Γνωμοδότηση της Επιτροπής των Περιφερειών για:

- την "Πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου για την τροποποίηση της οδηγίας 91/440/ΕΟΚ για την ανάπτυξη των κοινοτικών σιδηροδρόμων",

- την "Πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου για την τροποποίηση της οδηγίας 95/18/ΕΚ σχετικά με τις άδειες σε σιδηροδρομικές επιχειρήσεις",

- την "Πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου σχετικά με την κατανομή μεταφορικής ικανότητας σιδηροδρομικής υποδομής και τις χρεώσεις για την χρήση της σιδηροδρομικής υποδομής και την πιστοποίηση ασφάλειας", και

- την "Πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου για την τροποποίηση της οδηγίας 91/440/ΕΟΚ για την ανάπτυξη των κοινοτικών σιδηροδρόμων"

(2000/C 57/06)

Η ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ,

έχοντας υπόψη τις προτάσεις της Επιτροπής, της 1ης Μαΐου 1999, για τις οποίες η θέση σε ισχύ της Συνθήκης του Άμστερνταμ προβλέπει αλλαγή νομικής βάσης και/ή διαδικασίας (SEC(1999) 581 τελικό)·

έχοντας υπόψη την "Πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου για την τροποποίηση της οδηγίας 91/440/ΕΟΚ για την ανάπτυξη των κοινοτικών σιδηροδρόμων" την "Πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου για την τροποποίηση της οδηγίας 95/18/ΕΚ σχετικά με τις άδειες σε σιδηροδρομικές επιχειρήσεις" και την "Πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου σχετικά με την κατανομή μεταφορικής ικανότητας σιδηροδρομικής υποδομής και τις χρεώσεις για την χρήση της σιδηροδρομικής υποδομής και την πιστοποίηση ασφάλειας" (COΜ(1998) 480 τελικό - 98/0265 - 98/0266 - 98/0267 SYN)·

έχοντας υπόψη την "Πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου για την τροποποίηση της οδηγίας 91/440/ΕΟΚ για την ανάπτυξη των κοινοτικών σιδηροδρόμων" (COM(97) 337 τελικό - 95/0205 COD πρώην SYN)·

έχοντας υπόψη την απόφαση του Συμβουλίου, η οποία ανακοινώθηκε στην επιστολή του της 3ης Μαΐου 1999, να ζητήσει τη γνωμοδότηση της ΕΤΠ επί του θέματος αυτού, σύμφωνα με το άρθρο 265, πρώτη παράγραφος και το άρθρο 71 της ΣΕΚ·

έχοντας υπόψη την απόφαση που έλαβε το Προεδρείο της, στις 15 Ιουλίου 1998, να εκδώσει γνωμοδότηση για το θέμα αυτό και να αναθέσει την επεξεργασία της στην επιτροπή 3 "Διευρωπαϊκά δίκτυα, μεταφορές, κοινωνία των πληροφοριών"·

έχοντας υπόψη το σχέδιο γνωμοδότησης (CDR 58/99 rev. 2) που υιοθετήθηκε από την επιτροπή 3 στις 15 Ιουλίου 1999 με βάση εισηγητική έκθεση του κ. Ταμπακίδη (GR, PSΕ)·

έχοντας υπόψη την απόφαση της Ολομέλειας της 16ης Σεπτεμβρίου 1999 να επιστραφεί ο φάκελος στην επιτροπή 3·

έχοντας υπόψη την απόφαση της επιτροπής 3 που συνεδρίασε στις 24 Σεπτεμβρίου 1999, να εξουσιοδοτήσει τον εισηγητή όπως ενσωματωθούν στο κείμενο αρκετές τροπολογίες του κ. Bellet·

υιοθέτησε, κατά την 31η σύνοδο ολομέλειας της 17ης και 18ης Νοεμβρίου 1999 (συνεδρίαση της 18ης Νοεμβρίου), την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Εισαγωγή

1.1. Το κάθε μέσο μεταφοράς έχει να επιτελέσει το δικό του ρόλο στην κάλυψη των μεταφορικών αναγκών, μέσα στο χώρο της Κοινότητας. Ο τρόπος με τον οποίο συνυπάρχουν τα διάφορα μέσα μεταφοράς, άλλοτε είναι συμπληρωματικός και άλλοτε είναι ανταγωνιστικός. Το όφελος της κοινωνίας θα είναι το μέγιστο δυνατόν αν πετύχουμε σε μεγαλύτερο βαθμό τη συνεργασία, κι επομένως τη συμπληρωματικότητα των μέσων μεταφοράς, ώστε να μπορούμε να μιλάμε για ένα σύστημα μεταφορών. Για να λειτουργεί ένα σύστημα μεταφορών αποτελεσματικά, θα πρέπει κάθε επιμέρους τμήμα του, δηλαδή κάθε μέσο μεταφοράς, να αξιοποιείται και να αναπτύσσεται ανάλογα με τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του, και κυρίως ανάλογα με τα συγκριτικά του πλεονεκτήματα. Ο στόχος αυτός ανταποκρίνεται στη βούληση όλων για την καθιέρωση καλύτερης ισορροπίας μεταξύ των οδικών και σιδηροδρομικών μεταφορών για οικολογικούς και κοινωνικούς λόγους.

1.2. Η συζήτηση για τα διάφορα μέσα μεταφοράς θα πρέπει να ρυθμίζεται με βάση κοινούς κανόνες, τόσο στο εσωτερικό των κρατών μελών, όσο και μεταξύ των διαφόρων μέσων. Τέτοιοι κοινοί κανόνες είναι οι αρχές στις οποίες βασίζεται η τιμολόγηση, όπως η αρχή της μη διακριτικής μεταχείρισης, η αρχή της διαφάνειας κ.α.

