ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ της 30ής Απριλίου 1996 σχετικά με τις ενισχύσεις που χορήγησε η Ιταλία στον τομέα της υποδηματοποιίας (Το κείμενο στην ιταλική γλώσσα είναι το μόνο αυθεντικό) (Κείμενο που παρουσιάζει ενδιαφέρον για τον ΕΟΧ) (96/542/ΕΚ)

Η ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ,

Έχοντας υπόψη:

τη συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, και ιδίως το άρθρο 93 παράγραφος 2 πρώτο εδάφιο,

τη συμφωνία για τον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο, και ιδίως το άρθρο 61 παράγραφος 1 πρώτο εδάφιο,

Αφού κάλεσε τα ενδιαφερόμενα μέρη να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους σύμφωνα με τα άρθρα αυτά,

Εκτιμώντας τα ακόλουθα:

Ι

Με την επιστολή της στις 24 Απριλίου 1995 (1), η Επιτροπή ενημέρωσε την ιταλική κυβέρνηση για το άνοιγμα της διαδικασίας που προβλέπεται από το άρθρο 93 παράγραφος 2 της συνθήκης σχετικά με ενισχύσεις που χορηγήθηκαν στον τομέα της υποδηματοποιίας. Πρέπει να υπενθυμιστεί ότι, με επιστολή της Μόνιμης Ιταλικής Αντιπροσωπείας στην Ευρωπαϊκή Ένωση που παρελήφθη στις 11 Οκτωβρίου 1994 η ιταλική κυβέρνηση είχε κοινοποιήσει καθυστερημένα τα μέτρα αυτά.

Το άρθρο 6 του διατάγματος-νόμου αριθ. 40, της 18ης Ιανουαρίου 1994, που μετετράπη μετά από διάφορες παρατάσεις σε νόμο αριθ. 451, της 19ης Ιουλίου 1994 (στο εξής «νόμος αριθ. 451/94») καθορίζει μέτρα για θέματα απασχόλησης. Σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου αυτού, οι επιχειρήσεις που ανήκουν σε τομείς οι οποίοι αντιμετωπίζουν βαθιά κρίση απασχόλησης, και που εφαρμόζουν σχέδια δημιουργίας θέσεων εργασίας, μπορούν να επωφεληθούν από την πλήρη ή μερική απαλλαγή των εργοδοτικών κοινωνικών εισφορών (στο εξής «κοινωνικές εισφορές») για τους νεοπροσλαβανόμενους εργαζόμενους.

Τα σχέδια δημιουργίας θέσεων εργασίας θα πρέπει να εκπονούνται από τις συνδικαλιστικές και εργοδοτικές οργανώσεις του εν λόγω τομέα και εγκρίνονται με διάταγμα του υπουργού Εργασίας και Κοινωνικής Ασφάλισης σε συνεννόηση με τον υπουργό Οικονομικών, και δεν ισχύουν για επιχειρήσεις που έχουν απολύσει προσωπικό τους δώδεκα τελευταίους μήνες πριν από τις νέες προσλήψεις. Πρέπει λοιπόν να πρόκειται για καθαρή δημιουργία θέσεων εργασίας.

Οι εργοδοτικές και συνδικαλιστικές οργανώσεις του ιταλικού τομέα υποδηματοποιίας εκπόνησαν μέτρα με στόχο την αύξηση της απασχόλησης στις ήδη υπάρχουσες παραγωγικές μονάδες και τη δημιουργία νέων επιχειρήσεων. Στόχος είναι να επιβραδυνθεί η τάση «μεταφοράς» βιομηχανικών μονάδων σε χώρες με μικρότερο εργατικό κόστος και η αντιμετώπιση των σχετικών επιδράσεων στην απασχόληση στην Ιταλία.

Το υπουργικό διάταγμα, της 31ης Μαρτίου 1994, που εγκρίνει το «σχέδιο έκτακτης παρέμβασης για τη στήριξη της παραγωγής και της απασχόλησης στον τομέα της υποδηματοποιίας» (στο εξής «ΥΔ της 31ης Μαρτίου 1994») είναι η πρώτη τομεακή εφαρμογή των διατάξεων που προβλέπονται στο άρθρο 6 του νόμου αριθ. 451/94.

Τα μέτρα αυτά ισχύουν για 5 000 θέσεις εργασίας που προβλέπεται να δημιουργηθούν, εκ των οποίων οι μισές αόριστου χρόνου. Η απαλλαγή των κοινωνικών εισφορών θα είναι φθίνουσα, τουλάχιστον για τις συμβάσεις αόριστης διάρκειας.

Η Επιτροπή αποφάσισε να κινήσει τη διαδικασία που προβλέπεται από το άρθρο 93 παράγραφος 2 της συνθήκης ΕΚ έναντι των μέτρων αυτών θεωρώντας ότι η πλήρης ή μερική απαλλαγή των κοινωνικών εισφορών που καταβάλλουν οι επιχειρήσεις αποτελεί τομεακή ενίσχυση. Το γεγονός ότι τα μέτρα μπορούν να εφαρμοστούν για «τομείς που αντιμετωπίζουν κρίση απασχόλησης» εισαγάγει επιπλέον ένα στοιχείο διάκρισης στην επιλογή της ιταλικής κυβέρνησης για τους τομείς που μπορούν να επωφεληθούν από τις ενισχύσεις.

Το τομεακό στοιχείο ενισχύεται από το γεγονός ότι οι διαπραγματεύσεις εργοδοτών συνδικάτων για τον καθορισμό των ενισχύσεων διεξάγονται στο επίπεδο του τομέα. Έτσι, σε κάθε τομέα τα κέρδη θα είναι κατά πάσα περίπτωση διαφορετικά αφού και τα προβλήματα είναι διαφορετικά.

Πάγια πολιτική της Επιτροπής στο θέμα αυτό είναι να αρνείται οποιαδήποτε τομεοποίηση των ενισχύσεων, πόσον μάλλον στην παρούσα περίπτωση, λόγω της σημασίας των ενδοκοινοτικών ανταλλαγών και του μεριδίου που κατέχουν οι ιταλικές επιχειρήσεις (σχεδόν 50 %), η ενίσχυση που χορηγείται στις ιταλικές επιχειρήσεις στρεβλώνει ή απειλεί να στρεβλώσει τον ανταγωνισμό.

Τα άλλα κράτη μέλη και οι ενδιαφερόμενοι τρίτοι κλήθηκαν να παρουσιάσουν τις παρατηρήσεις τους για το θέμα αυτό.

Οι παρατηρήσεις της ιταλικής κυβέρνησης έφθασαν στην Επιτροπή στις 22 Ιουνίου 1995. Πραγματοποιήθηκε συνάντηση με τους εκπροσώπους της ιταλικής κυβέρνησης στις Βρυξέλλες στις 20 Δεκεμβρίου 1995. Πρόσθετες πληροφορίες υποβλήθηκαν στις 17 Ιανουαρίου 1996. Η τελευταία αυτή επιστολή περιλάμβανε επίσης το «πολυετές πρόγραμμα για την απασχόληση» που είχε ήδη υποβληθεί στο Συμβούλιο στις 23 Οκτωβρίου 1995.

Στο πλαίσιο της διαδικασίας, η Επιτροπή έλαβε παρατηρήσεις από τη γερμανική κυβέρνηση, διάφορες ευρωπαϊκές ή εθνικές ενώσεις παραγωγών και διανομέων υποδημάτων, καθώς και από μία γαλλική επιχείρηση.

Οι παρατηρήσεις αυτές κοινοποιήθηκαν στις ιταλικές αρχές για σχολιασμό στις 18 Δεκεμβρίου 1995 και τις 19 Ιανουαρίου 1996. Τα σχετικά ιταλικά σχόλια για τις παρατηρήσεις αυτές παρελήφθησαν στις 17 Ιανουαρίου 1996 και τις 7 Φεβρουαρίου 1996.

ΙΙ

Οι παρατηρήσεις των ιταλικών αρχών μπορούν να συνοψιστούν ως εξής:

- Το εν λόγω μέτρο δεν κοινοποιήθηκε αμέσως λόγω της αβεβαιότητας ως προς το αν αποτελεί πραγματική κρατική ενίσχυση. Ωστόσο, στη συνέχεια έγινε κοινοποίηση (Οκτώβριος 1994). Δεδομένου ότι την ημερομηνία αυτή τα μέτρα δεν είχαν ακόμη αρχίσει να εφαρμόζονται, η Ιταλία θεωρεί ότι τήρησε τις υποχρεώσεις της βάσει του άρθρου 93 παράγραφος 3.

