Accept Refuse

EUR-Lex Access to European Union law

Back to EUR-Lex homepage

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 52016IE5302

Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα «Εφαρμογή των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων για την αντιστάθμιση της παροχής υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος (απόφαση 2012/21/ΕΕ και κοινοτικό πλαίσιο)» (γνωμοδότηση πρωτοβουλίας)

OJ C 345, 13.10.2017, p. 45–51 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

13.10.2017   

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 345/45


Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα «Εφαρμογή των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων για την αντιστάθμιση της παροχής υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος

(απόφαση 2012/21/ΕΕ και κοινοτικό πλαίσιο)»

(γνωμοδότηση πρωτοβουλίας)

(2017/C 345/07)

Εισηγήτρια:

η κ. Milena ANGELOVA

Απόφαση της συνόδου ολομέλειας

22.9.2016

Νομική βάση

Άρθρο 29 παράγραφος 2 του εσωτερικού κανονισμού

 

Γνωμοδότηση πρωτοβουλίας

Αρμόδιο τμήμα

Μεταφορές, ενέργεια, υποδομές, κοινωνία των πληροφοριών

Υιοθετήθηκε από το τμήμα

14.6.2017

Υιοθετήθηκε από την ολομέλεια

6.7.2017

Σύνοδος ολομέλειας αριθ.

527

Αποτέλεσμα της ψηφοφορίας

(υπέρ/κατά/αποχές)

116/0/0

1.   Συμπεράσματα και συστάσεις

1.1.

Η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή (ΕΟΚΕ) επικροτεί την υλοποίηση της δέσμης μέτρων για τις υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος (ΥΓΟΣ), η οποία παρέχει ασφάλεια δικαίου στους παρόχους δημόσιων υπηρεσιών. Η δέσμη μέτρων επιτυγχάνει την κατάλληλη ισορροπία μεταξύ της ανάγκης προώθησης και στήριξης των ΥΓΟΣ και του στόχου της πρόληψης δυνητικών στρεβλώσεων του ανταγωνισμού. Ωστόσο, οι ενδιαφερόμενοι φορείς σε περιφερειακό και σε τοπικό επίπεδο, ιδίως οι πάροχοι ΥΓΟΣ που ανήκουν στο δημόσιο (όπως αποκαλύπτεται στη μελέτη με τίτλο «Review of Member States» reports on the implementation of the European Commission Decision on the provision of State aid to the provision of services of general economic interest» [Εξέταση των εκθέσεων των κρατών μελών σχετικά με την εφαρμογή της απόφασης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής περί χορήγησης κρατικών ενισχύσεων για την παροχή υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος]), εκφράζουν τις επιφυλάξεις τους σχετικά με βασικά ζητήματα στο πλαίσιο των υφιστάμενων κανόνων που εγείρουν περιττούς φραγμούς ή στερούνται ασφάλειας δικαίου. Ως εκ τούτου, η ΕΟΚΕ ζητεί από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να λάβει τα απαιτούμενα μέτρα για τη βελτίωση των υφιστάμενων κανόνων και της πρακτικής εφαρμογής τους, να παράσχει κατευθυντήριες γραμμές, να δημιουργήσει συλλογή των βέλτιστων πρακτικών και να εξετάσει –όπου απαιτείται– την ανάγκη επικαιροποίησης και τροποποίησης της δέσμης μέτρων.

1.2.

Από την εξέταση των δύο πρώτων κυμάτων των εκθέσεων των κρατών μελών σχετικά με την εφαρμογή της δέσμης μέτρων για τις ΥΓΟΣ, η ΕΟΚΕ διαπιστώνει με ανησυχία ότι δεν θίγουν το καίριο ζήτημα των απαιτήσεων συμβατότητας, θέμα που εξετάζεται ενδελεχώς στο πλαίσιο.

1.3.

Η ΕΟΚΕ επισημαίνει ότι, στην πλειονότητα των περιπτώσεων, η έλλειψη βεβαιότητας ή το σημαντικό κόστος που συνεπάγεται η εκπλήρωση των απαιτήσεων εγείρει φραγμούς οι οποίοι κωλύουν αδικαιολόγητα το έργο των αρχών όσον αφορά την πλήρη εφαρμογή της πολιτικής για τις ΥΓΟΣ. Τα εν λόγω εμπόδια έχουν πλήττουν σοβαρά τις περιφερειακές και τις τοπικές αρχές, δεδομένου ότι ο διάλογος μεταξύ των κρατών μελών και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής σχετικά με τις υποθέσεις κρατικών ενισχύσεων διεξάγεται από την κεντρική κυβέρνηση, ενώ άλλα διοικητικά επίπεδα δεν τυγχάνουν άμεσης πρόσβασης στη συγκεκριμένη διαδικασία.

1.4.

Το γεγονός ότι υποβάλλονται στοιχεία μόνο για περιορισμένο αριθμό ΥΓΟΣ σε περιφερειακό ή σε τοπικό επίπεδο (σύμφωνα με την ανωτέρω μελέτη) καταδεικνύει ότι η έλλειψη άμεσων διαύλων επικοινωνίας με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή παρεμποδίζει την ορθή χρηματοδότηση δημόσιων υπηρεσιών, με συνέπεια οι αρμόδιες αρχές να διστάζουν ακόμη περισσότερο να αξιοποιήσουν πλήρως την απόφαση και να εξαλείψουν τυχόν αμφιβολίες ως προς την εφαρμογή της.

1.5.

Η ΕΟΚΕ ζητεί από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να διερευνήσει τις δυνατότητες αναβάθμισης της απόφασης και επέκτασης του πεδίου εφαρμογής της, προκειμένου να συμπεριληφθούν τα ακόλουθα στοιχεία:

1.5.1.

Η ΕΟΚΕ προτείνει στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή να καταργήσει το όριο απαλλαγής και να συμπεριλάβει το σύνολο των ΥΓΟΣ στην απόφαση, ανεξάρτητα από το ετήσιο αντισταθμιστικό ποσό. Από την προσεκτική μελέτη της υφιστάμενης εφαρμογής προκύπτει ότι έτσι θα περιοριστούν οι διοικητικές δαπάνες και οι περίπλοκες καταστάσεις που θα καλούνταν διαφορετικά να αντιμετωπίσουν οι αρχές, ιδίως σε τοπικό επίπεδο, χωρίς να στρεβλώνεται ο ανταγωνισμός καθ’ οιονδήποτε τρόπο.

1.5.2.

Υπό το πρίσμα της κατάστασης που επικρατεί στην αγορά εργασίας και λαμβανομένων υπόψη των ιδιαιτέρως προβληματικών αναντιστοιχιών μεταξύ προσφοράς και ζήτησης δεξιοτήτων που τη χαρακτηρίζουν, η ΕΟΚΕ ζητεί από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να εξετάσει το ενδεχόμενο διεύρυνσης του πεδίου εφαρμογής της απόφασης προκειμένου να διασφαλιστεί η επιλεξιμότητα των υπηρεσιών που παρέχονται για την ενίσχυση των γνώσεων και των επαγγελματικών προσόντων των ατόμων και διευκολύνουν, κατ’ αυτόν τον τρόπο, τη βελτίωση των προοπτικών τους για απασχόληση.

1.5.3.

