(1)

Με επιστολή της 17ης Δεκεμβρίου 2009, η Γερμανία γνωστοποίησε στην Επιτροπή το καθεστώς ενίσχυσης για τη στήριξη των παραγωγών μη σιδηρούχων μετάλλων. Στις 16 Φεβρουαρίου και στις 9 Ιουλίου 2010 η Επιτροπή ζήτησε συμπληρωματικές πληροφορίες, τις οποίες η Γερμανία διαβίβασε στις 10 Μαΐου και στις 21 Σεπτεμβρίου 2010.

(2)

Με επιστολή της 17ης Νοεμβρίου 2010, η Επιτροπή ενημέρωσε τη Γερμανία για την απόφασή της να κινήσει τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 108 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ έναντι της ενίσχυσης αυτής (εφεξής «απόφαση κίνησης της διαδικασίας»).

(3)

Στις 21 Φεβρουαρίου 2011 η Γερμανία υπέβαλε τις παρατηρήσεις της σχετικά με την απόφαση κίνησης της διαδικασίας.

(4)

Η απόφαση κίνησης της διαδικασίας δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης (2). Η Επιτροπή κάλεσε τους ενδιαφερόμενους να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους σχετικά με την εν λόγω ενίσχυση.

(5)

Η Επιτροπή έλαβε σχετικές παρατηρήσεις εκ μέρους των ενδιαφερομένων. Στις 24 Αυγούστου 2011 τις διαβίβασε στη Γερμανία, παρέχοντάς της τη δυνατότητα να τις σχολιάσει και έλαβε τα σχόλιά της με επιστολή της 26ης Σεπτεμβρίου 2011.

(6)

Αντικείμενο της παρούσας απόφασης είναι ένα καθεστώς μέσω του οποίου η Γερμανία επιθυμούσε να χορηγήσει ενίσχυση στους παραγωγούς μη σιδηρούχων μετάλλων για την αντιστάθμιση του κόστους των έμμεσων εκπομπών CO2, το οποίο συμπεριλαμβανόταν στην τιμή της ηλεκτρικής ενέργειας και το οποίο κατέβαλαν το 2009. Σύμφωνα με τη Γερμανία, η γερμανική βιομηχανία μη σιδηρούχων μετάλλων, δηλαδή πρωτογενούς αλουμινίου (κωδικός NACE 2242), ψευδαργύρου (κωδικός NACE 2243) και χαλκού (κωδικός NACE 2244), αντιμετώπιζε οικονομικά προβλήματα.

(7)

Η Γερμανία παραθέτει δύο λόγους για τη συγκεκριμένη κατάσταση: πρώτον, την οικονομική κρίση του 2008, η οποία είχε ως συνέπεια την υποχώρηση των διεθνών τιμών μη σιδηρούχων μετάλλων στο Χρηματιστήριο Μετάλλων του Λονδίνου (εφεξής «ΧΜΛ»), και δεύτερον, τις τιμές ηλεκτρικής ενέργειας που παρέμειναν υψηλές λόγω της επίδρασης του έμμεσου κόστους των εκπομπών CO2 εξαιτίας του συστήματος εμπορίας εκπομπών της ΕΕ (ΣΕΔΕ). Η Γερμανία ισχυρίζεται ότι οι χαμηλές τιμές των μη σιδηρούχων μετάλλων σε συνδυασμό με τις υψηλές τιμές της ηλεκτρικής ενέργειας αποδυνάμωσαν την ανταγωνιστικότητα των παραγωγών μη σιδηρούχων μετάλλων στην Ένωση έναντι των παραγωγών εκτός Ένωσης.

(8)

Η Γερμανία υποστηρίζει ότι αυτό το ανταγωνιστικό μειονέκτημα κινδύνευε να ωθήσει τους παραγωγούς μη σιδηρούχων μετάλλων στη μείωση της παραγωγικής τους ικανότητας ή ακόμη και στη μεταφορά της παραγωγής τους σε χώρες εκτός Ένωσης στις οποίες δεν επιβάλλεται υψηλό κόστος εκπομπών CO2. Η μετεγκατάσταση της γερμανικής παραγωγής μη σιδηρούχων μετάλλων θα μπορούσε στη συνέχεια να έχει σοβαρότατες επιπτώσεις στους κατάντη βιομηχανικούς κλάδους (όπως ο κατασκευαστικός τομέας, η αυτοκινητοβιομηχανία, η κατασκευή κινητήρων, η κατασκευή αεροσκαφών και διαστημικών σκαφών), οι οποίοι είναι κορυφαίας σημασίας για τον βιομηχανικό τομέα της Γερμανίας και της Ευρώπης. Επιπλέον, η εν λόγω μετεγκατάσταση θα είχε ως αποτέλεσμα υψηλότερες εκπομπές CO2 σε παγκόσμια κλίμακα, διότι σε πολλές χώρες εκτός Ένωσης δεν ισχύει δεσμευτικό ανώτατο όριο εκπομπών για την παραγωγή («διαρροή άνθρακα»).

(9)

Η Γερμανία καταλήγει στο συμπέρασμα ότι το προβλεπόμενο μέτρο συνιστά αναλογικό μέσο για την αποτροπή μεταβολών και μετεγκαταστάσεων της παραγωγικής ικανότητας, καθώς και για την αποφυγή των αρνητικών τους επιπτώσεων στον βιομηχανικό τομέα της Ένωσης και στις προσπάθειες της ΕΕ για μείωση των εκπομπών CO2.

(10)

Πριν από την κοινοποίηση του παρόντος καθεστώτος, η Γερμανία είχε υποβάλει (και ακολούθως απέσυρε) προγενέστερη κοινοποίηση σχετικά με πανομοιότυπο καθεστώς, με τη διαφορά ότι η αιτιολόγηση βασιζόταν στη βελτίωση της ανταγωνιστικότητας των γερμανών παραγωγών μη σιδηρούχων μετάλλων έναντι των παραγωγών σε άλλα κράτη μέλη της ΕΕ και σε χώρες εκτός Ένωσης.

(11)

Το καθεστώς βασίζεται στην πράξη σχετικά με τον δεύτερο συμπληρωματικό προϋπολογισμό της 2ας Ιουλίου 2009, και ιδίως στον τίτλο 683 03 (Gesetz über den zweiten Nachtragshaushalt vom 2. Juli 2009 ), καθώς και στον διοικητικό κανονισμό της 6ης Αυγούστου 2009 σχετικά με τη στήριξη της παραγωγής φιλικών προς το κλίμα μη σιδηρούχων μετάλλων (Richtlinie zur Förderung der Herstellung von klimaschonenden NE-Metallen vom 6. August 2009 ).

(12)

Η ενίσχυση απευθύνεται σε παραγωγούς αλουμινίου, ψευδαργύρου (εξαιρουμένου του μολύβδου και του κασσιτέρου) και χαλκού, υπό τους ακόλουθους όρους: η μονάδα παραγωγής πρέπει να είναι εγκατεστημένη στη Γερμανία, η κατανάλωση ηλεκτρικής ενέργειας να υπερβαίνει τις 10 GWh ετησίως και το κόστος ηλεκτρικής ενέργειας να αντιπροσωπεύει ποσοστό άνω του 15 % της ακαθάριστης προστιθέμενης αξίας. Το κόστος για την πρώτη GWh ετήσιας κατανάλωσης ηλεκτρικής ενέργειας εξαιρείται από την αντιστάθμιση (Selbstbehalt, δηλαδή παρακράτηση). Η Γερμανία επισημαίνει ότι υπέβαλαν αιτήσεις 11 δικαιούχοι. Φαίνεται ότι το 80 % της ενίσχυσης θα χορηγηθεί σε τρεις παραγωγούς αλουμινίου, από τους οποίους ένας μόνο ([…] (*1)) θα λάβει το […] % της ενίσχυσης.

(13)

Ο προϋπολογισμός του καθεστώτος προβλεπόταν να ανέλθει σε τουλάχιστον 40 εκατ. ευρώ για το δεύτερο εξάμηνο του 2009 (3). Το καθεστώς ενίσχυσης περιλαμβάνει ρήτρα διατήρησης της υφιστάμενης κατάστασης και η ενίσχυση θα καταβληθεί μόνο μετά την έγκριση της Επιτροπής.

(14)

Οι δικαιούχοι έπρεπε να υποβάλουν αίτηση για τη χορήγηση της ενίσχυσης στο Ομοσπονδιακό Γραφείο Οικονομικών και Ελέγχου Εξαγωγών (BAFA). Το ύψος των επιμέρους ποσών της ενίσχυσης εξαρτάται από την κατανάλωση ηλεκτρικής ενέργειας των αντίστοιχων αιτούντων. Επιλέξιμη για τη χορήγηση ενίσχυσης είναι μόνον η κατανάλωση ηλεκτρικής ενέργειας που συνδέεται άμεσα με τη διαδικασία παραγωγής. Όσον αφορά το αλουμίνιο, η αντιστάθμιση χορηγείται μόνο για το κόστος ηλεκτρικής ενέργειας της ηλεκτρόλυσης, ενώ για τον χαλκό και τον ψευδάργυρο χορηγείται και για άλλες ενεργοβόρες διαδικασίες παραγωγής (π.χ. κάμινοι βολταϊκού τόξου). Στην περίπτωση του ψευδαργύρου και του χαλκού, η διαφοροποίηση μεταξύ της πρωτογενούς και της δευτερογενούς παραγωγής είναι, σύμφωνα με τους ισχυρισμούς, αδύνατη και περιττή, διότι η διαφορά ως προς την ένταση ενέργειας είναι αμελητέα.

(15)

Η ενίσχυση θα τεθεί στη διάθεση των δικαιούχων με τη μορφή άμεσης επιχορήγησης. Χρηματοδοτείται μέσω του ομοσπονδιακού προϋπολογισμού και χορηγείται ως αντισταθμιστικές πληρωμές για το κόστος του CO2 του συνόλου της ηλεκτρικής ενέργειας που καταναλώνεται άνω της μιας GWh ετησίως. Η ενίσχυση υπολογίζεται ως το γινόμενο της ετήσιας κατανάλωσης ηλεκτρικής ενέργειας των αιτούντων (μείον 1 GWh) επί ποσό, εκφρασμένο σε ευρώ, ανά MWh το οποίο προσδιορίζεται σε επίπεδο υποτομέα (τομείς αλουμινίου, χαλκού, ψευδαργύρου).

(16)

Σύμφωνα με τις γερμανικές αρχές, ως βάση για τον υπολογισμό αυτό λαμβάνεται τιμή CO2 της τάξης των 19 ευρώ/MWh. Υποστηρίζεται ότι η τιμή αυτή αντιστοιχεί στο 0,75 % της μέσης τιμής των δικαιωμάτων εκπομπής CO2 κατά το δεύτερο εξάμηνο του 2009 η οποία ανερχόταν σε 24 ευρώ. Οι γερμανικές αρχές, αφού αφαιρέσουν από το ποσό αυτό περιθώριο ασφαλείας ύψους 10 %, καταλήγουν στην ανώτατη αντιστάθμιση των 17 ευρώ ανά MWh για το αλουμίνιο. Οι συντελεστές αντιστάθμισης για τα άλλα μέταλλα είναι χαμηλότεροι και ανέρχονται σε 16 ευρώ ανά MWh για τον ψευδάργυρο και 9 ευρώ ανά MWh για τον χαλκό. Το ακριβές ποσό της ενίσχυσης ανά δικαιούχο εξαρτάται από την κατανάλωση ηλεκτρικής ενέργειας των δικαιούχων κατά το δεύτερο εξάμηνο του 2009, δεδομένου ότι η ενίσχυση διατίθεται βάσει της πραγματικής κατανάλωσης των δικαιούχων και της προαναφερόμενης τιμής ανά MWh ηλεκτρικής ενέργειας που καταναλώθηκε για την παραγωγή αλουμινίου, ψευδαργύρου και χαλκού.

(17)

Σε περίπτωση παύσης της παραγωγής ή μετεγκατάστασής της εκτός Γερμανίας έως το τέλος του 2010, οι δικαιούχοι υποχρεούνται να επιστρέψουν κάθε ενίσχυση που έλαβαν έως τότε.

(18)

Στην απόφαση κίνησης της διαδικασίας, η Επιτροπή εξέφρασε αμφιβολίες ως προς τη συμβατότητα του καθεστώτος με την εσωτερική αγορά και κάλεσε τους ενδιαφερόμενους να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους σχετικά με διάφορες πτυχές της ενίσχυσης.

(19)

Διαπιστώνοντας ότι δεν φαίνεται να είναι δυνατή η εφαρμογή ειδικών πλαισίων και κατευθυντήριων γραμμών, η Επιτροπή εξέτασε τους τρεις λόγους που προέβαλε η Γερμανία βάσει των διατάξεων του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχεία β) και γ) της ΣΛΕΕ.

(20)

Πρώτον, η Γερμανία ισχυρίστηκε ότι το κοινοποιηθέν καθεστώς αποσκοπούσε στην άρση σοβαρής διαταραχής της οικονομίας της κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο β) της ΣΛΕΕ. Όσον αφορά το ζήτημα αυτό, η Επιτροπή αμφισβήτησε τον ισχυρισμό ότι η υποχώρηση των τιμών των μη σιδηρούχων μετάλλων κατά την περίοδο 2008-2009 συνιστούσε πράγματι σοβαρή διαταραχή της οικονομίας και ότι η δραστηριότητα των παραγωγών μη σιδηρούχων μετάλλων ήταν τόσο στενά συνυφασμένη με τους κατάντη βιομηχανικούς κλάδους όσο διατεινόταν η Γερμανία (4).

(21)

Δεύτερον, η Γερμανία ισχυρίστηκε ότι το κοινοποιηθέν καθεστώς συνιστούσε ενίσχυση για την προώθηση της ανάπτυξης ορισμένων οικονομικών δραστηριοτήτων ή οικονομικών περιοχών, όπως προβλέπεται στο άρθρο 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ, υπέρ των γερμανών παραγωγών πρωτογενούς αλουμινίου, ψευδαργύρου και χαλκού. Στο πρώτο σκέλος της επιχειρηματολογίας της, η Γερμανία ισχυρίστηκε ότι το κόστος των έμμεσων εκπομπών CO2 που μετακυλίεται στις τιμές ηλεκτρικής ενέργειας συνεπάγεται τον κίνδυνο οι παραγωγοί μη σιδηρούχων μετάλλων στη Γερμανία να μειώσουν την παραγωγική τους ικανότητα και, ενδεχομένως, ακόμη και να μετεγκατασταθούν σε χώρες εκτός Ένωσης, με συνέπεια την πρόκληση διαρροής άνθρακα.

