21.3.2009   

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 68/6

(1)

Στις 10 Μαρτίου 2009 το Συμβούλιο εξέτασε το επικαιροποιημένο πρόγραμμα σταθερότητας της Ιρλανδίας (2) για την περίοδο 2008 έως 2013.

(2)

Μετά από περισσότερο από μια δεκαετία έντονης οικονομικής ανάπτυξης εξαρτώμενης όλο και περισσότερο από την εγχώρια ζήτηση, η Ιρλανδία βρίσκεται σήμερα σε σοβαρή οικονομική ύφεση. Αυτό οφείλεται στην απότομη διόρθωση που συνέβη στην στεγαστική αγορά η οποία στη συνέχεια εξαπλώθηκε στην ευρύτερη οικονομία και η οποία επιδεινώθηκε από την παγκόσμια χρηματοπιστωτική κρίση και την ύφεση που παρατηρείται στους κύριους εμπορικούς εταίρους της Ιρλανδίας.

Οι εξελίξεις αυτές οδήγησαν επίσης σε πολύ απότομη επιδείνωση των δημόσιων οικονομικών (με την εξέλιξη του ισοζυγίου γενικής κυβέρνησης από μικρό πλεόνασμα το 2007 σε έλλειμμα ίσο προς 6,3 % του ΑΕγχΠ το 2008). Στο πλαίσιο αυτό, οι αρχές της χώρας έλαβαν μέτρα εξυγίανσης σε διάφορα στάδια αρχίζοντας από τα μέσα του 2008. τη συνάρτηση αυτήν, ελήφθησαν μέτρα τόνωσης της αγοραστικής δύναμης και στήριξης της ομαλής προσαρμογής της αγοράς ακινήτων, ταυτόχρονα δε οι δημόσιες επενδύσεις αναπροσανατολίστηκαν σε σχέδια καίριας σημασίας. Η βασική πρόκληση για τα επόμενα έτη είναι η εφαρμογή μιας αξιόπιστης και διατηρήσιμης στρατηγικής δημοσιονομικής εξυγίανσης με σκοπό την αποκατάσταση της εμπιστοσύνης στην αγορά και, ταυτόχρονα, τον αναπροσανατολισμό των πόρων από τον τομέα των δομικών κατασκευών σε πιο παραγωγικούς τομείς, καθώς και την ανάκτηση της ανταγωνιστικότητας με τη λήψη μέτρων για την τόνωση της αύξησης της παραγωγικότητας και με κατάλληλες μισθολογικές πολιτικές. Η συνεχιζόμενη ευπάθεια του χρηματοπιστωτικού τομέα μπορεί να εμποδίσει τη διαδικασία προσαρμογής βραχυπρόθεσμα και να επιβαρύνει περαιτέρω τα δημόσια οικονομικά. Άλλο σημαντικό στοιχείο για τη βελτίωση της μακροπρόθεσμης διατηρησιμότητάς τους αποτελεί η μεταρρύθμιση του συστήματος συντάξεων.

(3)

Το μακροοικονομικό σενάριο στο οποίο βασίζεται το πρόγραμμα προβλέπει ότι την συρρίκνωση του πραγματικού ΑΕγχΠ κατά 1,4 % το 2008 θα ακολουθήσει περαιτέρω μείωσή του κατά 4,0 % το 2009 και κατά 0,9 % το 2010 και ότι κατόπιν θα σημειωθεί ανάκαμψη σε 2,9 % κατά μέσο όρο κατά το υπόλοιπο της προγραμματικής περιόδου. Αξιολογούμενες με βάση τις πληροφορίες που είναι διαθέσιμες σήμερα (3), οι παραδοχές αυτές ως προς την ανάπτυξη φαίνονται εν γένει ευλογοφανείς έως το 2010. Από το 2011 και μετά, οι προβλέψεις όσον αφορά την οικονομική ανάπτυξη θεωρούνται μάλλον αισιόδοξες. Οι προβλέψεις του προγράμματος όσον αφορά τον πληθωρισμό φαίνονται ρεαλιστικές. Το ίδιο ισχύει για τις προοπτικές όσον αφορά το εξωτερικό έλλειμμα και την ανταγωνιστικότητα.