Η ΕΟΚΕ ζητεί από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να εξετάσει προσεκτικά και ενδεχομένως να τροποποιήσει συγκεκριμένα σημεία της απόφασης, κυρίως όσον αφορά τα εξής: το χρονοδιάγραμμα της τήρησης αρχείων με το σύνολο των απαιτούμενων πληροφοριών για τη διαπίστωση της συμβατότητας της χορηγούμενης αντιστάθμισης· την ανάγκη να αποσαφηνιστεί ότι η περίοδος ανάθεσης δεν θα πρέπει να έχει σημαντικές επιπτώσεις ούτε στην ανανέωση ή την παράτασή της ούτε στην επιλεξιμότητα των παρόχων υπηρεσιών που είναι επιφορτισμένοι με την εκπλήρωση του στόχου της δημόσιας υπηρεσίας· την ανάγκη να οριστεί άμεσα διαθέσιμη μέθοδος υπολογισμού του εύλογου κέρδους· την ανάγκη παροχής περαιτέρω διευκρινίσεων κατά την εξέταση της απαίτησης κατανομής των κερδών από τη βελτίωση της παραγωγικότητας μεταξύ της επιχείρησης και του κράτους μέλους και/ή των χρηστών· την ανάγκη να εξασφαλιστεί μια πιο ευέλικτη προσέγγιση για τις υπερβάσεις ήσσονος σημασίας που δεν ξεπερνούν το 10 % της μέσης ετήσιας αντιστάθμισης, ούτως ώστε να απαλλάσσονται από την υποχρέωση ενημέρωσης των παραμέτρων.

1.6.

Η ΕΟΚΕ εκτιμά ότι οι προϋποθέσεις συμβατότητας δυνάμει του πλαισίου χρήζουν περαιτέρω διευκρινίσεων ως προς τα ακόλουθα σημεία:

να προσδιοριστούν περαιτέρω οι εναλλακτικοί τρόποι εκπλήρωσης της απαίτησης περί διασφάλισης της συμβατότητας σύμφωνα με το άρθρο 106 παράγραφος 2 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ), οι οποίοι χρησιμοποιούνται ήδη ευρέως στην πράξη,

να αποφευχθούν υποχρεωτικές απαιτήσεις οι οποίες ενδέχεται να καταπατούν εθνικές διαδικασίες θέσπισης νομοθεσίας, δημιουργώντας κατά τον τρόπο αυτό αδικαιολόγητα προβλήματα,

να ληφθούν δεόντως υπόψη οι νέες νομικές απαιτήσεις όσον αφορά τη σύναψη δημοσίων συμβάσεων και συμβάσεων παραχώρησης,

να συνδυαστεί η χρήση της εκ των προτέρων μεθοδολογίας με την πλήρη χρήση του εκ των υστέρων υπολογισμού του καθαρού κόστους, εκτός εάν η αρχή προτιμά να ορίσει το ύψος της αντιστάθμισης ως κατ’ αποκοπή ποσό κατά τον χρόνο της ανάθεσης,

να γίνουν δεκτές αμφότερες οι προσεγγίσεις για τον υπολογισμό της αντιστάθμισης –καθαρό συνολικό κόστος και καθαρό αποφευχθέν κόστος– και να παρασχεθεί σχετικά περαιτέρω καθοδήγηση εντός του πλαισίου, το οποίο δεν περιέχει επί του παρόντος σχεδόν καμία υπόδειξη ως προς τον τρόπο δημιουργίας των σχετικών αντίστροφων σεναρίων,

να γίνει διάκριση μεταξύ, αφενός, των ειδικών ή αποκλειστικών δικαιωμάτων που συνεπάγονται πλεονέκτημα, το κέρδος του οποίου θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη κατά τη χρηματοδότηση υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας, και, αφετέρου, της καθολικής κάλυψης που συνεπάγεται μειονέκτημα για τον καθορισμένο πάροχο,

να παρασχεθούν περαιτέρω διευκρινίσεις σχετικά με τα πρότυπα αποδοτικότητας και να επιτρέπεται η χρήση διαφόρων προτύπων αντί να επιβάλλεται ένα συγκεκριμένο πρότυπο στα κράτη μέλη,

να αποσαφηνιστούν περαιτέρω οι εναλλακτικοί τρόποι υπολογισμού των εν λόγω κινήτρων, η χρήση των οποίων δεν θα πρέπει να είναι δεσμευτική λόγω της πολυπλοκότητας που συνεπάγονται.

1.7.

Η ΕΟΚΕ επισημαίνει ότι το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο δεν έχουν εκδώσει κανονισμούς για τη θέσπιση αρχών και προϋποθέσεων που να διέπουν τις υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος, ιδίως στο οικονομικό και δημοσιονομικό πεδίο. Ως εκ τούτου, καλεί το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και την Επιτροπή να μελετήσουν τρόπους εκπλήρωσης αυτής της επιταγής του άρθρου 14 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ), με την επιφύλαξη των αρμοδιοτήτων των κρατών μελών και των κανόνων της Συνθήκης που αναφέρονται στο εν λόγω άρθρο.

2.   Αντικείμενο της γνωμοδότησης πρωτοβουλίας

2.1.

Στο σχέδιο δράσης της για το 2017, η ΕΟΚΕ τόνισε τη σημασία των υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος ως βασικού στοιχείου του ευρωπαϊκού οικονομικού και κοινωνικού μοντέλου μας, οι οποίες κατοχυρώνονται με το άρθρο 14 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

2.2.

Σύμφωνα με το άρθρο 14, η Ένωση και τα κράτη μέλη καλούνται, στο πλαίσιο των αντίστοιχων αρμοδιοτήτων τους, να «μεριμνούν ούτως ώστε οι υπηρεσίες αυτές να λειτουργούν βάσει αρχών και προϋποθέσεων, ιδίως οικονομικών και δημοσιονομικών, οι οποίες επιτρέπουν την εκπλήρωση του σκοπού τους». Επιπλέον, το άρθρο ορίζει ότι «[Τ]ο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, αποφασίζοντας μέσω κανονισμών σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία, καθιερώνουν τις εν λόγω αρχές και καθορίζουν τις εν λόγω προϋποθέσεις, με την επιφύλαξη της αρμοδιότητας των κρατών μελών, τηρουμένων των Συνθηκών, για την παροχή, την ανάθεση και τη χρηματοδότηση των υπηρεσιών αυτών». Η εντολή αυτή δεν έχει αποτυπωθεί μέχρι στιγμής σε συγκεκριμένες νομοθετικές πρωτοβουλίες. Αντιθέτως, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έχει αναπτύξει μια μακρόπνοη δέσμη κανόνων για τις κρατικές ενισχύσεις οι οποίοι εφαρμόζονται στις ΥΓΟΣ σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

2.3.