(22)

Ωστόσο, η Επιτροπή εξέφρασε αμφιβολίες σχετικά με διάφορες πτυχές αυτής της επιχειρηματολογίας.

(23)

Στο δεύτερο σκέλος της επιχειρηματολογίας της, η Γερμανία ισχυρίστηκε ότι το καθεστώς συνιστά ενίσχυση για την προώθηση της ανάπτυξης ορισμένων οικονομικών δραστηριοτήτων ή οικονομικών περιοχών, κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ, προκειμένου να αποτραπεί η απώλεια θέσεων εργασίας στον τομέα των μη σιδηρούχων μετάλλων και στους κατάντη βιομηχανικούς κλάδους. Εν προκειμένω, η Επιτροπή εξέφρασε αμφιβολίες ως προς το κατά πόσον η αποτροπή της απώλειας θέσεων εργασίας θα μπορούσε να θεωρηθεί στόχος κοινού συμφέροντος, κατά πόσον θα επηρεάζονταν πράγματι οι κατάντη βιομηχανικοί κλάδοι και κατά πόσον η κρατική ενίσχυση συνιστούσε το κατάλληλο μέσο για την επίτευξη του στόχου αυτού (9).

(24)

Μεταξύ της 3ης Μαΐου και της 13ης Μαΐου 2011, η Επιτροπή έλαβε παρατηρήσεις από δώδεκα ενδιαφερόμενους:

(25)

Όλοι οι ενδιαφερόμενοι τάχθηκαν εν γένει υπέρ του καθεστώτος ενίσχυσης (10). Ισχυρίστηκαν ότι ο κίνδυνος διαρροής άνθρακα είχε ήδη αναγνωριστεί από τη νομοθεσία της Ένωσης και, επομένως, δεν ήταν απαραίτητο να αποδειχθεί. Διατύπωσαν την άποψη ότι, ακόμη και αν απαιτούνταν αποδεικτικά στοιχεία, η ύπαρξη του κινδύνου αυτού για τον κλάδο των μη σιδηρούχων μετάλλων είχε διαπιστωθεί, δεδομένου ότι ο συγκεκριμένος τομέας αποτελεί αποδέκτη τιμών στην παγκόσμια αγορά και ότι οι προμηθευτές ηλεκτρικής ενέργειας μετακύλιαν το κόστος του CO2 ήδη πριν από το 2013 (δηλαδή πριν από την έναρξη ισχύος των κατευθυντήριων γραμμών για ορισμένα μέτρα κρατικών ενισχύσεων στο πλαίσιο του συστήματος εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου μετά το 2012 [«κατευθυντήριες γραμμές ΣΕΔΕ»]).

(26)

Υποστήριξαν επίσης ότι το συγκεκριμένο καθεστώς είχε αποτέλεσμα κινήτρου, διότι η εξαγγελία και μόνο του μέτρου είχε ωθήσει ορισμένους από τους παραγωγούς στη συνέχιση της παραγωγής τους. Τέλος, επέμειναν ότι η ενίσχυση δεν στρεβλώνει τον ανταγωνισμό αλλά αίρει, απεναντίας, σημαντική στρέβλωση του ανταγωνισμού που συνδέεται με το ΣΕΔΕ σε σχέση με τους παραγωγούς χωρών εκτός ΕΕ/ΕΟΧ. Προς επίρρωση του ισχυρισμού αυτού, ορισμένοι δυνητικοί δικαιούχοι και μία επαγγελματική ένωση επισήμαναν ότι οι τιμές ηλεκτρικής ενέργειας στην Ένωση συγκλίνουν και ότι, ως εκ τούτου, οι μετεγκαταστάσεις δεν θα πραγματοποιούνταν στο εσωτερικό της Ένωσης αλλά εκτός των συνόρων της. Ωστόσο, φαίνεται ότι άλλοι ενδιαφερόμενοι, όπως η γερμανική συνδικαλιστική ένωση, άφησαν να εννοηθεί ότι οι παραγωγοί στη Γερμανία πλήττονταν περισσότερο από το έμμεσο κόστος του ΣΕΔΕ από ό,τι οι παραγωγοί σε άλλα κράτη μέλη της Ένωσης, στα οποία οι τιμές διατηρούνταν σε χαμηλά επίπεδα λόγω μακροπρόθεσμων συμβάσεων.

(27)

Στις παρατηρήσεις της σχετικά με την απόφαση κίνησης της διαδικασίας, η Γερμανία διαβεβαίωσε ότι το κοινοποιηθέν καθεστώς είναι συμβιβάσιμο με την εσωτερική αγορά. Σύμφωνα με τους ισχυρισμούς της, τα δύο σκέλη της αιτιολόγησης του καθεστώτος —δηλαδή η χρηματοπιστωτική και οικονομική κρίση και η αντιστάθμιση για τους τομείς και τους υποτομείς που διέτρεχαν τον κίνδυνο διαρροής άνθρακα— έχουν αναγνωριστεί από την Ένωση ως παράγοντες που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη κατά τον έλεγχο των κρατικών ενισχύσεων.

(28)

Ειδικότερα, η Γερμανία επανέλαβε την άποψή της ότι η ύπαρξη του κινδύνου διαρροής άνθρακα για τους δικαιούχους του 2009 αναγνωριζόταν ήδη στην κείμενη νομοθεσία της Ένωσης, δηλαδή στην οδηγία 2009/29/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου (11) και στην απόφαση 2010/2/ΕΕ της Επιτροπής (12), και ότι σε κάθε περίπτωση η Γερμανία είχε ήδη προσκομίσει επαρκή στοιχεία προς απόδειξη της ύπαρξης του εν λόγω κινδύνου. Αυτό μπορούσε επίσης να καταδειχθεί από τις πρόσφατες περιπτώσεις παύσης λειτουργίας μονάδων παραγωγής στη Γερμανία και στο Ηνωμένο Βασίλειο. Επιπλέον, η Γερμανία ισχυρίστηκε ότι το καθεστώς ενίσχυσης αποτελεί κατάλληλο μέσο για την πρόληψη της διαρροής άνθρακα, διότι οι εναλλακτικές λύσεις που αναφέρονταν στην απόφαση κίνησης της διαδικασίας της Επιτροπής δεν θα ήταν εξίσου αποτελεσματικές.

(29)

Η Γερμανία επανέλαβε επίσης την άποψη ότι η ενίσχυση είναι αναλογική, λαμβανομένης ιδίως υπόψη της σύντομης περιόδου των έξι μηνών. Παρότι οι γερμανικές αρχές αναγνώρισαν το γεγονός ότι το καθεστώς είναι πιθανό να συνεπάγεται υπεραντιστάθμιση, επισήμαναν ότι, για την αποκατάσταση της εν λόγω υπεραντιστάθμισης, στο καθεστώς προβλέπεται αφαίρεση ποσοστού 10 % και βασική παρακράτηση (ισοδύναμη προς το έμμεσο κόστος της κατανάλωσης 1 GWh). Επιπροσθέτως, η Γερμανία δήλωσε ότι ήταν διατεθειμένη να τροποποιήσει τον υπολογισμό των ποσών της ενίσχυσης βάσει αντίστοιχης πρότασης της Επιτροπής. Τέλος, η Γερμανία παρέπεμψε στην ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, της 22ας Φεβρουαρίου 2008, για την ανταγωνιστικότητα των βιομηχανιών μετάλλων «Συνεισφορά στη στρατηγική της ΕΕ για την ανάπτυξη και την απασχόληση», καθώς και στην ανακοίνωση της Επιτροπής στο Συμβούλιο, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών, της 28ης Οκτωβρίου 2010, «Ολοκληρωμένη βιομηχανική πολιτική για την εποχή της παγκοσμιοποίησης — Η ανταγωνιστικότητα και η βιωσιμότητα τίθενται στο επίκεντρο», στις οποίες η Επιτροπή υπογραμμίζει τη σημασία της διατήρησης της ανταγωνιστικότητας τόσο των βιομηχανιών μετάλλων όσο και των ενεργοβόρων βιομηχανιών γενικότερα (13).

(30)

Στην απάντησή της στις παρατηρήσεις των ενδιαφερομένων, η Γερμανία επισήμανε ότι κανένας δεν εξέφρασε ανησυχίες σχετικά με τις πιθανές στρεβλώσεις του ανταγωνισμού στο πλαίσιο της εσωτερικής αγοράς αλλά, απεναντίας, όλοι οι ενδιαφερόμενοι, και ιδίως οι επαγγελματικές ενώσεις οι οποίες εκπροσωπούν πιθανούς ανταγωνιστές των δικαιούχων σε εθνικό και ευρωπαϊκό επίπεδο, τάχθηκαν υπέρ της ενίσχυσης. Η Γερμανία ανέφερε επίσης ότι οι ενδιαφερόμενοι παρείχαν συμπληρωματικές πληροφορίες και επιχειρήματα που, κατά την άποψή της, υπογράμμιζαν την ύπαρξη κινδύνου διαρροής άνθρακα για τους παραγωγούς μη σιδηρούχων μετάλλων κατά το δεύτερο εξάμηνο του 2009.

(31)

Η Επιτροπή εξέτασε το κοινοποιηθέν μέτρο βάσει των άρθρων 107 και εξής της ΣΛΕΕ και των άρθρων 61 και εξής της συμφωνίας για τον ΕΟΧ (14). Αφού εξέτασε τις παρατηρήσεις της Γερμανίας και των ενδιαφερομένων, η Επιτροπή εκτιμά ότι η ανάλυση του κοινοποιηθέντος καθεστώτος όπως διατυπώθηκε στην απόφαση κίνησης της διαδικασίας εξακολουθεί να ισχύει, με την επιφύλαξη των επεξηγήσεων που παρατίθενται κατωτέρω, δεδομένου ότι δεν έχουν υποβληθεί νέα στοιχεία τα οποία θα μπορούσαν να τροποποιήσουν την παρούσα εκτίμηση.

(32)

Κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ, ένα μέτρο συνιστά κρατική ενίσχυση εφόσον πληρούνται οι ακόλουθες τέσσερις προϋποθέσεις: πρώτον, χορηγεί πλεονέκτημα στους αποδέκτες· δεύτερον, χρηματοδοτείται από το κράτος ή με κρατικούς πόρους· τρίτον, ευνοεί επιλεγμένες επιχειρήσεις ή οικονομικές δραστηριότητες· τέλος, μπορεί να επηρεάσει τις εμπορικές συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών και να νοθεύσει ή να απειλήσει να νοθεύσει τον ανταγωνισμό στην εσωτερική αγορά.

(33)

Όπως αποφάνθηκε η Επιτροπή και στην απόφαση κίνησης της διαδικασίας, το καθεστώς πληροί και τις τέσσερις προϋποθέσεις (15). Η ενίσχυση προέρχεται από κρατικούς πόρους, καθώς πρόκειται να χρηματοδοτηθεί από τον ομοσπονδιακό προϋπολογισμό της Γερμανίας. Θα χορηγήσει πλεονέκτημα στους δικαιούχους δεδομένου ότι θα ελαφρύνει «τις επιβαρύνσεις που κανονικώς βαρύνουν τον προϋπολογισμό μιας επιχειρήσεως» (16) (δηλαδή τις δαπάνες ηλεκτρικής ενέργειας). Είναι επιλεκτική διότι προβλέπεται να χορηγηθεί μόνο στους δικαιούχους συγκεκριμένων κλάδων (του αλουμινίου, του χαλκού και του ψευδαργύρου) που καθορίζονται εκ των προτέρων, και —εντός των εν λόγω κλάδων— περιορίζεται περαιτέρω σε μεγάλους τελικούς χρήστες ηλεκτρικής ενέργειας (σε αυτούς που καταναλώνουν άνω των 10 GWh ετησίως). Μπορεί να επηρεάσει τις εμπορικές συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών και να νοθεύσει τον ανταγωνισμό διότι οι δικαιούχοι δραστηριοποιούνται σε τομείς που είναι εκτεθειμένοι στον ενδοενωσιακό ανταγωνισμό. Ακόμη και ανεξάρτητα από το αν υφίστανται όντως εμπορικές ροές ορισμένων μη σιδηρούχων μετάλλων μεταξύ των κρατών μελών, οι παραγωγοί της Ένωσης ανταγωνίζονται στην παγκόσμια αγορά και το πλεονέκτημα που χορηγείται ενδεχομένως σε έναν από αυτούς μπορεί δυνητικά να επιφέρει μειώσεις στις πωλήσεις άλλων παραγωγών ή να παρεμποδίσει την αύξηση των πωλήσεων.

(34)

Κατά συνέπεια, το κοινοποιηθέν μέτρο συνιστά κρατική ενίσχυση σύμφωνα με το άρθρο 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ. Το συμπέρασμα αυτό δεν αμφισβητείται ούτε από τη Γερμανία ούτε από τους ενδιαφερόμενους.

(35)

Στο σχέδιο νόμου για την εφαρμογή του κοινοποιηθέντος καθεστώτος αναφέρεται ότι η ενίσχυση θα καταβληθεί με την επιφύλαξη της έγκρισης από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Για τον λόγο αυτό, η Γερμανία εκπλήρωσε την υποχρέωση που προβλέπεται στο άρθρο 108 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ προβαίνοντας σε κοινοποίηση του μέτρου ενίσχυσης πριν από την εφαρμογή του.

(36)

Δεδομένου ότι το καθεστώς συνιστά κρατική ενίσχυση, η Επιτροπή οφείλει να αξιολογήσει τη συμβατότητά του με την εσωτερική αγορά. Κατά παρέκκλιση από τη γενική απαγόρευση της χορήγησης κρατικών ενισχύσεων που προβλέπεται στο άρθρο 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ, μια ενίσχυση μπορεί να χαρακτηριστεί συμβιβάσιμη εφόσον εμπίπτει σε μία από τις κατηγορίες που καθορίζονται στο άρθρο 107 παράγραφος 3.

(37)

Η Γερμανία θεωρεί το καθεστώς συμβιβάσιμη ενίσχυση και προβάλλει το επιχείρημα ότι το καθεστώς αποσκοπεί στην άρση σοβαρής διαταραχής της οικονομίας κράτους μέλους κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο β) της ΣΛΕΕ.

