Γνωμοδότηση της Επιτροπής των Περιφερειών για την «Πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με το κοινό πλαίσιο για τις ηλεκτρονικές υπογραφές»

(1999/C 93/06)

Η ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ,

έχοντας υπόψη την πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με το κοινό πλαίσιο για τις ηλεκτρονικές υπογραφές [COM(98) 297 τελικό - 98/0191 COD] () 7

έχοντας υπόψη την απόφαση του Συμβουλίου της 30ής Ιουλίου 1998 να ζητήσει τη γνωμοδότησή της για το θέμα αυτό σύμφωνα με το άρθρο 198 Γ της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας 7

έχοντας υπόψη την απόφαση του Προεδρείου της, της 16ης Σεπτεμβρίου, να αναθέσει την προετοιμασία της γνωμοδότησης στην επιτροπή 3 «Διευρωπαϊκά δίκτυα, μεταφορές, κοινωνία των πληροφοριών» 7

έχοντας υπόψη την γνωμοδότησή της (CDR 350/97 fin) () για την ανακοίνωση της Επιτροπής στο Συμβούλιο, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών σχετικά με την «Ευρωπαϊκή πρωτοβουλία στον τομέα του ηλεκτρονικού εμπορίου» [COM(97) 157 τελικό] 7

έχοντας υπόψη το σχέδιο γνωμοδότησης (CDR 332/98 rev.), που υιοθέτησε η επιτροπή 3 στις 27 Νοεμβρίου 1998 (Εισηγητής: ο κ. Koivisto) 7

υιοθέτησε ομόφωνα, κατά την 27η σύνοδο ολομέλειας της 13ης και 14ης Ιανουαρίου 1999 (συνεδρίαση της 14ης Ιανουαρίου), την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Περίληψη

Η Επιτροπή των Περιφερειών:

1.1. Εκφράζει την ικανοποίησή της για την πρόταση οδηγίας της Επιτροπής και επισημαίνει ότι, σε γενικές γραμμές, στην πρόταση αυτή λαμβάνεται υπόψη μεταξύ άλλων η γνωμοδότησή της σχετικά με την πρωτοβουλία για το ηλεκτρονικό εμπόριο.

1.2. Υπογραμμίζει επιπλέον την ανάγκη, τόσο για την εσωτερική αγορά όσο και για τις περιφέρειες, να ακολουθηθεί, στο μέτρο του δυνατού, μια ενιαία διαδικασία σε διεθνή κλίμακα.

1.3. Συμμερίζεται την ιδέα της Επιτροπής ότι οι υπηρεσίες πιστοποίησης πρέπει να είναι ανεξάρτητες από τα συστήματα εκ των προτέρων εξουσιοδότησης.

1.4. Επισημαίνει κυρίως την ανάγκη για τις δημόσιες υπηρεσίες να θεσπίσουν διατάξεις ώστε οι ηλεκτρονικές υπογραφές να είναι αποδεκτές στον ίδιο βαθμό με τις ιδιόχειρες.

1.5. Θεωρεί σημαντικό το στόχο της Επιτροπής για τη θέσπιση νομικού πλαισίου για τις ηλεκτρονικές υπογραφές ανεξάρτητα από τη χρησιμοποιούμενη τεχνολογία για την εφαρμογή τους.

1.6. Επισημαίνει ότι στην αιτιολογική έκθεση της πρότασης προβάλλονται κυρίως οι ανάγκες του ηλεκτρονικού εμπορίου, ενώ και οι ηλεκτρονικές υπογραφές και οι υπηρεσίες πιστοποίησης είναι επίσης σημαντικές για την ανάπτυξη των υπηρεσιών που παρέχουν οι περιφερειακές και κοινοτικές αρχές.

1.7. Θεωρεί ότι, προς το παρόν, η ελευθερία παροχής υπηρεσιών πιστοποίησης καθώς και η δυνατότητα χρήσης των κλειστών συστημάτων, θα συμβάλει ωστόσο στην ανάπτυξη παροχής δημόσιων υπηρεσιών με βάση την ηλεκτρονική υπογραφή σε τοπικό και σε περιφερειακό επίπεδο.