Οι προϋποθέσεις συμβατότητας με τους κανόνες της Συνθήκες για τις κρατικές ενισχύσεις και τις διατάξεις του άρθρου 106 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ αποτελούν αντικείμενο αντιδικίας από τότε που το Πρωτοδικείο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων έκρινε, στην απόφαση που εξέδωσε το 1997 (1), ότι η αντιστάθμιση που χορηγείται υπέρ επιχειρήσεων οι οποίες είναι επιφορτισμένες με την εκπλήρωση υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας θα πρέπει να θεωρείται κρατική ενίσχυση. Έως τότε ήταν ευρέως αποδεκτό ότι η αντιστάθμιση των επιπρόσθετων δαπανών λόγω των απαιτητικότερων υποχρεώσεων που συνδέονταν με τις ΥΓΟΣ δεν παρείχαν κανένα πλεονέκτημα. Το Δικαστήριο ανέτρεψε τη θέση αυτή το 2001 (2), εκτιμώντας ότι η αντιστάθμιση μπορούσε να θεωρηθεί κρατική ενίσχυση μόνον εάν υπερέβαινε τις επιπρόσθετες δαπάνες με τις οποίες βαρύνεται ο καθορισμένος πάροχος. Τέλος, με την απόφαση που εκδόθηκε στην υπόθεση Altmark το 2003 (3) καθορίστηκαν τα κριτήρια που θα πρέπει να πληροί οποιοδήποτε καθεστώς αντιστάθμισης ώστε να μην εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των κανόνων για τις κρατικές ενισχύσεις.

2.4.

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή εξακριβώνει τη συμβατότητα των ΥΓΟΣ με τους κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις τηρώντας αυστηρά τα τρία προκαταρκτικά κριτήρια της απόφασης Altmark. Προς τον σκοπό αυτό προβλέπονται οι ακόλουθες απαιτήσεις:

σαφής καθορισμός των υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας και ειδική ανάθεση στον καθορισμένο πάροχο μέσω δημόσιας πράξης,

εκ των προτέρων προσδιορισμός των παραμέτρων για τον υπολογισμό της αντιστάθμισης κατά τρόπο αντικειμενικό και διαφανή,

η αντιστάθμιση δεν πρέπει να υπερβαίνει τις δαπάνες που προκύπτουν κατά την εκπλήρωση της υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας, λαμβανομένων υπόψη των σχετικών εσόδων και ενός ευλόγου κέρδους,

η επιλογή του καθορισμένου παρόχου πρέπει να πραγματοποιείται:

είτε μέσω διαδικασίας σύναψης δημόσιας σύμβασης,

είτε με τον καθορισμό του επιπέδου της αντιστάθμισης βάσει των δαπανών στις οποίες θα προέβαινε μια μέση επιχείρηση, με χρηστή διαχείριση και κατάλληλα εξοπλισμένη, προκειμένου να εκπληρώσει την υποχρέωση παροχής δημόσιας υπηρεσίας, λαμβάνοντας υπόψη τα σχετικά έσοδα και ένα εύλογο κέρδος.

2.5.

Το 2005, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή εξέδωσε τη «δέσμη μέτρων Monti-Kroes», η οποία επικαιροποιήθηκε το 2011 (η «δέσμη μέτρων Almunia»), με βασικούς κανόνες για τη χρηματοδότηση των ΥΓΟΣ: η δέσμη μέτρων περιλαμβάνει μια ανακοίνωση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (4) (εφεξής το «πλαίσιο») για τον καθορισμό των προϋποθέσεων συμβατότητας για τις ΥΓΟ, και μια απόφαση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (5) για την απαλλαγή από την υποχρέωση κοινοποίησης καθεστώτων που συνεπάγονται μικρότερο κίνδυνο στρεβλώσεων του ανταγωνισμού, είτε λόγω της περιορισμένης χρηματοδότησής τους (το άρθρο 2 παράγραφος 1 στοιχείο α) της απόφασης καθορίζει το ετήσιο όριο στο ποσό των 15 εκατ. ευρώ), είτε επειδή στοχεύουν δραστηριότητες που καλύπτουν κοινωνικές ανάγκες (π.χ. νοσοκομεία· υγεία και μακροχρόνια φροντίδα· παιδική μέριμνα· πρόσβαση και επανένταξη στην αγορά εργασίας· κοινωνική στέγαση· φροντίδα και κοινωνική ένταξη ευπαθών ομάδων· και θαλάσσιες συνδέσεις με νησιά, αερολιμένες και λιμένες με μικρό όγκο επιβατών). Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή δήλωσε την πρόθεσή της να προβεί σε επανεξέταση της εν λόγω δέσμης μέτρων πέντε έτη μετά την έναρξη ισχύος τους.

2.6.

Στο πλαίσιο του προγράμματός της για την Ευρώπη, η ΕΟΚΕ επιδιώκει να συμβάλει με την παρούσα γνωμοδότηση πρωτοβουλίας στην επικείμενη επανεξέταση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, προβαίνοντας σε αναλυτική εξέταση της εμπειρίας που αποκομίστηκε κατά την υλοποίηση της δέσμης μέτρων για τις ΥΓΟΣ. Προς τον σκοπό αυτό, η ΕΟΚΕ ανέθεσε την εκπόνηση μελέτης σχετικά με την εφαρμογή των κανόνων για τις ΥΓΟΣ στις κρατικές ενισχύσεις υπό μορφή αντιστάθμισης (μελέτη με τίτλο «Review of Member States' reports on the implementation of the European Commission Decision on the provision of State aid to the provision of services of general economic interest» [Εξέταση των εκθέσεων των κρατών μελών σχετικά με την εφαρμογή της απόφασης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής περί χορήγησης κρατικών ενισχύσεων για την παροχή υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος]).

2.7.

Οι αντισταθμίσεις για την παροχή ΥΓΟΣ επηρεάζουν σπανίως τον ανταγωνισμό, στον βαθμό που καλύπτουν τις επιπρόσθετες δαπάνες που αναλαμβάνουν οι καθορισμένοι πάροχοι κατά την εκπλήρωση του στόχου της δημόσιας υπηρεσίας. Ως εκ τούτου, η επιβολή στους εν λόγω παρόχους του φόρτου που συνδέεται με την κοινοποίηση κρατικής ενίσχυσης φαίνεται να αποτελεί προϊόν υπερβάλλοντος ζήλου που δικαιολογείται μόνο σε περιπτώσεις στις οποίες άλλοι συμμετέχοντες ενδέχεται να υφίστανται αδιαμφισβήτητη ζημία. Αντιθέτως, οι κοινοτικές ενέργειες δεν μπορούν να αντιμετωπίσουν συμπεριφορές που υπονομεύουν σε σοβαρό βαθμό τις συνθήκες της αγοράς, όπως οι πωλήσεις από τρίτες χώρες που υπόκεινται σε πρακτικές ντάμπινγκ ή η διαμόρφωση τιμών σε χαμηλότερα από τα δεόντως αιτιολογημένα επίπεδα. Κατά συνέπεια, η επέκταση του πεδίου εφαρμογής της απόφασης όσον αφορά την απαλλαγή των ΥΓΟΣ από την υποχρέωση κοινοποίησης, σε συνδυασμό με την ενίσχυση της ασφάλειας δικαίου και τη μεγαλύτερη ευελιξία κατά την εφαρμογή των κανόνων, φαίνεται ότι είναι καίριας σημασίας για τη διασφάλιση της ορθής τήρησης των διατάξεων της Συνθήκης που προάγουν τις εν λόγω βασικές υπηρεσίες.

3.   Αναβάθμιση της απόφασης και επέκταση του πεδίου εφαρμογής της

3.1.