(38)

Η Γερμανία ισχυρίζεται περαιτέρω ότι η ενίσχυση είναι συμβιβάσιμη δυνάμει του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ, διότι το καθεστώς διευκολύνει την ανάπτυξη ορισμένων οικονομικών δραστηριοτήτων ή οικονομικών περιοχών.

(39)

Καταρχήν, η Επιτροπή διαθέτει ευρεία διακριτική εξουσία σε ζητήματα που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 107 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ (17), και έχει εκδώσει κατευθυντήριες γραμμές και ανακοινώσεις στις οποίες ορίζονται τα κριτήρια για τον χαρακτηρισμό ορισμένων κατηγοριών ενισχύσεων ως συμβιβάσιμων με την εσωτερική αγορά. Σύμφωνα με την πάγια νομολογία, η Επιτροπή δεσμεύεται από τους κανόνες ή τις ανακοινώσεις που θεσπίζει σε θέματα ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων, στον βαθμό που δεν αποκλίνουν από τους κανόνες της Συνθήκης ή γίνονται δεκτοί από τα κράτη μέλη (18).

(40)

Πρέπει να διευκρινιστεί εξαρχής ότι η κρατική ενίσχυση που προτίθεται η Γερμανία να χορηγήσει στους γερμανούς παραγωγούς μη σιδηρούχων μετάλλων μπορεί να υπαχθεί στην κατηγορία των ενισχύσεων λειτουργίας, δηλαδή στις ενισχύσεις «που αποβλέπουν στο να απαλλάξουν μια επιχείρηση από τις δαπάνες στις οποίες θα έπρεπε η ίδια να υποβληθεί στο πλαίσιο της τρέχουσας διαχειρίσεως των συνήθων δραστηριοτήτων της» (19). Το Δικαστήριο έχει αποφανθεί ότι οι εν λόγω ενισχύσεις αλλοιώνουν «τους όρους του εμπορίου σε βαθμό αντίθετο προς το κοινό συμφέρον» (20) και δεν μπορούν, καταρχήν, να θεωρηθούν συμβιβάσιμες.

(41)

Ωστόσο, υπάρχουν σαφώς καθορισμένες καταστάσεις στις οποίες επιτρέπεται κατ' εξαίρεση η χορήγηση ενισχύσεων λειτουργίας. Για τον λόγο αυτό, η Επιτροπή θα αξιολογήσει τη συμβατότητα των προτεινόμενων μέτρων. Είναι απαραίτητο να εξεταστεί καταρχάς αν η κοινοποιηθείσα ενίσχυση εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής μιας ή περισσότερων κατευθυντήριων γραμμών ή ανακοινώσεων. Σε αυτή την περίπτωση, η Επιτροπή δεσμεύεται για την άσκηση της διακριτικής εξουσίας της σύμφωνα με το άρθρο 107 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ από τις διατάξεις των συναφών κατευθυντήριων γραμμών ή ανακοινώσεων. Σε αντίθετη περίπτωση, η Επιτροπή οφείλει να εξακριβώσει αν η ενίσχυση μπορεί να χαρακτηριστεί άμεσα συμβιβάσιμη με την εσωτερική αγορά βάσει του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο β) και/ή στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ.

(42)

Στην απόφαση κίνησης της διαδικασίας, η Επιτροπή είχε αποκλείσει ήδη την εφαρμογή ορισμένων κατευθυντήριων γραμμών. Αυτό ίσχυε ειδικότερα για τις κοινοτικές κατευθυντήριες γραμμές όσον αφορά τις κρατικές ενισχύσεις για τη διάσωση και την αναδιάρθρωση προβληματικών επιχειρήσεων (21), οι οποίες εφαρμόζονται σε προβληματικές επιχειρήσεις, και ιδίως σε εταιρείες που πληρούν τις προϋποθέσεις του εθνικού δικαίου που τις διέπει όσον αφορά την υπαγωγή τους σε συλλογική πτωχευτική διαδικασία. Ωστόσο, το καθεστώς ενίσχυσης που κοινοποίησε η Γερμανία αποκλείει ρητώς από το πεδίο εφαρμογής του τις επιχειρήσεις που τελούν υπό καθεστώς πτωχευτικής διαδικασίας ή που έχουν υποβάλει αίτηση υπαγωγής τους σε πτωχευτική διαδικασία (22), και η Γερμανία δεν έχει ισχυριστεί ότι οι δυνητικοί δικαιούχοι του καθεστώτος θα πρέπει με άλλον τρόπο να θεωρηθούν προβληματικές επιχειρήσεις κατά την έννοια των εν λόγω κατευθυντήριων γραμμών.

(43)

Η Επιτροπή απέκλεισε επίσης την εφαρμογή του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 800/2008 της Επιτροπής (23). Μολονότι ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 800/2008 παρέχει ένα πλαίσιο για ορισμένα είδη επενδυτικών ενισχύσεων στον τομέα της απασχόλησης, το κοινοποιηθέν καθεστώς δεν εμπίπτει στις απαλλαγές που προβλέπονται στον εν λόγω κανονισμό (24).

(44)

Όσον αφορά τις κοινοτικές κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος (25), η Επιτροπή αποφάνθηκε ότι οι εν λόγω κατευθυντήριες γραμμές δεν περιέχουν διατάξεις που να εξετάζουν ειδικά τη διαρροή άνθρακα (26). Ως εκ τούτου, η δυνατότητα χορήγησης ενίσχυσης από ένα κράτος μέλος με σκοπό την πρόληψη της διαρροής άνθρακα δεν καλύπτεται από τις συγκεκριμένες κατευθυντήριες γραμμές.

(45)

Τέλος, η Επιτροπή αποφάνθηκε ότι το καθεστώς ενίσχυσης δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του προσωρινού πλαισίου για τη λήψη μέτρων κρατικής ενίσχυσης με σκοπό να στηριχθεί η πρόσβαση στη χρηματοδότηση κατά τη διάρκεια της τρέχουσας χρηματοπιστωτικής και οικονομικής κρίσης («προσωρινό πλαίσιο») (27), το οποίο έχει ως στόχο «να αποδεσμευτεί η χορήγηση τραπεζικών δανείων στις εταιρείες, και κατ' αυτόν τον τρόπο να εξασφαλιστεί η διαρκής πρόσβαση των εταιρειών στη χρηματοδότηση». Και τούτο διότι στόχος του καθεστώτος ενίσχυσης δεν είναι να διευκολύνει την πρόσβαση των δυνητικών δικαιούχων σε χρηματοδότηση, γεγονός που έχει αναγνωρίσει άλλωστε και η ίδια η Γερμανία (28).

(46)

Όσον αφορά τις κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα 2007-2013 (29), η Επιτροπή διατύπωσε την άποψη ότι, προς το παρόν, το καθεστώς ενίσχυσης δεν φαίνεται να εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των συγκεκριμένων κατευθυντήριων γραμμών (30). Από τον στόχο του κοινοποιηθέντος καθεστώτος καθίσταται σαφές ότι σκοπός του δεν είναι η αντιμετώπιση προβλημάτων που αφορούν ειδικά τις περιφέρειες στις οποίες είναι εγκατεστημένοι οι δικαιούχοι (όπως, ενδεχομένως, ιδιαίτερα χαμηλό βιοτικό επίπεδο ή χαμηλή πληθυσμιακή πυκνότητα).

(47)

Δεδομένου ότι ούτε η Γερμανία ούτε οι ενδιαφερόμενοι έχουν υποβάλει συμπληρωματικές πληροφορίες σχετικά με την πιθανή εφαρμογή του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 800/2008, των κοινοτικών κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος, του προσωρινού πλαισίου ή των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα 2007-2013, η Επιτροπή δεν έχει κανέναν λόγο να παρεκκλίνει από την αρχική της αξιολόγηση.

(48)

Μετά την ημερομηνία της απόφασης κίνησης της διαδικασίας, η Επιτροπή εξέδωσε τις κατευθυντήριες γραμμές ΣΕΔΕ (31). Στο τμήμα 3.1 των εν λόγω κατευθυντήριων γραμμών ορίζονται οι προϋποθέσεις υπό τις οποίες τα κράτη μέλη δύνανται να χορηγούν κρατικές ενισχύσεις για τη μερική αντιστάθμιση του κόστους του ΣΕΔΕ που μετακυλίεται στις τιμές ηλεκτρικής ενέργειας («έμμεσο κόστος ΣΕΔΕ»). Ωστόσο, στην αιτιολογική σκέψη 6 των κατευθυντήριων γραμμών, το πεδίο εφαρμογής ορίζεται ως εξής: «Εφόσον οι διατάξεις που εισήγαγε η οδηγία 2009/29/ΕΚ θα εφαρμόζονται από 1ης Ιανουαρίου 2013, η κρατική ενίσχυση δεν μπορεί να θεωρηθεί αναγκαία για τη μείωση οποιασδήποτε επιβάρυνσης που προκύπτει από την εν λόγω οδηγία πριν από την εν λόγω ημερομηνία. Συνεπώς, τα μέτρα που καλύπτονται από τις παρούσες κατευθυντήριες γραμμές μπορούν να εγκριθούν μόνο για δαπάνες που πραγματοποιούνται την 1η Ιανουαρίου 2013 ή μετά». Το πεδίο εφαρμογής των κατευθυντήριων γραμμών περιορίζεται στην τρίτη περίοδο εμπορίας του ΣΕΔΕ («ΣΕΔΕ-3»), με έτος έναρξης το 2013, δεδομένου ότι, αφενός η Επιτροπή δεν είχε λάβει σαφή αποδεικτικά στοιχεία για την ύπαρξη διαρροής άνθρακα πριν από την εν λόγω περίοδο και, αφετέρου, από τα αποδεικτικά στοιχεία που συγκεντρώθηκαν και από τις μελέτες που εκπονήθηκαν, προκύπτει ότι ο κίνδυνος αυτός ενδέχεται να ανακύψει με την επιβολή αυστηρότερων ανώτατων ορίων δικαιωμάτων ΣΕΔΕ και με την ταχύτερη μετάβαση από τη δωρεάν κατανομή στη δημοπράτηση των δικαιωμάτων εκπομπής.

(49)

Συνεπώς, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι το καθεστώς δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής οποιωνδήποτε κατευθυντήριων γραμμών.

(50)

Σύμφωνα με το άρθρο 107 παράγραφος 3 στοιχείο β) της ΣΛΕΕ, η Επιτροπή δύναται να θεωρήσει ότι συμβιβάζονται με την εσωτερική αγορά οι ενισχύσεις «για την άρση σοβαρής διαταραχής της οικονομίας κράτους μέλους». Ως σοβαρή διαταραχή της οικονομίας νοείται τυχόν οικονομική διαταραχή η οποία προκαλεί σοβαρά οικονομικά και κοινωνικά προβλήματα και επηρεάζει ολόκληρη την οικονομία του οικείου κράτους μέλους και όχι μόνον μιας περιοχής του ή τμήματος της επικράτειάς του. Δεδομένου ότι πρόκειται για εξαίρεση, η διάταξη αυτή πρέπει να ερμηνεύεται στενά (32).

(51)

Η Γερμανία επικαλείται την οικονομική κρίση του 2008, η οποία είχε ως συνέπεια την υποχώρηση των τιμών των μη σιδηρούχων μετάλλων στο Χρηματιστήριο Μετάλλων του Λονδίνου (ΧΜΛ), ενώ το κόστος της ηλεκτρικής ενέργειας που επιβάρυνε τον τομέα παρέμεινε σταθερά υψηλό, κυρίως λόγω του ΣΕΔΕ. Συνεπώς, οι παραγωγοί μη σιδηρούχων μετάλλων χαρακτηρίζονται ως αποδέκτες τιμών υπό την έννοια ότι δεν είναι σε θέση ούτε να επηρεάσουν τις τιμές του ΧΜΛ ούτε να μετακυλίσουν στους πελάτες τους το υψηλότερο κόστος παραγωγής. Ωστόσο, λόγω της στενής συνεργασίας και της αλληλεξάρτησής τους με τους κατάντη βιομηχανικούς κλάδους (κυρίως τους τομείς της αυτοκινητοβιομηχανίας και της ηλεκτρονικής), οι μειώσεις στην παραγωγική ικανότητα ή ακόμη και η μετεγκατάσταση των μονάδων παραγωγής θα είχε σημαντικές επιπτώσεις σε άλλους οικονομικούς τομείς. Η Γερμανία ισχυρίζεται ότι, εξαιτίας της κρίσης, υπάρχει ο κίνδυνος μη αναστρέψιμης απώλειας ολόκληρων αλυσίδων αξίας.

(52)

Οι ενδιαφερόμενοι συντάσσονται με τις παρατηρήσεις της Γερμανίας και κρούουν τον κώδωνα του κινδύνου για την πιθανή απώλεια της παραγωγικής ικανότητας στον τομέα των μη σιδηρούχων μετάλλων. Για παράδειγμα, η […] επισημαίνει τα προβλήματα που αντιμετωπίζει η ευρωπαϊκή βιομηχανία σχετικά με τον εφοδιασμό σπάνιων γαιών από την Κίνα και αναφέρει ότι παρόμοια προβλήματα ενδέχεται να ανακύψουν στο μέλλον και για τους κατάντη βιομηχανικούς κλάδους που χρειάζονται μη σιδηρούχα μέταλλα, σε περίπτωση αδυναμίας διατήρησης της παραγωγικής ικανότητας στην Ένωση. Ενδιαφερόμενοι, όπως η […], υπογραμμίζουν επίσης τη στενή συνεργασία μεταξύ των παραγωγών μη σιδηρούχων μετάλλων και των κατάντη βιομηχανικών κλάδων-πελατών τους στο πλαίσιο της ανάπτυξης νέων προϊόντων και της προώθησης της καινοτομίας. Εκφράζουν την ανησυχία ότι αυτές οι δυνατότητες καινοτομίας μπορεί να χαθούν αμετάκλητα εάν δεν στηριχθεί η παραγωγή μη σιδηρούχων μετάλλων.