1.3. Στόχος της Ευρωπαϊκής Ένωσης είναι η ισόρροπη ανάπτυξη ενός συστήματος βασισμένου στις πραγματικές ανάγκες και στα πραγματικά χαρακτηριστικά της ευρωπαϊκής κοινωνίας, όπως είναι οι γεωγραφικές, οικονομικές και πολιτικές συνθήκες. Μέσα σε αυτό το πλαίσιο ο ρόλος του σιδηροδρόμου είναι ιδιαίτερα σημαντικός και πρέπει να γίνει ακόμα πιο σημαντικός. Η συνεχής ανάπτυξη του σιδηροδρόμου έχει σπουδαία κοινωνική διάσταση (σημαντικός αριθμός θέσεων εργασίας), οικονομική διάσταση (εξαγωγικό εμπόριο, ανταλλαγές) και περιβαλλοντική διάσταση, γιατί μπορεί να συμβάλει ουσιαστικά στην άσκηση περιβαλλοντικής πολιτικής στον τομέα των μεταφορών.

1.4. Είναι κοινή διαπίστωση ότι οι λαοί της Ευρώπης όλο και περισσότερο συνειδητοποιούν την ανάγκη στήριξης και προώθησης της πολιτικής για την προστασία του περιβάλλοντος, χωρίς παράλληλα να ανακοπεί η πορεία της οικονομικής ολοκλήρωσης και προόδου. Ο σιδηρόδρομος πρέπει να αποτελέσει ένα από τα κατ' εξοχήν μέσα για την προαγωγή της βιώσιμης ανάπτυξης. Με την έννοια αυτή θα πρέπει κάθε πολιτικός σχεδιασμός να στοχεύει στη μετατόπιση μεταφορικού έργου (επιβατών και φορτίου) από την οδό προς το σιδηρόδρομο.

1.5. Επίσης, ένα από τα σημαντικότερα πλεονεκτήματα του σιδηροδρόμου είναι το υψηλό επίπεδο ασφάλειας που παρέχει σε σχέση με τα υπόλοιπα μέσα μεταφοράς. Αυτή η παράμετρος πρέπει να αποτελεί στοιχείο της ευρωπαϊκής πολιτικής μεταφορών.

1.6. Για τους παραπάνω λόγους υπάρχει η ανάγκη να ξανακερδίσει ο σιδηρόδρομος το μερίδιο της αγοράς που έχει χάσει τα τελευταία χρόνια. Ειδικότερα, μεταξύ των ετών 1990 και 1995 η πορεία των σιδηροδρομικών μεταφορών είναι φθίνουσα, από το 18,8 % στο 14,4 % των χιλιομετρικών τόννων εμπορευμάτων και από το 6,8 % στο 6 % των χιλιομετρικών επιβατών, για το σύνολο των 15 κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Σε περίπτωση που παρατηρούνται αντίστροφες τάσεις σε ορισμένα κράτη μέλη, απαιτείται να αξιολογηθούν τα αίτια στα οποία οφείλεται η διαφορετική εξέλιξη των αποτελεσμάτων από το ένα κράτος μέλος στο άλλο.

1.7. Ο σιδηρόδρομος πρέπει να γίνει πιο ελκυστικός, και ιδιαίτερα στις μεταφορές μεγάλων αποστάσεων. Η τόνωση της ανταγωνιστικότητάς του θα πρέπει να βασιστεί σε ένα σύνολο μέτρων που αφορούν ολόκληρη τη λειτουργία της σιδηροδρομικής αγοράς, δηλαδή την ποιότητα και ποσότητα των υποδομών, την τιμολόγηση για τη χρήση τους, την αξιοπιστία στις παρεχόμενες υπηρεσίες, τη διασφάλιση συνέχειας του σιδηροδρομικού δικτύου, με τη διευθέτηση των τελωνειακών διατυπώσεων, εκεί όπου παρεμβάλλονται τρίτες μη κοινοτικές χώρες, κ.λπ.