- Το άρθρο 6 του νόμου αριθ. 451/94 (που επιτρέπει την πλήρη ή μερική απαλλαγή των εργοδοτικών κοινωνικών εισφορών για επιχειρήσεις που ανήκουν σε τομείς οι οποίοι αντιμετωπίζουν κρίση απασχόλησης εφόσον οι κοινωνικοί εταίροι των εν λόγω τομέων εκπονούν σχέδιο δημιουργίας απασχόλησης) αποτελεί γενικό μέτρο για το οποίο η υποδηματοποιία είναι η πρώτη περίπτωση τομεακής εφαρμογής. Και άλλοι τομείς μπορούν επίσης να παρουσιάσουν σχέδια δημιουργίας απασχόλησης και να εγκριθούν και για τους τομείς αυτούς σχετικά διατάγματα εφαρμογής. Πράγματι, από τη στιγμή που όλοι οι τομείς αντιμετωπίζουν κρίση απασχόλησης, στόχος του νόμου είναι να δοκιμαστεί ένα νέο modus operandi με την επιφύλαξη της γενικευμένης εφαρμογής των προβλεπόμενων οφελών.

Η απαίτηση να εκπονούνται τομεακά σχέδια καθορίζεται από την ανάγκη να ελέγχεται κατά περίπτωση, από άμεσους ελέγχους, η αξία αυτού του πειράματος, καθώς και η αποτελεσματικότητά του, ενόψει ενδεχόμενης επέκτασής του. Εξάλλου, η διάρθρωση των διαπραγματεύσεων μεταξύ των κοινωνικών εταίρων του τομέα, που είναι αναπόφευκτες στην Ιταλία, αποφασίστηκε με την προοπτική της αξιοποίησης του ρόλου των συνδικαλιστικών και εργοδοτικών οργανώσεων για τη διαχείριση των προβλημάτων απασχόλησης.

Ο πειραματικός χαρακτήρας του μέτρου ενισχύεται από το γεγονός ότι αφορά αποκλειστικά την καθαρή δημιουργία θέσεων εργασίας και έχει περιορισμένη διάρκεια: πέντε έτη.

- Οι διατάξεις του άρθρου 6 στοχεύουν στην αντιμετώπιση:

α) της σοβαρής κατάστασης της απασχόλησης στη χώρα, ιδιαίτερα για τις γυναίκες 7

β) του κόστους για τον κρατικό προϋπολογισμό των συνήθων μέσων στήριξης των εισοδημάτων των εργαζόμενων στους τομείς που αντιμετωπίζουν κρίση (κινητικότητα, Cassa Integrazione). Εκεί βασίζεται η ιδέα για την πρόσληψη κατά προτεραιότητα εργαζομένων που ανήκουν στις κατηγορίες αυτές χρησιμοποιώντας λιγότερο δαπανηρά συστήματα. Εξάλλου, υπάρχει αλλαγή προσέγγισης στην καταπολέμηση της ανεργίας, με τους κρατικούς πόρους να χρησιμοποιούνται περισσότερο για τη δημιουργία απασχόλησης παρά για τη στήριξη όσων δεν εργάζονται 7

γ) των απολύσεων εργαζομένων χωρίς επαγγελματικά προσόντα και της έλλειψης λύσεων ιδιαίτερα σε κοινοτικό επίπεδο 7

δ) του γεγονότος ότι ο σημερινός ρυθμός ανάπτυξης της οικονομίας δεν φαίνεται να μπορεί να μειώσει την ανεργία.

Δεδομένης της σοβαρότητας των λόγων αυτών, η ιταλική κυβέρνηση εκτιμά ότι οι εν λόγω ενισχύσεις μπορούν να θεωρηθούν ως συμβιβάσιμες με την παρέκκλιση 92 παράγραφος 3 στοιχείο β) αφού αποβλέπουν στη διόρθωση μιας σοβαρής διαταραχής της οικονομίας ενός κράτους μέλους.

Οι ιταλικές αρχές επιμένουν να πάρει θέση η Επιτροπή για το μηχανισμό ενισχύσεων που δημιουργείται με το άρθρο 6 του νόμου αριθ. 451/94.

- Η απαλλαγή των κοινωνικών εισφορών δεν μπορεί να θεωρηθεί ενίσχυση λειτουργίας, αλλά θα πρέπει να νοείται ως ενίσχυση για τη δημιουργία θέσεων εργασίας. Για το λόγο αυτό, η ενίσχυση δεν μπορεί να προορίζεται για τομείς που αντιμετωπίζουν οικονομική κρίση αφού οι τομείς αυτοί για προφανείς λόγους δεν είναι εύκολο να δημιουργήσουν θέσεις εργασίας. Έτσι παρέμβαση μπορεί να γίνει μόνο στους τομείς που έχουν ισχυρή ανταγωνιστική θέση προσανατολίζοντας τις στρατηγικές των επιχειρήσεων προς τη μεγιστοποίηση της χρήσης του ανθρώπινου παράγοντα.

Συγκεκριμένα, λόγω της έλλειψης διαθέσιμων πόρων, ο μηχανισμός αυτός μπορεί να εφαρμοστεί αποκλειστικά στις περιπτώσεις όπου μπορούν να προβλεφθούν σημαντικά και διαρκή αποτελέσματα.

- Το τομεακό μέτρο δεν έχει ούτε ως στόχο ούτε ως αποτέλεσμα τη βελτίωση των διαρθρώσεων των επωφελούμενων επιχειρήσεων, λόγω της στενότητας των διαθέσιμων πόρων (50 δισεκατομμύρια ιταλικές λίρες, δηλαδή 26,5 εκατομμύρια Ecu για πέντε έτη). Πράγματι, ούτε η παραγωγική ικανότητα, ούτε η ανταγωνιστικότητα των ιταλικών προϊόντων σε σχέση με ανάλογα προϊόντα άλλων κρατών μελών, θα βελτιωθούν λόγω της απαλλαγής των κοινωνικών εισφορών, γιατί και χωρίς την ενίσχυση αυτή, οι επιχειρήσεις θα διατηρούσαν την παραγωγική τους ικανότητα μεταφέροντας ορισμένες φάσεις της παραγωγικής διαδικασίας στο εξωτερικό. Η μόνη διαφορά θα ήταν στην περίπτωση αυτή ότι θα εδημιουργείτο απασχόληση εκτός της Κοινότητας.

Θα πρέπει, ωστόσο, να παρατηρηθεί ότι οι ιταλικές αρχές βεβαιώνουν επίσης ότι οι επιχειρήσεις του τομέα της υποδηματοποιίας που ζήτησαν να επωφεληθούν από το μέτρο αυτό προβλέπουν πρόσθετες επενδύσεις από την πλευρά των ενδιαφερομένων επιχειρήσεων ύψους περίπου 47 δισεκατομμυρίων ιταλικών λιρών. Το ποσό αυτό μπορεί να φαίνεται ασήμαντο, αλλά θα πρέπει να υπενθυμιστεί ότι οι ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις είναι μεσαίου και, κυρίως, μικρού μεγέθους.

- Το εν λόγω μέτρο θα περιοριστεί στις μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις σύμφωνα με τον ορισμό για το πλαίσιο σε θέματα κρατικών ενισχύσεων για τις μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις (2) (στο εξής «κοινοτικό πλαίσιο ΜΜΕ»).

- Ένας από τους στόχους του μέτρου είναι να μη μεταφέρουν οι ιταλικές επιχειρήσεις προς τρίτες χώρες φάσεις της παραγωγικής δραστηριότητας που απαιτούν λιγότερο εξειδικευμένο προσωπικό (κοπή των δερμάτων και προετοιμασία των «γλωσσών»).

Σύμφωνα με μια μελέτη που αναφέρει η ιταλική κυβέρνηση (3), η μεταφορά αυτών των φάσεων της παραγωγικής δραστηριότητας προς χώρες με χαμηλό εργατικό κόστος επιτρέπει τη μείωση του κόστους έως και πάνω από 30 %.

Το κόστος εργασίας στην κατασκευή του ενδιάμεσου προϊόντος (των «γλωσσών») αντιπροσωπεύει το 60 % του συνολικού κόστους του προϊόντος. Δεδομένου ότι οι κοινωνικές εισφορές αντιστοιχούν σε 40 έως 45 % του κόστους εργασίας, η πλήρης απαλλαγή των κοινωνικών εισφορών μειώνει το κόστος του προϊόντος κατά 24 έως 27 % ανά εργαζόμενο. Η μείωση αυτή δεν απέχει πολύ από τη μείωση κόστους που αντιπροσωπεύει η μεταφορά παραγωγικής δραστηριότητας σε τρίτες χώρες.