(53)

Το 2009 η Επιτροπή εξέδωσε το προσωρινό πλαίσιο (33). Όπως αναφέρεται στην αιτιολογική σκέψη 45, με την έκδοση του εν λόγω πλαισίου η Επιτροπή αναγνώρισε ότι η χρηματοπιστωτική κρίση αποτελούσε σοβαρή διαταραχή της οικονομίας των κρατών μελών, και ότι η διαταραχή αυτή συνίστατο στις άμεσες επιπτώσεις της κρίσης στον τραπεζικό τομέα, καθώς και στις έμμεσες επιπτώσεις στην πραγματική οικονομία στον βαθμό που οι εταιρείες αντιμετώπιζαν προβλήματα εξασφάλισης οικονομικά προσιτής πρόσβασης σε χρηματοδότηση. Η διαταραχή αυτή δεν είναι, ωστόσο, η διαταραχή που επιδιώκει να αντιμετωπίσει η Γερμανία με το υπό εξέταση καθεστώς.

(54)

Όσον αφορά το ερώτημα σχετικά με το αν η οικονομική κατάσταση των παραγωγών μη σιδηρούχων μετάλλων κατά το δεύτερο εξάμηνο του 2009 μπορεί να συνιστά σοβαρή διαταραχή κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο β) της ΣΛΕΕ, από την επίσημη διαδικασία έρευνας δεν προέκυψαν στοιχεία που να τεκμηριώνουν ανάλογη διαταραχή. Πράγματι, η Επιτροπή είναι της άποψης ότι η διάταξη του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο β) της ΣΛΕΕ πρέπει να ερμηνεύεται συσταλτικά, υπό την έννοια ότι αποσκοπεί στην αντιμετώπιση διαταραχών μεγάλης κλίμακας που επηρεάζουν πολυάριθμους τομείς της οικονομίας ή τομείς των οποίων η λειτουργία είναι ζωτικής σημασίας για την οικονομία στο σύνολό της λόγω του συστημικού ρόλου που διαδραματίζουν. Στο πλαίσιο αυτό, το Πρωτοδικείο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων έχει αποφανθεί ότι η διαταραχή πρέπει να επηρεάζει ολόκληρη την οικονομία του οικείου κράτους μέλους και όχι μόνον μιας περιοχής του ή τμήματος της επικράτειάς του (34). Ως εκ τούτου, η Επιτροπή αποφάσισε ότι μία σοβαρή οικονομική διαταραχή δεν μπορεί να αντιμετωπισθεί μέσω μιας ενίσχυσης η οποία έχει ως στόχο «να άρει τις δυσκολίες ενός μοναδικού δικαιούχου …, και όχι ολόκληρου του οικονομικού κλάδου» (35). Από την προαναφερόμενη νομολογία προκύπτει ότι η διάταξη του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο β) προϋποθέτει διαταραχή ορισμένης έκτασης. Προς το παρόν, δεν έχει καταδειχθεί ότι σημαντικό τμήμα της γερμανικής οικονομίας έχει υποστεί σοβαρή διαταραχή. Επιπλέον, δεν είναι σαφές πώς μπορεί να επιτευχθεί η αντιμετώπιση μιας σοβαρής διαταραχής της οικονομίας κράτους μέλους με τη χορήγηση κρατικής ενίσχυσης μόνο σε 11 δικαιούχους.

(55)

Το επιχείρημα ότι η μείωση της παραγωγής μη σιδηρούχων μετάλλων στη Γερμανία θα έχει σοβαρότατες επιπτώσεις στους κατάντη βιομηχανικούς κλάδους αντικρούεται εν μέρει από μια παρατήρηση των ενδιαφερομένων. Ένας παραγωγός μη σιδηρούχων μετάλλων επισημαίνει την εμπορική ένταση της παραγωγής μη σιδηρούχων μετάλλων στη Γερμανία και στην Ευρώπη, τονίζοντας ότι, προς το παρόν, οι ευρωπαίοι παραγωγοί εξακολουθούν να διαθέτουν το πλεονέκτημα της εγγύτητας των πελατών έναντι των υπερπόντιων ανταγωνιστών τους. Σε αντίθεση με τους υπερπόντιους ανταγωνιστές τους, οι οποίοι πρέπει να επενδύουν σε υπηρεσίες αποθήκευσης για τον εφοδιασμό της ευρωπαϊκής αγοράς, οι ευρωπαίοι παραγωγοί δύνανται να παράγουν κατά παραγγελία επειδή βρίσκονται κοντά στις εγκαταστάσεις παραγωγής των πελατών τους. Ωστόσο, ο παραγωγός που θίγει το εν λόγω ζήτημα εκφράζει την ανησυχία ότι το πλεονέκτημα αυτό θα μπορούσε σύντομα να εξουδετερωθεί από το αυξανόμενο κόστος της ηλεκτρικής ενέργειας, με σχετικά χαμηλό επιπρόσθετο κόστος για τους πελάτες. Πράγματι, εάν το κόστος ηλεκτρικής ενέργειας στην Ευρώπη αυξηθεί ακόμη περισσότερο, είναι πιθανό οι πελάτες να εκδηλώσουν μεγαλύτερο ενδιαφέρον για την αγορά μη σιδηρούχων μετάλλων από υπερπόντιους παραγωγούς (οι οποίοι αποστέλλουν τα προϊόντα τους στην Ευρώπη και τα αποθηκεύουν σε αποθήκες), αντί να βασίζονται στους παραγωγούς που είναι εγκατεστημένοι στην Ένωση. Σύμφωνα με την άποψη αυτή, οι κατάντη βιομηχανικοί κλάδοι θα μπορούσαν, καταρχήν, να εφοδιάζονται από την παγκόσμια αγορά χωρίς να τίθεται σε κίνδυνο η επιβίωσή τους. Μάλιστα, η ίδια η πιθανότητα μετεγκατάστασης των ανάντη παραγωγών καταδεικνύει ότι οι κατάντη βιομηχανικοί κλάδοι θα μπορούσαν κάλλιστα να βασίζονται σε προμηθευτές που είναι εγκατεστημένοι εκτός των συνόρων της Γερμανίας.

(56)

Σε κάθε περίπτωση, οι γερμανικές αρχές δεν προσκόμισαν επαρκή στοιχεία που να αποδεικνύουν ότι τα οικονομικά προβλήματα που αντιμετωπίζουν οι τρεις συγκεκριμένοι τομείς είναι τέτοιου μεγέθους ή θα επηρέαζαν τους σχετικούς κλάδους σε τέτοιο βαθμό ώστε η υπό εξέταση κατάσταση να συνιστά σοβαρή διαταραχή της οικονομίας κράτους μέλους κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο β) της ΣΛΕΕ.

(57)

Το άρθρο 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ ορίζει ότι «οι ενισχύσεις για την προώθηση της αναπτύξεως ορισμένων οικονομικών δραστηριοτήτων ή οικονομικών περιοχών, εφόσον δεν αλλοιώνουν τους όρους των συναλλαγών κατά τρόπο που θα αντέκειτο προς το κοινό συμφέρον» δύνανται να θεωρηθούν ότι συμβιβάζονται με την εσωτερική αγορά. Σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, η Επιτροπή δύναται να χαρακτηρίσει μια κρατική ενίσχυση ως συμβιβάσιμη με την εσωτερική αγορά εφόσον η ενίσχυση αυτή συμβάλλει στην επίτευξη ενός στόχου κοινού συμφέροντος (36), είναι απαραίτητη για την επίτευξη του στόχου αυτού (37) και δεν αλλοιώνει τους όρους των συναλλαγών κατά τρόπο που θα αντέκειτο προς το κοινό συμφέρον.

(58)

Σύμφωνα με τη συνήθη πρακτική της Επιτροπής (38), δύνανται να χαρακτηριστούν συμβιβάσιμα, απευθείας δυνάμει του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ, μέτρα τα οποία είναι αναγκαία και αναλογικά και των οποίων οι θετικές επιπτώσεις επί του κοινού στόχου αντισταθμίζουν τις αρνητικές επιπτώσεις στον ανταγωνισμό και τις εμπορικές συναλλαγές. Σε αυτό το πλαίσιο, η Επιτροπή κρίνει σκόπιμο να εξεταστούν τα ακόλουθα ερωτήματα:

(59)

Για να αιτιολογήσει τη συμβατότητα της ενίσχυσης σύμφωνα με το άρθρο 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ, η Γερμανία στηρίζει την επιχειρηματολογία της σε δύο σκέλη: πρώτον, η Γερμανία ισχυρίζεται ότι η ενίσχυση είναι αναγκαία για να αποτραπεί η παύση λειτουργίας μονάδων παραγωγής στη Γερμανία λόγω μετεγκατάστασης σε τρίτες χώρες που δεν υπάγονται στο ΣΕΔΕ και δεν επιβαρύνονται με αντίστοιχο κόστος CO2 (πρόληψη της διαρροής άνθρακα). Δεύτερον, υποστηρίζει ότι η ενίσχυση είναι αναγκαία για να αποτραπεί η μετεγκατάσταση γερμανικών μονάδων παραγωγής σε τρίτες χώρες, η οποία θα ήταν επιζήμια όσον αφορά τόσο τη βιομηχανική δομή όσο και την απασχόληση (πρόληψη της απώλειας θέσεων απασχόλησης).

(60)

Η προστασία του περιβάλλοντος αποτελεί αναγνωρισμένο στόχο κοινού συμφέροντος. Δεδομένου ότι η περιβαλλοντική νομοθεσία στην Ένωση θα μπορούσε να έχει ως συνέπεια την πιθανή μεταφορά των εκπομπών CO2 σε άλλες περιοχές του πλανήτη, όπου θα εξακολουθούσαν να συνιστούν περιβαλλοντικό κίνδυνο, μπορεί να θεωρηθεί ότι η πρόληψη της εν λόγω διαρροής άνθρακα αποτελεί μέρος του στόχου για την προστασία του περιβάλλοντος. Αυτό καθίσταται σαφές στη νομοθεσία της Ένωσης, δηλαδή στην οδηγία 2009/29/ΕΚ (39), η οποία ορίζει στην αιτιολογική σκέψη 27 τα εξής:

«Τα κράτη μέλη μπορούν επίσης να κρίνουν αναγκαίο να αποζημιώσουν προσωρινά ορισμένες εγκαταστάσεις που έχει διαπιστωθεί ότι εκτίθενται σε αύξηση της «διαρροής άνθρακα», όσον αφορά το κόστος των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου που μετακυλίεται στις τιμές της ηλεκτρικής ενεργείας. Τέτοια ενίσχυση θα πρέπει να χορηγείται μόνο όταν είναι αναγκαία και σκόπιμη, και εφόσον διασφαλίζεται η διατήρηση των κινήτρων του κοινοτικού συστήματος για εξοικονόμηση ενεργείας και μεταφορά της ζήτησης από τη γκρίζα στην πράσινη ενέργεια».

(61)

Επιπλέον, η πρόληψη της διαρροής άνθρακα αναγνωρίζεται ως περιβαλλοντικός στόχος στις κατευθυντήριες γραμμές ΣΕΔΕ (40), και ιδίως στα σημεία 7 και 8:

(62)

Κατά συνέπεια, η πρόληψη της διαρροής άνθρακα μπορεί να συνδεθεί με τον στόχο κοινού συμφέροντος περί προστασίας του περιβάλλοντος και ειδικότερα του κλίματος.

(63)

Η χορηγούμενη ενίσχυση πρέπει να αποτελεί κατάλληλο και αναγκαίο μέσο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου στόχου. Ένα μέσο θεωρείται κατάλληλο και αναγκαίο εφόσον δεν υπάρχουν άλλα μέσα τα οποία προκαλούν μικρότερες στρεβλώσεις και οδηγούν στην επίτευξη των ίδιων αποτελεσμάτων.

(64)

Στην προκειμένη περίπτωση, για να διαπιστωθεί κατά πόσον η ενίσχυση που πρόκειται να καταβληθεί βάσει του κοινοποιηθέντος καθεστώτος είναι αναγκαία και κατάλληλη, πρέπει πρωτίστως να διαπιστωθεί ότι οι επιλέξιμοι τομείς (γερμανική παραγωγή αλουμινίου, χαλκού και ψευδαργύρου) ήταν, κατά το δεύτερο εξάμηνο του 2009, εκτεθειμένοι σε κίνδυνο διαρροής άνθρακα.

(65)

Η Γερμανία υποστηρίζει ότι ο κίνδυνος διαρροής άνθρακα για το 2009 είχε ήδη διαπιστωθεί, κυρίως βάσει της απόφασης 2010/2/ΕΕ (41). Σύμφωνα με τους ισχυρισμούς, ο κίνδυνος ήταν υπαρκτός ήδη κατά τη δεύτερη περίοδο εμπορίας του ΣΕΔΕ (2008-2012, «ΣΕΔΕ-2»), και η μετάβαση προς την τρίτη περίοδο εμπορίας του ΣΕΔΕ δεν συνιστούσε, κατά την άποψη της Γερμανίας, «ποιοτικό άλμα».

(66)

Στην απόφαση κίνησης της διαδικασίας, η Επιτροπή υπενθύμισε, μεταξύ άλλων, ότι τα κράτη μέλη είχαν συμφωνήσει να θεσπίσουν τους μηχανισμούς για την πρόληψη της διαρροής άνθρακα της οδηγίας 2009/29/ΕΚ (42) μόνο από το 2013 και μετά. Αυτό ήταν αιτιολογημένο δεδομένου ότι, από το 2013 και εξής, θα ίσχυε αυστηρότερο ανώτατο όριο στις εκπομπές CO2, το οποίο αναμενόταν να επιφέρει, χωρίς μεταβολή όλων των άλλων παραμέτρων και βάσει των παραδοχών που χρησιμοποιήθηκαν εκείνη την εποχή, υψηλότερες τιμές CO2 (43). Επιπροσθέτως, η Επιτροπή επισημαίνει ότι η συζήτηση σχετικά με τον κίνδυνο διαρροής άνθρακα κατά τη δεύτερη περίοδο εμπορίας ΣΕΔΕ (2008-2012) δεν κατέληξε σε σαφή συμπεράσματα ως προς την έκταση του εν λόγω κινδύνου. Σε μια πιο πρόσφατη μελέτη αναφέρεται το ενδεχόμενο ύπαρξης διαρροής άνθρακα το 2009 στον τομέα του αλουμινίου, όχι όμως και στην παραγωγή χαλκού και ψευδαργύρου. Σε κάθε περίπτωση, κρίθηκε σκόπιμο για ενισχύσεις αυτού του είδους να καθοριστούν συνεκτικά κριτήρια σε επίπεδο Ένωσης (44). Για την τρίτη περίοδο εμπορίας ΣΕΔΕ, τα εν λόγω κριτήρια περιλαμβάνονται στις κατευθυντήριες γραμμές ΣΕΔΕ.

