11.4.2006   

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 88/68

1.1

H EOKE εκφράζει έντονη ανησυχία για την αδράνεια στην οποία έχει περιπέσει η ευρωπαϊκή οικονομική διακυβέρνηση. Για τον λόγο αυτό θεωρεί σκόπιμη την ανασκόπηση όλων των μέσων οικονομικής πολιτικής που υιοθέτησε η Ευρωπαϊκή Ένωση κατά τα τελευταία έτη και να προβεί σε νέα αξιολόγηση της μεταρρυθμιστικής διαδικασίας του Συμφώνου Σταθερότητας και οικονομικής ανάπτυξης.

1.2

Στόχοι του παρόντος έγγράφου είναι οι εξής:

1. 3

Το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης διαδραμάτισε εξ αρχής βασικό ρόλο, προκειμένου η οικονομική ανάπτυξη της Ευρώπης να παραμείνει στα πλαίσια μιας κοινής νομισματικής σταθερότητας.

1. 4

Κατά την πορεία αυτή όμως δεν επιτεύχθηκε ο κατάλληλος συντονισμός της οικονομικής διακυβέρνησης στην Ευρώπη, καθ'ην στιγμήν μάλιστα υπήρξαν και εξακολουθούν να υπάρχουν πολιτικές και οικονομικές εντάσεις στον διεθνή χώρο.

1.5

Κατά την εξαετή περίοδο ζωής του Συμφώνου εκδηλώθηκαν πιέσεις από πλευράς ορισμένων κρατών τα οποία ζήτησαν τη μεταρρύθμισή του.

1.6

Η μεταρρυθμιστική διαδικασία όμως κρίνεται ατελής, διότι δεν μπόρεσε να εξασφαλίσει πραγματικά την ενίσχυση του συντονισμού της ευρωπαϊκής οικονομικής πολιτικής, βάσει του οποίου θα καθίστατο δυνατή η καλύτερη εκμετάλλευση των ευκαιριών που παρέχει η Οικονομική και Νομισματική Ένωση για οικονομική ανάπτυξη και αύξηση της απασχόλησης.

1.7

Στην ανάγκη αυτή ακριβώς, δηλ. στην ενίσχυση της οικονομικής διακυβέρνησης, επικεντρώνονται οι παρεμβάσεις των μελών της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με σκοπό το συντονισμό των οικονομικών και φορολογικών πολιτικών, στο πλαίσιο της εξυγίανσης του προϋπολογισμού των κρατών μελών και προκειμένου να αρχίσουν και πάλι οι επενδύσεις για την επίτευξη των στόχων που τάσσονται στη Στρατηγική της Λισσαβώνας.

2.1

Η υιοθέτηση το 1997 του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης αποτέλεσε το μέσο για να διατηρηθεί η δημοσιονομική πειθαρχία στο εσωτερικό της Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης, που εγκαινιάσθηκε με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ (1). Βάσει της αρχής αυτής, η ισορροπία των δημόσιων οικονομικών ήταν — για τους συντάκτες του — ο τρόπος με τον οποίο θα καθίσταντο ευνοϊκότερες οι προϋποθέσεις για να διασφαλισθεί η σταθερότητα των τιμών και ταυτοχρόνως μια ισχυρή και βιώσιμη ανάπτυξη που θα προωθεί τη δημιουργία θέσεων εργασίας.

2.2

Η προσέγγιση αυτή προβλέπει ότι «επιδίωξη του στόχου της σχεδόν ισοσκελισμένης ή πλεονασματικής δημοσιονομικής κατάστασης θα επιτρέψει σε όλα τα κράτη μέλη να αντιμετωπίζουν τις συνήθεις κυκλικές διακυμάνσεις διατηρώντας ταυτόχρονα το δημόσιο έλλειμμα εντός της τιμής αναφοράς του 3 % του ΑΕγχΠ» (2).

2.3

Το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης βασίζεται σε τρία βασικά στοιχεία:

3.1

Πριν από την εξέταση των πρώτων έξι ετών λειτουργίας του ευρώ, πρέπει να αναγνωρίσουμε ότι η υλοποίηση της Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης αποτέλεσε ένα από τα πλέον σημαντικά και εκπληκτικά φαινόμενα της ευρωπαϊκής ιστορίας. Το γεγονός και μόνον ότι σχεδόν 300 εκατομμύρια πολίτες που ανήκουν σε 12 ευρωπαϊκές χώρες έχουν από τον Ιανουάριο του 2002 το ίδιο νόμισμα δείχνει τη σημασία αυτού του ιστορικού γεγονότος για την Ευρώπη.