Η ΕΟΚΕ πιστεύει ότι η απόφαση επιτυγχάνει την κατάλληλη ισορροπία μεταξύ της ανάγκης προώθησης και στήριξης των ΥΓΟΣ και του στόχου της πρόληψης δυνητικών στρεβλώσεων του ανταγωνισμού. Η απαλλαγή από την υποχρέωση κοινοποίησης περιορίζει τις διοικητικές δαπάνες και τις πολύπλοκες καταστάσεις που θα καλούνταν διαφορετικά να αντιμετωπίσουν οι αρχές, ιδίως σε τοπικό επίπεδο. Δεδομένου ότι οι ΥΓΟΣ που δεν είναι επιλέξιμες δυνάμει της απόφασης υπόκεινται σε αυστηρότερους κανόνες, δεν θα πρέπει να εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της μόνον οι περιπτώσεις που εγείρουν ιδιαίτερες ανησυχίες για τον ανταγωνισμό, σύμφωνα με τον σκοπό της συγκέντρωσης σε επίπεδο ΕΕ των πόρων για τον έλεγχο των κρατικών ενισχύσεων. Η πείρα έχει καταδείξει ότι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή εγκρίνει τη συντριπτική πλειονότητα των καθεστώτων ΥΓΟΣ που εξετάζει. Από την έναρξη ισχύος της απόφασης και του πλαισίου του 2012, μόνον τρεις υποθέσεις ΥΓΟΣ οδήγησαν στην κίνηση διαδικασίας εμπεριστατωμένης έρευνας δυνάμει του άρθρου 108 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ. Οι δύο υποθέσεις αφορούσαν την παροχή ταχυδρομικών υπηρεσιών (κρατική ενίσχυση SA.35608 υπέρ των Ελληνικών Ταχυδρομείων (ΕΛΤΑ) και κρατική ενίσχυση SA.37977 υπέρ των ισπανικών ταχυδρομείων), ενώ η τρίτη υπόθεση αφορούσε ένα καθεστώς νοσοκομειακών υπηρεσιών (κρατική ενίσχυση SA.19864 για τη χρηματοδότηση των νοσοκομείων IRIS στην Περιφέρεια Βρυξελλών-πρωτευούσης) έπειτα από την έκδοση απόφασης του Δικαστηρίου με την οποία ακυρώθηκε απόφαση έγκρισης εκ μέρους της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, καθώς ο βαθμός πολυπλοκότητας επέβαλε την κίνηση επίσημης διαδικασίας έρευνας. Σε όλες τις υποθέσεις που εξετάζει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, οι ισχυρισμοί των ανταγωνιστών διαδραματίζουν καθοριστικό ρόλο, γεγονός που διασφαλίζει απόλυτη πειθαρχία, χωρίς να απαιτείται η συστηματική κοινοποίηση των καθεστώτων ΥΓΟΣ. Επιπλέον, η νομολογία και η πρακτική της Ευρωπαϊκής Επιτροπής παρέχουν επαρκή καθοδήγηση στους ενδιαφερόμενους φορείς ώστε να εκτιμάται με ακρίβεια κατά πόσον δύνανται να εφαρμόσουν με ασφάλεια την απόφαση χωρίς να απαιτείται η κοινοποίηση των καθεστώτων ΥΓΟΣ για την εξασφάλιση πλήρους βεβαιότητας. Ως εκ τούτου, η ΕΟΚΕ θα ήθελε να ζητήσει από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να περιορίσει την απαίτηση κοινοποίησης σε μορφές ενίσχυσης ή σε συγκεκριμένες δραστηριότητες, στις περιπτώσεις στις οποίες δυνητικές στρεβλώσεις ενδέχεται να αιτιολογούν την αυστηρότερη εξέτασή τους ώστε να διασφαλίζονται ισότιμοι όροι ανταγωνισμού (6).

3.2.

Ο καθορισμός ορίου σε συνάρτηση με το ύψος της ενεχόμενης ενίσχυσης και την ενεργοποίηση συνεπώς της υποχρέωσης κοινοποίησης είναι ενδεχομένως σκόπιμος για τον έλεγχο σε επίπεδο ΕΕ, ιδίως στις περιπτώσεις στις οποίες η χορήγηση της ενίσχυσης συνεπάγεται μη διαφανείς επιμέρους διαδικασίες, όπως εκπτώσεις φόρων ή φοροαπαλλαγές, δάνεια με ευνοϊκούς όρους ή δημόσιες εγγυήσεις. Επιπλέον, η απόφαση προβλέπει ότι συγκεκριμένες δραστηριότητες ενδέχεται να απαιτούν έλεγχο λόγω επιφυλάξεων ως προς τον ανταγωνισμό, γεγονός που επιτρέπει την επιβολή υποχρέωσης κοινοποίησης για την αντιμετώπιση των λόγω περιπτώσεων. Σε κάθε περίπτωση, η διατήρηση του υφιστάμενου ορίου που καθορίζεται στο άρθρο 2 παράγραφος 1 στοιχείο α) της απόφασης σε τόσο ακραία χαμηλά επίπεδα βαρύνει τις αρχές με αδικαιολόγητο φόρτο, χωρίς κανένα ορατό πλεονέκτημα για την επιβολή των κανόνων του ανταγωνισμού. Ως εκ τούτου, η ΕΟΚΕ θα ήθελε να ζητήσει από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να περιορίσει την απαίτηση κοινοποίησης σε μορφές ενίσχυσης ή σε συγκεκριμένες δραστηριότητες, στις περιπτώσεις στις οποίες δυνητικές στρεβλώσεις ενδέχεται να αιτιολογούν την αυστηρότερη εξέτασή τους ώστε να διασφαλίζονται ισότιμοι όροι ανταγωνισμού.

3.3.

Η ΕΟΚΕ καλεί την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να εξετάσει το ενδεχόμενο διεύρυνσης του πεδίου εφαρμογής της απόφασης προκειμένου να διασφαλίζεται η σύνδεση των επιλέξιμων υπηρεσιών με την ενίσχυση των γνώσεων και των επαγγελματικών προσόντων των ατόμων και να διευκολύνεται, συνεπώς, η βελτίωση των προοπτικών τους στον τομέα της απασχόλησης. Επιπροσθέτως, είναι αναγκαίο να ληφθεί μέριμνα για την αποσαφήνιση των γκρίζων ζωνών που αφορούν τη συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα, όπου θα ήταν ευπρόσδεκτη η παροχή περαιτέρω καθοδήγησης.

3.4.

Η απόφαση θα πρέπει να διασφαλίζει ότι οι αντισταθμίσεις συμβιβάζονται πλήρως με τις διατάξεις του υπέρτερου κοινοτικού δικαίου και ότι αποφεύγεται η επιβολή αδικαιολόγητου φόρτου για τις περιφερειακές και τις τοπικές αρχές. Ειδικότερα, το άρθρο 8 επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να τηρούν διαθέσιμες, για όλη τη διάρκεια της περιόδου ανάθεσης και για τουλάχιστον δέκα έτη από το τέλος της περιόδου ανάθεσης, όλες τις πληροφορίες που απαιτούνται για να διαπιστωθεί αν οι αντισταθμίσεις που έχουν χορηγηθεί συμβιβάζονται με την απόφαση. Ο κανόνας αυτός αντιβαίνει στο άρθρο 17 του κανονισμού (ΕΕ) 2015/1589 του Συμβουλίου, το οποίο προβλέπει ότι μετά την παρέλευση δέκα ετών, οποιαδήποτε χορηγηθείσα ενίσχυση δεν μπορεί να ανακτηθεί και, επομένως, όπως καταδεικνύει η συνήθης πρακτική, η Επιτροπή δεν την υποβάλει σε δοκιμή συμβατότητας. Η διατήρηση πληροφοριών για χρονική περίοδο άνω των δέκα ετών χωρίς να εξυπηρετείται κανένας σκοπός ελέγχου κρατικών ενισχύσεων συνιστά αδικαιολόγητο φόρτο για τις αρχές και παραβιάζει τις αρχές της αναλογικότητας και της χρηστής διαχείρισης που κατοχυρώνονται στη Συνθήκη.