(67)

Οι ενδιαφερόμενοι προέβαλαν το ίδιο επιχείρημα με τη Γερμανία, δηλαδή ότι ο κίνδυνος διαρροής άνθρακα για τους βιομηχανικούς κλάδους των μη σιδηρούχων μετάλλων είχε ήδη αναγνωριστεί τόσο με το άρθρο 10α παράγραφος 6 της οδηγίας 2009/29/ΕΚ όσο και με την απόφαση 2010/2/ΕΕ. Για τον λόγο αυτό, έθεσαν υπό αμφισβήτηση την ανάγκη διενέργειας χωριστής αξιολόγησης, όπως ανέφερε η Επιτροπή στην απόφαση κίνησης της διαδικασίας.

(68)

Ορισμένοι από τους ενδιαφερόμενους επέμειναν επίσης ότι η εν λόγω αξιολόγηση δεν θα έπρεπε να είναι υπερβολικά αυστηρή: δεδομένου ότι, στην απόφαση κίνησης της διαδικασίας, η Επιτροπή είχε διαπιστώσει ότι οι σημαντικότεροι δικαιούχοι παρουσίαζαν κέρδη καθ' όλη τη διάρκεια της περιόδου που καλύπτεται από το καθεστώς (45), ορισμένοι από τους εν λόγω παραγωγούς μη σιδηρούχων μετάλλων επισήμαναν ότι η κερδοφορία της δραστηριότητάς τους στη Γερμανία ήταν στην πραγματικότητα σχετικά χαμηλή, ενίοτε δε και χαμηλότερη από τον αποδεκτό συντελεστή απόδοσης για τον συγκεκριμένο βιομηχανικό κλάδο, και ότι θα ήταν υπερβολικά περιοριστικό να θεωρηθεί ότι η ενίσχυση θα ήταν αναγκαία και θα είχε αποτέλεσμα κινήτρου μόνον εάν ο δικαιούχος βρισκόταν στα πρόθυρα πτωχευτικής διαδικασίας.

(69)

Επιπλέον, ορισμένοι από τους παραγωγούς, όπως οι […], […], […] και […], ανέφεραν ότι η διαρροή άνθρακα δεν περιορίζεται μόνο στο ζήτημα του αν μια μονάδα θα παύσει εντέλει να λειτουργεί και θα μετεγκατασταθεί εκτός Ένωσης. Απεναντίας, το ζήτημα είναι να διερευνηθεί αν οι δικαιούχοι θα εξέταζαν το ενδεχόμενο να επενδύσουν στις δραστηριότητές τους στη Γερμανία ή να μην προβούν σε καμία επένδυση. Ισχυρίστηκαν ότι το κοινοποιηθέν καθεστώς είχε ως αποτέλεσμα την ενθάρρυνση των λόγω επενδύσεων και ότι κίνητρο για να διατηρήσουν την παραγωγή τους και να προβούν σε σημαντικές επενδύσεις στις μονάδες παραγωγής τους στη Γερμανία αποτέλεσε η προοπτική του να λάβουν την ενίσχυση.

(70)

Ωστόσο, τα επιχειρήματα αυτά δεν είναι πειστικά. Καταρχάς, ο ισχυρισμός ότι ο κίνδυνος διαρροής άνθρακα για το δεύτερο εξάμηνο του 2009 είχε ήδη αναγνωριστεί στην οδηγία για το ΣΕΔΕ είναι εσφαλμένος. Το άρθρο 10α παράγραφος 6 της οδηγίας 2009/29/ΕΚ ορίζει ως εξής: «Τα κράτη μέλη μπορούν επίσης να θεσπίσουν οικονομικά μέτρα υπέρ των κλάδων ή επιμέρους κλάδων που αναμένεται να εκτεθούν σε σημαντικό κίνδυνο διαρροής άνθρακα, για το κόστος που σχετίζεται με τις εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου που μετακυλίεται στις τιμές της ηλεκτρικής ενεργείας, προκειμένου να αντισταθμιστεί το κόστος αυτό και, εφόσον τα οικονομικά αυτά μέτρα συνάδουν προς τους κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων που εφαρμόζονται και πρόκειται να θεσπιστούν στον τομέα αυτό». Επομένως, το άρθρο 10α παράγραφος 6 δεν διαπιστώνει την ύπαρξη κινδύνου διαρροής άνθρακα αλλά αναφέρει απλώς ότι η χορήγηση κρατικής ενίσχυσης μπορεί να αποτελέσει εναλλακτική επιλογή εάν και εφόσον διαπιστωθεί ο εν λόγω κίνδυνος. Σε κάθε περίπτωση, στην οδηγία 2009/29/ΕΚ εξετάζεται μόνο η περίοδος εμπορίας ΣΕΔΕ-3, δηλαδή η περίοδος μετά το 2013.

(71)

Ομοίως, η απόφαση 2010/2/ΕΕ (46) περιλαμβάνει κατάλογο των τομέων και των υποτομέων που θεωρείται ότι εκτίθενται σε σημαντικό κίνδυνο διαρροής άνθρακα μόνο από το 2013 και μετά, με την έναρξη ισχύος της τρίτης περιόδου εμπορίας του ΣΕΔΕ. Λαμβανομένων υπόψη των υποκείμενων παραδοχών της συγκεκριμένης απόφασης, δεν διαπιστώνεται η ύπαρξη κινδύνου διαρροής άνθρακα για το 2009.

(72)

Το σημαντικότερο στοιχείο είναι ότι ο στόχος της απόφασης 2010/2/ΕΕ είναι η κατάρτιση του καταλόγου των τομέων και των υποτομέων που θα επωφεληθούν από τη δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων εμπορίας στο πλαίσιο του ΣΕΔΕ του ΕΕ. Αυτή η δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων εμπορίας προβλέπεται στο άρθρο 10α παράγραφος 12 της οδηγίας 2009/29/ΕΚ. Η απόφαση 2010/2/EU βασίζεται στο άρθρο 10α παράγραφος 13 της οδηγίας 2009/29/ΕΚ, στο οποίο γίνεται σαφής παραπομπή στο άρθρο 10α παράγραφος 12. Δεδομένου ότι η δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων εμπορίας αποτελεί μέσο για την αντιμετώπιση του άμεσου κόστους του CO2 που βαρύνει τους σχετικούς βιομηχανικούς τομείς (π.χ. μέσω της δικής τους δραστηριότητας παραγωγής), η απόφαση δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως έρεισμα για τον προσδιορισμό των τομέων και των υποτομέων που ενδέχεται να πρέπει να λάβουν αντιστάθμιση για το έμμεσο κόστος του CO2 (47).

(73)

Η Επιτροπή είναι της άποψης, συνεπής προς τις κατευθυντήριες γραμμές ΣΕΔΕ, ότι ένα μέτρο ενίσχυσης δεν μπορεί να θεωρηθεί αναγκαίο και κατάλληλο για την αποτροπή της διαρροής άνθρακα λόγω του έμμεσου κόστους εκπομπών CO2, εκτός εάν πληρούνται τουλάχιστον τρεις προϋποθέσεις. Πρώτον, είναι απαραίτητο να καταδειχθεί ότι οι δυνητικοί δικαιούχοι της ενίσχυσης επωμίζονται, στο πλαίσιο του οικείου κόστους ηλεκτρικής ενέργειας, σημαντικό μερίδιο του έμμεσου κόστους του CO2 που μετακυλίεται στις τιμές της ηλεκτρικής ενέργειας. Δεύτερον, το εν λόγω έμμεσο κόστος του CO2 πρέπει να αντιπροσωπεύει σημαντικό ποσοστό του κόστους παραγωγής των δικαιούχων. Τρίτον, οι δικαιούχοι δεν πρέπει να είναι σε θέση να μετακυλίσουν το εν λόγω κόστος στους πελάτες τους. Ακόμη και αν πληρούνται οι προϋποθέσεις αυτές, είναι αναγκαίο να αποδειχθεί ότι οι μεταφορές παραγωγής ή η μετεγκατάσταση πρόκειται να πραγματοποιηθούν εκτός ΕΕ/ΕΟΧ, δηλαδή ότι η παραγωγή θα μεταφερθεί σε χώρες με λιγότερο αυστηρές απαιτήσεις όσον αφορά τη μείωση των εκπομπών. Πράγματι, οι μεταφορές παραγωγής εντός του ΣΕΔΕ της ΕΕ δεν συνιστούν διαρροή άνθρακα.

(74)

Όσον αφορά την πρώτη προϋπόθεση, η Γερμανία ισχυρίστηκε ότι οι προμηθευτές ηλεκτρικής ενέργειας συμπεριλάμβαναν στις τιμές τους το κόστος του CO2 ως κόστος ευκαιρίας και το μετακύλιαν στους πελάτες τους ήδη από το 2009, παρά το γεγονός ότι η πλειονότητα των δικαιωμάτων εμπορίας στο πλαίσιο του ΣΕΔΕ είχαν κατανεμηθεί δωρεάν στους προμηθευτές ηλεκτρικής ενέργειας. Αυτό συνέβαινε διότι τα δικαιώματα εμπορίας που χρησιμοποιούνταν κατά την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας, παρότι χορηγούνταν δωρεάν, εμπεριείχαν μια «τιμή» υπό την έννοια ότι μπορούσαν, καταρχήν, να πωληθούν. Αυτό το κόστος ευκαιρίας αποτελούσε αντικείμενο τιμολόγησης και μετακυλιόταν στους πελάτες.

(75)

Στην έκθεση εκτίμησης επιπτώσεων σχετικά με τις κατευθυντήριες γραμμές ΣΕΔΕ, η Επιτροπή κατέληξε στο ίδιο συμπέρασμα ότι οι προμηθευτές ηλεκτρικής ενέργειας ήταν σε θέση να μετακυλίουν το μεγαλύτερο μέρος του οικείου κόστους του CO2 κατά τη δεύτερη περίοδο εμπορίας του ΣΕΔΕ (2008-2012), παρότι εκτιμήθηκε ότι το εν λόγω ποσοστό μετακύλισης δεν υπερέβαινε το 100 % (48).

(76)

Αναφορικά με τη δεύτερη προϋπόθεση, η Γερμανία δεν παρέσχε συγκεκριμένες πληροφορίες σχετικά με το ποσοστό του έμμεσου κόστους του CO2 επί του συνολικού κόστους παραγωγής των δικαιούχων.

(77)

Η Γερμανία υπέβαλε γενικές πληροφορίες για το ποσοστό του κόστους της ηλεκτρικής ενέργειας επί του συνολικού κόστους: για την παραγωγή χαλκού, το κόστος ενέργειας ή ηλεκτρικής ενέργειας κυμαινόταν από 13 % έως άνω του 40 % του κόστους παραγωγής. Για την παραγωγή ψευδαργύρου, το κόστος αυτό ανερχόταν σχεδόν στο 50 %, ενώ για το αλουμίνιο στο 46 %. Η Επιτροπή επισημαίνει ότι ο καθορισμός του συνολικού κόστους δεν παρουσιάζει συνέπεια μεταξύ των διαφόρων δικαιούχων, γεγονός που σημαίνει ότι δεν είναι δυνατή η σύγκριση των σχετικών αριθμητικών στοιχείων μεταξύ τους. Η Γερμανία υπέβαλε επίσης αριθμητικά στοιχεία σχετικά με τη συνιστώσα του έμμεσου κόστους του CO2 για τέσσερις από τους δικαιούχους (σε ευρώ ανά MWh): τα αντίστοιχα ποσά κυμαίνονται από […] ευρώ ανά MWh (για έναν παραγωγό χαλκού) έως […] ευρώ ανά MWh (για έναν παραγωγό ψευδαργύρου), ενώ για την παραγωγή αλουμινίου, τα ποσά κυμαίνονται μεταξύ […] και […] ευρώ ανά MWh. Δεν διαβιβάστηκαν στοιχεία για τους υπόλοιπους δικαιούχους.

(78)

Από τους ενδιαφερόμενους που είναι και δικαιούχοι, η […] δήλωσε ότι το οικείο έμμεσο κόστος του CO2 ανήλθε το 2009 σε […] ευρώ ανά MWh, ποσό που αντιπροσωπεύει έως και το […] % του συνολικού κόστους παραγωγής της. Η […] επισήμανε ότι το οικείο κόστος ηλεκτρικής ενέργειας ανέρχεται περίπου στο […] % του κύκλου εργασιών της.

(79)

Βάσει των πληροφοριών αυτών —οι οποίες είναι αόριστες— η Επιτροπή δεν είναι σε θέση να διακριβώσει ότι πληρούται η δεύτερη προϋπόθεση.

(80)

Επιπλέον, όπως αναφέρθηκε ήδη στην αιτιολογική σκέψη 75, φαίνεται ότι το κόστος του CO2 δεν μετακυλίεται εξ ολοκλήρου στις τιμές της ηλεκτρικής ενέργειας. Ο βαθμός μετακύλισης του κόστους του CO2 εξαρτάται κατά πολύ από τον τύπο και την ημερομηνία σύναψης της σύμβασης. Από τις πληροφορίες που διαβίβασε η […], για παράδειγμα, θα μπορούσε να συναχθεί το συμπέρασμα ότι, κατά την υπό εξέταση περίοδο (Ιούλιος-Δεκέμβριος 2009), το ποσοστό του κόστους του CO2 στην ηλεκτρική ενέργεια ήταν σημαντικά χαμηλότερο από την προθεσμιακή τιμή του ενός έτους των δικαιωμάτων εκπομπής για το 2009.

(81)

Προκειμένου να αποδείξουν την ύπαρξη κινδύνου διαρροής άνθρακα το 2009, οι γερμανικές αρχές και οι ενδιαφερόμενοι επικαλέστηκαν τα στοιχεία που συγκέντρωσε η Επιτροπή κατά τις προπαρασκευαστικές εργασίες των κατευθυντήριων γραμμών ΣΕΔΕ. Πλην όμως, οι πληροφορίες αυτές δεν μπορούν να χρησιμοποιηθούν ως έρεισμα για την απόδειξη της ύπαρξης κινδύνου διαρροής άνθρακα για τις γερμανικές βιομηχανίες το 2009. Καταρχάς, η Επιτροπή στήριξε την ανάλυση που περιλαμβάνεται στην έκθεση εκτίμησης επιπτώσεων σε δεδομένα που συγκεντρώθηκαν σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Επομένως, τα εν λόγω δεδομένα έχουν περιορισμένη μόνο σημασία για τη διερεύνηση ενός δυνητικού κινδύνου διαρροής άνθρακα για βιομηχανίες σε επίπεδο κράτους μέλους.