Σε σχέση με το κόστος ενός ζεύγους υποδημάτων, η πλήρης απαλλαγή των εισφορών που συνδέεται με το κόστος εργασίας του ενδιάμεσου προϊόντος επιτρέπει μείωση κατά 7 έως 8 % ανά υπαγόμενο εργαζόμενο. Η επίπτωση του μέτρου στη τιμή του τελικού προϊόντος είναι αρκετά μικρή. Έτσι, το μέτρο δεν στρεβλώνει τις ανταλλαγές και, συνεπώς, δεν ισχύει ο πρώτος όρος σχετικά με το ασυμβίβαστο των ενισχύσεων.

Εξάλλου, η ανάλυση της παραγωγής υποδημάτων μεταξύ του 1989 και του 1993 δείχνει την ύπαρξη ενός σημαντικού συσχετισμού μεταξύ της παραγωγής και της αύξησης της μεταφοράς της παραγωγικής δραστηριότητας σε τρίτες χώρες, καθώς και έναν αντίθετο συσχετισμό μεταξύ της παραγωγής και της απασχόλησης. Οι ιταλικές αρχές βεβαιώνουν ότι από τα δεδομένα αυτά μπορούμε να συμπεράνουμε ότι το σημερινό επίπεδο του κόστους εργασίας, που είναι απαραίτητο για τη διατήρηση του υπάρχοντος ποσοστού απασχόλησης, καθιστά αναπόφευκτη τη μείωση της εσωτερικής παραγωγής. Η μόνη εναλλακτική λύση θα ήταν η μεταφορά της παραγωγικής δραστηριότητας σε τρίτες χώρες, που επιτρέπει να διατηρηθεί το επίπεδο της παραγωγής χάρη σε χαμηλότερο κόστος εργασίας. Έτσι, η θέση σύμφωνα με την οποία η αύξηση της απασχόλησης στην Ιταλία συνεπάγεται αύξηση της παραγωγής και άρα αλλοίωση του ανταγωνισμού δεν δικαιολογείται σε σχέση με την υπάρχουσα κατάσταση.

- Το μέτρο της απαλλαγής εφαρμόστηκε για όλες τις περιπτώσεις όπου τα κέρδη ανά επιχείρηση δεν υπερβαίνουν το λεγόμενο κατώφλι de minimis (τότε 50 000 Ecu για τρία έτη) που καθορίζεται από το κοινοτικό πλαίσιο ΜΜΕ (4), που επέτρεψε να δημιουργηθούν 1 240 θέσεις εργασίας (το πολύ τέσσερις θέσεις στις βιοτεχνίες και τρεις στις βιομηχανίες). Η συμβατότητα του τομεακού μέτρου ζητείται λοιπόν μόνο για τις υπόλοιπες 2 460 θέσεις, αφού τη στιγμή της υποβολής των παρατηρήσεών τους, οι ιταλικές αρχές ανακοίνωσαν ότι είχαν εγκριθεί 3 700 θέσεις εργασίας.

- Τέλος, η ιταλική κυβέρνηση υπέβαλε στην Επιτροπή το πολυετές πρόγραμμα για την απασχόληση, στο οποίο περιελήφθησαν οι διατάξεις που προβλέπει το άρθρο 6 του νόμου αριθ. 451/94.

ΙΙΙ

Στο πλαίσιο της διαδικασίας, υπέβαλαν τις παρατηρήσεις τους η γερμανική κυβέρνηση, καθώς και διάφοροι τρίτοι.

Η γερμανική κυβέρνηση υποστηρίζει γενικά τη θέση της Επιτροπής. Υπογραμμίζει τη σημασία του κόστους εργασίας στο κόστος παραγωγής του τομέα. Για το λόγο αυτό θεωρεί ότι το ιταλικό τομεακό μέτρο προκαλεί στρεβλώσεις.

Η ευρωπαϊκή ένωση παραγωγών υποδημάτων τάσσεται υπέρ του ιταλικού μέτρου το οποίο θεωρεί σύμφωνο με το Λευκό Βιβλίο για την ανάπτυξη, την ανταγωνιστικότητα και την απασχόληση, και με τα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Έσσεν, στις 9 και 10 Δεκεμβρίου 1994. Αναφέρει ότι το εν λόγω μέτρο δεν αποβλέπει στην επίλυση του προβλήματος της ανεργίας αλλά στη διατήρηση της βιομηχανίας υποδημάτων στην Ιταλία. Ο σχετικός νόμος δεν επηρεάζει τον ανταγωνισμό στον τομέα αφού η ενίσχυση δεν αντιπροσωπεύει παρά 0,07 % του προβλεπόμενου κύκλου εργασιών του τομέα των υποδημάτων (σε πέντε έτη). Τέλος, έχει ιδιαίτερη σημασία να συμμετέχουν οι κοινωνικοί εταίροι στην εκπόνηση συμφωνιών αυτού του είδους.

Η ευρωπαϊκή ένωση διανομέων υποδημάτων υιοθέτησε ουδέτερη στάση. Εκτιμά, ωστόσο, ότι δεν είναι σωστό να παρέχονται πλεονεκτήματα στη βιομηχανία υποδημάτων ενός κράτους μέλους σε σχέση με τις βιομηχανίες των άλλων κρατών μελών. Η κύρια συμβολή της ένωσης αυτής συνίσταται σε ορισμένες πληροφορίες που επιτρέπουν να εντοπισθούν καλύτερα τα προβλήματα του τομέα της υποδηματοποιίας. Υπογραμμίζει σύμφωνα με μια έκθεση που παρήγγειλε η Επιτροπή (5): «ότι η Ιταλία δεν έχει ανταγωνιστές στη Δυτική Ευρώπη» λόγω της ιδιαίτερα ισχυρής θέσης της. Η υποτίμηση της ιταλικής λίρας ενίσχυσε ακόμη περισσότερο τη θέση αυτή.

Πάντα σύμφωνα με τη μελέτη αυτή, μολονότι το κόστος εργασίας αυξάνει στην Κοινότητα, η κοινοτική παραγωγή παραμένει σε υψηλό επίπεδο αλλά η τάση για τη μεταφορά της παραγωγικής δραστηριότητας προς χώρες με χαμηλό εργατικό κόστος φαίνεται αναπόφευκτη. Η απασχόληση στην Κοινότητα επηρεάστηκε κατά τον ίδιο τρόπο όπως και στις νέες χώρες που βρίσκονται επικεφαλής της αγοράς (για παράδειγμα Κορέα και Ταϊβάν) που και αυτές με τη σειρά τους πρέπει να μεταφέρουν την παραγωγική τους δραστηριότητα προς χώρες με χαμηλότερο εργατικό κόστος. Η μεταφορά της παραγωγικής δραστηριότητας πραγματοποιείται ακόμη και στο εσωτερικό της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, για παράδειγμα προς την Πορτογαλία.

Η ισπανική ένωση παραγωγών υποδημάτων στηρίζει το ιταλικό μέτρο. Επισημαίνει τη σημασία του διαλόγου μεταξύ των κοινωνικών εταίρων και επιμένει να λάβουν όλα τα κράτη μέλη μέτρα ανάλογα με τα ιταλικά.

Τέλος, μία γαλλική επιχείρηση, υπογραμμίζει ότι το κόστος εργασίας στον τομέα της υποδηματοποιίας είναι ήδη χαμηλότερο στην Ιταλία σε σχέση με αλλού και καταγγέλει το πρόβλημα της παραποίησης σήματος που υφίσταται από την πλευρά ορισμένων ιταλικών επιχειρήσεων.

IV

Ο τομέας της υποδηματοποιίας αποτελείται από έναν πολύ μεγάλο αριθμό μικρών επιχειρήσεων. Το 1992, στην Κοινότητα υπήρχαν 14 730 επιχειρήσεις που απασχολούσαν, κατά μέσο όρο 21 άτομα. Το 1993, οι επιχειρήσεις αυτές ήταν 14 225 και το 1994 14 132 (6). Οι περισσότερες από τις μισές αυτές επιχειρήσεις βρίσκονται στην Ιταλία όπου το 60 % των εν λόγω επιχειρήσεων απασχολεί λιγότερα από 50 άτομα.

Η ευρωπαϊκή παραγωγή υποδημάτων έφθανε τα 17 472 εκατομμύρια Ecu το 1991, 17 317 εκατομμύρια Ecu το 1992, 16 718 εκατομμύρια Ecu το 1993 και 17 344 το 1994 (7). Το 1993 το 41,4 % της ευρωπαϊκής παραγωγής (σε όγκο) πραγματοποιείτο στην Ιταλία, ενώ το 1994 το μερίδιο της χώρας αυτής έφθανε το 42,5 %. Ακολουθούσαν κατά σειρά η Ισπανία (17,2 %), η Γαλλία (14 %), το Ηνωμένο Βασίλειο και η Πορτογαλία (μεταξύ 9 και 10 %) και η Γερμανία που παρήγαγε το 4,42 % του κοινοτικού συνόλου. Η παραγωγή συγκεντρώνεται σε ορισμένα κράτη μέλη και μέσα στα κράτη αυτά σε ορισμένες περιοχές. Στην Ιταλία για παράδειγμα τα δύο τρίτα σχεδόν της παραγωγής προέρχονται από τις περιοχές Marce, την Τοσκάνη και το Veneto.