3.5.

Το άρθρο 2 παράγραφος 2 της απόφασης εφαρμόζεται στις αναθέσεις που χορηγούνται για μέγιστη περίοδο δέκα ετών, εξαιρουμένων των περιπτώσεων που αφορούν ΥΓΟΣ οι οποίες προϋποθέτουν σημαντικές επενδύσεις που δικαιολογούν την πρόβλεψη μεγαλύτερης περιόδου. Μολονότι η πρακτική της Ευρωπαϊκής Επιτροπής δυνάμει του πλαισίου ερμηνεύει συνήθως τον συγκεκριμένο κανόνα κατά την έννοια ότι αποτρέπει τις αναθέσεις από την υπέρβαση της εν λόγω περιόδου, η διατύπωση της απόφασης θα μπορούσε να αφήνει να εννοηθεί ότι οι επιχειρήσεις που είναι επιφορτισμένες με την εκπλήρωση υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας για μεγαλύτερη χρονική περίοδο ενδέχεται να μην εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της. Κατά συνέπεια, η ΕΟΚΕ ζητεί από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να διευκρινίσει ότι η περίοδος της ανάθεσης δεν θα πρέπει να έχει σημαντικές επιπτώσεις ούτε στην ανανέωση ή την παράτασή της ούτε στην επιλεξιμότητα των παρόχων υπηρεσιών που είναι επιφορτισμένοι με την εκπλήρωση του στόχου της δημόσιας υπηρεσίας. Το ζήτημα αυτό χρήζει ιδιαίτερης προσοχής στην περίπτωση των παρόχων που ανήκουν στο δημόσιο και τους έχει ανατεθεί η παροχή δημόσιας υπηρεσίας από τις οικείες αρχές, διότι έχουν ως αποκλειστικό σκοπό την παροχή της εν λόγω δημόσιας υπηρεσίας.

3.6.

Στο άρθρο 5 παράγραφοι 5, 7 και 8, σχετικά με το εύλογο κέρδος, θα πρέπει να καθορίζεται άμεσα διαθέσιμη μέθοδος για τον υπολογισμό του. Η υφιστάμενη προσέγγιση, όπως και η προσέγγιση δυνάμει του πλαισίου, περιλαμβάνει μεθόδους, όπως ο συντελεστής εσωτερικής απόδοσης, οι οποίες έχουν αποδειχτεί υπερβολικά πολύπλοκες για τις τοπικές ΥΓΟΣ και, ως εκ τούτου, η χρήση τους είναι αποθαρρυντική για τον υπολογισμό της αντιστάθμισης. Ο καθορισμός κριτηρίων αναφοράς για την αποδοτικότητα συνεπάγεται δαπανηρές συμβουλευτικές υπηρεσίες, οι οποίες είναι απρόσιτες για την πλειονότητα των ΥΓΟΣ. Η ΕΟΚΕ ζητεί από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να αποσαφηνίσει το συγκεκριμένο ζήτημα, δεδομένου ότι η πρακτική της Ευρωπαϊκής Επιτροπής κάνει δεκτή την άμεση σύγκριση με την αποδοτικότητα των συναφών τομέων βάσει διαθέσιμων επίσημων ή ιδιωτικών πηγών δεδομένων που αναγνωρίζονται ευρέως ως απολύτως αντιπροσωπευτικές.

3.7.

Παρά την έλλειψη σχετικού ορισμού, τα κίνητρα αποδοτικότητας λαμβάνονται υπόψη στο άρθρο 5 παράγραφος 6, καθιστώντας συνεπώς αναγκαία την παροχή περαιτέρω διευκρινίσεων, ιδίως κατά την εξέταση της απαίτησης περί κατανομής των κερδών από τη βελτίωση της παραγωγικότητας μεταξύ της επιχείρησης, του κράτους μέλους και/ή των χρηστών. Η ΕΟΚΕ ζητεί από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να εξαλείψει κάθε αμφιβολία σχετικά με τον τρόπο ερμηνείας της απαίτησης αυτής.

3.8.

Το άρθρο 6 παράγραφος 2 της απόφασης προβλέπει ότι τυχόν υπεραντιστάθμιση θα πρέπει να ενεργοποιεί την υποχρέωση ενημέρωσης των παραμέτρων για το μέλλον. Μολαταύτα, αντιστάθμιση που δεν υπερβαίνει το 10 % του μέσου ετήσιου ποσού της μέσης ετήσιας αντιστάθμισης μπορεί να μεταφερθεί στην επόμενη περίοδο. Η εξασφάλιση πλήρους συνοχής επιτάσσει την απαλλαγή από την υποχρέωση ενημέρωσης των παραμέτρων στη δεύτερη περίπτωση, ούτως ώστε να αποφεύγεται η διενέργεια επανεκτίμησης, η οποία θα συνεπαγόταν νομική αβεβαιότητα για τους καθορισμένους παρόχους σε περιπτώσεις που δεν επηρεάζουν τον ανταγωνισμό. Η ΕΟΚΕ συνιστά στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή να μεριμνήσει για την υιοθέτηση πιο ευέλικτης προσέγγισης όσον αφορά τις υπερβάσεις ήσσονος σημασίας που δεν ξεπερνούν το 10 % της μέσης ετήσιας αντιστάθμισης, ούτως ώστε να απαλλάσσονται από την υποχρέωση ενημέρωσης των παραμέτρων.

3.9.

Θα πρέπει να αποφεύγεται κάθε μορφή μεταχείρισης που εισάγει διακρίσεις σε βάρος των τοπικών και των περιφερειακών αρχών και, επομένως, των υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος που παρέχονται στα αντίστοιχα επίπεδα. Επί του παρόντος, οι τοπικές και οι περιφερειακές αρχές πρέπει να υποβάλλουν τις αιτήσεις, τις απαντήσεις και τις αμφιβολίες τους μέσω του επίσημου διαύλου επικοινωνίας του οικείου κράτους μέλους, δεδομένου ότι μόνον το κράτος μέλος μπορεί να συμμετέχει σε επίσημο διάλογο με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή για τις διατάξεις των κρατικών ενισχύσεων. Ως εκ τούτου, οι πληροφορίες που οι τοπικές και οι περιφερειακές αρχές επιθυμούν να θέσουν υπόψη της Ευρωπαϊκής Επιτροπής πρέπει να λαμβάνονται πρωτίστως υπόψη από το αντίστοιχο κράτος μέλος. Για τον λόγο αυτό, η ΕΟΚΕ καλεί την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να καθιερώσει πιο διαρθρωμένο διάλογο με τις τοπικές και τις περιφερειακές αρχές σχετικά με τις διαδικασίες και τα ζητήματα των κρατικών ενισχύσεων. Οι κανόνες και οι απαιτήσεις περί κρατικών ενισχύσεων θα πρέπει επίσης να προσαρμόζονται στις ιδιαίτερες ανάγκες και τα μέσα που τίθενται στη διάθεση των περιφερειακών και των τοπικών αρχών, ούτως ώστε να διασφαλίζεται η αμερόληπτη και ισότιμη μεταχείρισή τους στην πράξη.