1.8. Θεωρεί αναγκαία, όσον αφορά την ανάπτυξη των υπηρεσιών της δημόσιας διοίκησης, την σαφή διευκρίνιση του γενικού πεδίου εφαρμογής της οδηγίας καθώς και τον προσδιορισμό των κλειστών συστημάτων που αναφέρονται στην πρόταση.

1.9. Ελπίζει ότι τα μέτρα που θα λάβει η Επιτροπή για την εφαρμογή των ηλεκτρονικών υπογραφών στη δημόσια διοίκηση της Ευρώπης, να μην θέσουν σε κίνδυνο την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων.

1.10. Ζητά από την Επιτροπή να παρακολουθεί την κατάσταση και να λάβει τα απαραίτητα μέτρα, ώστε η διευκόλυνση της χρήσης της ηλεκτρονικής υπογραφής να μην οδηγήσει στην ολοένα και συχνότερα απαίτηση σαφούς αναγνώρισης τόσο στον ιδιωτικό όσο και στο δημόσιο τομέα, ακόμα και όταν δεν είναι απαραίτητη.

1.11. Θεωρεί ιδιαίτερα σημαντικό, για την ταχεία χρήση των ηλεκτρονικών υπογραφών, η Επιτροπή να διαθέσει πόρους για την ενημέρωση όσον αφορά τις δυνατότητες που αυτές παρέχουν, καθώς και για την υλοποίηση των εφαρμογών και των υπηρεσιών που συνδέονται με αυτές.

2. Στόχος και πεδίο εφαρμογής της πρότασης οδηγίας

2.1. Η παρούσα οδηγία αποσκοπεί στη διασφάλιση της ορθής λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς στον τομέα των ηλεκτρονικών υπογραφών. Τούτο μπορεί να γίνει με τη δημιουργία εναρμονισμένου και κατάλληλου νομικού πλαισίου για τη χρήση ηλεκτρονικών υπογραφών στην Ευρωπαϊκή Κοινότητα καθώς και με την καθιέρωση δέσμης κριτηρίων που θα αποτελούν τη βάση για τη νομική αναγνώριση των ηλεκτρονικών υπογραφών.

2.2. Η παγκόσμια ηλεκτρονική επικοινωνία και το εμπόριο εξαρτώνται από τη σταδιακή εναρμόνιση της διεθνούς και της εθνικής νομοθεσίας σε ένα ταχέως εξελισσόμενο τεχνολογικό περιβάλλον. Μολονότι η εφαρμογή των υφιστάμενων κανόνων είναι δυνατή σε πολλές περιπτώσεις, ενδέχεται να απαιτηθούν προσαρμογές τους στην υφιστάμενη νομοθεσία λόγω των εξελίξεων των νέων τεχνολογιών προκειμένου να αποφευχθούν ακατάλληλα και μη επιθυμητά αποτελέσματα. Αν και οι ψηφιακές υπογραφές που προκύπτουν με την βοήθεια χρήσης τεχνικών κρυπτογράφησης θεωρούνται σήμερα σημαντική μορφή της ηλεκτρονικής υπογραφής, θα πρέπει το κοινοτικό κανονιστικό πλαίσιο, κατά τη γνώμη της Επιτροπής, να είναι αρκετά ευέλικτο ώστε να καλύπτει και άλλες τεχνικές που ενδεχομένως χρησιμοποιηθούν για την ηλεκτρονική αναγνώριση.