Η ανάλυση ανά κράτος μέλος δείχνει ότι η αξία της παραγωγής (σε σταθερές τιμές) μειώθηκε, τα τελευταία έτη, στα περισσότερα κράτη μέλη με εξαίρεση την Ιταλία και τη Δανία όπου παρατηρούνται σημαντικές αυξήσεις.

Η παραγωγή καλύπτει μεγάλο φάσμα και τα προϊόντα διακρίνονται από τα ιταλικά που χρησιμοποιούνται: δέρμα, συνθετικά υλικά, ελαστικό, ύφασμα και άλλα υλικά.

Σε ό,τι αφορά τη ζήτηση, στην αρχή της δεκαετίας του '90 οι τρεις κυριότερες καταναλώτριες χώρες ήταν η Γερμανία, η Γαλλία και το Ηνωμένο Βασίλειο. Οι τρεις αυτές χώρες αντιπροσώπευαν το 65 % της κατανάλωσης το 1991. Από την πλευρά τους η Ιταλία, η Ισπανία και η Πορτογαλία δεν αντιπροσώπευαν παρά το 25 % της κατανάλωσης στην Κοινότητα. Επιπλέον, μεταξύ του 1983 και του 1990, η κατανάλωση αυξήθηκε κατά 20 % στα βόρεια κράτη (Γερμανία, Γαλλία, Ηνωμένο Βασίλειο) έναντι μόνο 8 % στις τρεις χώρες του νότου (Ιταλία, Ισπανία Πορτογαλία).

Η απασχόληση μειώθηκε αισθητά σε ολόκληρη την Κοινότητα και ιδιαίτερα στο Βορρά: 38 % μεταξύ 1982 και 1992. Στο νότο, κατά την ίδια περίοδο, η απασχόληση μειώθηκε κατά λιγότερο από 10 % (8).

Ο τομέας της υποδηματοποιίας είναι ιδιαίτερα δυναμικός στην Ιταλία. Πράγματι, το 1993 η παραγωγή αυξήθηκε κατά 10,9 % σε αξία σε σχέση με το 1992, για να φθάσει τα 12 786 δισεκατομμύρια λίρες. Σε όγκο, το 1993 πάντα, η αύξηση της παραγωγής ήταν 4 % σε σχέση με το προηγούμενο έτος, με 451 εκατομμύρια ζεύγη παραχθέντων υποδημάτων. Η αύξηση αυτή παρατηρήθηκε μάλιστα με παράλληλη μείωση της εσωτερικής ζήτησης, κατευθύνοντας, συνεπώς, προς τις εξαγωγές την παραγωγή που δεν απορροφήθηκε από την εγχώρια αγορά. Το 1994, ο ρυθμός αύξησης διατηρήθηκε στο 4 %, με την παραγωγή να φθάνει τα 471 εκατομμύρια ζεύγη υποδημάτων (αξίας 13 828 δισεκατομμυρίων ιταλικών λιρών, + 8,1 % σε σχέση με το προηγούμενο έτος). Θα πρέπει να σημειωθεί ότι η Ιταλία παράγει δυόμιση φορές περισσότερα υποδήματα από όσα καταναλώνει [στοιχεία του 1991 (9)]. Η κατανάλωση υποδημάτων ανά κάτοικο στην Ιταλία είναι μία από τις χαμηλότερες στην Κοινότητα.

Παρά τη σημαντική μείωση της απασχόλησης, 108 000 απασχολούμενα άτομα το 1994 έναντι 123 000 το 1987 και τη μείωση του αριθμού των επιχειρήσεων (- 1 412 μεταξύ του 1982 και 1994), Η Ιταλία παραμένει ο πέμπτος παραγωγός στον κόσμο (σε όγκο), ο τέταρτος εξαγωγέας στον κόσμο και ο πρώτος εξαγωγέας στον κόσμο για δερμάτινα υποδήματα.

Η βιομηχανία υποδημάτων είναι βιομηχανία σχετικά υψηλής έντασης εργασίας. Έτσι εξηγείται το γεγονός ότι οι κοινοτικές επιχειρήσεις γίνονται ολοένα και πιο ευάλωτες έναντι του ανταγωνισμού των χωρών με χαμηλό εργατικό κόστος. Η εξέλιξη αυτή επιβεβαιώνεται από την επιδείνωση του εμπορικού ισοζυγίου της Κοινότητας με τον υπόλοιπο κόσμο. Από το 1991, η Κοινότητα είναι καθαρός εισαγωγέας υποδημάτων.

Θα πρέπει να υπενθυμιστεί ότι οι ευρωπαίοι παραγωγοί, για να επωφεληθούν από το χαμηλό εργατικό κόστος ορισμένων τρίτων χωρών, μεταφέρουν ένα μέρος της παραγωγικής τους δραστηριότητας προς τις αναπτυσσόμενες χώρες, τροφοδοτώντας έτσι το έλλειμμα του εμπορικού ισοζυγίου.

Μολονότι η Κοινότητα είναι καθαρός εισαγωγέας, η Ιταλία είναι καθαρός εξαγωγέας. Το 1993 η Ιταλία εξήγαγε το 70,2 % (σε αξία) της παραγωγής της προς τον υπόλοιπο κόσμο. Οι εξαγωγές της αυξήθηκαν σημαντικά το 1993 (+11,7 % σε όγκο) και κάπως λιγότερο το 1994 (+6,15 %).

Το ενδοκοινοτικό εμπόριο είναι σημαντικό αφού αφορά μεταξύ του ενός τρίτου και του μισού της κοινοτικής παραγωγής. Το 1991, το ενδοκοινοτικό εμπόριο κάλυπτε το 37,55 % της κοινοτικής παραγωγής (6 520 εκατομμύρια Ecu). Το 1992 το ενδοκοινοτικό εμπόριο μειώθηκε σε 34,45 % (6 407 εκατομμύρια Ecu) (10). Σε όγκο, το κοινοτικό εμπόριο κάλυπτε το 1991, το 47,9 % της ευρωπαϊκής παραγωγής, 50,6 % το 1992, 51,8 % το 1993 και 53,4 % το 1994.

Το μερίδιο της Ιταλίας στο ενδοκοινοτικό εμπόριο συνοψίζεται στους ακόλουθους πίνακες:

α) Εξαγωγές

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

β) Εισαγωγές

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

Τα άλλα κράτη μέλη αποτελούν εδώ και πολύ καιρό τους σημαντικότερους πελάτες του ιταλικού τομέα υποδηματοποιίας.

V

Με την παρούσα απόφαση, η Επιτροπή καλείται να πάρει θέση σχετικά με τη συμβατότητα της απαλλαγής των εργοδοτικών κοινωνικών εισφορών που προβλέπονται από το ΥΔ της 31ης Μαρτίου 1994. Η Επιτροπή δεν θα εκφραστεί για το άρθρο 6 του νόμου αριθ. 451/94, που αποτελεί αντικείμενο χωριστής εξέτασης.

Εννοείται ότι η Επιτροπή θεωρεί ότι η καταπολέμηση της ανεργίας αποτελεί βασική προτεραιότητα και ότι η επιτυχία της πρωτοβουλίας αυτής προϋποθέτει την καλύτερη ολοκλήρωση των μακροοικονομικών και των βιομηχανικών πολιτικών των κρατών μελών, τα οποία μαζί με την Επιτροπή θα πρέπει να επιδείξουν φαντασία και τόλμη κατά την αναζήτηση νέων λύσεων, με στόχο την καταπολέμηση της «πληγής» που αποτελεί η ανεργία. Η επιτυχία του έργου αυτού απαιτεί βαθύ προβληματισμό για τη θέση της απασχόλησης στη σημερινή κοινωνία και η Επιτροπή είναι έτοιμη να διαδραματίσει τον κατάλληλο ρόλο, ώστε να συμβάλει κατά τρόπο επικοδομητικό. Οι σκέψεις αυτές απορρέουν από το Λευκό Βιβλίο για την ανάπτυξη, την ανταγωνιστικότητα και την απασχόληση.

Οι ιταλικές αρχές υλοποίησαν τα εν λόγω μέτρα ακολουθώντας αυτή τη διαδικασία.

Η κριτική της Επιτροπής δεν εστιάζεται, εξάλλου, στους ακολουθούμενους στόχους από την πλευρά των ιταλικών αρχών σε θέματα δημιουργίας απασχόλησης (η Επιτροπή εξέτασε, επίσης, με μεγάλη προσοχή το πολυετές σχέδιο για την απασχόληση που υπέβαλαν οι ιταλικές αρχές, στο οποίο περιελήφθη ο νόμος αριθ. 451/94) αλλά στις διαδικασίες με τις οποίες θέλησαν να επιτύχουν τους στόχους αυτούς και στις συνέπειες αυτών των διαδικασιών.