(82)

Το κυριότερο στοιχείο όμως είναι ότι οι διαπιστώσεις που περιλαμβάνονται στην έκθεση εκτίμησης επιπτώσεων αφορούν στο σύνολό τους την περίοδο ΣΕΔΕ-3 και δεν ισχύουν για το 2009. Πράγματι, τα διάφορα σενάρια κινδύνου που περιγράφονται στην έκθεση εκτίμησης επιπτώσεων βασίστηκαν στην παραδοχή της επιβολής αυστηρότερου ανώτατου ορίου και της μετάβασης στο σύστημα δημοπράτησης κατά την περίοδο ΣΕΔΕ-3· δεν αντικατοπτρίζουν, συνεπώς, την πραγματική κατάσταση του 2009 (49).

(83)

Ως εκ τούτου, η Επιτροπή δεν έχει λάβει πειστικά αποδεικτικά στοιχεία σχετικά με το πραγματικό ποσοστό του έμμεσου κόστους του CO2 στο κόστος παραγωγής.

(84)

Όσον αφορά την τρίτη προϋπόθεση, δηλαδή την ικανότητα των δικαιούχων να μετακυλίουν το οικείο έμμεσο κόστος του CO2 στους πελάτες τους, οι γερμανικές αρχές και αρκετοί ενδιαφερόμενοι επισήμαναν ότι οι δικαιούχοι δεν ασκούν καμία επιρροή στην τιμή των μετάλλων. Δεδομένου ότι η παραγωγή μη σιδηρούχων μετάλλων αποτελεί παγκόσμια αγορά, οι τιμές καθορίζονται στο Χρηματιστήριο Μετάλλων του Λονδίνου (ΧΜΛ). Κατά συνέπεια, σύμφωνα με τους ισχυρισμούς, οι παραγωγοί δεν διαθέτουν τα μέσα ώστε να αυξήσουν τις τιμές χωρίς να απολέσουν μερίδιο της αγοράς.

(85)

Τα στοιχεία που υποβλήθηκαν τείνουν να επιβεβαιώσουν ότι πληρούται η τρίτη προϋπόθεση, δηλαδή ότι οι παραγωγοί δεν μπορούσαν να μετακυλίσουν σημαντικές αυξήσεις κόστους λόγω του γεγονότος ότι ο ανταγωνισμός είναι παγκόσμιας κλίμακας και καθοδηγείται κυρίως από τις τιμές.

(86)

Συνολικά, η Επιτροπή εκτιμά ότι οι πληροφορίες που υπέβαλαν οι γερμανικές αρχές και οι ενδιαφερόμενοι δεν παρέχουν πειστικά στοιχεία που να αποδεικνύουν ότι, για τους δυνητικούς δικαιούχους, το έμμεσο κόστος του CO2 αποτελεί μέρος του κόστους παραγωγής σε βαθμό που να συνεπάγεται τον κίνδυνο διαρροής άνθρακα. Κατά συνέπεια, δεν καταδεικνύεται ότι το καθεστώς είναι αναγκαίο και κατάλληλο για την επίτευξη του στόχου κοινού συμφέροντος που συνίσταται στην πρόληψη της διαρροής άνθρακα.

(87)

Μια κρατική ενίσχυση έχει αποτέλεσμα κινήτρου εάν αλλάζει τη συμπεριφορά του δικαιούχου προς την κατεύθυνση της επίτευξης του στόχου κοινού συμφέροντος. Στην απόφαση κίνησης της διαδικασίας, η Επιτροπή εξέφρασε, μεταξύ άλλων, αμφιβολίες ως προς το κατά πόσον η χορηγούμενη ενίσχυση βάσει του κοινοποιηθέντος καθεστώτος μπορεί να λειτουργήσει ως κίνητρο για τους δικαιούχους ώστε να διατηρήσουν την παραγωγική τους ικανότητα στη Γερμανία. Ανεξαρτήτως του αν ο κίνδυνος διαρροής άνθρακα ήταν υπαρκτός και πραγματικός το 2009, η χρονική διάρκεια της ενίσχυσης, η οποία καλύπτει ουσιαστικά μόνο το δεύτερο εξάμηνο του 2009, θεωρείται υπερβολικά σύντομη ώστε να επηρεάσει επενδυτικές αποφάσεις τέτοιας έκτασης (50).

(88)

Η Γερμανία προβάλλει το επιχείρημα ότι το καθεστώς αποσκοπούσε στη γεφύρωση του χάσματος μεταξύ του 2009, όταν ο αντίκτυπος της κρίσης ήταν εντονότερος, και του 2013, όταν θα ήταν εφικτή η θέσπιση πιο μακροπρόθεσμου καθεστώτος στήριξης με βάση τις κατευθυντήριες γραμμές ΣΕΔΕ. Επιπλέον, οι γερμανικές αρχές και οι ενδιαφερόμενοι ισχυρίζονται ότι απλώς και μόνο η εξαγγελία του κοινοποιηθέντος καθεστώτος το 2009 είχε ως αποτέλεσμα τη διατήρηση της παραγωγικής ικανότητας (51). Ένας δικαιούχος, η […], υπέβαλε εσωτερικά έγγραφα προκειμένου να καταδείξει ότι η εξαγγελία της γερμανικής κυβέρνησης απέτρεψε την παύση λειτουργίας της μονάδας παραγωγής του στη Γερμανία.

(89)

Η Επιτροπή εκτιμά ότι οι πληροφορίες που υποβλήθηκαν σχετικά με το αποτέλεσμα κινήτρου της ενίσχυσης είναι αντιφατικές. Από τη μία πλευρά, η παραγωγή μη σιδηρούχων μετάλλων συνιστά κυκλική επιχειρηματική δραστηριότητα, η οποία δύναται να οδηγήσει σε σημαντική αύξηση της παραγωγής σε περίοδο ανάκαμψης και, επομένως, σε πλεονάζουσα παραγωγική ικανότητα σε περίπτωση υποχώρησης της ζήτησης (52). Από την άλλη, το ζήτημα της διαρροής άνθρακα, το οποίο αποτέλεσε και το κίνητρο για το συγκεκριμένο καθεστώς ενίσχυσης, συνδέεται με περιβαλλοντικές πολιτικές και αποτελεί υπαρκτό ζήτημα ανεξαρτήτως προβλημάτων πλεονάζουσας παραγωγικής ικανότητας. Σύμφωνα με τους ισχυρισμούς των ενδιαφερομένων, οι επιχειρήσεις, προκειμένου να αποτρέψουν τη διαρροή άνθρακα, πρέπει να έχουν μακροπρόθεσμη ασφάλεια, δηλαδή σταθερές συνθήκες σε μακροπρόθεσμο ορίζοντα, διότι μόνον έτσι μπορούν να παρακινηθούν ώστε να προβούν σε επενδύσεις με σκοπό τη διατήρηση της παραγωγικής τους ικανότητας στην Ευρώπη για τα επόμενα δέκα ή είκοσι έτη.

(90)

Είναι ήδη αμφίβολο το κατά πόσον η ενίσχυση λειτουργίας, σύμφωνα με τους ισχυρισμούς ορισμένων από τους ενδιαφερόμενους, αποτελεί πράγματι το κατάλληλο μέσο για την ενθάρρυνση της υλοποίησης σημαντικών επενδύσεων από τους παράγοντες της αγοράς (σε σύγκριση, για παράδειγμα, με τις στοχευμένες επενδυτικές ενισχύσεις). Ακόμη όμως και αν ίσχυε αυτό, το συγκεκριμένο μέτρο ενίσχυσης δεν έχει σχεδιαστεί με σκοπό τη διασφάλιση μακροπρόθεσμων συνθηκών επιχειρηματικής δραστηριότητας για τους παραγωγούς μη σιδηρούχων μετάλλων. Το μοναδικό αποτέλεσμα που επιδιώκεται είναι η ενίσχυση της θέσης των δικαιούχων κατά τη διάρκεια της περιόδου πλεονάζουσας παραγωγικής ικανότητας, ενώ οι υπόλοιποι ανταγωνιστές θα είναι υποχρεωμένοι να αντεπεξέλθουν στο πρόβλημα της πλεονάζουσας ικανότητας μόνο με τα δικά τους μέσα. Οι παρατηρήσεις των ενδιαφερομένων σχετικά με τις θετικές επιπτώσεις της ενίσχυσης φαίνεται να επιβεβαιώνουν το γεγονός ότι το εν λόγω μέτρο αποσκοπούσε περισσότερο στην αντιμετώπιση της καθοδικής φάση του οικονομικού κύκλου και όχι στην αντιμετώπιση του δυνητικά διαρθρωτικού ζητήματος των περιβαλλοντικών πολιτικών που συνεπάγονται υψηλότερο κόστος ηλεκτρικής ενέργειας και οδηγούν σε διαρροή άνθρακα.

(91)

Δεδομένου ότι το καθεστώς επρόκειτο να τεθεί σε εφαρμογή μόνο κατά το δεύτερο εξάμηνο του 2009, ενώ τόσο η κατάσταση της αγοράς για τους παραγωγούς μη σιδηρούχων μετάλλων όσο και οι προθεσμιακές τιμές των δικαιωμάτων εμπορίας της Ένωσης παρουσίαζαν έντονες διακυμάνσεις πριν από και μετά την εν λόγω περίοδο, η Επιτροπή θεωρεί, συνεπώς, ότι μια ενίσχυση τόσο βραχείας διάρκειας είναι απίθανο να ασκήσει καθοριστική επιρροή στις μεσο-μακροπρόθεσμες στρατηγικές των δικαιούχων όσον αφορά τη διατήρηση και ενδεχομένως την αύξηση της παραγωγικής τους ικανότητας εντός της Ένωσης. Επιπλέον, η Επιτροπή εκτιμά ότι οι δυνητικοί δικαιούχοι μπορούσαν να προβλέψουν, κατά πρώτον, ότι η έγκριση του καθεστώτος από την Επιτροπή απαιτούσε χρόνο και, κατά δεύτερον, ότι ένα πλαίσιο για στήριξη θα θεσπιζόταν, σε κάθε περίπτωση, κατά την περίοδο ΣΕΔΕ-3. Βάσει του στοιχείου αυτού, σε συνδυασμό με το γεγονός ότι κανένας από τους δικαιούχους δεν έχει προβεί μέχρι στιγμής σε παύση λειτουργίας και μετεγκατάσταση, η Επιτροπή οδηγείται στο συμπέρασμα ότι η συνέχιση της λειτουργίας των μονάδων παραγωγής μη σιδηρούχων μετάλλων καθορίζεται από άλλους παράγοντες και όχι από την προοπτική του κοινοποιηθέντος καθεστώτος. Από τα εσωτερικά έγγραφα που υπέβαλε η […] προκύπτει ότι, στην πραγματικότητα, καθοριστικός παράγοντας ήταν η μακροπρόθεσμη στήριξη (με έτος έναρξης το 2009 και διάρκεια πέραν του 2013).

(92)

Εν κατακλείδι, η Επιτροπή αποφαίνεται ότι δεν προκύπτουν στοιχεία που να αποδεικνύουν το αποτέλεσμα κινήτρου της χορηγούμενης ενίσχυσης στο πλαίσιο του καθεστώτος.

(93)

Ένα μέτρο κρατικής ενίσχυσης θεωρείται αναλογικό εάν η ενίσχυση που χορηγείται στους δικαιούχους περιορίζεται στο ελάχιστο αναγκαίο που κρίνεται επαρκές για την επίτευξη του στόχου κοινού συμφέροντος. Αυτό σημαίνει ότι οι δικαιούχοι δεν μπορούν να λάβουν περισσότερη ενίσχυση από εκείνη που θα ήταν αναγκαία για την κάλυψη της οικονομικής επιβάρυνσης από την οποία επιδιώκεται να απαλλαχθούν στο πλαίσιο της επίτευξης του στόχου κοινού συμφέροντος.

(94)

Η Γερμανία ισχυρίζεται ότι η μεθοδολογία της διασφαλίζει την απουσία υπεραντιστάθμισης των δικαιούχων και ότι, στην πραγματικότητα, η αντιστάθμιση αυτή είναι μερική. Πρώτον, η Γερμανία σχεδιάζει να επιβάλει παρακράτηση η οποία θα ανέρχεται στο έμμεσο κόστος του CO2 που αντιστοιχεί σε κατανάλωση ηλεκτρικής ενέργειας μιας GWh, πράγμα που σημαίνει ότι η αντιστάθμιση για τον δικαιούχο θα αφορά μόνο το έμμεσο κόστος του CO2 που υπερβαίνει την παρακράτηση. Δεύτερον, υπογραμμίζει ότι από το ποσό της ενίσχυσης θα αφαιρεθεί ποσοστό ασφαλείας 10 %. Τρίτον, διατείνεται ότι με τον καθορισμό διαφορετικών ποσών ενίσχυσης για τα τρία διαφορετικά μέταλλα διασφαλίζεται η διατήρηση της αντιστάθμισης στο ελάχιστο αναγκαίο.

(95)

Εν γένει, οι ενδιαφερόμενοι συμμερίζονται την άποψη της Γερμανίας (53), και ορισμένοι εξ αυτών μάλιστα τάσσονται ακόμη και υπέρ της πλήρους αντιστάθμισης του έμμεσου κόστους του CO2.