2.3. Σε κλειστά συστήματα υπάρχουν προφανείς εφαρμογές της τεχνολογίας ηλεκτρονικών υπογραφών, για παράδειγμα σε ένα τοπικό δίκτυο επιχειρήσεων ή σε ένα τραπεζικό σύστημα. Χρησιμοποιούνται επίσης πιστοποιητικά και ηλεκτρονικές υπογραφές για λόγους εξουσιοδότησης/έγκρισης, για παράδειγμα για την πρόσβαση σε ιδιωτικό λογαριασμό. Εντός των πλαισίων της εθνικής νομοθεσίας, η αρχή της συμβατικής ελευθερίας παρέχει τη δυνατότητα στα συμβαλλόμενα μέρη να συμφωνούν μεταξύ τους στους όρους και τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες ασκούν επιχειρηματική δραστηριότητα, π.χ. την αποδοχή ηλεκτρονικών υπογραφών. Στα πεδία αυτά δεν υφίσταται προφανής ανάγκη κανονιστικής ρύθμισης.

2.4. Δεδομένου του φάσματος των υπηρεσιών και της δυνητικής εφαρμογής τους, θα πρέπει οι παρέχοντες υπηρεσίες να έχουν τη δυνατότητα πιστοποίησης χωρίς να απαιτείται εκ των προτέρων έγκριση. Ενδέχεται ωστόσο, οι παρέχοντες υπηρεσίες να επιθυμούν να επωφεληθούν από τη νομική ισχύ των σχετικών ηλεκτρονικών υπογραφών μέσω εθελοντικών μηχανισμών διαπίστευσης που συνδέονται με κοινές απαιτήσεις. Η διαπίστευση θα πρέπει να θεωρείται ως δημόσια υπηρεσία που προσφέρεται στους παρέχοντες υπηρεσίες πιστοποίησης και οι οποίοι επιθυμούν την παροχή υπηρεσιών υψηλού επιπέδου. Τούτο δεν σημαίνει σε καμιά περίπτωση ότι μια μη διαπιστευμένη υπηρεσία είναι αυτομάτως λιγότερο ασφαλής.

2.5. Ο παρέχων υπηρεσίες πιστοποίησης μπορεί να προσφέρει ευρύ φάσμα υπηρεσιών. Η παρούσα οδηγία επικεντρώνεται ιδίως σε υπηρεσίες πιστοποίησης σχετικές με τις ηλεκτρονικές υπογραφές. Τα πιστοποιητικά μπορούν να χρησιμοποιηθούν για πληθώρα λειτουργιών και να περιέχουν κάθε είδους πληροφορίες. Οι πληροφορίες μπορούν να περιλαμβάνουν συμβατικά στοιχεία αναγνώρισης, όπως όνομα/επωνυμία, διεύθυνση, αριθμό καταχώρισης ή αριθμό μητρώου στο σύστημα κοινωνικής ασφάλισης, αριθμό ΦΠΑ ή φορολογικού μητρώου ή ειδικά χαρακτηριστικά του υπογράφοντος, λόγου χάριν η εξουσιοδότησή του να ενεργεί για λογαριασμό επιχείρησης, η πιστοληπτική του ικανότητα, η ύπαρξη εγγυήσεων πληρωμών ή η κατοχή ειδικών αδειών. Συνεπώς εξετάζεται πληθώρα πιστοποιητικών για ευρύ φάσμα χρήσεων. Ωστόσο το νομικό πλαίσιο είναι απαραίτητο κυρίως για να πιστοποιείται η ηλεκτρονική υπογραφή του υπογράφοντος.

2.6. Οι νομικές συνέπειες των ηλεκτρονικών υπογραφών είναι καθοριστικός παράγοντας σε ένα ανοικτό αλλά αξιόπιστο σύστημα ηλεκτρονικών υπογραφών. Η εφαρμογή της παρούσης οδηγίας θα συμβάλει επίσης στην επίτευξη ενός εναρμονισμένου νομικού πλαισίου στην Κοινότητα εξασφαλίζοντας τη νομική ισχύ, ή την εγκυρότητα της ηλεκτρονικής υπογραφής υπό μορφή ηλεκτρονικών δεδομένων χωρίς να βασίζεται σε αναγνωρισμένο πιστοποιητικό ή σε πιστοποιητικό που εκδίδεται από παρέχοντα υπηρεσίες πιστοποίησης. Εξάλλου με την οδηγία εξασφαλίζεται ότι οι ηλεκτρονικές υπογραφές θα έχουν την ίδια νομική αναγνώριση με τις ιδιόχειρες. Επίσης θα πρέπει να διευρυνθούν οι εθνικοί μηχανισμοί αποδεικτικών στοιχείων ώστε να συμπεριληφθεί και να αναγνωριστεί η χρήση των ηλεκτρονικών υπογραφών.