Οι όροι και οι διαδικασίες της πλήρους ή μερικής απαλλαγής των κοινωνικών εισφορών παρουσιάστηκαν αναλυτικά κατά το άνοιγμα της διαδικασίας. Υπενθυμίζεται ότι η απαλλαγή των εισφορών είναι φθίνουσα για τους εργαζόμενους που προσλαμβάνονται με σύμβαση αορίστου χρόνου (απαλλαγή κατά 100 % τα τρία πρώτα έτη και 90 % για τα δύο επόμενα).

Στην περίπτωση που η απαλλαγή θα ήταν πλήρης (100 %) το κέρδος για κάθε επιχείρηση υπολογίζεται από τις ιταλικές αρχές σε 4 437 Ecu κατ' έτος και ανά προσλαμβανόμενο εργαζόμενο για τις βιομηχανικές επιχειρήσεις και σε 3 944 Ecu κατ' έτος και ανά προσλαμβανόμενο εργαζόμενο για τις βιοτεχνίες.

Υπενθυμίζεται ότι οι ιταλικές αρχές εφάρμοσαν εν μέρει το μέτρο αυτό για όλες τις περιπτώσεις όπου το όφελος ανά επιχείρηση δεν υπερβαίνει το κατώφλι de minimis, με την έννοια του κοινοτικού πλαισίου ΜΜΕ.

VI

Η Επιτροπή εκτιμά ότι η ιταλική κυβέρνηση δεν τήρησε τις υποχρεώσεις της, βάσει του άρθρου 93 παράγραφος 3 αφού η κοινοποίηση υποβλήθηκε στην Επιτροπή μετά τη στιγμή κατά την οποία οι επιχειρήσεις θα μπορούσαν να επωφεληθούν από την ενίσχυση. Ωστόσο, στην κοινοποίησή της, η ιταλική κυβέρνηση αναλάμβανε την υποχρέωση να μην χορηγήσει ενισχύσεις πριν η Επιτροπή αποφασίσει σχετικά. Η δέσμευση αυτή τηρήθηκε για τις ενισχύσεις των οποίων το ύψος ανά επωφελούμενο υπερέβαινε το κατώφλι de minimis το οποίο τότε ήταν 50 000 Ecu για τρία έτη.

Οι ιταλικές αρχές δικαιολογούν την εφαρμογή του νόμου αριθ. 451/94 ανά τομέα προβάλλοντας τρεις λόγους: την ανάγκη διαπραγματεύσεων μεταξύ κοινωνικών εταίρων του τομέα, τον πειραματικό χαρακτήρα του μέτρου και τη στενότητα των διαθέσιμων δημοσιονομικών πόρων.

Η Επιτροπή εκτιμά ότι, στην παρούσα περίπτωση, η επιλογή να καθοριστούν οι διαδικασίες της ενίσχυσης από τους κοινωνικούς εταίρους, αντί να καθορίζονται στον νόμο αριθ. 451/94, ενισχύει τον τομεακό χαρακτήρα του μέτρου ενώ θα μπορούσε να είναι γενικός. Το ίδιο είδος συμφωνίας μεταξύ κοινωνικών εταίρων που αφορά τα άλλα στοιχεία του σχεδίου (καθορισμός του είδους σύμβασης εργασίας, του καθεστώτος μερικής απασχόλησης, των αμοιβών κατά την πρόσληψη κ.λπ.) θα μπορούσε να συνυπάρχει με ένα γενικό νόμο που να καθορίζει τις διαδικασίες χορήγησης της ενίσχυσης. Επιπλέον, πρέπει να υπογραμμιστεί ότι δεν αρκεί η εφαρμογή των διατάξεων αυτών σε ορισμένους τομείς ώστε να καταστεί το μέτρο γενικό, γιατί τα χαρακτηριστικά της ενίσχυσης θα είναι κατά πάσα πιθανότητα διαφορετικά από τον ένα τομέα στον άλλο, λόγω των διαφορετικών προβλημάτων που θα πρέπει να επιλυθούν.

Όσο για την ανάγκη να ακολουθηθεί μια διαδικασία με διάφορα στάδια, τόσο για να ελεγχθεί η αξία της προσέγγισης όσο και λόγω των περιορισμένων χρηματοδοτικών μέσων, η Επιτροπή έχει ήδη πάρει θέση σχετικά με την απόφασή της 80/392/ΕΟΚ (11) σχετικά με το καθεστώς μερικής απαλλαγής των εργοδοτικών εισφορών στο σύστημα ιατροφαρμακευτικής περίθαλψης στην Ιταλία. Στην απόφαση αυτή η Επιτροπή εκτιμά ότι η ανεπάρκεια δημοσιονομικών διαθέσιμων μπορεί να αποτελέσει επιχείρημα για να γίνει αποδεκτό ότι το σύστημα των απαλλαγών δεν εφαρμοζόταν ακόμη σε όλους τους τομείς της ιταλικής οικονομίας. Στην περίπτωση όμως αυτή το σύστημα επεκτεινόταν σε ένα μεγάλο μέρος της ιταλικής οικονομίας: στο σύνολο των βιομηχανικών επιχειρήσεων και σε ορισμένες επιχειρήσεις του τομέα των υπηρεσιών, ενώ αντίθετα, στην παρούσα περίπτωση, η κατάσταση διαφέρει σημαντικά αφού το μέτρο αφορά έναν μόνο τομέα, ακόμη και αν δεν αποκλείσουμε ότι άλλοι τομείς μπορούν να προσφύγουν αργότερα στο μέτρο αυτό.

Το μέτρο της απαλλαγής των κοινωνικών εισφορών έχει ως αποτέλεσμα τη δημιουργία ενός σημαντικού αριθμού θέσεων εργασίας (στόχος του μέτρου ήταν να αποφευχθεί η μεταφορά μέρους της παραγωγικής δραστηριότητας των ιταλικών επιχειρήσεων σε χώρες με χαμηλό εργατικό κόστος). Το μέτρο θα πρέπει λοιπόν να αξιολογηθεί βάσει των κατευθυντήριων γραμμών όσον αφορά τις ενισχύσεις για την απασχόληση (12) (στο εξής κατευθυντήριες γραμμές), καθώς και της Νομολογίας του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων σε θέματα απαλλαγών των κοινωνικών εισφορών. Λαμβανομένου υπόψη ότι οι ιταλικές αρχές θέλησαν να περιορίσουν την εφαρμογή των απαλλαγών στις μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις με την έννοια του κοινοτικού πλαισίου ΜΜΕ, το πλαίσιο αυτό θα πρέπει να εφαρμοστεί εφόσον χρειάζεται.

Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι το μέτρο της απαλλαγής των εργοδοτικών κοινωνικών εισφορών, σύμφωνα με τις διαδικασίες που καθορίζονται στο ΥΔ της 31ης Μαρτίου 1994, αποτελεί ενίσχυση στο βαθμό όπου πρόκειται για την πλήρη ή μερική απαλλαγή των επιχειρήσεων ενός ιδιαίτερου βιομηχανικού τομέα, για έναν ορισμένο αριθμό νεοπροσλαμβανομένων εργαζομένων, χρηματοδοτικών επιβαρύνσεων που απορρέουν από την κανονική εφαρμογή του γενικού συστήματος κοινωνικής ασφάλισης.

Οι ιταλικές αρχές θεωρούν ότι η ενίσχυση δεν επηρεάζει τις ανταλλαγές και δεν στρεβλώνει τον ανταγωνισμό και ότι, συνεπώς, δεν μπορεί να εφαρμοστεί το άρθρο 92 παράγραφος 1. Τη θέση αυτή υποστηρίζουν, επίσης, και ορισμένοι τρίτοι που παρενέβησαν στο πλαίσιο της διαδικασίας: η ενίσχυση σε σχέση με τον κύκλο εργασιών του τομέα, δεν αντιπροσωπεύει παρά 0,07 % κάτι που είναι αμελητέο από πλευράς ενδοκοινοτικών ανταλλαγών και ανταγωνισμού.

Η Επιτροπή δεν μπορεί να συμμεριστεί ένα τέτοιο συμπέρασμα στο βαθμό όπου το κριτήριο που έχει επιλεγεί (κύκλος εργασιών) περιλαμβάνει στοιχεία που δεν απορρέουν από τη δραστηριότητα του τομέα, όπως για παράδειγμα η αγορά πρώτων υλών. Η καλύτερη αξιολόγηση της σημασίας της ενίσχυσης μπορεί να γίνει συγκρίνοντας το ύψος της με την προστιθέμενη αξία του τομέα δηλαδή, την αύξηση της αξίας που οφείλεται στη μεταποίηση στο εσωτερικό του τομέα.