1.8. Ένας σημαντικός παράγοντας για την περαιτέρω προώθηση του σιδηροδρόμου είναι η συγκριτική του θέση σε σχέση με την οδό, το κυριότερο ανταγωνιστικό γι' αυτόν μέσο. Στις οδικές μεταφορές (αλλά και στις αεροπορικές) η φιλελευθεροποίηση έχει επιτρέψει μεγαλύτερη ανάπτυξη της ανταγωνιστικότητας, δίνοντας σαφή ευελιξία στις αντίστοιχες αγορές. Κατ' αναλογία και ο σιδηρόδρομος θα πρέπει σταδιακά να πάψει να είναι μια προστατευμένη αγορά και να λειτουργήσει σε ένα πλαίσιο μεγαλύτερης προσαρμοστικότητας στις σύγχρονες ανάγκες. Εντούτοις, η αναγκαία βελτίωση των επιδόσεων του σιδηροδρομικού τομέα θα πρέπει να πραγματοποιηθεί με ταυτόχρονη διατήρηση τουλάχιστον του υψηλού επιπέδου ασφάλειας που έχει σήμερα επιτευχθεί, και χωρίς υποβάθμιση των συνθηκών εργασίας του προσωπικού. Η ασφάλεια πρέπει να συνιστά την προτεραιότητα του νέου νομικού πλαισίου για το σιδηρόδρομο και να περιλαμβάνεται ως υποχρέωση για αποτελέσματα, ενώ το κάθε κράτος θα είναι ελεύθερο να επιλέξει τα μέσα που θα χρησιμοποιήσει για την επίτευξή της. Αυτή η φιλελευθεροποίηση θα πρέπει, όπως και στις περιπτώσεις των θαλάσσιων και εναέριων μεταφορών, να προχωρήσει βαθμιαία, σε συνδυασμό με την παράλληλη υλοποίηση των απαραίτητων συνοδευτικών μέτρων, χωρίς αυτό να δικαιολογεί άσκοπες ή και επικίνδυνες επιβραδύνσεις. Κάθε στάδιο φιλελευθεροποίησης στο σιδηρόδρομο θα πρέπει να ακολουθείται από μια αξιολόγηση των επιπτώσεων που έχουν τα διάφορα μέτρα στις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις και στην κοινωνία γενικότερα. Η ΕΤΠ θεωρεί ότι είναι απαραίτητο, παράλληλα με την υιοθέτηση των τριών οδηγιών της Επιτροπής, να πραγματοποιηθούν μελέτες επιπτώσεων σε κάθε κράτος μέλος και σε κάθε περιφέρεια προκειμένου να αξιολογηθούν τα αποτελέσματά τους καθώς και τα αποτελέσματα των ισχυουσών οδηγιών. Ιδιαίτερη έμφαση μπορεί να δοθεί σε θέματα κατακερματισμού, χωροταξικού σχεδιασμού των διευρωπαϊκών δικτύων σύμφωνα με άξονες Βορρά - Νότου που ενδέχεται να θέσουν ακόμα περισσότερο στο περιθώριο τις απομακρυσμένες και μεσόγειες περιφέρειες καθώς και των επιπτώσεων στο περιβάλλον κ.λπ., σε ένα γενικότερο πλαίσιο διεύρυνσης που προγραμματίζεται με βάση τη σταδιακή ένταξη των ΧΚΑΕ στην Ευρωπαϊκή Ένωση.

2. Γενικές παρατηρήσεις

2.1. Για την αναδιάρθρωση της σιδηροδρομικής αγοράς η Ευρωπαϊκή Ένωση έχει ήδη θεσπίσει τρεις οδηγίες: την 91/440/ΕΟΚ σχετικά με την ανάπτυξη των κοινοτικών σιδηροδρόμων, την 95/18/ΕΚ σχετικά με τις άδειες των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων και την 95/19/ΕΚ σχετικά με την τιμολόγηση της χρήσης και την κατανομή της χωρητικότητας της υποδομής. Αυτών των οδηγιών είχε προηγηθεί η έκδοση της Λευκής και Πράσινης Βίβλου για τους κοινοτικούς σιδηροδρόμους.

2.2. Το σύνολο των παραπάνω ρυθμίσεων έχει στόχο να ανοίξει την αγορά σε νέες σιδηροδρομικές επιχειρήσεις, οι οποίες θα μπορούν να χρησιμοποιούν την υπάρχουσα υποδομή. Με το σκεπτικό αυτό το πρώτο βήμα ήταν ο λογιστικός διαχωρισμός της διαχείρισης της υποδομής από την παροχή των σιδηροδρομικών υπηρεσιών, με την οδηγία 91/440/ΕΟΚ. Με τον τρόπο αυτό διασφαλίζεται μεγαλύτερη διαφάνεια στο κόστος της χρήσης των σιδηροδρόμων, και επομένως δημιουργούνται οι προϋποθέσεις για μια δίκαιη και αντικειμενική χρέωση της υποδομής. Δηλαδή ο χρήστης θα καλείται να πληρώσει το πραγματικό κόστος της μεταφοράς, ώστε να μπορέσουν οι σιδηρόδρομοι να λειτουργήσουν με υγιέστερους όρους για το κοινωνικό σύνολο. Στην πράξη, τα κράτη μέλη έχουν επιλέξει διαφορετικές λύσεις για την επίτευξη του εν λόγω λογιστικού διαχωρισμού. Ορισμένα κράτη μέλη έχουν δημιουργήσει δύο χωριστούς φορείς, ο ένας εκ των οποίων είναι αρμόδιος για την υποδομή, ο δε άλλος είναι υπεύθυνος για τις μεταφορές (Γαλλία, Μεγάλη Βρετανία, Σουηδία, Δανία, Φινλανδία, Πορτογαλία και Κάτω Χώρες). Άλλα κράτη μέλη προσέφυγαν στη γνωστή ως ολοκληρωμένη επιχείρηση. Στο σύστημα αυτό το ίδιο φυσικό πρόσωπο ασχολείται με τις υποδομές και τις μεταφορές, ο δε λογιστικός διαχωρισμός επιτυγχάνεται είτε αναθέτοντας και το μεν και το δε σε δύο χωριστές υπηρεσίες (όπως στην Αυστρία, στη Γερμανία, στην Ιταλία, στην Ισπανία και στο Βέλγιο), είτε ακόμη υποβάλλοντας απλώς χωριστούς λογαριασμούς (όπως στο Λουξεμβούργο, στην Ελλάδα και στην Ιρλανδία). Παρατηρώντας ότι, όταν ο διαχωρισμός αυτός γίνεται στο εσωτερικό της ίδιας επιχείρησης, δεν υπάρχουν ουσιαστικά χωριστοί ισολογισμοί αλλά μόνο χωριστοί λογαριασμοί αποτελεσμάτων χρήσεως, η Επιτροπή προτείνει να διευκρινιστεί ότι ο λογιστικός διαχωρισμός συνεπάγεται και το διαχωρισμό των ισολογισμών. Η Επιτροπή προτείνει επίσης να τηρούνται χωριστοί λογαριασμοί για τις επιβατικές μεταφορές (για τις οποίες τα κράτη μέλη μπορούν να επιβάλλουν υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας) και για τις εμπορευματικές μεταφορές (οι οποίες έχουν ένα εντονότερο εμπορικό προσανατολισμό).