(4)

Για το 2008, το έλλειμμα γενικής κυβέρνησης εκτιμάται σε 6,3 % του ΑΕγχΠ στις ενδιάμεσες προβλέψεις των υπηρεσιών της Επιτροπής του Ιανουαρίου 2009, έναντι στόχου 0,9 % του ΑΕγχΠ που είχε τεθεί στο προηγούμενο επικαιροποιημένο πρόγραμμα σταθερότητας (4). Το εν λόγω, αρκετά χειρότερο από το αναμενόμενο, αποτέλεσμα αντανακλά τόσο μια σημαντική υστέρηση των φορολογικών εσόδων όσο και κάποιες υπερβάσεις στο σκέλος των δαπανών (5). Οι στόχοι ως προς τα φορολογικά έσοδα δεν επιτεύχθηκαν εξαιτίας της μόνιμης απώλειας εσόδων που συνδέονταν με την εκρηκτική ανάπτυξη της στεγαστικής αγοράς και, γενικότερα, εξαιτίας της χαμηλότερης από το αναμενόμενο οικονομική δραστηριότητα. Ενώ τον Ιούλιο του 2008 λήφθηκαν ορισμένα μέτρα για τον περιορισμό της αύξησης των δαπανών, η αύξηση αυτή ήταν μεγαλύτερη από ό,τι είχε προγραμματισθεί, ιδίως στον τομέα των κοινωνικών μεταβιβάσεων, των δαπανών για τόκους και των δημοσίων επενδύσεων. Οι κοινωνικές μεταβιβάσεις εκπληρούν την αποστολή τους ως αυτόματοι σταθεροποιητές, όπως προκύπτει από τις υψηλότερες δαπάνες που συνδέονται με την ανεργία.

(5)

Προβλέπεται ότι το έλλειμμα γενικής κυβέρνησης θα διευρυνθεί σε 9,5 % του ΑΕγχΠ το 2009, αντικατοπτρίζοντας κυρίως την κάμψη της οικονομίας. Η κυβέρνηση προέβη σε περιστολή μη υποχρεωτικών δαπανών ύψους σχεδόν 3 % του ΑΕγχΠ. Ταυτόχρονα, θεσπίστηκαν ορισμένα μέτρα στήριξης της οικονομίας για την αντιμετώπιση της οικονομικής δυσπραγίας, της τάξεως του 0,5 % του ΑΕγχΠ. Συνολικά, οι ενέργειες αυτές συνεπάγονται περιστολή της τάξης του 2,5 % του ΑΕγχΠ, η οποία περιλαμβάνει μια δέσμη μέτρων ισοδυναμούσα με 1 % του ΑΕγχΠ που εξαγγέλλεται στην προσθήκη του προγράμματος χωρίς να παρέχονται λεπτομέρειες, με αποτέλεσμα αυτή να μην έχει ληφθεί υπόψη στις ενδιάμεσες προβλέψεις των υπηρεσιών της Επιτροπής. Η Επιτροπή εκτιμά ότι οι ενέργειες αυτές θα αποφέρουν το 2009 καθαρή εξοικονόμηση ύψους 0,8 % του ΑΕγχΠ, η οποία είναι ελαφρώς χαμηλότερη από την εξοικονόμηση ύψους 1 % που εξήγγειλε η κυβέρνηση (6). Παρά την περιστολή αυτήν, υπολογίζεται ότι το διαρθρωτικό έλλειμμα (όπως υπολογίσθηκε εκ νέου από τις υπηρεσίες της Επιτροπής βάσει των πληροφοριών που παρέχονται στο πρόγραμμα) θα διευρυνθεί κατά 2 ποσοστιαίες μονάδες του ΑΕγχΠ λόγω της απώλειας φορολογικού εισοδήματος που συνδέεται με την προσαρμογή που επιτελείται στη στεγαστική αγορά, τις δυσκολίες όσον αφορά την αρκούντως ταχεία μείωση της αύξησης των δαπανών, καθώς και μια σημαντική προς τα κάτω αναθεώρηση των δυνατοτήτων μεγέθυνσης.