Η σύγκριση αυτή δεν μπορεί παρά να είναι ενδεικτική αφού δεν είναι δυνατό να είναι γνωστή εκ των προτέρων η προστιθέμενη αξία του τομέα για την περίοδο χορήγησης της ενίσχυσης. Ωστόσο, η σχέση μεταξύ του ύψους των ενισχύσεων που θα είναι διαθέσιμες κάθε χρόνο, 10 δισεκατομμύρια ιταλικές λίρες (5,28 εκατομμύρια Ecu) και της προστιθέμενης αξίας του τομέα στην Ιταλία το 1993 (μόνο διαθέσιμο στοιχείο) είναι 0,33 %. Το αποτέλεσμα αυτό θα ήταν αναμφισβήτητα χαμηλότερο εάν υπολογιζόταν για τα επόμενα έτη λόγω της πιθανής αύξησης της προστιθέμενης αξίας, λαμβανομένων υπόψη των καλών επιδόσεων της ιταλικής βιομηχανίας υποδημάτων.

Σε κάθε περίπτωση, ο αριθμός αυτός αποτελεί έναν μέσο όρο και θα είναι τόσο υψηλότερος όσο η αναλογία εργαζομένων που επωφελούνται από τις απαλλαγές σε σχέση με το σύνολο των εργαζομένων μιας επιχείρησης θα είναι μεγαλύτερη. Εξάλλου, οι επιπτώσεις μπορούν, επίσης, να διαφέρουν ανάλογα με το είδος του προϊόντος (όπως για τα δερμάτινα υποδήματα η παραγωγή των οποίων έχει υψηλότερο εργατικό κόστος). Σύμφωνα με τις ιταλικές αρχές, η επίπτωση της ενίσχυσης στο κόστος ενός ζεύγους υποδημάτων είναι μεταξύ 7 και 8 % ανά εργαζόμενο. Προκειμένου για ενισχύσεις που προορίζονται για ένα μη καθορισμένο αριθμό επιχειρηματιών, είναι δύσκολο να καθοριστεί, εκ των προτέρων και λεπτομερώς, η επίπτωση στο σύνολο της αγοράς υποδημάτων.

Ακόμη και αν οι συνέπειες της ενίσχυσης δεν είναι σημαντικές, δεν παύουν να υπάρχουν. Στην απόφαση της 11ης Νοεμβρίου 1987, υπόθεση 259/85, Γαλλία κατά Επιτροπής (13), το Δικαστήριο έκρινε κατά το παρελθόν ότι η «Επιτροπή δεν υπερέβη τα όρια της εξουσίας εκτιμήσεως που έχει, κρίνοντας ότι ακόμη και μια σχετικά ασήμαντη ενίσχυση θα μπορούσε να αλλοιώσει τους όρους των συναλλαγών κατά τρόπο θίγοντα το κοινό συμφέρον» Εξάλλου, θα πρέπει να υπενθυμιστεί ότι η συμβατότητα με τη συνθήκη θα πρέπει να εξεταστεί στο κοινοτικό πλαίσιο και όχι στο πλαίσιο ενός μόνο κράτους μέλους.

Τα στοιχεία που δείχνουν ότι αλλοιώνεται η ανταγωνισμός και ότι μπορούν να επηρεαστούν οι ανταλλαγές στην περίπτωση των εν λόγω ενισχύσεων είναι τα ακόλουθα:

1) Το πρώτο στοιχείο είναι ο τομεακός τους χαρακτήρας. Πράγματι, λόγω του γεγονότος ότι οι διαδικασίες για την απαλλαγή των εισφορών δεν καθορίστηκαν στον νόμο αριθ. 451/94, το σύστημα αυτό χάνει το γενικό χαρακτήρα, που στην περίπτωση αυτή θα επέτρεπε να μην θεωρηθεί το μέτρο ενίσχυση με την έννοια του άρθρου 92 παράγραφος 1 της συνθήκης ΕΚ. Στην περίπτωση αυτή, όλες οι επιχειρήσεις, ακόμη και ξένες εγκατεστημένες στην Ιταλία θα μπορούσαν να επωφεληθούν από τις ενισχύσεις αυτές. Δεν αποκλείεται πάντως ακόμη και γενικά μέτρα να επηρεάσουν τις ενδοκοινοτικές ανταλλαγές. Η συνθήκη προβλέπει, ωστόσο, τη δυνατότητα εναρμόνισης των διακρατικών διαφορών μέσω των άρθρων 99 έως 102.

Εξάλλου, από την ίδια τη φύση τους, οι τομεακές ενισχύσεις έχουν περισσότερο στρεβλωτικό χαρακτήρα από τα οριζόντια μέτρα και τις ενισχύσεις ad hoc. Στην περίπτωση των οριζοντίων μέτρων, όλες οι ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις μπορούν να επωφεληθούν από το μέτρο γεγονός που περιορίζει, ή/και εξουδετερώνει τις επιπτώσεις στις ενδοκοινοτικές ανταλλαγές. Πράγματι, σε ένα ημιεύκαμπτο σύστημα συναλλαγματικών ισοτιμιών όπως το ΕΝΣ, και, κυρίως, για τα νομίσματα με ελεύθερη διακύμανση όπως η ιταλική λίρα, οι συνέπειες των οριζοντίων μέτρων βελτιώνουν κατά ενιαίο τρόπο την ανταγωνιστικότητα της οικονομίας και άρα το εμπορικό ισοζύγιο, αλλά διορθώνονται από τις διακυμάνσεις των συναλλαγματικών ισοτιμιών. Δεν ισχύει το ίδιο για τα μέτρα που αφορούν έναν μόνο τομέα. Στην υπόθεση μιας ενίσχυσης ad hoc, δεν μπορούν να ζητηθούν αντισταθμίσεις που περιορίζουν τις επιπτώσεις στον ανταγωνισμό και τις ενδοκοινοτικές ανταλλαγές.

2) Πέρα από την πρόσληψη 5 000 ατόμων, οι ιταλικές επιχειρήσεις θα επενδύσουν 47 δισεκατομμύρια ιταλικές λίρες. Αυτό αρκεί για να αναιρεθεί το επιχείρημα σύμφωνα με το οποίο το μέτρο δεν θα επηρεάσει τη βελτίωση των διαρθρώσεων των επωφελούμενων επιχειρήσεων. Εξάλλου, είναι δύσκολο να γίνει δεκτό ότι η παραγωγή θα παραμείνει αμετάβλητη εάν αυξηθεί τόσο ο συντελεστής εργασίας όσο και ο συντελεστής κεφαλαίου, ιδίως όταν γνωρίζουμε ότι οι εν λόγω επιχειρήσεις είναι μικρού μεγέθους.

Από την έκθεση που παράγγειλε η Επιτροπή για την κατάσταση της βιομηχανίας υποδημάτων (14), εξάγεται το συμπέρασμα ότι η τάση για τη μεταφορά ορισμένων φάσεων της παραγωγής προς χώρες χαμηλού εργατικού κόστους είναι αναπόφευκτη εάν οι ευρωπαϊκές επιχειρήσεις θέλουν να βελτιώσουν ακόμη περισσότερο την ανταγωνιστικότητά τους. Χωρίς να κρίνουμε το πρόβλημα της μεταφοράς μέρους της παραγωγικής δραστηριότητας, θα πρέπει να διαπιστωθεί ότι αν οι ιταλοί επιχειρηματίες δέχτηκαν να δημιουργήσουν στην Ιταλία θέσεις εργασίας με όρους σχεδόν ίδιους με αυτούς που υπάρχουν σε ορισμένες χώρες χαμηλού εργατικού κόστους είναι επειδή προβλέπουν να επιτύχουν σχεδόν ίση αύξηση της παραγωγικότητας. Αυτό φαίνεται να επιβεβαιώνεται από τις ιταλικές αρχές όταν δηλώνουν ότι υπάρχει σημαντικός συσχετισμός μεταξύ της παραγωγής και της αύξησης της μεταφοράς παραγωγικών δραστηριοτήτων. Ανάλογος συσχετισμός θα πρέπει να υπάρχει και μεταξύ της παραγωγής και της μείωσης του εργατικού κόστους αφού, στη συγκεκριμένη περίπτωση, η απαλλαγή των εισφορών επιτρέπει μείωση του κόστους παρόμοια με αυτή που επιτρέπει και η μεταφορά μέρους της παραγωγικής δραστηριότητας.

