιμές.

Δεύτερον, στην αξιολόγηση τονίζεται επίσης η σπουδαιότητα της σειράς των μεταρρυθμίσεων και ενός μεσοπρόθεσμου πλαισίου. Η μείωση των εισοδημάτων, μπορεί να οφείλεται σε σφάλματα που αφορούν τη σειρά και το ρυθμό κατά την εφαρμογή των μεταρρυθμίσεων. Η ανάλυση καταδεικνύει ότι σε ορισμένες περιπτώσεις η χρηματοοικονομική ελευθέρωση ήταν πρώιμη, υπό την έννοια ότι προηγήθηκε της σταθεροποίησης και κατέληξε στην καθυστέρηση αυτής.

Μια τρίτη διαπίστωση αφορά την ανεπαρκή οικειοποίηση των προγραμμάτων και το γεγονός ότι δεν συμπεριλήφθηκε επαρκώς η κοινωνία των πολιτών στον καθορισμό των στόχων των προγραμμάτων. Κοινή αντίληψη, τόσο εκ μέρους των χρηματοδοτών όσο και εκ μέρους των δικαιούχων χωρών, είναι ότι η οικειοποίηση αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση για την επιτυχία των προγραμμάτων μεταρρυθμίσεων. Παρά τη συναίνεση αυτή, αποδείχθηκε ωστόσο ιδιαίτερα δύσκολο να δοθεί στην πράξη μεγαλύτερο βάρος στην άποψη αυτή. Η ιδανική λύση συνίσταται στη δυνατότητα που θα είχαν οι κυβερνήσεις να αναπτύξουν μια εθνική συναίνεση για μια στρατηγική ανάπτυξης βασιζόμενη σε μια αειφόρο και δίκαιη οικονομική ανάπτυξη. Ωστόσο, αυτό θα συνεπαγόταν εξελίξεις στις μεθόδους ανάληψης ενεργειών τόσο στο επίπεδο των χωρών όσο και στο επίπεδο των διεθνών ιδρυμάτων, και ιδίως του ΔΝΤ.

Τέλος, η τελευταία διαπίστωση της αξιολόγησης αφορά το γεγονός ότι δεν δόθηκε επαρκής προσοχή στα προβλήματα διαφθοράς και επιβεβαιώνει το γεγονός ότι πρέπει να δοθεί η προσήκουσα σημασία στη θεσμική στήριξη, στους μηχανισμούς παρακολούθησης που επιτρέπουν την παροχή διασφάλισης ως προς την αποτελεσματική χρήση των χορηγηθέντων πόρων, και στην ενίσχυση των δικαστικών συστημάτων.

5.5. Παράρτημα 5: Κατάλογος των μέσων στήριξης στις χώρες της Μεσογείου

Προγράμματα διαρθρωτικής προσαρμογής στις νότιες και ανατολικές χώρες της Μεσογείου

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>