(6)

Η μεσοπρόθεσμη δημοσιονομική στρατηγική της κυβέρνησης είναι να μειωθεί, έως το 2013, το ονομαστικό έλλειμμα κάτω από το 3 % του ΑΕγχΠ που αποτελεί την τιμή αναφοράς. Η μείωση του ελλείμματος προβλέπεται να αρχίσει το 2010 και να επιταχυνθεί από το 2011. Το πρόγραμμα δεν παρέχει ενδείξεις ως προς τον χρόνο επίτευξης του μεσοπρόθεσμου δημοσιονομικού στόχου (7). Μολονότι εξαγγέλλεται ένας ετήσιος στόχος εξυγίανσης συνολικά ανερχόμενης σε ποσοστό περίπου 7 % του ΑΕγχΠ σε ονομαστικούς όρους από το 2010 και μετά, δεν αναφέρονται συγκεκριμένα μέτρα. Οι ενδεικτικές προβλέψεις της προσθήκης αφορούν μια στρατηγική εξυγίανσης των δημόσιων οικονομικών βασιζόμενη πρωτίστως στο σκέλος των δαπανών. Κατά τη διάρκεια της προγραμματικής περιόδου αναμένεται ελαφρά αύξηση του δείκτη εσόδων (κατά 0,75 π.μ. του ΑΕγχΠ), ενώ προβλέπεται ότι ο δείκτης πρωτογενών δαπανών θα υποχωρήσει αισθητά (κατά περίπου 5,25 π.μ.) ιδίως στον τομέα των κοινωνικών μεταβιβάσεων και της δημόσιας κατανάλωσης. Οι δαπάνες για τόκους ως ποσοστό του ΑΕγχΠ αναμένεται ότι θα τριπλασιασθούν κατά τη διάρκεια της προγραμματικής περιόδου σε 3,5 % του ΑΕγχΠ. Η ταχεία αύξηση του ελλείμματος, η πτώση του ονομαστικού ΑΕγχΠ και η σοβαρής κλίμακας προσαρμογή των αποθεμάτων-ροών το 2008 που συνδεόταν με μια ηθελημένη συσσώρευση ρευστότητας συντελούν στον διπλασιασμό του δείκτη χρέους μεταξύ 2007 και 2009 και σε υπέρβαση της τιμής αναφοράς του 60 % του ΑΕγχΠ από το 2010 και μετά.

(7)

Τα δημοσιονομικά αποτελέσματα υπόκεινται σε κινδύνους αρνητικών εξελίξεων καθ' όλη την προγραμματική περίοδο. Πρώτον, σημαντικοί κίνδυνοι απορρέουν από την έλλειψη πληροφοριών σχετικά με την προγραμματιζόμενη στρατηγική εξυγίανσης μετά το 2009, ειδικότερα όσον αφορά την πορεία των δαπανών και των εσόδων, λαμβάνοντας ιδίως υπόψη τη σημασία που αποδίδεται στη συγκράτηση των δαπανών (8). Δεύτερον, οι προβλέψεις για την ανάπτυξη στο οικονομικό σενάριο ενδέχεται να είναι ευνοϊκές, ιδίως κατά τα τελευταία έτη της περιόδου. Με βάση τους κινδύνους αρνητικών εξελίξεων όσον αφορά τους στόχους για το έλλειμμα, η εξέλιξη του δείκτη χρέους είναι επίσης πιθανό να είναι λιγότερο ευνοϊκή από ό,τι προβλέπει το πρόγραμμα. Εκτός αυτού, υφίστανται συγκεκριμένοι κίνδυνοι σε σχέση με τις ενδεχόμενες υποχρεώσεις από την χρηματοπιστωτική κρίση, ιδίως από τυχόν περαιτέρω εισφορές κεφαλαίων σε τράπεζες (χρέος) και από τις τραπεζικές εγγυήσεις που χορηγεί η κυβέρνηση (έλλειμμα και χρέος, σε περίπτωση κατάπτωσης των εγγυήσεων).