Τέλος, θα πρέπει να υπογραμμιστεί ότι η προβλεπόμενη παρέμβαση εγγράφεται στο πλαίσιο του «ΥΔ 31ης Μαρτίου 1994», που προβλέπει επίσης και άλλα είδη μέτρων (μερική απασχόληση, μείωση του μισθού στην αρχή της σταδιοδρομίας) με στόχο τη μείωση του κόστους εργασίας. Είναι απίθανο ένας κανόνας που αποβλέπει ειδικά στη στήριξη της παραγωγής να μην επηρεάζει ολόκληρη την παραγωγή του τομέα.

3) Όπως αναφέρεται στο μέρος IV η Ιταλία υπήρξε ανέκαθεν ο σημαντικότερος παραγωγός υποδημάτων στην Κοινότητα και εξάγει μεταξύ 40 και 50 % της παραγωγής της προς τα άλλα κράτη μέλη. Η θέση αυτή ενισχύθηκε μεταγενέστερα με την υποτίμηση της ιταλικής λίρας. Τα εξεταζόμενα μέτρα έρχονται λοιπόν να στηρίξουν έναν τομέα της ιταλικής οικονομίας που βρίσκεται επικεφαλής της αγοράς στην Κοινότητα.

4) Ο ανταγωνισμός στην κοινοτική αγορά υποδημάτων είναι ιδιαίτερα έντονος. Το 1982, οι έξι μεγαλύτεροι κοινοτικοί παραγωγοί (Ιταλία, Ισπανία, Γαλλία, Ηνωμένο Βασίλειο, Πορτογαλία, Γερμανία) απασχολούσαν 378 468 υπαλλήλους. Το 1994, δεν υπήρχαν παρά 272 253 υπάλληλοι. Βέβαια, ένα μέρος από τη μείωση αυτή οφείλεται στην πίεση χωρών με χαμηλό εργατικό κόστος στην κοινοτική αγορά, αλλά ορισμένα τμήματα της αγοράς όπως τα δερμάτινα υποδήματα αντιμετωπίζουν, κυρίως, ενδοκοινοτικό ανταγωνισμό (οι ενδοκοινοτικές εισαγωγές είναι περισσότερες από τις εξωκοινοτικές). Η θέση της Επιτροπής για το θέμα αυτό είναι να θεωρεί ότι, στους οικονομικούς τομείς όπου υπάρχουν σημαντικά ρεύματα ενδοκοινοτικών ανταλλαγών, οι επιχειρήσεις βρίσκονται εκ των πραγμάτων σε θέση ανταγωνιστική.

5) Στην απόφαση της 2ας Ιουλίου 1974, υπόθεση 173/73, Ιταλία κατά Επιτροπής (15), το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο θεώρησε ότι λαμβανομένου υπόψη ότι μείωση των κοινωνικών εισφορών έχει ως αποτέλεσμα τη μείωση του εργατικού κόστους και ότι η βιομηχανία που επωφελείται από τις ενισχύσεις αυτές ανταγωνίζεται επιχειρήσεις των άλλων κρατών μελών, η μείωση του κόστους παραγωγής της βιομηχανίας αυτής με τη μείωση των κοινωνικών εισφορών επηρεάζει απαραίτητα τις ανταλλαγές μεταξύ των κρατών μελών. Η θέση αυτή επιβεβαιώνει την ανάλυση της Επιτροπής στην ίδια υπόθεση που, θεωρούσε ότι σε μια αγορά όπου ο όγκος των ανταλλαγών είναι σημαντικός, οποιαδήποτε ενίσχυση, ανεξάρτητα από το ύψος και την έντασή της, αλλοιώνει ή απειλεί να αλλοιώσει τον συνήθη ανταγωνισμό λόγω του γεγονότος ότι οι επωφελούμενες επιχειρήσεις λαμβάνουν εξωτερική ενίσχυση που δεν λαμβάνουν οι ανταγωνιστές τους.

6) Η ιταλική κυβέρνηση δεν απέδειξε ότι οι επιχειρήσεις του εν λόγω τομέα έχουν περισσότερα προβλήματα από τους ανταγωνιστές τους των άλλων κρατών μελών 7 αντίθετα, αναγνώρισε ότι αυτό το είδος μέτρου δεν εφαρμόζεται παρά για τις επιχειρήσεις που είναι σε θέση να έχουν ανταγωνιστική συμπεριφορά στην αγορά. Λαμβανομένου υπόψη ότι οι κοινοτικές επιχειρήσεις του τομέα της υποδηματοποιίας αντιμετωπίζουν σχεδόν όλες ανάλογα προβλήματα, υπάρχει κίνδυνος οι ενισχύσεις αυτές να συμβάλουν στη μεταφορά των εν λόγω προβλημάτων από ένα κράτος μέλος σε ένα άλλο.

VII

Με βάση τα παραπάνω, η πλήρης ή μερική απαλλαγή των εργοδοτικών κοινωνικών εισφορών στον τομέα της υποδηματοποιίας αποτελεί ενίσχυση ασυμβίβαστη με την κοινή αγορά με την έννοια του άρθρου 92 παράγραφος 1 της συνθήκης ΕΚ στο βαθμό που επηρεάζει τις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών και νοθεύει ή απειλεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό. Θα πρέπει λοιπόν να εξεταστεί αν η ενίσχυση αυτή μπορεί να υπαχθεί σε μια από τις παρεκκλίσεις που προβλέπονται από το άρθρο 92 παράγραφος 3 της συνθήκης ΕΚ.

Η παρέκκλιση που προβλέπεται στο άρθρο 92 παράγραφος 3 στοιχείο α) δεν ισχύει λαμβανομένου υπόψη ότι το εν λόγω μέτρο αφορά το σύνολο της ιταλικής επικράτειας.

Η παρέκκλιση που προβλέπεται στο άρθρο 92 παράγραφος 3 στοιχείο β) δεν ισχύει γιατί οι ιταλικές αρχές δεν απέδειξαν ότι η απαλλαγή των κοινωνικών εισφορών των επιχειρήσεων του τομέα της υποδηματοποιίας είναι απαραίτητη για την αντιμετώπιση μιας σοβαρής διαταραχής της ιταλικής οικονομίας.

Οι ιταλικές αρχές ανακοίνωσαν ότι οι επωφελούμενες επιχειρήσεις θα ήταν αποκλειστικά μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις. Το κοινοτικό πλαίσιο ΜΜΕ προβλέπει, μεταξύ άλλων, ότι η Επιτροπή δεν θα προβάλει γενικά αντιρρήσεις σε ενισχύσεις για τη δημιουργία απασχόλησης ύψους που να μην υπερβαίνει τα 3 000 Ecu ανά δημιουργούμενη θέση εργασίας. Στην παρούσα περίπτωση, το πλαίσιο αυτό δεν μπορεί να εφαρμοστεί αφού αφενός, η ενίσχυση είναι τομεακή και αφετέρου, η ενίσχυση ανά δημιουργούμενη θέση εργασίας κυμαίνεται μεταξύ 3 944 Ecu και 4 437 Ecu για ένα μόνο από τα πέντε έτη εφαρμογής του μέτρου σε περίπτωση πλήρους απαλλαγής (για σύμβαση αόριστης διάρκειας ανάλογα με το εάν πρόκειται για βιοτεχνία ή βιομηχανία). Στην περίπτωση που είναι λιγότερο ευνοϊκή για τον υπάλληλο, με σύμβαση διάρκειας ενός έτους που δεν ανανεώνεται το επόμενο έτος, το συνολικό ύψος της ενίσχυσης θα ήταν 2 958 Ecu. Θα πρέπει πάντως να υπενθυμιστεί ότι, βάσει της συμφωνίας μεταξύ των κοινωνικών εταίρων, οι προσλήψεις θα γίνονται εναλλακτικά, μια με σύμβαση αόριστης διάρκειας και μια σε σύμβαση ορισμένου χρόνου.

Στις κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής, προβλέπονται στο σημείο 23 τα ακόλουθα: «Οι ενισχύσεις για τη δημιουργία απασχόλησης που περιορίζονται σε έναν ή περισσότερους ευαίσθητους τομείς, σε κατάσταση πλεονάζουσας παραγωγικής ικανότητας ή κρίσης, παρουσιάζουν επίσης χαρακτηριστικά που, συνήθως, δεν επιτρέπουν στην Επιτροπή να τις αντιμετωπίσουν με το γενικά ευνοϊκό πνεύμα με το οποίο εξετάζει τις ενισχύσεις για τη δημιουργία απασχόλησης που αφορούν το σύνολο της οικονομίας.