4.   Αποσαφήνιση των προϋποθέσεων συμβατότητας δυνάμει του πλαισίου

4.1.

Το πλαίσιο καθορίζει λεπτομερώς τις διάφορες απαιτήσεις για τη διασφάλιση της συμβατότητας σύμφωνα με το άρθρο 106 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ και τη νομολογία για την ερμηνεία του. Μολονότι παρέχει επαρκείς διευκρινίσεις για τα κριτήρια που εφαρμόζει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, συχνά υιοθετεί υπερβολικά επιφυλακτική στάση η οποία δημιουργεί περιττά προβλήματα και παράγει έως κάποιον βαθμό αβεβαιότητα. Η πρακτική της Ευρωπαϊκής Επιτροπής καταδεικνύει ότι σε πολλούς τομείς, οι εν λόγω δυσκολίες αντιμετωπίζονται με την εφαρμογή μιας ρεαλιστικής ερμηνείας του πλαισίου. Οι ειδικές αναφορές στις εν λόγω λύσεις θα μπορούσαν να αυξήσουν την ασφάλεια δικαίου και να ενισχύσουν στην πράξη την ίση μεταχείριση, τηρουμένης παράλληλα της αρχής σύμφωνα με την οποία κάθε υπόθεση θα πρέπει να εξετάζεται χωριστά. Για τον λόγο αυτό, η ΕΟΚΕ συνιστά στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή να αποσαφηνίσει περαιτέρω τους εναλλακτικούς τρόπους εκπλήρωσης της εν λόγω απαίτησης που χρησιμοποιούνται ήδη ευρέως στην πράξη. Οι εν λόγω αποσαφήνιση θα μπορούσε να εξαλείψει πολλές από τις αμφιβολίες που διατηρούν επί του παρόντος πολλές αρχές και μεγάλος αριθμός παρόχων.

4.2.

Σύμφωνα με τη Συνθήκη, η ανάθεση και ο καθορισμός στόχου δημόσιας υπηρεσίας εμπίπτει στις θεμελιώδεις αρμοδιότητες των κρατών μελών. Συνεπώς, οι αναφορές που γίνονται στο σημείο 13 του πλαισίου όσον αφορά τις προϋποθέσεις που θα πρέπει να πληρούν οι ΥΓΟΣ/δημόσιες υπηρεσίες μπορούν να χρησιμεύσουν μόνον ως ωφέλιμη καθοδήγηση. Ωστόσο, η συμπερίληψη των εν λόγω αναφορών ενδέχεται να εγείρει θεμιτές επιφυλάξεις σχετικά με τον δυνητικό περιορισμό των εξουσιών των κρατών μελών. Και τούτο διότι απόκειται στα κράτη μέλη να αποφασίζουν, για λόγους δημόσιου συμφέροντος, τα πρότυπα «ποιότητας, ασφάλειας, οικονομικής προσιτότητας, ίσης μεταχείρισης και προώθησης της καθολικής πρόσβασης και των δικαιωμάτων των χρηστών» που θα πρέπει να πληροί κάθε βασική υπηρεσία, ανεξάρτητα από την κάλυψή της από την αγορά ή τυχόν ανάθεση εκπλήρωσης δημόσιου στόχου. Τα κράτη μέλη έχουν επίσης την αρμοδιότητα να αποφασίζουν συνακολούθως κατά πόσον η διασφάλιση των εν λόγω προτύπων προϋποθέτει ΥΓΟΣ/δημόσια υπηρεσία. Οι συνθήκες της αγοράς, παρότι είναι υψίστης σημασίας, δεν μπορούν να ανατρέπουν ή να περιορίζουν την ικανότητα των αρχών να προασπίζονται το δημόσιο συμφέρον. Κατά συνέπεια, η ΕΟΚΕ προτείνει στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή να περιορίσει στον συγκεκριμένο τομέα τη δράση της σε μια απλή παραπομπή στην ανακοίνωση καθοδήγησης που εξέδωσε για τον περιορισμό του πεδίου εφαρμογής της αξιολόγησής της στον έλεγχο της δυνητικής ύπαρξης πρόδηλου σφάλματος, ένα ζήτημα που εμπίπτει εντέλει στη δικαιοδοσία του Δικαστηρίου.

4.3.

Το σημείο 14 επιβάλλει αδικαιολόγητα προϋποθέσεις στις αρμοδιότητες των κρατών μελών για την ανάθεση εκπλήρωσης στόχου δημόσιας υπηρεσίας, καθώς τους επιβάλλει την υποχρέωση να διεξάγουν δημόσιες διαβουλεύσεις ώστε να λαμβάνονται υπόψη τα συμφέροντα των χρηστών και των παρόχων, προϋπόθεση η οποία καταπατά τις εθνικές αρμοδιότητες που δεν εμπίπτουν στο πεδίο αρμοδιοτήτων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Παρότι οι αρχές αποδίδουν πάντα τη δέουσα προσοχή στα συμφέροντα των ενδιαφερόμενων φορέων, το γεγονός ότι αναγκάζονται να αιτιολογούν την ανάγκη ανάθεσης εκπλήρωσης δημόσιου στόχου και να διεξάγουν δημόσιες διαβουλεύσεις, ή να θεσπίζουν εναλλακτικά μέσα, δεν συνάδει με τις διατάξεις και τις αρχές της Συνθήκης. Από την πρακτική της Ευρωπαϊκής Επιτροπής προκύπτει ότι η ίδια δίνει περιορισμένη έμφαση στον εν λόγω κανόνα, ιδίως εάν τα κράτη μέλη αντιμετωπίζουν δυσκολίες κατά την επιβολή του. Κατά συνέπεια, η ΕΟΚΕ προτείνει στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή να συντάξει εκ νέου το συγκεκριμένο σημείο ώστε να αποφευχθούν υποχρεωτικές απαιτήσεις οι οποίες ενδέχεται να καταπατούν εθνικές διαδικασίες θέσπισης νομοθεσίας, δημιουργώντας κατ’ αυτόν τον τρόπο αδικαιολόγητα προβλήματα.

4.4.