2.7. Η νομική αναγνώριση των ηλεκτρονικών υπογραφών θα πρέπει να βασίζεται σε αντικειμενικά, διαφανή, αμερόληπτα και κατάλληλα κριτήρια και να μη συνδέεται με οποιαδήποτε έγκριση ή διαπίστευση του εμπλεκόμενου παρέχοντα υπηρεσίες. Η ύπαρξη κοινών απαιτήσεων για τους παρέχοντες υπηρεσίες πιστοποίησης θα συμβάλει στη αναγνώριση των υπογραφών και των πιστοποιητικών μεταξύ των διαφόρων κρατών της Κοινότητας. Σύμφωνα με την πρόταση οδηγίας οι απαιτήσεις αυτές θα πρέπει να ισχύουν για τους παρέχοντες υπηρεσίες πιστοποίησης ανεξάρτητα από το πρότυπο διαπίστευσης του εκάστοτε κράτους μέλους. Δεδομένου ότι μπορεί να απαιτηθούν προσαρμογές στη μελλοντική εξέλιξη της τεχνολογίας ή της αγοράς, είναι πιθανόν να απαιτείται κατά καιρούς αναθεώρηση των απαιτήσεων. Η Επιτροπή ενδέχεται στο μέλλον να προτείνει αναθεωρημένες δέσμες απαιτήσεων κατόπιν προτάσεων και συμβουλών που θα λάβει.

2.8. Οι κοινοί κανόνες νομικής ευθύνης θα συμβάλουν στην αύξηση της εμπιστοσύνης τόσο των καταναλωτών και των επιχειρήσεων που βασίζονται στα πιστοποιητικά όσο και των παρεχόντων υπηρεσίες, προάγοντας κατά συνέπεια την ευρύτερη αποδοχή των ηλεκτρονικών υπογραφών.

2.9. Οι μηχανισμοί συνεργασίας που θα υποστηρίζουν τη διασυνοριακή αναγνώριση των υπογραφών και των πιστοποιητικών με τρίτες χώρες είναι ιδιαίτερα σημαντικοί για την ανάπτυξη του διεθνούς ηλεκτρονικού εμπορίου. Εάν ιδίως δοθεί η δυνατότητα στους παρέχοντες υπηρεσίες πιστοποίησης της ΕΕ να εγγυώνται για πιστοποιητικά τρίτων χωρών στον ίδιο βαθμό με τα δικά τους, θα προωθηθούν οι διασυνοριακές υπηρεσίες με απλό αλλά αποτελεσματικό τρόπο.

3. Ειδικές παρατηρήσεις

3.1. Η ΕΤΠ επισημαίνει, όπως ανέφερε και στη γνωμοδότησή της για την πρωτοβουλία στο ηλεκτρονικό εμπόριο, τη σημασία της εναρμόνισης της νομοθεσίας σε ευρωπαϊκή αλλά και σε διεθνή κλίμακα για την επέκταση του ηλεκτρονικού εμπορίου. Για το λόγο αυτό θεωρεί ιδιαίτερα σημαντική την πρόταση της Επιτροπής και ελπίζει να τεθεί γρήγορα σε ισχύ, προκειμένου να αποφευχθούν διακρίσεις μεταξύ των μεθόδων εφαρμογής, όσον αφορά την εθνική νομοθεσία, τόσο στον ιδιωτικό όσο και στο δημόσιο τομέα.