Πράγματι, τέτοιες τομεακές ενισχύσεις αποτελούν ένα πλεονέκτημα για τον ή τους συγκεκριμένους τομείς που βελτιώνει την ανταγωνιστική τους θέση σε σχέση με τις επιχειρήσεις των άλλων κρατών μελών. Έτσι, ενισχύσεις που μειώνουν το εργατικό κόστος ενός ή περισσότερων παραγωγικών τομέων έχουν ως αποτέλεσμα να μειώνουν το κόστος παραγωγής των τομέων αυτών, γεγονός που τους επιτρέπει να βελτιώσουν το μερίδιό τους στην αγορά σε βάρος των κοινοτικών ανταγωνιστών τους τόσο στο επίπεδο του ενδιαφερομένου κράτους μέλους όσο και στο επίπεδο των ενδοκοινοτικών και εξωκοινοτικών εξαγωγών, με όλες τις σχετικές συνέπειες σε ό,τι αφορά την επιδείνωση της απασχόλησης στους εν λόγω τομείς των άλλων κρατών μελών. Συνεπώς, το προστατευτικό αποτέλεσμα τέτοιων ενισχύσεων για τον ή τους συγκεκριμένους τομείς, ιδιαίτερα στους τομείς που βρίσκονται σε κρίση, και οι αρνητικές επιπτώσεις τους στην απασχόληση στους ανταγωνιστικούς τομείς των άλλων κρατών μελών, υπερτερούν συνήθως του κοινού συμφέροντος που συνδέεται με τα ενεργά μέτρα μείωσης της ανεργίας, και οι ενισχύσεις αυτές δεν τυχαίνουν συνήθως, ευνοϊκής αξιολόγησης από την πλευρά της Επιτροπής σε ό,τι αφορά τη συμβατότητά τους με την κοινή αγορά.»

Για τους παραπάνω λόγους συμπεραίνεται ότι τα αποτελέσματα της ενίσχυσης στις ενδοκοινοτικές ανταλλαγές είναι πιο σημαντικά από ό,τι φαίνεται από την απλή σύγκριση μεταξύ του ύψους της ενίσχυσης και της προστιθέμενης αξίας που παράγει ο τομέας.

Όπως φαίνεται από το σημείο 23 των κατευθυντηρίων γραμμών, ακόμη και στον τομέα των ενισχύσεων για τη δημιουργία απασχόλησης, η Επιτροπή θα πρέπει να τηρεί αυστηρή στάση έναντι των τομεακών ενισχύσεων ώστε να προβλεφθεί έγκαιρα οποιαδήποτε κλιμάκωση, καθώς και η αμφισβήτηση της ίδιας της έννοιας της εσωτερικής αγοράς.

Λαμβανομένης υπόψη της πίεσης που ασκείται στο σύνολο των κοινοτικών παραγωγών από τις εισαγωγές τρίτων χωρών, της δύσκολης κατάστασης της απασχόλησης στον τομέα αυτό σε όλα τα κράτη μέλη (με εξαίρεση την Πορτογαλία), της σημασίας των ενδοκοινοτικών ανταλλαγών και άρα του ανταγωνισμού και του κυρίαρχου ρόλου που διαδραματίζει η ιταλική βιομηχανία υποδημάτων, ο τομέας αυτός θα πρέπει να θεωρηθεί ως ευαίσθητος με την έννοια των κατευθυντηρίων γραμμών. Πράγματι, η ευαισθησία ενός τομέα δεν φαίνεται να καθορίζεται αποκλειστικά σε σχέση με τις οικονομικές δυσκολίες αφού οι κατευθυντήριες γραμμές καλύπτουν στη συνέχεια τους τομείς που αντιμετωπίζουν κρίση. Η ευαισθησία του τομέα θα πρέπει λοιπόν να αξιολογηθεί με την ευρύτερη έννοια.

Οι ενισχύσεις αυτές δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι διευκολύνουν την ανάπτυξη εφόσον η ενίσχυση εξεταστεί από κοινοτική άποψη και όχι από την πλευρά ενός συγκεκριμένου κράτους μέλους. Πράγματι, το τομεακό μέτρο μπορεί να οδηγήσει σε αλλαγή της υπάρχουσας ισορροπίας μεταξύ των κρατών μελών ενώ όλα αντιμετωπίζουν προβλήματα, λιγότερο ή περισσότερο σημαντικά, αλλά της ίδιας φύσης.

Σύμφωνα με το ίδιο σημείο 23 των κατευθυντηρίων γραμμών, «η Επιτροπή μπορεί, εντούτοις, να διατηρήσει μια πιο ευνοϊκή προσέγγιση έναντι ενισχύσεων για τη δημιουργία συμπληρωματικών θέσεων εργασίας όσον αφορά αναπτυσσόμενους κλάδους ή υποτομείς που έχουν καλές προοπτικές αύξησης της απασχόλησης.» Η εξεταζόμενη ενίσχυση δεν αφορά έναν υποτομέα που κατασκευάζει ένα συγκεκριμένο προϊόν, αλλά μια φάση της παραγωγής όπου η μείωση του κόστους έχει επιπτώσεις για το σύνολο της παραγωγικής διαδικασίας που ακολουθεί. Το κείμενο αυτό δεν ισχύει λοιπόν για την εξεταζόμενη ενίσχυση.

Συνεπώς και για τους λόγους που εκτίθενται παραπάνω, η παρέκκλιση του άρθρου 92 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της συνθήκης ΕΚ δεν μπορεί να ισχύσει για την πλήρη ή μερική απαλλαγή των εργοδοτικών κοινωνικών εισφορών που προβλέπονται από το ΥΔ της 31ης Μαρτίου 1994 γιατί αλλοιώνει τους όρους των ανταλλαγών σε βαθμό αντίθετο με το κοινό συμφέρον,

ΕΞΕΔΩΣΕ ΤΗΝ ΠΑΡΟΥΣΑ ΑΠΟΦΑΣΗ:

Άρθρο 1

Η πλήρης ή μερική απαλλαγή των εργοδοτικών κοινωνικών εισφορών, που προβλέπονται από το υπουργικό διάταγμα της 31ης Μαρτίου 1994 το οποίο εγκρίνει την έκτακτη παρέμβαση για τη στήριξη της παραγωγής και της απασχόλησης στον τομέα της υποδηματοποιίας, αποτελεί ενίσχυση ασυμβίβαστη με την κοινή αγορά κατά την έννοια του άρθρου 92 παράγραφος 1 της συνθήκης, η οποία δεν μπορεί να τύχει της παρέκκλισης που προβλέπεται στο άρθρο 92 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της συνθήκης ΕΚ.

Άρθρο 2

Η Ιταλία καλείται να λάβει τα κατάλληλα μέτρα για την κατάργηση από το διάταγμα που αναφέρεται στο άρθρο 1, του τμήματος σχετικά με την απαλλαγή των εργοδοτικών κοινωνικών εισφορών.

Άρθρο 3

Δεν απαιτείται επιστροφή των ενισχύσεων που χορηγήθηκαν από την Ιταλία βάσει του διατάγματος που αναφέρεται στο άρθρο 1, δεδομένου ότι είναι μικρότερες από το όριο de minimis.

Άρθρο 4

Η Ιταλία ενημερώνει την Επιτροπή για τα μέτρα που έλαβε ώστε να συμμορφωθεί με την παρούσα απόφαση εντός προθεσμίας δύο μηνών από την κοινοποίησή της.

Άρθρο 5

Η παρούσα απόφαση απευθύνεται στην Ιταλική Δημοκρατία.

Βρυξέλλες, 30 Απριλίου 1996.

Για την Επιτροπή

Karel VAN MIERT

Μέλος της Επιτροπής

(1) ΕΕ αριθ. C 271 της 17. 10. 1995, σ. 7.

(2) ΕΕ αριθ. C 213 της 19. 8. 1992, σ. 2.

(3) Μελέτη της Landell Mills Commodities Studies το 1993.

(4) Όπως τροποποιήθηκε από την ανακοίνωση της ΕΕ αριθ. C 68 της 6. 3. 1996.

(5) Μελέτη της Landell Mills Commodities Studies το 1993.

(6) Τα στοιχεία αυτά σχετικά με την αγορά αποτελούν εκτιμήσεις της ευρωπαϊκής συνομοσπονδίας υποδήματος (CEC) εκτός αν υπάρχει διαφορετική αναφορά.

(7) Πηγή: Πανόραμα της κοινοτικής βιομηχανίας 1995.

(8) Μελέτη της Landell Mills Commodities Studies το 1993.

(9) Μελέτη της Landell Mills Commodities Studies το 1993.

(10) Πηγή: Πανόραμα της κοινοτικής βιομηχανίας 1994.

(11) ΕΕ αριθ. L 264 της 8. 10. 1980, σ. 28.

(12) ΕΕ αριθ. C 334 της 12. 12. 1995, σ. 4.

(13) Συλλογή ΔΕΚ 1987, σ. 4393, αιτιολογική σκέψη 24.

(14) Μελέτη της Landell Mills Commodities Studies το 1993.

(15) Συλλογή ΔΕΚ 1974, σ. 709.