Η απαίτηση του σημείου 19 του πλαισίου, σύμφωνα με την οποία η ανάθεση πρέπει να συμμορφώνεται με τους κανόνες της Ένωσης στον τομέα των δημόσιων συμβάσεων, δεν λαμβάνει υπόψη την εκτενή επανεξέταση του παράγωγου δικαίου στον εν λόγω τομέα έπειτα από την έκδοση της δέσμης μέτρων του 2014 για τις δημόσιες συμβάσεις. Σύμφωνα με το άρθρο 1 παράγραφος 2 της οδηγίας για τις δημόσιες προμήθειες, η εν λόγω οδηγία εφαρμόζεται μόνο στις αγορές αναθετουσών αρχών και δεν είναι δυνατόν να επιβληθεί δεσμευτικό καθεστώς για τις ΥΓΟΣ, διότι αφορούν καθήκοντα που επιτελούνται από επιχείρηση εξ ονόματος της αρχής. Επομένως, οποιαδήποτε απαίτηση δυνάμει του δικαίου για τη σύναψη δημόσιων συμβάσεων αντιβαίνει στην οδηγία που τη διέπει. Η δέσμη μέτρων του 2014 για τη σύναψη δημόσιων συμβάσεων περιλαμβάνει επίσης για πρώτη φορά διατάξεις σχετικά με τις συμβάσεις παραχώρησης. Ωστόσο, θα ήταν άκρως παραπλανητικό να συναχθεί το συμπέρασμα ότι οι ΥΓΟΣ θα μπορούσαν να εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του συγκεκριμένου καθεστώτος: οι συμβάσεις παραχώρησης υποδηλώνουν ότι οι επιχειρήσεις αναλαμβάνουν εξολοκλήρου τον κίνδυνο μετά την ανάθεση, σε πλήρη αντίθεση με τις ΥΓΟΣ, στο πλαίσιο των οποίων οι αρχές καλύπτουν τις επιπρόσθετες δαπάνες που συνεπάγεται η παροχή της υπηρεσίας, ελαχιστοποιώντας κατ’ αυτόν τον τρόπο τον κίνδυνο. Το καθεστώς αυτό μπορεί να ισχύσει μόνο σε περίπτωση που η αρχή επιλέγει να εφαρμόσει καθεστώς ευνοϊκής μεταχείρισης σε μια ΥΓΟΣ, αλλά στις περιπτώσεις αυτές δεν υπάρχει στοιχείο ενίσχυσης διότι ο καθορισμένος πάροχος αναλαμβάνει εξολοκλήρου τον κίνδυνο. Κατά συνέπεια, στις ΥΓΟΣ δεν εφαρμόζονται ούτε οι κανόνες περί σύναψης δημοσίων συμβάσεων ούτε οι κανόνες περί συμβάσεων παραχώρησης. Από νομικής πλευράς, το πλαίσιο μπορεί να απαιτεί μόνο από τα κράτη μέλη να εφαρμόζουν, κατά περίπτωση, τις αρχές της διαφάνειας και της ίσης μεταχείρισης για την επιλογή των παρόχων, ιδίως του ιδιωτικού τομέα, χωρίς η απαίτηση αυτή να συνοδεύεται από δεσμευτικές υποχρεώσεις. Για τον λόγο αυτό, η ΕΟΚΕ ζητεί από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να αναθεωρήσει το σημείο 19 του πλαισίου, ούτως ώστε να ληφθούν δεόντως υπόψη οι νέες νομικές απαιτήσεις όσον αφορά τη σύναψη δημοσίων συμβάσεων και συμβάσεων παραχώρησης.

4.5.

Παρότι το σημείο 22 του πλαισίου προβλέπει ότι το ύψος της αντιστάθμισης μπορεί να προσδιοριστεί είτε με βάση το αναμενόμενο κόστος και τα έσοδα είτε με βάση το πραγματικό κόστος και τα έσοδα, σύμφωνα με την πρακτική της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, συνήθως, απαιτείται ο εκ των προτέρων προσδιορισμός του ύψους της αντιστάθμισης. Η συγκεκριμένη μέθοδος υπολογισμού, η οποία δεν επιτρέπει στις αρχές να υπολογίζουν εκ των υστέρων την αντιστάθμιση σύμφωνα με το πραγματικό καθαρό κόστος, φαίνεται ότι συνιστά αδικαιολόγητη παρέμβαση που θα μπορούσε να επισύρει ανεπίλυτα προβλήματα, διότι, εάν τα εκ των προτέρων υπολογιζόμενα ποσά δεν καλύπτουν το καθαρό κόστος, ο πάροχος αντιμετωπίζει το πρόβλημα της συστηματικής υποχρηματοδότησης. Επιπλέον, εάν η αρχή παράσχει συμπληρωματική στήριξη για την κάλυψη αυτού του κενού, βρίσκεται καταρχήν αντιμέτωπη με την επιβολή κυρώσεων λόγω παραβίασης των προϋποθέσεων που καθορίζονται στην απόφαση έγκρισης. Κατά την πρακτική της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, η ασυνέπεια αυτή παραβλέπεται σε πολύ μεγάλο βαθμό, εκτός από τις περιπτώσεις στις οποίες το ζήτημα εγείρεται από τον ενδιαφερόμενο προσφεύγοντα. Μολονότι φαίνεται να είναι σκόπιμος ο καθορισμός εκ των προτέρων μεθοδολογίας για τον υπολογισμό του ύψους της αντιστάθμισης, τα υπολογιζόμενα, ενδεικτικά ποσά δεν θα πρέπει να έχουν δεσμευτικό χαρακτήρα. Ο υπολογισμός του καθαρού κόστους και του ύψους της αντίστοιχης αντιστάθμισης μπορεί να γίνει μόνον αφού καταστούν διαθέσιμα τα ετήσια αποτελέσματα. Κατά συνέπεια, η ΕΟΚΕ ζητεί από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να εξασφαλίσει την πλήρη συνοχή και συμμόρφωση με το δεύτερο κριτήριο της απόφασης Altmark συνδυάζοντας την εκ των προτέρων μεθοδολογία με την πλήρη χρήση του εκ των υστέρων υπολογισμού του καθαρού κόστους, εκτός εάν η αρχή προτιμά να ορίσει το ύψος της αντιστάθμισης κατά τον χρόνο της ανάθεσης.

4.6.

Η μέθοδος του καθαρού αποφευχθέντος κόστους για τον υπολογισμό της αντιστάθμισης βασίζεται στην παραδοχή ότι απουσία υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας, ο καθορισμένος πάροχος θα υποβάθμιζε τις δραστηριότητές τους και θα επιδίωκε να μεγιστοποιήσει τα έσοδα. Η χρήση της συμβατικής μεθόδου του καθαρού αποφευχθέντος κόστους σημαίνει ότι ο πάροχος διακόπτει όλες τις ζημιογόνες δραστηριότητές του. Η διαφορά μεταξύ αυτού του αντίστροφου σεναρίου και των πραγματικών αποτελεσμάτων του παρόχου της υπηρεσίας καθορίζει το ύψος της αντιστάθμισης. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή προέκρινε πρόσφατα τη χρήση της προσέγγισης του κόστους αποδοτικότητας, στο πλαίσιο της οποίας το αντίστροφο σενάριο συνίσταται στη διακοπή των δραστηριοτήτων που δεν επιτρέπουν στην επιχείρηση να μεγιστοποιήσει τα αποτελέσματά της. Κατά τον τρόπο αυτό, η αντιστάθμιση δεν καλύπτει μόνο τις συμπληρωματικές δαπάνες της ΥΓΟΣ, αλλά και τις λιγότερο αποδοτικές δραστηριότητες, ακόμη και αν δεν είναι κερδοφόρες. Για την εξισορρόπηση των αντισταθμιστικών πληρωμών, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή απαιτεί να αφαιρούνται από το ποσό της αντιστάθμισης τα πλεονεκτήματα της αγοράς και τα επουσιώδη πλεονεκτήματα που απολαμβάνει ο πάροχος. Η προτίμηση της προσέγγισης του κόστους αποδοτικότητας συνεπάγεται εκ των πραγμάτων αποκλίσεις κατά την εφαρμογή μιας ενιαίας αρχής, γεγονός που υπονομεύει την ασφάλεια δικαίου. Η ΕΟΚΕ συνιστά στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή να κάνει δεκτές αμφότερες τις προσεγγίσεις και να παράσχει σχετικά περαιτέρω καθοδήγηση εντός του πλαισίου, το οποίο δεν περιέχει επί του παρόντος σχεδόν καμία υπόδειξη ως προς τον τρόπο δημιουργίας των σχετικών αντίστροφων σεναρίων.