3.2. Η ΕΤΠ καλεί την Επιτροπή να λάβει τα κατάλληλα μέτρα ώστε η προτεινόμενη πρόταση οδηγίας για τις ηλεκτρονικές υπογραφές να γίνει αποδεκτή σε διεθνή κλίμακα ή, εάν τούτο δεν είναι δυνατό, να επιδιώξει να προτείνει μια οδηγία με λύσεις γενικά αποδεκτές. Διαφορετικά η ανάπτυξη ενδέχεται να δημιουργήσει, ιδιαίτερα στις ΜΜΕ, σημαντικότατα προβλήματα στις εμπορικές τους σχέσεις με περιοχές που βρίσκονται εκτός της εσωτερικής αγοράς. Εξυπακούεται βέβαια ότι η επίτευξη του στόχου αυτού θα συμβάλει στην ταχεία υιοθέτηση της χρήσης των ηλεκτρονικών υπογραφών στην ΕΕ.

3.3. Η ΕΤΠ επισημαίνει επίσης ότι το νομοθετικό και ρυθμιστικό πλαίσιο για τις ηλεκτρονικές υπογραφές το οποίο είναι αποδεκτό σε ευρύτερη από την κοινοτική κλίμακα θα συμβάλει σημαντικά στη μείωση της περιόδου προσαρμογής των νέων περιφερειών, στο πλαίσιο της διαδικασίας της διεύρυνσης, καθώς και στην επιτάχυνση της ανάπτυξης των υποδομών τους.

3.4. Η ΕΤΠ συμφωνεί με την άποψη της Επιτροπής, που ορθά αιτιολογείται στην πρόταση οδηγίας, ότι όσον αφορά τις υπηρεσίες πιστοποίησης δεν είναι απαραίτητο να υπάγονται στο καθεστώς της εκ των προτέρων εξουσιοδότησης ούτε στο σύστημα υποχρεωτικής διαπίστευσης.

3.5. Η ΕΤΠ συμμερίζεται επίσης την άποψη της Επιτροπής να εξασφαλιστεί ότι η νομική αναγνώριση της ηλεκτρονικής υπογραφής θα είναι ισότιμη με την αναγνώριση της ιδιόχειρης υπογραφής και επισημαίνει κυρίως τη σημασία για τη δημόσια διοίκηση η επανεξέταση των ρυθμίσεων που αφορούν τις δραστηριότητές τους.

3.6. Η ΕΤΠ εκτιμά ότι η τρέχουσα ανάπτυξη των νέων υπηρεσιών τόσο στην τοπική και περιφερειακή διοίκηση όσο και στον ιδιωτικό τομέα προϋποθέτει οι κανόνες που διέπουν την εφαρμογή των ηλεκτρονικών υπογραφών να είναι, στο μέτρο του δυνατού, ανεξάρτητοι από τη χρησιμοποιούμενη τεχνολογία.

3.7. Η ΕΤΠ επισημαίνει ότι η Επιτροπή στην αιτιολογική έκθεση της πρότασης οδηγίας επικεντρώνεται στις προϋποθέσεις που απαιτούνται για την υλοποίηση του ηλεκτρονικού εμπορίου. Σε διάφορες περιφέρειες της ΕΕ χρησιμοποιούνται σήμερα πολλά σχέδια ανάπτυξης των υπηρεσιών των τοπικών και των περιφερειακών αρχών, με τα οποία συνδέεται ως ένα βαθμό η ηλεκτρονική αναγνώριση των συμβαλλομένων μερών. Η ΕΤΠ εκφράζει τη λύπη της διότι στην αιτιολογική έκθεση της πρότασης οδηγίας δεν λαμβάνεται ιδιαιτέρως υπόψη η ανάπτυξη αυτή η οποία είναι ιδιαίτερης σημασίας για τους πολίτες.