(8)

Ο μακροπρόθεσμος δημοσιονομικός αντίκτυπος της δημογραφικής γήρανσης στην Ιρλανδία είναι πολύ πάνω από τον μέσο όρο της ΕΕ κυρίως εξαιτίας της σχετικά μεγάλης προβλεπόμενης αύξησης των συνταξιοδοτικών δαπανών κατά τις επερχόμενες δεκαετίες. Η δημοσιονομική κατάσταση το 2008, όπως την εκτιμά το πρόγραμμα, έχει επιδεινωθεί σημαντικά σε σύγκριση με το σημείο εκκίνησης του προηγούμενου προγράμματος και επιτείνει τον δημοσιονομικό αντίκτυπο που έχει η δημογραφική γήρανση στο κενό διατηρησιμότητας. Εάν ως σημείο εκκίνησης ληφθεί η δημοσιονομική κατάσταση του 2009, όπως διαγράφεται στις ενδιάμεσες προβλέψεις των υπηρεσιών της Επιτροπής, το κενό διατηρησιμότητας πρέπει να διευρυνθεί σε μεγάλο βαθμό. Μολονότι έχουν συσσωρευθεί περιουσιακά στοιχεία στο εθνικό αποθεματικό ταμείο συντάξεων (National Pension Reserve Fund — NPRF) για να προχρηματοδοτηθούν εν μέρει οι μελλοντικές συνταξιοδοτικές δαπάνες, το ακαθάριστο χρέος προβλέπεται ότι θα υπερβεί την τιμή αναφοράς της συνθήκης κατά τη διάρκεια της προγραμματικής περιόδου. Η μείωση του μεγάλου πρωτογενούς ελλείμματος μεσοπρόθεσμα, όπως ήδη προβλέπεται στο πρόγραμμα, και η εφαρμογή μεταρρυθμίσεων που μετριάζουν τη σημαντική αύξηση των δαπανών που συνεπάγεται η δημογραφική γήρανση θα συνέβαλε στη μείωση των μεγάλων κινδύνων που περιβάλλουν τη διατηρησιμότητα των δημοσίων οικονομικών. Οι προαναφερθέντες κίνδυνοι από προγράμματα σταθεροποίησης του χρηματοπιστωτικού τομέα που έχει θεσπίσει η Ιρλανδία ενδέχεται να επηρεάσουν αρνητικά την μακροπρόθεσμη διατηρησιμότητα των δημόσιων οικονομικών, κυρίως μέσω του αντίκτυπού τους στο κρατικό χρέος, εάν το κόστος της κρατικής υποστήριξης δεν ανακτηθεί πλήρως στο μέλλον.

(9)