(96)

Ωστόσο, η μεθοδολογία αυτή φαίνεται να είναι εσφαλμένη για διάφορους λόγους. Πρώτον, διαπιστώνεται πρόβλημα όσον αφορά την ακρίβεια του καθορισμού του έμμεσου κόστους του CO2. Η Γερμανία χρησιμοποιεί ως σημείο αφετηρίας την προθεσμιακή τιμή EUA για το 2009 (24 ευρώ ανά τόνο CO2) και κατόπιν την παραδοχή, βάσει του μέσου όρου των εκπομπών CO2 ενός οριακού σταθμού παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας στη Γερμανία (0,8 τόνοι CO2 ανά MWh (54)), ότι το μερίδιο του έμμεσου κόστους του CO2 στο κόστος της ηλεκτρικής ενέργειας ισοδυναμεί με 19 ευρώ ανά MWh. Ωστόσο, η Γερμανία έχει αναγνωρίσει ότι το πραγματικό ποσοστό του κόστους του CO2 επί του κόστους ηλεκτρικής ενέργειας ενός δικαιούχου ποικίλλει ανάλογα με τις ρυθμίσεις εφοδιασμού του, δεδομένου ότι οι ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις είχαν συνάψει, λογικά, μακροπρόθεσμες συμβάσεις σε μια δεδομένη χρονική στιγμή και με βάση τις τιμές ηλεκτρικής ενέργειας και τις προθεσμιακές τιμές EUA που ίσχυαν εκείνη την περίοδο. Αυτό επιβεβαιώνεται επίσης από τις πληροφορίες που διαβίβασαν και οι ενδιαφερόμενοι. Ορισμένοι ενδιαφερόμενοι ανέφεραν ότι οι εταιρείες που εξασφαλίζουν τον εφοδιασμό τους σε ηλεκτρική ενέργεια μέσω μακροπρόθεσμων συμβάσεων προστατεύονται πράγματι από τις έμμεσες τιμές του CO2 στην ηλεκτρική ενέργεια. Επιπλέον, από τις πληροφορίες που υπέβαλε η […] προκύπτει ότι το κόστος του CO2 δεν μετακυλίεται εξ ολοκλήρου στις τιμές της ηλεκτρικής ενέργειας. Η παραδοχή ότι το έμμεσο κόστος του CO2 ισοδυναμεί με 19 ευρώ ανά MWh δεν αντανακλά αυτή την κατάσταση και δεν αποκλείει ουσιαστικά το ενδεχόμενο υπεραντιστάθμισης. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή επισημαίνει ότι η Γερμανία δεν απέδειξε ότι η αφαίρεση ποσοστού ασφαλείας 10 % είναι επαρκής για την αποτροπή της υπεραντιστάθμισης, διότι δεν υπέβαλε πειστικά στοιχεία που να καταδεικνύουν τον βαθμό στον οποίο το κόστος του CO2 μετακυλιόταν στις τιμές της ηλεκτρικής ενέργειας. Ειδικότερα, η Γερμανία δεν κατέδειξε τον τρόπο με τον οποίο καθορίστηκε το ποσοστό του 10 %. Επιπροσθέτως, από τις πληροφορίες που ελήφθησαν από τους ενδιαφερόμενους προκύπτει ότι η αφαίρεση του 10 % δεν είναι επαρκής για την αποφυγή της υπεραντιστάθμισης.

(97)

Δεύτερον, προκειμένου να ληφθούν υπόψη οι διαφορετικές καταστάσεις για την παραγωγή αλουμινίου, ψευδαργύρου και χαλκού, η Γερμανία αποφάσισε, για λόγους που παραμένουν ασαφείς, ότι, μετά την εφαρμογή περικοπής ύψους 10 %, η βιομηχανία αλουμινίου δικαιούται υψηλότερη αντιστάθμιση (17 ευρώ ανά MWh), ενώ οι βιομηχανίες ψευδαργύρου και χαλκού πρόκειται να λάβουν χαμηλότερη ενίσχυση (16 και 9 ευρώ ανά MWh αντιστοίχως). Μολονότι αληθεύει ενδεχομένως το γεγονός ότι η οικονομική κρίση έπληξε σοβαρότερα την παραγωγή πρωτογενούς αλουμινίου από ό,τι, για παράδειγμα, την παραγωγή χαλκού, η Γερμανία δεν υπέβαλε επαρκείς πληροφορίες ώστε να γίνει κατανοητός ο τρόπος καθορισμού των διαφορετικών ποσών της ενίσχυσης. Παράλληλα, από ορισμένες από τις εν λόγω πληροφορίες προκύπτει σαφής υπεραντιστάθμιση για τον μεγαλύτερο δικαιούχο (55). Η απουσία σαφούς επεξήγησης των ποσών της ενίσχυσης για τις βιομηχανίες ψευδαργύρου και χαλκού θέτει επίσης υπό αμφισβήτηση την αποτελεσματικότητά τους όσον αφορά την αποτροπή της διαρροής άνθρακα για τους συγκεκριμένους τομείς.

(98)

Συνεπώς, βάσει των προαναφερόμενων εκτιμήσεων, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι το καθεστώς δεν διασφαλίζει τον περιορισμό της αντιστάθμισης στο ελάχιστο αναγκαίο ποσό.

(99)

Για να είναι συμβιβάσιμη η ενίσχυση, η νόθευση του ανταγωνισμού και του εμπορίου που προκύπτει από την κρατική ενίσχυση πρέπει να είναι περιορισμένη, ούτως ώστε το τελικό ισοζύγιο όσον αφορά τον στόχο κοινού συμφέροντος να είναι θετικό.

(100)

Η Γερμανία ισχυρίζεται ότι το καθεστώς δεν συνεπάγεται σημαντική νόθευση του ανταγωνισμού και ότι το τελικό ισοζύγιο είναι επομένως θετικό. Πρώτον, η Γερμανία επικαλείται τους στόχους του καθεστώτος για τη στήριξη ενός θεμελιώδους πυλώνα της ευρωπαϊκής βιομηχανίας, καθώς και για την αποτροπή της διαρροής άνθρακα και της απώλειας βιομηχανικής τεχνογνωσίας. Δεύτερον, η Γερμανία περιγράφει το καθεστώς ως αντιστάθμιση του μειονεκτήματος που προκαλείται από το ΣΕΔΕ με σκοπό την αποκατάσταση του θεμιτού ανταγωνισμού και όχι τη νόθευση του ανταγωνισμού.

(101)

Οι ενδιαφερόμενοι υποστηρίζουν ότι ο κίνδυνος στρεβλώσεων του ανταγωνισμού στην εσωτερική αγορά είναι μικρός, εάν όχι μηδενικός, διότι το καθεστώς αποσκοπεί στην αντιμετώπιση ενός προβλήματος των παραγωγών της Ένωσης στο πλαίσιο του ανταγωνισμού με παραγωγούς τρίτων χωρών. Επιπλέον, ισχυρίζονται ότι δεν αναμένονται επιζήμιες συνέπειες ούτε στον ανταγωνισμό εντός του κλάδου, δεδομένου ότι ο τομέας των μη σιδηρούχων μετάλλων έχει καταβάλει ήδη πολλές προσπάθειες για τη μείωση των οικείων εκπομπών CO2 και την ενίσχυση της ενεργειακής του απόδοσης. Τέλος, προβάλλουν το επιχείρημα ότι οι τιμές της ηλεκτρικής ενέργειας στο εσωτερικό της ΕΕ / του ΕΟΧ είναι ίδιες, ή τουλάχιστον συγκλίνουσες, γεγονός που σημαίνει ότι δεν θα είχε κανένα νόημα για τους γερμανούς παραγωγούς η μετεγκατάσταση των μονάδων παραγωγής τους σε άλλα κράτη μέλη της ΕΕ / του ΕΟΧ.

(102)

Η Επιτροπή θεωρεί, ωστόσο, ότι δεν μπορεί να γίνει δεκτό το επιχείρημα ότι το καθεστώς δεν αναμένεται να προκαλέσει σοβαρές στρεβλώσεις του ανταγωνισμού και ότι το τελικό ισοζύγιο θα είναι θετικό. Ως προς το σημείο αυτό, πρέπει να υπενθυμιστεί ότι η Επιτροπή διαθέτει ευρεία διακριτική εξουσία σε ζητήματα που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 107 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ.

(103)

Καταρχάς η μορφή της ενίσχυσης ανήκει στα πλέον στρεβλωτικά είδη ενισχύσεων: Σύμφωνα με την απόφαση του Πρωτοδικείου στην υπόθεση Siemens, «οι ενισχύσεις λειτουργίας, δηλαδή οι ενισχύσεις που αποβλέπουν στο να απαλλάξουν μια επιχείρηση από τις δαπάνες στις οποίες θα έπρεπε η ίδια να υποβληθεί στο πλαίσιο της τρέχουσας διαχειρίσεως των συνήθων δραστηριοτήτων της, δεν εμπίπτουν καταρχήν στο πεδίο εφαρμογής του [άρθρου 107 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ]» διότι «οι ενισχύσεις αυτές νοθεύουν, καταρχήν, τους όρους του ανταγωνισμού στους τομείς στους οποίους χορηγούνται, χωρίς ωστόσο να καθιστούν, ως εκ της φύσεώς τους, δυνατή την επίτευξη ενός από τους στόχους [κοινού συμφέροντος]» (56).

(104)

Ομοίως, στην υπόθεση C-86/89, Ιταλία κατά Επιτροπής, το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι «η υπό κρίση ενίσχυση, που χορηγείται χωρίς ειδικές προϋποθέσεις και μόνο βάσει των χρησιμοποιούμενων ποσοτήτων, θα έπρεπε να θεωρηθεί ως ενίσχυση λειτουργίας των οικείων επιχειρήσεων και ότι αλλοιώνει, αυτή καθεαυτή, τους όρους του εμπορίου σε βαθμό αντίθετο προς το κοινό συμφέρον» (57).

(105)

Το ίδιο σκεπτικό ακολούθησε και η Επιτροπή, ιδίως όσον αφορά τις επιδοτήσεις για την κάλυψη του κόστους προμήθειας ηλεκτρικής ενέργειας στον τομέα του αλουμινίου (58).

(106)

Όλες οι επιφυλάξεις που διατυπώνονται στις εν λόγω προγενέστερες υποθέσεις εκφράζονται και στην παρούσα υπόθεση: η ενίσχυση συνίσταται στη χορήγηση επιδότησης που καταβάλλεται στους ενδιαφερόμενους παραγωγούς με σκοπό τη μείωση του οικείου κόστους ηλεκτρικής ενέργειας. Όπως επιβεβαίωσαν και οι ενδιαφερόμενοι, πρόκειται για μία από τις κυριότερες δαπάνες του κόστους παραγωγής στους τομείς τους οποίους αφορά το καθεστώς ενίσχυσης, καθώς και για έναν από τους βασικούς παράγοντες παραγωγής που αποτελούν αντικείμενο ανταγωνισμού μεταξύ των παραγωγών.

(107)

Επίσης, η ενίσχυση χορηγείται για κάθε MWh που καταναλώνεται και, ως εκ τούτου, έχει άμεσο αντίκτυπο στην ανταγωνιστικότητα των επιλέξιμων εταιρειών για κάθε μονάδα που παράγουν πέραν της κατανάλωσης της πρώτης GWh. Επιπλέον, η ενίσχυση δεν συνδέεται με κανέναν δείκτη αναφοράς αποδοτικότητας. Τέλος, η ενίσχυση δεν συνδέεται ούτε με το πραγματικό κόστος του CO2 που καταβάλλουν οι δικαιούχοι και που συμπεριλαμβάνεται στην ηλεκτρική ενέργεια. Στην πραγματικότητα, ενδέχεται να περιορίσει τα κίνητρά τους να παράγουν με αποδοτικότερο από πλευράς ενέργειας τρόπο.

(108)

Περαιτέρω, η Επιτροπή δεν συμμερίζεται την άποψη ότι το καθεστώς ενίσχυσης δεν θα διαταράξει τον ανταγωνισμό στην Ένωση. Κατά πρώτον, η Επιτροπή επισημαίνει ότι έχουν τεθεί ήδη σε εφαρμογή επανορθωτικά μέτρα, για παράδειγμα, η δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων εμπορίας στο πλαίσιο του ΣΕΔΕ της ΕΕ (59). Παρότι ο συγκεκριμένος μηχανισμός δεν έχει ως στόχο ειδικά το έμμεσο κόστος που προκύπτει από το ΣΕΔΕ, έχει περιορίσει την επιβάρυνση που υφίσταται η βιομηχανία της Ένωσης. Κατά δεύτερον, υπάρχει σοβαρότατος κίνδυνος το μέτρο ενίσχυσης να αποβεί εις βάρος του ανταγωνισμού, διότι χορηγείται ad hoc εκτός οποιουδήποτε εναρμονισμένου πλαισίου και εστιάζει αποκλειστικά και μόνο στο εθνικό επίπεδο, με συνέπεια να ευνοεί μόνο τις επιχειρήσεις που είναι εγκατεστημένες στο συγκεκριμένο κράτος μέλος.

(109)

Σε αυτό το πνεύμα, το επιχείρημα της Γερμανίας και ορισμένων ενδιαφερομένων σύμφωνα με το οποίο το καθεστώς δεν μπορεί να αποβεί εις βάρος του ενδοενωσιακού ανταγωνισμού, διότι απώτερος σκοπός του είναι η αποκατάσταση του θεμιτού ανταγωνισμού με ανταγωνιστές εκτός Ένωσης, είναι αβάσιμο. Η στήριξη που χορηγείται μόνο στους γερμανούς παραγωγούς για τη βελτίωση της ανταγωνιστικότητάς τους έναντι ανταγωνιστών εκτός Ένωσης ενέχει συγχρόνως τον κίνδυνο να τους τοποθετήσει σε ευνοϊκότερη θέση έναντι των ανταγωνιστών τους στο εσωτερικό της Ένωσης (60). Αυτό καταδεικνύεται επιπλέον από το γεγονός ότι το καθεστώς επιβάλλει στους δικαιούχους την υποχρέωση να επιστρέψουν την ενίσχυση σε περίπτωση παύσης λειτουργίας της μονάδας παραγωγής τους ή μετεγκατάστασής τους εκτός των συνόρων της Γερμανίας (και όχι μόνο εκτός Ένωσης ή εκτός ΕΟΧ).