2.3. Αρχίζουν λοιπόν οι σιδηρόδρομοι να έχουν έναν εμπορικό προσανατολισμό, στοιχείο που έλειπε μέχρι τώρα από τη λειτουργία τους. Ένα ακόμη σημαντικό βήμα προς την κατεύθυνση αυτή είναι η εξασφάλιση της ελεύθερης πρόσβασης στην υποδομή. Οι βασικοί όροι της ελεύθερης πρόσβασης ρυθμίζονται με την οδηγία 95/18/ΕΚ, όπου δημιουργούνται οι προϋποθέσεις για την πρόσβαση στην αγορά των σιδηροδρομικών εταιρειών. Τέλος με την οδηγία 95/19/ΕΚ εξασφαλίζονται οι βασικές αρχές που πρέπει να ισχύουν ομοιόμορφα σε όλες τις επιχειρήσεις του τομέα, σχετικά με την τιμολόγηση, αλλά και με την κατανομή της σιδηροδρομικής χωρητικότητας, που συχνά είναι περιορισμένη ή σε άλλες περιπτώσεις κορεσμένη. H ΕΤΠ καλεί το Συμβούλιο και το ΕΚ να εκτιμήσουν τις συνέπειες της εφαρμογής των οδηγιών στη Βιώσιμη Ανάπτυξη των Περιφερειών της Ευρώπης, κυρίως κατά την πληρωμή τελών χρήσεως υποδομής, την υποβάθμιση των περιφερειακών δημόσιων υπηρεσιών, την επικυριαρχία των διευρωπαϊκών εμπορευματικών μεταφορών που έχουν προτεραιότητα επί όλων των άλλων χρηστών, τη θέση σε κίνδυνο των σιδηροδρομικών συνδέσεων σε ορισμένες φτωχές περιφέρειες και τη συγκέντρωση των οικονομικών δραστηριοτήτων στις περιφέρειες που είναι σήμερα πιο πλούσιες.

2.4. Η φιλοσοφία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής είναι ότι προκειμένου να ανασυγκροτηθούν οι σιδηρόδρομοι και να αυξηθεί το μερίδιό τους στην αγορά των επιβατικών και εμπορευματικών μεταφορών, ο στόχος πρέπει να είναι στην πράξη η στενή συνεργασία με όλους τους σιδηροδρόμους και ειδικότερα στους τομείς των διεθνών εμπορευματικών μεταφορών, των διεθνών επιβατικών και τέλος των εθνικών εμπορευματικών μεταφορών. Οι προτάσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για νέες οδηγίες (τροποποίηση της 91/440/ΕΟΚ, τροποποίηση της 95/18/ΕΚ και αντικατάσταση της οδηγίας 95/19/ΕΚ) πηγαίνουν προς αυτήν την κατεύθυνση.

3. Προτάσεις

3.1. Πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου για την τροποποίηση της οδηγίας 91/440/ΕΟΚ για την ανάπτυξη των κοινοτικών σιδηροδρόμων

3.1.1. Βασική ιδέα της προτεινόμενης τροποποίησης είναι ο πλήρης και υποχρεωτικός διαχωρισμός του φορέα που θα ασκεί το έργο της διαχείρισης της υποδομής από οποιαδήποτε σιδηροδρομική επιχείρηση. Με τον τρόπο αυτό η παροχή μεταφορικού έργου γίνεται μια δραστηριότητα καθαρά εμπορική και ακολουθεί τους κανόνες της αγοράς εκτός από τις παροχές μεταφορικού έργου που έχουν χαρακτήρα δημόσιας υπηρεσίας. Τα κράτη έχουν να παίξουν πάντα έναν κεντρικό ρόλο: να ρυθμίζουν και να ελέγχουν την τήρηση των κανόνων που τίθενται. Θα αναλάβουν το ρόλο της διαχείρισης της υποδομής και με αυτόν τον τρόπο θα ελέγχουν την ανάπτυξη της υποδομής, τις επενδύσεις που χρειάζονται, το μελλοντικό σχεδιασμό, την τήρηση των όρων ασφαλείας και τη γενικότερη εύρυθμη λειτουργία της σιδηροδρομικής αγοράς.

3.1.2. Παράλληλα, προβλέπεται ότι θα πρέπει να υπάρχει διαχωρισμός, τουλάχιστον λογιστικός, μεταξύ επιβατικών και εμπορευματικών υπηρεσιών. Είναι σημαντικό να υπάρξει αυτός ο διαχωρισμός, γιατί έτσι θα εφαρμόζονται τα διαφορετικά κριτήρια που ισχύουν στην κάθε περίπτωση, δηλαδή οι εμπορευματικές μεταφορές θα έχουν έναν σαφέστερο και ισχυρότερο εμπορικό προσανατολισμό, ενώ οι επιβατικές μεταφορές θα μπορούν αλλού να έχουν ισχυρό ανταγωνιστικό χαρακτήρα και αλλού να επιτελούν κοινωφελές έργο. Με το διαχωρισμό αυτό θα υπάρξει η απαραίτητη διαφάνεια στην οικονομική διάσταση των διαφόρων τύπων μεταφοράς.