4.7.

Η μέθοδος κατανομής του κόστους φαίνεται να είναι η πλέον κατάλληλη για την πλειονότητα των ΥΓΟΣ, δεδομένου ότι ο υπολογισμός της βασίζεται στη διαφορά μεταξύ του κόστους εκπλήρωσης της υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας και των αντίστοιχων εσόδων. Παρά ταύτα, τα κράτη μέλη που επιθυμούν να χρησιμοποιήσουν την εν λόγω μέθοδο πρέπει να αιτιολογούν την απόρριψη της προσέγγισης του καθαρού αποφευχθέντος κόστους η οποία θεωρείται κατά τα άλλα υποχρεωτική. Δεδομένου ότι η προσέγγιση του καθαρού αποφευχθέντος κόστους προϋποθέτει την εκπόνηση πολύπλοκης και δαπανηρής ανάλυσης, με συνέπεια να απαιτείται συχνά η παροχή υπηρεσιών εξωτερικών συμβούλων, η ΕΟΚΕ συνιστά στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή να αναγνωρίσει τη συγκεκριμένη μέθοδο ως απολύτως έγκυρη και ισότιμη με τη μέθοδο του καθαρού αποφευχθέντος κόστους, με εξαίρεση τις περιπτώσεις ειδικών δραστηριοτήτων, όπως οι ταχυδρομικές υπηρεσίες, στις οποίες η εν λόγω μεθοδολογία θεωρείται δεσμευτική, σύμφωνα με την τρίτη ταχυδρομική οδηγία.

4.8.

Το σημείο 32 του πλαισίου, σχετικά με τα έσοδα, ορθώς περιλαμβάνει το πλεονάζον κέρδος που παράγεται από ειδικά ή αποκλειστικά δικαιώματα. Εντούτοις, σύμφωνα με την πρόσφατη πρακτική, στο εν λόγω κέρδος συμπεριλαμβάνονταν το κέρδος από την παροχή καθολικής υπηρεσίας, παρά το γεγονός ότι δεν προέκυπτε από ανάλογα δικαιώματα, με συνέπεια να προκύπτουν παραπλανητικές αξιολογήσεις. Είναι σκόπιμο να τονιστεί ότι η καθολική κάλυψη εμπεριέχει μειονέκτημα, διότι ο καθορισμένος πάροχος δεσμεύεται να εξυπηρετεί μια δεδομένη επικράτεια, ανεξάρτητα από το συνεπαγόμενο κόστος. Επομένως, σε περίπτωση που ο πάροχος παρέχει την εν λόγω υπηρεσία σε κερδοσκοπική βάση, οι αρχές της Συνθήκης παραβιάζονται εάν το εν λόγω πλεόνασμα χρηματοδοτεί σε υποχρεωτική βάση άλλες ζημιογόνες υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας. Ως εκ τούτου, η ΕΟΚΕ ζητεί από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να αποσαφηνίσει το συγκεκριμένο σημείο και να κάνει τη διάκριση μεταξύ, αφενός, των ειδικών ή αποκλειστικών δικαιωμάτων που συνεπάγονται πλεονέκτημα, το κέρδος του οποίου θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη κατά τη χρηματοδότηση υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας, και, αφετέρου, της καθολικής κάλυψης που συνεπάγεται μειονέκτημα για τον καθορισμένο πάροχο.

4.9.

Το εύλογο κέρδος, όπως προβλέπεται στο πλαίσιο, θέτει ορισμένα ζητήματα που πρέπει να αποσαφηνιστούν περαιτέρω. Παρότι το πλαίσιο προκρίνει τη χρήση εσωτερικών συντελεστών απόδοσης, αναγνωρίζει την εγγενή δυσκολία της εφαρμογής αυτής της μεθόδου. Ως εκ τούτου, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή συγκρίνει στην πράξη επιχειρήσεις από τον ίδιο ή από συναφή τομέα χρησιμοποιώντας τυποποιημένα κριτήρια αποδοτικότητας, όπως η απόδοση ιδίων κεφαλαίων (ROE/return on equity) ή η απόδοση των στοιχείων του ενεργητικού (ROS/return on assets). Εντούτοις, η έλλειψη βεβαιότητας επί του ζητήματος αυτού οδηγεί σε αποκλίνοντα αποτελέσματα. Για τον λόγο αυτό, η ΕΟΚΕ προτείνει στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή να αναγνωρίσει όλα τα πρότυπα και τα καθιερωμένα κριτήρια αποδοτικότητας και να μην καταστήσει υποχρεωτικό ένα δεδομένο πρότυπο ή κριτήριο. Η ΕΟΚΕ ζητεί από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να παράσχει περαιτέρω διευκρινίσεις σχετικά με τα πρότυπα αποδοτικότητας και να επιτρέπει τη χρήση διαφόρων προτύπων αντί να επιβάλλει ένα συγκεκριμένο πρότυπο στα κράτη μέλη.

4.10.

Η απαίτηση περί υποχρεωτικής αποδοτικότητας των σημείων 39 έως 46 του πλαισίου αποδεικνύεται ότι συνιστά ανυπέρβλητο εμπόδιο, τόσο για τους ενδιαφερόμενους φορείς όσο και για τις αρχές. Δεδομένου ότι το πλαίσιο δεν παρέχει καμία απολύτως ένδειξη σχετικά με τον τρόπο υπολογισμού των κινήτρων αποδοτικότητας, η πρακτική της Ευρωπαϊκής Επιτροπής επιτρέπει τη διεξαγωγή ευρέως αποκλινουσών αξιολογήσεων, με αποτέλεσμα να διακυβεύονται οι αρχές της ασφάλειας δικαίου και της ίσης μεταχείρισης. Ως εκ τούτου, η ΕΟΚΕ ζητεί από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να αποσαφηνίσει περαιτέρω τους εναλλακτικούς τρόπους υπολογισμού των εν λόγω κινήτρων, η χρήση των οποίων δεν θα πρέπει να είναι δεσμευτική λόγω της πολυπλοκότητας που συνεπάγονται.

Βρυξέλλες, 6 Ιουλίου 2017.

Ο Πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Γιώργος ΝΤΆΣΗΣ


(1)  Υπόθεση T-106/95.

(2)  Υπόθεση C-53/00.

(3)  Υπόθεση C-280/00.

(4)  ΕΕ C 8 της 11.1.2012, σ. 15.

(5)  ΕΕ L 7 της 11.1.2012, σ. 3.

(6)  ΕΕ L 315 της 3.12.2007, σ. 1.


Top