(110)

Ομοίως, ο ισχυρισμός ότι οι γερμανοί παραγωγοί μη σιδηρούχων μετάλλων δεν πρόκειται ούτως ή άλλως να μετεγκατασταθούν σε άλλα κράτη μέλη της ΕΕ / του ΕΟΧ λόγω των συγκρίσιμων επιπέδων των τιμών ηλεκτρικής ενέργειας δεν είναι πειστικός. Οι στρεβλώσεις του ανταγωνισμού στην εσωτερική αγορά δεν μετρώνται μόνο με τη μετεγκατάσταση μονάδων παραγωγής από το ένα κράτος μέλος στο άλλο. Στρεβλώσεις του ανταγωνισμού προκύπτουν ήδη όταν η παραγωγική ικανότητα μπορεί να διατηρηθεί σε ένα κράτος μέλος χάρη στη χορήγηση κρατικής ενίσχυσης, δεδομένου ότι η κατάσταση αυτή έχει επιπτώσεις στην αποδοτικότητα της παραγωγικής ικανότητας σε άλλα κράτη μέλη. Η Γερμανία μπορεί να αποτελεί τον βασικό τόπο εγκατάστασης στην ΕΕ ορισμένων από τους ενδιαφερόμενους παραγωγούς μη σιδηρούχων μετάλλων, αλλά δεν είναι ο μοναδικός (61)· επομένως, η ενίσχυση είναι πιθανό να στρεβλώσει τους όρους ανταγωνισμού μεταξύ των παραγωγών σε ολόκληρη την ΕΕ και τον ΕΟΧ. Μάλιστα, στην προηγούμενη κοινοποίηση του καθεστώτος, η Γερμανία είχε τονίσει ότι οι γερμανοί παραγωγοί βρίσκονται, σύμφωνα με ισχυρισμούς, σε περισσότερο μειονεκτική θέση έναντι των ανταγωνιστών τους σε άλλα κράτη μέλη.

(111)

Επιπροσθέτως, η Επιτροπή εκτιμά ότι ένα καθεστώς όπως το καθεστώς ενίσχυσης της παρούσας υπόθεσης ενέχει τον κίνδυνο έναρξης ανταγωνισμού επιδοτήσεων μεταξύ των κρατών μελών, κατάσταση που συνεπάγεται σοβαρότατες στρεβλώσεις του ανταγωνισμού στην εσωτερική αγορά, ανάλογα με τη διαθεσιμότητα των δημοσιονομικών πόρων στα διάφορα κράτη μέλη. Ο κίνδυνος αυτός είναι ιδιαίτερα σημαντικός στην παρούσα υπόθεση λόγω της έλλειψης κατά το έτος 2009 εναρμονισμένου πλαισίου για τον καθορισμό των όρων που πρέπει να τηρούν όλα τα κράτη μέλη.

(112)

Κατά συνέπεια, ακόμη και αν αναγνωρίζεται η επιδίωξη ενός στόχου κοινού συμφέροντος, όπως ο περιβαλλοντικός στόχος της πρόληψης της διαρροής άνθρακα, η διατήρηση των στρεβλωτικών επιπτώσεων κάθε ενίσχυσης στο ελάχιστο δυνατό επίπεδο και η διασφάλιση ισότιμων όρων ανταγωνισμού για όλους τους παράγοντες της αγοράς στην εσωτερική αγορά είναι κρίσιμης σημασίας.

(113)

Πράγματι, ένας από τους ειδικούς στόχους που επιδιώκονταν με την έκδοση των κατευθυντήριων γραμμών ΣΕΔΕ (παράλληλα με την πρόληψη της διαρροής άνθρακας και τη διατήρηση της αποδοτικότητας του ΣΕΔΕ) ήταν η ελαχιστοποίηση των στρεβλώσεων στην εσωτερική αγορά (62). Οι εν λόγω στρεβλώσεις μπορεί να προκύψουν τόσο στο εσωτερικό των οικονομικών τομέων όσο και μεταξύ τους: εάν ένα κράτος μέλος αποφασίσει να χορηγήσει στήριξη σε ορισμένους τομείς και όχι σε κάποιους άλλους, οι τομείς που δεν λαμβάνουν στήριξη ενδέχεται να υποχρεωθούν να υποστούν μεγαλύτερη επιβάρυνση στο πλαίσιο της επίτευξης των στόχων του κράτους μέλους σχετικά με τις εκπομπές. Ωστόσο, όπως διαπιστώνεται στην αιτιολογική σκέψη 48, το γερμανικό καθεστώς δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των κατευθυντήριων γραμμών ΣΕΔΕ. Οι εν λόγω κατευθυντήριες γραμμές ισχύουν μόνο για την τρίτη περίοδο εμπορίας του ΣΕΔΕ.

(114)

Η Επιτροπή επισημαίνει περαιτέρω ότι, ενώ το καθεστώς ενίσχυσης αναμένεται να έχει δυσμενείς επιπτώσεις στους όρους εμπορικών συναλλαγών σε σημαντικό βαθμό, οι θετικές επιπτώσεις του καθεστώτος ενίσχυσης είναι ασαφείς. Ειδικότερα, η Γερμανία δεν παρέχει πειστικά —για τους λόγους που παρατίθενται στις αιτιολογικές σκέψεις 63 και εξής— στοιχεία που να αποδεικνύουν την καταλληλότητα και την αναγκαιότητα του κοινοποιηθέντος καθεστώτος.

(115)

Επομένως, η Επιτροπή φρονεί ότι το τελικό ισοζύγιο του κοινοποιηθέντος καθεστώτος δεν είναι θετικό, διότι το καθεστώς αναμένεται να προκαλέσει σοβαρότατες στρεβλώσεις του ανταγωνισμού στην εσωτερική αγορά μη σιδηρούχων μετάλλων, ενώ δεν παρέχονται πειστικά αποδεικτικά στοιχεία για τις θετικές επιπτώσεις του καθεστώτος.

(116)

Ως εκ τούτου, η Επιτροπή εκτιμά ότι το καθεστώς δεν αποτελεί αναγκαίο και κατάλληλο μέσο για την πρόληψη της διαρροής άνθρακα με σταθμισμένο τρόπο και ότι, σε κάθε περίπτωση, αναμένεται να αλλοιώσει τους όρους των συναλλαγών κατά τρόπο που θα αντέκειτο προς το κοινό συμφέρον. Για τον λόγο αυτό, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι συμβιβάζεται με την εσωτερική αγορά.

(117)

Ακόμη και αν η Γερμανία τροποποιούσε το καθεστώς, ώστε να ληφθούν υπόψη οι επιφυλάξεις της Επιτροπής σχετικά με την αναλογικότητα, τροποποιώντας ή αλλάζοντας τη μέθοδο υπολογισμού της ενίσχυσης, όπως είχε δηλώσει ότι είναι πρόθυμη να πράξει, το στοιχείο αυτό δεν θα άλλαζε την εκτίμηση της Επιτροπής όσον αφορά τον μη αναγκαίο και ακατάλληλο χαρακτήρα του μέτρου και τις στρεβλώσεις του ενδοενωσιακού ανταγωνισμού. Καθώς δεν διαπιστώθηκε η ύπαρξη κινδύνου διαρροής άνθρακα για το 2009, οι επιπτώσεις του καθεστώτος στον ανταγωνισμό θα εξακολουθούσαν να είναι αρνητικές.

(118)

Η Γερμανία υπογραμμίζει επίσης την ανάγκη αποτροπής της απώλειας θέσεων απασχόλησης στη Γερμανία που αναμένεται να προκληθεί, τόσο στον τομέα των μη σιδηρούχων μετάλλων όσο και στους κατάντη βιομηχανικούς κλάδους, σε περίπτωση που οι παραγωγοί μη σιδηρούχων μετάλλων προβούν σε μείωση της παραγωγικής τους ικανότητας ή ακόμη και σε μετεγκατάσταση των μονάδων παραγωγής τους σε τρίτες χώρες.

(119)

Στην απόφαση κίνησης της διαδικασίας, η Επιτροπή εξέφρασε αμφιβολίες σχετικά με το κατά πόσον η αποτροπή απλώς της μετεγκατάστασης με σκοπό την προστασία της απασχόλησης θα μπορούσε να θεωρηθεί στόχος κοινού συμφέροντος. Σε κάθε περίπτωση, η Επιτροπή αμφισβήτησε τον ισχυρισμό της Γερμανίας ότι η βιομηχανία μη σιδηρούχων μετάλλων έχει υποστεί πλήγμα από εξωγενείς παράγοντες και ότι το γεγονός αυτό πρέπει να εκληφθεί ως αδυναμία της αγοράς η οποία θα οδηγήσει, με τη σειρά της, σε απώλεια θέσεων εργασίας. Η Επιτροπή διατύπωσε επίσης επιφυλάξεις ως προς το κατά πόσον η χορήγηση ενίσχυσης λειτουργίας για την αποτροπή της μετεγκατάστασης εταιρειών αποτελούσε το λιγότερο στρεβλωτικό μέσο για τη διάσωση θέσεων εργασίας, δεδομένου ότι τα μέτρα για τη βελτίωση της κατάστασης στην αγορά εργασίας επικεντρώνονται συνήθως σε βιώσιμα μέτρα, όπως η βελτίωση της εκπαίδευσης και της κατάρτισης των εργαζομένων ή η διευκόλυνση της πρόσβασης σε κεφάλαια για νέες επενδύσεις (63).

(120)

Οι ενδιαφερόμενοι ισχυρίστηκαν ότι ο κίνδυνος για τη συνέχιση της παραγωγής μη σιδηρούχων μετάλλων στην Ευρώπη, λόγω, αφενός της χρηματοπιστωτικής και οικονομικής κρίσης του 2008 και, αφετέρου, του έμμεσου κόστους του CO2, ήταν υπαρκτός.

(121)

Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι δεν υπάρχει προηγούμενο στο πλαίσιο της συνήθους πρακτικής της όσον αφορά τη λήψη αποφάσεων, καθώς και στη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, στο οποίο να έχει γίνει δεκτός ο εικαζόμενος κίνδυνος μετεγκατάστασης εκτός της Ένωσης ως αιτιολόγηση για τη χορήγηση κρατικής ενίσχυσης (64). Δεδομένου ότι η Γερμανία δεν παρέσχε πειστική αιτιολόγηση, η Επιτροπή θεωρεί ότι δεν συντρέχουν λόγοι να παρεκκλίνει από τη συνήθη πρακτική της στο πλαίσιο της λήψης αποφάσεων.

(122)

Ακόμη και αν έπρεπε να αναγνωριστεί ο συγκεκριμένος στόχος, η Επιτροπή εκτιμά ότι δεν πληρούνται οι υπόλοιπες προϋποθέσεις σχετικά με τη συμβατότητα της ενίσχυσης. Πράγματι, ένα μέτρο θεωρείται ότι συμβιβάζεται με την εσωτερική αγορά μόνον εφόσον καταδειχθεί ότι έχει σαφές αποτέλεσμα κινήτρου στους δικαιούχους ώστε να αλλάξουν τη συμπεριφορά τους σύμφωνα με τον επιδιωκόμενο στόχο.

(123)

Ωστόσο, όπως επισημάνθηκε ήδη στις αιτιολογικές σκέψεις 87 και εξής, λόγω της σύντομης χρονικής περιόδου χορήγησης της ενίσχυσης (λιγότερο από έξι μήνες) και των εικαζόμενων διαρθρωτικών προβλημάτων του βιομηχανικού κλάδου, η Επιτροπή εκτιμά ότι δεν καταδεικνύεται ο τρόπος με τον οποίο το μέτρο ενίσχυσης θα μπορούσε να επηρεάσει τη συμπεριφορά των δικαιούχων.

(124)

Επιπλέον, το ύψος κάθε κρατικής ενίσχυσης πρέπει να περιορίζεται στο ελάχιστο αναγκαίο για την επίτευξη του στόχου κοινού συμφέροντος. Αυτό σημαίνει ότι, στην παρούσα υπόθεση, το κοινοποιηθέν καθεστώς θα έπρεπε να διασφαλίζει ότι η ενίσχυση περιορίζεται στο ποσό που είναι αναγκαίο για την πρόληψη της απώλειας θέσεων εργασίας.

(125)

Διαπιστώθηκε ότι το κοινοποιηθέν καθεστώς είναι δυσανάλογο όσον αφορά την πρόληψη της διαρροής άνθρακα, διότι δεν περιλαμβάνει επαρκείς διασφαλίσεις έναντι της υπεραντιστάθμισης (βλέπε αιτιολογικές σκέψεις 93 και εξής). Η διαπίστωση αυτή ισχύει και στην προκειμένη περίπτωση, δεδομένου ότι η πρόληψη της διαρροής άνθρακα και η πρόληψη της απώλειας θέσεων εργασίας έχουν, ως κοινό παρονομαστή, τη διατήρηση της παραγωγικής ικανότητας. Εφόσον υπάρχει υπεραντιστάθμιση στο πλαίσιο του πρώτου στόχου (λόγω του δυσανάλογου χαρακτήρα της ενίσχυσης όσον αφορά τη διατήρηση της παραγωγικής ικανότητας), υπάρχει αντιστάθμιση και στο πλαίσιο του δεύτερου στόχου.

(126)

Σε κάθε περίπτωση, οι λόγοι για τους οποίους το τελικό ισοζύγιο του καθεστώτος είναι αρνητικό όσον αφορά την πρόληψη της διαρροής άνθρακα, όπως επισημαίνεται στις αιτιολογικές σκέψεις 99 και εξής, ισχύουν και στην προκειμένη περίπτωση: η ενίσχυση λειτουργίας για την κάλυψη των λειτουργικών δαπανών μιας επιχείρησης τις οποίες θα έπρεπε κανονικά να επωμιστεί η ίδια έχει υψηλές στρεβλωτικές επιπτώσεις και δεν μπορεί, καταρχήν, να αιτιολογηθεί, ανεξαρτήτως του συγκεκριμένου στόχου κοινού συμφέροντος που ενδέχεται να επιδιώκεται (δηλαδή η πρόληψη της απώλειας θέσεων εργασίας και όχι η πρόληψη της διαρροής άνθρακα). Το γεγονός ότι η ενίσχυση επρόκειτο να χορηγηθεί ad hoc και εκτός του πεδίου εφαρμογής εναρμονισμένου πλαισίου ενισχύει περαιτέρω την ανάλυση αυτή. Σε περίπτωση έγκρισής του, το καθεστώς θα μπορούσε να οδηγήσει σε απώλειες θέσεων εργασίας και σε άλλα κράτη μέλη, με συνέπεια την έναρξη ανταγωνισμού επιδοτήσεων στο εσωτερικό της Ένωσης.

(127)

Βάσει των ανωτέρω εκτιμήσεων, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι το κοινοποιηθέν καθεστώς δεν μπορεί να χαρακτηριστεί συμβιβάσιμο με την εσωτερική αγορά.

(128)

Δεδομένου ότι η ενίσχυση δεν καταβλήθηκε, δεν συντρέχουν λόγοι να διαταχθεί η ανάκτησή, της.