Το μεσοπρόθεσμο δημοσιονομικό πλαίσιο της Ιρλανδίας παρουσιάζει ορισμένες αδυναμίες. Συγκεκριμένα, οι δημοσιονομικοί στόχοι για τα έτη που έπονται αυτού που καλύπτει ο προϋπολογισμός, ιδίως τα κονδύλια δαπανών, μπορεί να αλλάξουν στους επόμενους προϋπολογισμούς. Με βάση πρόσφατες εμπειρίες, αυτό δυσχεραίνει την τήρηση από τους αρμόδιους μιας συνετής πορείας όσον αφορά την άσκηση δημοσιονομικής πολιτικής όταν υπάρχουν (σταθερά) έκτακτα έσοδα. Ταυτόχρονα, μπορεί να περιορίσει την ικανότητά τους να δεσμευθούν κατά αξιόπιστο τρόπο να ακολουθήσουν μια στρατηγική εξυγίανσης των δημόσιων οικονομικών σε περιόδους δυσμενούς οικονομικής συγκυρίας. Παρά το γεγονός ότι τα ζητήματα αυτά δεν αντιμετωπίζονται άμεσα στο πρόγραμμα, η κυβέρνηση έχει συγκροτήσει μια επιτροπή φορολογίας (Commission on Taxation) και μια ειδική ομάδα εξέτασης των δαπανών και του αριθμού των δημοσίων υπαλλήλων (Special Review Group on Public Service Expenditure and Numbers) που θα υποβάλουν συστάσεις για τη βελτίωση του φορολογικού συστήματος και των προγραμμάτων δημοσίων δαπανών, αντίστοιχα. Οι εκθέσεις των εν λόγω ομάδων αναμένεται να υποβληθούν εντός του 2009 και οι εθνικές αρχές έχουν αναφέρει ότι οι συστάσεις τους θα ενσωματωθούν στη διαδικασία λήψεως αποφάσεων για τον προϋπολογισμό του 2010 και των επόμενων ετών.

(10)

Η Ιρλανδία θέσπισε διάφορα μέτρα για τη διασφάλιση της σταθερότητας του χρηματοπιστωτικού τομέα. Το όριο που προβλέπει ο νόμος για το πρόγραμμα εγγύησης των καταθέσεων αυξήθηκε σε 100 000 EUR ανά καταθέτη. Προβλέφθηκαν εγγυήσεις για καλυπτόμενες τράπεζες εκτιμώμενες σε 400 δισ. EUR. Τον Δεκέμβριο εξαγγέλθηκε ένα πρόγραμμα ανακεφαλαιοποίησης τριών μεγάλων τραπεζών, ύψους 10 δισ. EUR (5 % του ΑΕγχΠ) το οποίο πρόκειται να χρηματοδοτηθεί, τουλάχιστον εν μέρει, από το NPRF. Αντ' αυτού ωστόσο, έκτοτε, μία από τις υπόψη τράπεζες πέρασε στην ιδιοκτησία του δημοσίου. Οι εισφορές κεφαλαίου (στις 11 Φεβρουαρίου, εξαγγέλθηκαν 7 δισ. EUR για τις δύο άλλες τράπεζες) θα χρηματοδοτηθούν από το NPRF και από μελλοντικές συνεισφορές σε αυτό.

(11)