3.1.3. Ωστόσο, η ανάπτυξη των εθνικών σιδηροδρομικών υποδομών, αλλά και των αντίστοιχων εθνικών αγορών δεν διέπεται μόνο από οικονομικούς όρους κόστους-ωφέλειας , αλλά και από γενικότερους λόγους εθνικούς, κοινωνικούς, οικονομικής συνοχής και περιφερειακής ανάπτυξης. Αυτοί οι παράγοντες θα πρέπει να συνεκτιμώνται στην εφαρμογή οποιουδήποτε μέτρου.

3.1.4. Κάποιες κοινοτικές χώρες με ιδιαιτερότητες, γεωγραφικές ή γεωπολιτικές, θα πρέπει να έχουν διαφορετική μεταχείριση στην ανάπτυξη των σιδηροδρομικών τους αγορών. Κάθε περιοχή της Κοινότητας θα πρέπει να εξετάζεται μέσα από τις διαφορετικές συνθήκες που παρουσιάζει, χωρίς αυτό να σημαίνει ότι επηρεάζεται αρνητικά ή τίθεται σε κίνδυνο ο κοινοτικός σχεδιασμός προς την εξυγίανση της σιδηροδρομικής αγοράς.

3.2. Πρόταση για την τροποποίηση της οδηγίας 95/18/ΕΚ σχετικά με τη χορήγηση αδειών στις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις.

3.2.1. Η προτεινόμενη οδηγία προβλέπει ότι οι σιδηροδρομικές επιχειρήσεις που παρέχουν υπηρεσίες, σύμφωνα με το άρθρο 10 της ισχύουσας οδηγίας 91/440/ΕΟΚ, είναι υποχρεωμένες να λαμβάνουν άδεια από το κράτος μέλος στο οποίο εγκαθίστανται. Η άδεια αυτή ισχύει σε όλη την κοινοτική επικράτεια. Η χορήγηση της άδειας αυτής γίνεται με ορισμένες προϋποθέσεις, επαγγελματικής επάρκειας, οικονομικής ευρωστίας και υπόληψης.

3.2.2. Βασική ιδέα στην προτεινόμενη οδηγία είναι η διαφάνεια και ίση μεταχείριση των σιδηροδρομικών εταιρειών, αλλά επίσης και η διασφάλιση ότι σε μια ανοιχτή αγορά τηρούνται όλοι οι όροι και προϋποθέσεις ασφάλειας για την εύρυθμη λειτουργία του σιδηροδρομικού συστήματος, προς όφελος του χρήστη, και επομένως της κοινωνίας.

3.2.3. Καινοτομία της πρότασης είναι η συμπερίληψη στην υποχρέωση χορήγησης άδειας των εταιρειών που εκτελούν αστικές, προαστιακές ή περιφερειακές σιδηροδρομικές υπηρεσίες. Αυτό αφήνεται στη διακριτική ευχέρεια του κάθε κράτους μέλους, ή της κάθε περιφέρειας με αρμοδιότητες σε σιδηροδρομικά θέματα ή με δικό της δίκτυο, να εκτιμήσει αν χρειάζεται να απαιτήσει άδεια από τις εταιρείες με τέτοιες δραστηριότητες στην επικράτειά του. Με την προοπτική μιας αγοράς που βαδίζει προς συνεχή φιλελευθεροποίηση, αυτή η διάταξη θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί επωφελώς από τα κράτη μέλη.

3.3. Πρόταση για την αντικατάσταση της οδηγίας 95/19/ΕΚ σχετικά με την τιμολόγηση χρήσης και την κατανομή της χωρητικότητας της σιδηροδρομικής υποδομής

3.3.1. Οι χρήστες των μεταφορικών υπηρεσιών, προκειμένου να επιλέξουν ένα συγκεκριμένο μεταφορικό μέσο, στηρίζουν τις αποφάσεις τους σε έναν αριθμό παραγόντων. Η ποιότητα και η αξιοπιστία της παρεχόμενης υπηρεσίας έχουν ιδιαίτερη σημασία, όμως καθοριστικό ρόλο παίζει η τιμή της υπηρεσίας. Ειδικότερα, στις σιδηροδρομικές μεταφορές, οι χρεώσεις που πρέπει να καταβληθούν έχουν σημαντική επίδραση στην τελική τιμή του μεταφερόμενου προϊόντος (μετακύλιση του κόστους). Με τον μηχανισμό αυτό μπορούν να δημιουργηθούν κίνητρα για να υπάρξει μετατόπιση μεταφορικού έργου από την οδό προς το σιδηρόδρομο.

3.3.2. Σκοπός της πρότασης είναι να καθοριστεί το πλαίσιο για την κατανομή της χωρητικότητας, αλλά και για την τιμολόγηση της χρήσης της υποδομής. Σημαντικό μέρος της τιμής που ο χρήστης καλείται να καταβάλει αντικατοπτρίζει το κόστος της υποδομής. Στην προτεινόμενη οδηγία ένα μέρος του κόστους σχετίζεται και με τη σπανιότητα της υποδομής. Αυτό θα μπορούσε να δημιουργήσει ορισμένα προβλήματα στην εφαρμογή του, αν ο διαχειριστής της υποδομής δεν έχει κάποια περιθώρια στη λήψη των αποφάσεών του, αλλά και σε διορθωτικά μέτρα που θα μπορούσε να παίρνει προκειμένου να αίρονται, στο μέτρο του δυνατού, οι δυσλειτουργίες που παρατηρούνται στο σύστημα.