3.8. Βραχυπρόθεσμα η ελευθερία παροχής των υπηρεσιών πιστοποίησης και η δυνατότητα χρήσης κλειστών συστημάτων εξασφαλίζουν την υλοποίηση των αναπτυξιακών σχεδίων των τοπικών και των περιφερειακών αρχών στα οποία λαμβάνονται υπόψη οι ανάγκες τους. Η ΕΤΠ ελπίζει ότι η Επιτροπή θα προωθήσει τη χρήση των ηλεκτρονικών υπογραφών στις δημόσιες υπηρεσίες της Ευρώπης και θα λάβει τα κατάλληλα μέτρα σε περίπτωση που προκύψουν διαφορετικές εφαρμογές με αποτέλεσμα τη δημιουργία εμποδίων στην ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων.

3.9. Η ΕΤΠ εφιστά την προσοχή της Επιτροπής στο γεγονός ότι στην πρόταση οδηγίας δεν διευκρινίζεται σαφώς ποια είναι η βασική διαφορά μεταξύ του γενικού πεδίου εφαρμογής και των αναφερόμενων κλειστών συστημάτων. Εν προκειμένω η ΕΤΠ αναφέρει ως παράδειγμα τις υπηρεσίες που παρέχει ένας δήμος στους κατοίκους του και για τις οποίες απαιτείται ιδιόχειρη ή ηλεκτρονική υπογραφή.

3.10. Η ΕΤΠ συμμερίζεται την άποψη της Επιτροπής σύμφωνα με την οποία πρέπει να εξασφαλιστεί υψηλού επιπέδου προστασία των δεδομένων, ιδιαίτερα στις υπηρεσίες πιστοποίησης. Ωστόσο η ΕΤΠ καλεί την Επιτροπή και ιδιαίτερα την αναφερόμενη στην πρόταση οδηγίας συμβουλευτική «Επιτροπή Ηλεκτρονικής Υπογραφής» να ελέγχει, από πλευράς προστασίας των στοιχείων προσωπικού χαρακτήρα, ώστε η τεχνική διευκόλυνση χρήσης των ηλεκτρονικών υπογραφών να μην οδηγήσει σε υποχρεωτική αναγνώριση κατά τις συναλλαγές όπου δεν είναι απολύτως απαραίτητο. Η ανάπτυξη αυτή, μέσα από την υποχρεωτική αναγνώριση, θα μπορούσε να θεωρηθεί εμπόδιο στη διαφάνεια των διοικητικών διαδικασιών σε καταστάσεις όπου ισχύει η ανωνυμία. Στον τομέα του ηλεκτρονικού εμπορίου αρκεί, στις περισσότερες περιπτώσεις, η αναγνώριση πληρωμής από τον πελάτη και η αποδοχή της από τον προμηθευτή.

3.11. Η ΕΤΠ θεωρεί σημαντική την ταχεία χρησιμοποίηση των ηλεκτρονικών υπογραφών. Η ύπαρξη επαρκούς όγκου εμπορικών συναλλαγών αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση τόσο για τις υπηρεσίες πιστοποίησης όσο και για την επέκταση του ηλεκτρονικού εμπορίου. Παρομοίως η χρήση των ηλεκτρονικών υπογραφών θα μειώσει τις δαπάνες των υπηρεσιών της δημόσιας διοίκησης. Ιδιαίτερα από πλευράς περιφερειών είναι σημαντικό, στο πλαίσιο του 5ου προγράμματος πλαισίου και των υφιστάμενων πόρων της Επιτροπής, να προβληθούν οι δυνατότητες χρήσης των ηλεκτρονικών υπογραφών και να υποστηριχθεί η εφαρμογή των ευρωπαϊκών υπηρεσιών που συμβάλλουν στην προώθηση της χρήσης των ηλεκτρονικών υπογραφών.

Βρυξέλλες, 14 Ιανουαρίου 1999.

Ο Πρόεδρος της Επιτροπής των Περιφερειών

Manfred DAMMEYER

() ΕΕ C 325 της 23.10.1998, σ. 5.

() EE C 180 της 11.6.1998, σ. 19.