Η δημοσιονομική πολιτική για το 2009 εξυγιαίνει εν γένει τον προϋπολογισμό, πράγμα που είναι κατάλληλο και σύμφωνο με το ευρωπαϊκό σχέδιο για την ανάκαμψη της οικονομίας που συμφωνήθηκε τον Δεκέμβριο του 2008 από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ενόψει του μεγάλου ελλείμματος και της κατακόρυφης ανόδου του χρέους της χώρας. Εξάλλου, σύμφωνα με το ευρωπαϊκό σχέδιο για την ανάκαμψη της οικονομίας, η Ιρλανδία θέσπισε μια σειρά από μέτρα στήριξης της οικονομικής δραστηριότητας και ενίσχυσης των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων. Αυτή η δέσμη μέτρων αποτελεί την κατάλληλη απάντηση στη μακροοικονομική δημοσιονομική κατάσταση. Τα μέτρα που έλαβαν οι ιρλανδικές αρχές εστιάζονται στη στήριξη της αγοραστικής δύναμης των νοικοκυριών και στη στήριξη των επενδύσεων, λήφθηκαν εγκαίρως και είναι στοχοθετημένα. Λήφθηκαν ειδικά μέτρα στήριξης της διαδικασίας προσαρμογής στη στεγαστική αγορά, από όπου άρχισε η τρέχουσα κάμψη της οικονομίας, ενώ άλλα μέτρα αφορούσαν ειδικότερα τις πλέον ευάλωτες κατηγορίες πληθυσμού που ενδέχεται να πληγούν περισσότερο από την κρίση, περιλαμβανομένης μιας δέσμης μέτρων κοινωνικής πρόνοιας. Τα μέτρα έχουν μόνιμο και όχι προσωρινό χαρακτήρα και αυτό πρέπει να συνδεθεί με το γεγονός ότι η συνολική δημοσιονομική στρατηγική αποβλέπει στη μείωση του ελλείμματος. Επιπλέον, η στήριξη για την ανάκαμψη της οικονομίας θα προέλθει από διαρθρωτικά μέτρα όπως συνεχείς μεγάλες δημόσιες επενδύσεις στο πλαίσιο του πολυετούς εθνικού αναπτυξιακού προγράμματος της Ιρλανδίας (περίπου 4,5 % του ΑΕγχΠ ετησίως κατά την προγραμματική περίοδο) και φορολογικά πλεονεκτήματα για δραστηριότητες E&A και για μικρές νεοσύστατες επιχειρήσεις. Τα εν λόγω μέτρα συνδέονται με το μεσοπρόθεσμο πρόγραμμα μεταρρυθμίσεων και τις ειδικές κατά χώρα συστάσεις που πρότεινε η Επιτροπή στις 28 Ιανουαρίου 2009 στο πλαίσιο της στρατηγικής της Λισσαβώνας για την ανάπτυξη και την απασχόληση.

(12)

Μετά την περαιτέρω επιδείνωσή του το 2009, το έλλειμμα προβλέπεται ότι θα αρχίσει να μειώνεται σταδιακά. Ωστόσο, η μείωση του ονομαστικού ελλείμματος κάτω από το 3 % του ΑΕγχΠ έως το 2013, σύμφωνα με τα όσα προβλέπει το πρόγραμμα, θα απαιτήσει την αντιμετώπιση των προαναφερθέντων σημαντικών κινδύνων που περιβάλλουν τους δημοσιονομικούς στόχους, καθώς και ετοιμότητα όσον αφορά τη λήψη επιπρόσθετων μέτρων εφόσον χρειασθεί. Τα σχέδια δημοσιονομικής εξυγίανσης πρέπει να συνοδεύονται από μέτρα.

(13)

Όσον αφορά τις απαιτήσεις δεδομένων που περιλαμβάνονται στον κώδικα δεοντολογίας για τα προγράμματα σταθερότητας και σύγκλισης, στο πρόγραμμα υπάρχουν ορισμένα κενά όσον αφορά τα υποχρεωτικά και τα προαιρετικά στοιχεία (9).

i)

να περιορίσει την αύξηση του ελλείμματος το 2009, καθώς και να προσδιορίσει και να εφαρμόσει αυστηρά ουσιαστικές ετήσιες προσπάθειες στο πλαίσιο ευρείας βάσεως προγράμματος δημοσιονομικής εξυγίανσης για το 2010 και τα επόμενα έτη·

ii)

προκειμένου να περιορισθούν οι κίνδυνοι που περιβάλλουν την προσαρμογή, να ενισχύσει τον δεσμευτικό χαρακτήρα του μεσοπρόθεσμου δημοσιονομικού πλαισίου, καθώς και να παρακολουθήσει στενά την τήρηση των δημοσιονομικών στόχων καθ' όλη την διάρκεια του έτους·

iii)

ενόψει της σημαντικής προβλεπόμενης αύξησης των δαπανών που σχετίζονται με τη δημογραφική γήρανση και της αύξησης του χρέους, αν και από χαμηλά επίπεδα, που αναμένεται κατά την προγραμματική περίοδο, να βελτιώσει τη μακροπρόθεσμη διατηρησιμότητα των δημόσιων οικονομικών με πρόσθετες μεταρρυθμίσεις στον τομέα των συντάξεων, πέρα από τα μέτρα δημοσιονομικής εξυγίανσης.