3.3.3. Η κατανομή της μεταφορικής χωρητικότητας σιδηροδρομικής υποδομής προς τις σιδηροδρομικές εταιρείες θα πρέπει να γίνεται από μία υπηρεσία ανεξάρτητη από τις εταιρείες και φορείς που εκτελούν σιδηροδρομικό έλεγχο (λόγω σύγκρουσης συμφερόντων σε παρόμοιες καταστάσεις). Παρόλο που αυτή η υπηρεσία θα πρέπει να λαμβάνει υπόψη τους στόχους και τους κανόνες των ευρωπαϊκών εθνικών και περιφερειακών κυβερνήσεων και εταιρειών, για λόγους διαφάνειας, η πολιτική και η λειτουργία αυτής της υπηρεσίας θα πρέπει να υπόκειται σε έλεγχο από άλλη ανώτατη αρχή. Θα πρέπει κατ' αναλογία ο διαχειριστής της υποδομής να μπορεί να εφαρμόζει τιμολογιακές πολιτικές που να βασίζονται σε επιχειρηματικές αποφάσεις και όχι σε άκαμπτα και προκαθορισμένα κριτήρια. Είναι απαραίτητη η διαφάνεια και η ίση μεταχείριση όλων των επιχειρήσεων που δικαιούνται να έχουν πρόσβαση στη σιδηροδρομική αγορά. Αυτό όμως δε σημαίνει ότι ο διαχειριστής της υποδομής δεν θα πρέπει να έχει κάποια περιθώρια αποφάσεων, σύμφωνα με τις συνθήκες που επικρατούν κάθε φορά στο δίκτυο της υποδομής που διαχειρίζεται.

3.3.4. Το επιβαλλόμενο κόστος για τη χρήση της σιδηροδρομικής υποδομής θα πρέπει να καθορίζεται με μεθόδους ανάλογες με αυτές που ισχύουν στα άλλα, ανταγωνιστικά μέσα μεταφοράς και ιδιαίτερα στην οδό. Δεν είναι θεμιτό να προχωρούμε σε εσωτερικοποίηση, και άρα τιμολόγηση του εξωτερικού κόστους των σιδηροδρομικών μεταφορών, όταν δεν υπάρχει ανάλογη αρχή τιμολόγησης στον οδικό τομέα. Εξάλλου , είναι γνωστά τα προβλήματα, μεθοδολογικά και πολιτικά, που παρουσιάζει μια τέτοια απόπειρα. Και ακόμη περισσότερο είναι γνωστό ότι ο σιδηρόδρομος είναι το μέσο που παρουσιάζει πολύ χαμηλότερα εξωτερικά κόστη σε σχέση με την οδό. Θα μπορούσαμε, όμως, να μιλάμε για μια τιμολόγηση στο εσωτερικό του σιδηροδρομικού τομέα που να λαβαίνει υπόψη της τις περιβαλλοντικές επιδόσεις π.χ. οι συρμοί με προδιαγραφές φιλικότερες προς το περιβάλλον θα μπορούσαν να χρεώνονται με χαμηλότερα τέλη σε βάρος εκείνων που τεχνολογικά έχουν δυσμενέστερες περιβαλλοντικές επιπτώσεις (κάτι ανάλογο με αυτό που ισχύει στις οδικές μεταφορές με τις διαφορετικές τιμές της ευρωβινιέττας, σύμφωνα με απόφαση του Συμβουλίου Μεταφορών της 1ης Δεκεμβρίου 1998). Εξάλλου, η επιβολή του οριακού κόστους δεν θα πρέπει να οδηγεί σε αποδυνάμωση των σιδηροδρομικών υπηρεσιών στις αγροτικές περιοχές.

3.3.5. Τέλος, θα πρέπει να διευκρινιστεί πλήρως η έννοια και ο ρόλος του καινοφανούς όρου του "εξουσιοδοτημένου υποψηφίου". Αυτή η νέα κατηγορία θα πρέπει να δραστηριοποιείται στη σιδηροδρομική αγορά χωρίς να προκαλεί κινδύνους για την καλή λειτουργία του συστήματος. Σύμφωνα με την πρόταση οδηγίας, "κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο που έχει εμπορικούς λόγους ή λόγους δημόσιας υπηρεσίας για να αποκτήσει δυναμικότητα υποδομής για την εκμετάλλευση μίας σιδηροδρομικής υπηρεσίας που πληροί τις απαιτούμενες προϋποθέσεις για να μπορεί να ζητήσει την κράτηση αυτή δυναμικότητας" θα μπορούσε να αποκτήσει χωρητικότητα σιδηροδρομικής υποδομής. Συνεπώς, οι "εξουσιοδοτημένοι αυτοί πελάτες" θα μπορούσαν να είναι όχι μόνο οι σιδηροδρομικές επιχειρήσεις αλλά και κάθε πρόσωπο ικανό να οργανώσει μία μεταφορά: τοπική αρχή, επιτροπή επιχειρήσεων ταξιδίων, φορτωτές .... Το δικαίωμα αυτό που επεκτείνεται στους φορτωτές ανησυχεί έντονα την ΕΤΠ. Μπορεί έτσι να δημιουργηθεί ένα είδος αγοράς οδικών μεταφορών με σοβαρές στρεβλώσεις στον ανταγωνισμό.

4. Προτάσεις για συνοδευτικά μέτρα

4.1. Προκειμένου να υπάρξει μια πλήρης αναδιάρθρωση του τομέα των σιδηροδρόμων, προς όφελος του κοινωνικού συνόλου, θα πρέπει οι προτεινόμενες ρυθμίσεις να συνδυαστούν με κατάλληλα συνοδευτικά μέτρα όπως:

- χάραξη σε εθνικό και κοινοτικό επίπεδο μέτρων κοινωνικής πολιτικής για τους εργαζόμενους στους σιδηροδρόμους·

- προώθηση μέτρων τεχνικής και θεσμικής φύσης για τους σιδηροδρόμους, όπως: διασφάλιση τεχνικής συμβατότητας και όπου είναι δυνατόν και διαλειτουργικότητας των δικτύων, ενίσχυση των ελεύθερων εμπορευματικών διαδρόμων (freight freeways)·

- προσδιορισμό των όρων και προϋποθέσεων κάτω από τις οποίες θα επιτρέπεται η παρέκκλιση από τις προβλεπόμενες ρυθμίσεις (κρατικές ενισχύσεις, κ.λπ.) κυρίως έχοντας υπόψη την υποχρέωση παροχής κοινωφελούς υπηρεσίας·

- σαφή προσδιορισμό του ρόλου του κράτους, ώστε να διασφαλίζεται η άριστη λειτουργία του σιδηροδρομικού συστήματος, τόσο στο πλαίσιο της απαιτούμενης ανταγωνιστικότητας, όσο και στο πλαίσιο του κοινωνικού έργου που ο σιδηρόδρομος επιτελεί.

Πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου για την τροποποίηση της οδηγίας 91/440/ΕΟΚ για την ανάπτυξη των κοινοτικών σιδηροδρόμων(1)

5. Εισαγωγή

5.1. Από τις αρχές της δεκαετίας του '90, η ΕΕ αναγνώρισε ότι είναι ανάγκη να ληφθούν συγκεκριμένα μέτρα για την αναζωογόνηση των κοινοτικών σιδηροδρόμων. Αυτό συνάγεται από το ενδιαφέρον που υπάρχει για την ισορροπημένη ανάπτυξη όλων των τρόπων μεταφοράς, ενώ συγχρόνως έπρεπε να ανακοπεί η διαρκής μείωση των μεριδίων αγοράς που υφίστανται οι κοινοτικοί σιδηρόδρομοι.

5.2. Όμως για λόγους διαρθρωτικούς, οικονομικούς και ιστορικούς συγχρόνως, οι διάφοροι τρόποι μεταφοράς γνώρισαν διαφορετική εξέλιξη στα κράτη μέλη της ΕΕ, εξέλιξη που θεωρήθηκε συχνά ως η αιτία των σημαντικών στρεβλώσεων του ανταγωνισμού μεταξύ των τρόπων μεταφοράς. Μεταξύ των πολιτικών στόχων, που είναι οι σημαντικότεροι της κοινής πολιτικής των μεταφορών, περιλαμβάνεται η ισορροπημένη ανάπτυξη ενός συστήματος μεταφορών που θα ανταποκρίνεται στις πραγματικές ανάγκες και στα πραγματικά χαρακτηριστικά της ευρωπαϊκής κοινωνίας δηλ. στις γεωγραφικές, οικονομικές και πολιτικές συνθήκες.

5.3. Από την άλλη πλευρά παρατηρείται η αύξηση των ανησυχιών των ευρωπαϊκών λαών σε σχέση με την αναπόφευκτη ανάγκη προστασίας του περιβάλλοντος, και συγχρόνως απαιτείται να διασφαλισθεί διαρκής και βιώσιμη οικονομική ανάπτυξη για την επίτευξη της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Κατόπιν αυτών, η ανησυχία για την ασφάλεια των τρόπων μεταφορών δεν είναι καθόλου αμελητέα. Όλες οι προαναφερθείσες ανησυχίες μπορούν να κατευνασθούν με την ανάπτυξη των σιδηροδρόμων με παράλληλη διασφάλιση της καλύτερης κατανομής των τρόπων μεταφορών.

Ταυτοχρόνως, στην οπτική των οικονομικών πλεονεκτημάτων που κατ' ανάγκη θα είναι μακροπρόθεσμα, χρειάζεται να εφαρμοσθεί μία πολιτική ανάπτυξης όλων των σιδηροδρομικών συνδέσεων, ακόμη και των μικρότερων (αντίθετα με την πολιτική διακοπής των αποκαλούμενων "ξεραμένων διακλαδώσεων" που εφαρμόζεται σε πολλές χώρες). Πράγματι, μόνο εάν εξασφαλισθεί ο μεγαλύτερος δυνατός αριθμός σιδηροδρομικών διασυνδέσεων μεταξύ των βιομηχανικών πόλεων της Ευρώπης, θα καταστεί δυνατή η ελάττωση των μεταφορών με οδικά οχήματα, πράγμα που θα έχει θετικά αποτελέσματα και από οικονομικής άποψης και από περιβαλλοντικής.

5.4. Το πρώτο βήμα για την αναζωογόνηση των κοινοτικών σιδηροδρόμων έγινε με τη θέσπιση της οδηγίας 91/440/ΕΟΚ για την ανάπτυξη των κοινοτικών σιδηροδρόμων.

6. Η οδηγία 91/440/ΕΟΚ

6.1. Η οδηγία 91/440/ΕΟΚ στοχεύει κυρίως στην καθιέρωση των βασικών δομών στους κοινοτικούς σιδηροδρόμους για να καταστεί η λειτουργία του τομέα πιο διαφανής και καλύτερα προσαρμοσμένη στις απαιτήσεις της αγοράς. Ο λογιστικός διαχωρισμός μεταξύ της διαχείρισης των υποδομών και της παροχής υπηρεσιών πρέπει να εξετασθεί κάτω από αυτό το πνεύμα.

6.2. Με το ίδιο πνεύμα που διέπει την απελευθέρωση της σιδηροδρομικής αγοράς, παραδοσιακά υπό καθεστώς προστασίας, στο υπό εξέταση άρθρο 10 της οδηγίας προβλέπεται ορισμένη απελευθέρωση της πρόσβασης στην αγορά στον τομέα της διέλευσης. Η απελευθέρωση αυτή δεν είναι απεριόριστη αφού αφορά τις διεθνείς ομάδες των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων στο πλαίσιο των διεθνών μεταφορών όπως και τις εταιρείες που διενεργούν συνδυασμένες μεταφορές.

7. Η πρόταση για την τροποποίηση της οδηγίας 91/440/ΕΟΚ

7.1. Τέσσερα χρόνια μετά τη θέσπιση της εν λόγω οδηγίας, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή υπέβαλε πρόταση για την τροποποίηση του άρθρου 10 της ισχύουσας οδηγίας, με την οποία διανοίγεται η πρόσβαση στη σιδηροδρομική υποδομή όλων των επιχειρήσεων που μεταφέρουν εμπορεύματα, παρέχουν συνδυασμένες μεταφορές καθώς και υπηρεσίες διεθνών μεταφορών επιβατών.

7.2. Η τροποποίηση αποτελεί την επόμενη φάση της απελευθέρωσης της σιδηροδρομικής αγοράς, η οποία όμως δεν έτυχε, ως σήμερα, της πολιτικής συναίνεσης των κρατών μελών.

7.3. Είναι σαφές ότι η απελευθέρωση της σιδηροδρομικής αγοράς δεν μπορεί να ολοκληρωθεί παρά σταδιακά. Είναι επίσης σαφές ότι οι εθνικές σιδηροδρομικές αγορές των κρατών μελών παρουσιάζουν τεράστια διαφοροποίηση στον τομέα της απελευθέρωσης λόγω έλλειψης κοινής πολιτικής εδώ και ορισμένα χρόνια.

7.4. Η πρόταση τροποποίησης του άρθρου 10 της οδηγίας 91/440/ΕΟΚ προχωρεί αναμφισβήτητα σε μία μεγαλύτερη πολιτική απελευθέρωση που ισχύει πλήρως για την αναζωογόνηση των σιδηροδρόμων. Πάντως, πρέπει να εξετασθούν οι επιπτώσεις που θα έχουν τα προτεινόμενα πολιτικά μέτρα για ορισμένα κράτη μέλη που βρίσκονται σε διαφορετική κατάσταση σε σύγκριση με άλλα. Δεν πρέπει να παραμεληθεί π.χ. ο κοινωνικός ρόλος που εκπληροί ο σιδηρόδρομος για ορισμένες χώρες σε όρους απασχόλησης και παροχής δημόσιων υπηρεσιών.

Χρειάζεται συνεπώς να εφαρμοσθούν στρατηγικές για την προστασία, εντός των οικονομικών συμφερόντων, της κοινωνικής λειτουργίας των σιδηροδρόμων.

7.5. Και ακριβώς εδώ είναι που τίθεται το θέμα της πλέον κατάλληλης στιγμής για την εφαρμογή παρόμοιων πολιτικών μέτρων. Αυτό είναι το σημείο που μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο πολιτικής συζήτησης για την επίτευξη συμφωνίας. Πριν ληφθούν αμετάκλητα πολιτικά μέτρα, κρίνεται σκόπιμο να εξετασθούν όλα τα πιθανά σενάρια, κυρίως σε σχέση με ένα πραγματικό και αποδεκτό χρονοδιάγραμμα. Εξάλλου, στόχος του κάθε πολιτικού μέτρου που θα ληφθεί είναι η καλύτερη δυνατή ενσωμάτωση όλων των περιφερειών της ΕΕ, η οποία μπορεί να εγγυηθεί την κοινωνική και οικονομική συνοχή για το σύνολο της ΕΕ.

8. Συμπεράσματα

8.1. Για να δημιουργηθεί μία στέρεα βάση των πολιτικών συμβιβασμών, είναι ιδιαίτερα χρήσιμο να αναζητηθεί ένας κοινός παρανομαστής για όλα τα κράτη μέλη. Στην περίπτωση των σιδηροδρόμων, μολονότι έχουμε πεισθεί ότι βρισκόμαστε στο σωστό δρόμο, παρόλα αυτά είναι απαραίτητο να αναζητηθεί ένα ορθό χρονοδιάγραμμα εφαρμογής, χωρίς να αποκλείονται συνοδευτικά μέτρα, όπως η τεχνική λογιστική των συμβατικών σιδηροδρόμων των εθνικών και κοινοτικών πολιτικών για την προστασία της απασχόλησης του τομέα, η προώθηση των "freight freeways" η καθιέρωση συνθηκών που θα επιτρέπουν την εφαρμογή παρεκκλίσεων, όπως των κρατικών ενισχύσεων, προκειμένου να διασφαλισθεί κυρίως η υποχρέωση της δημόσιας υπηρεσίας, κ.λπ.

Βρυξέλλες, 18 Νοεμβρίου 1999.

Ο Πρόεδρος

της Επιτροπής των Περιφερειών

Manfred DAMMEYER

(1) COM(95) 337 τελικό - 95/0205 COD πρώην SYN.