3.2

Οι παράγοντες επιτυχίας και κριτικής, κατά τα πρώτα έξι έτη της εμπειρίας αυτής, συνοψίζονται βασικά σε δύο όρους που εμφανίζονται στο Σύμφωνο: αναμφισβήτητη επιτυχία για την οικονομική σταθερότητα και αναμφισβήτητη απογοήτευση για την ανεπαρκή ευρωπαϊκή οικονομική ανάπτυξη. Κατά τη διάρκεια των έξι ετών, στο εσωτερικό της ευρωζώνης, σημειώθηκε σημαντική συγκράτηση του πληθωρισμού γύρω στο 2 %. Η διατήρηση της οικονομικής σταθερότητας οφείλεται κυρίως στην ανυποχώρητη δράση της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας με τον έλεγχο των επιτοκίων

3.3

Ένας δεύτερος θετικός παράγοντας που αφορά την Οικονομική και Νομισματική Ένωση είναι η ευρωπαϊκή ολοκλήρωση της αγοράς (κυρίως της αγοράς κεφαλαίων) με την εξάλειψη του κόστους των συναλλαγών και των συναλλαγματικών κινδύνων. Ολοκλήρωση που μαζί με την οικονομική σταθερότητα οδήγησε σταδιακά στη μείωση των επιτοκίων στην ευρωζώνη.

3.4

Η παράλληλη δράση, της σταθερότητας των τιμών και της μείωσης των επιτοκίων, συνέβαλε ώστε οι αγορές κεφαλαίων, μετά από μια πρώτη περίοδο ανα μονής (1999-2001), να θεσπίσουν μία βαθμιαία αξιοπιστία έναντι του ευρωπαϊκού νομίσματος, όπως σημειώνεται στο σχήμα 3, όπου αναφέρεται η υπερτίμηση του ευρωπαϊκού νομίσματος έναντι του αμερικανικού δολαρίου, από τον Ιανουάριο του 2002.

3.5

Παράλληλα με τα αναμφισβήτητα αυτά θετικά στοιχεία που συνδέονται με τη γέννηση του ευρώ, υπάρχουν άλλα — για την οικονομική ανάπτυξη- τα οποία προκαλούν έντονο προβληματισμό. Υπενθυμίζεται ότι κατά το δεύτερο ήμισυ της δεκαετίας του '90 σημειώθηκαν σημαντικά όρια ανάπτυξης του ΑΕγχΠ για τις χώρες που θα συμμετείχαν στο ενιαίο ευρωπαϊκό νόμισμα. Για τον λόγο αυτό, εν αναμονή της σύστασης της ΟΝΕ ήταν σημαντικές οι προσδοκίες για την περαιτέρω ενίσχυση της ευρωπαϊκής ανάπτυξης που θα επέφερε το ενιαίο ευρωπαϊκό νόμισμα. Στην πραγματικότητα, δεν σημειώθηκε η προσδοκώμενη διαδικασία ενίσχυσης της οικονομικής ανάπτυξης για την ευρωζώνη. Αντίθετα δε με τις προβλέψεις, οι χώρες που έμειναν εκτός της ζώνης του ευρώ επωφελήθηκαν της ενίσχυσης της οικονομικής ανάπτυξης, καταγράφοντας όρια ανάπτυξης του ΑΕγχΠ ανώτερα μάλιστα από εκείνα που καταγράφηκαν στην ζώνη του ευρώ.

3.6

Ένα άλλο απρόβλεπτο φαινόμενο που εκδηλώθηκε κατά την πορεία της ΟΝΕ συνδέεται με την παρουσία ασύμμετρων πιέσεων στο εσωτερικό της ευρωζώνης. Σημειώθηκαν πράγματι πολύ διαφορετικές επιδόσεις ανάπτυξης μεταξύ των κρατών μελών της ΟΝΕ, με διαφορές πολύ ευρύτερες από τις αναμενόμενες: με ορισμένες χώρες σε ύφεση ενώ άλλες βρίσκονταν σε φάση οικονομικής ανάκαμψης.

3.7

Μεταξύ των προσδοκιών των πολιτών των κρατών μελών της ζώνης ευρώ ήταν και η προσδοκία ότι η νομισματική ενοποίηση θα οδηγούσε με μεγαλύτερη διαφάνεια των τιμών και ότι, μέσω του μεγαλύτερου ανταγωνισμού στην αγορά καταναλωτικών αγαθών, θα σημειωνόταν μείωση των τιμών με αισθητή βελτίωση του οφέλους για τους καταναλωτές (με αύξηση του πραγματικού τους εισοδήματος). Δυστυχώς τούτο δεν επιτεύχθηκε. Λόγω ελλιπών ελέγχων– εκ μέρους ορισμένων κρατών μελών — ιδιαιτέρως κατά τη φάση του change over σημειώθηκαν αδικαιολόγητες αυξήσεις των τιμών. Τούτο συνέβη με τις τιμές ορισμένων προϊόντων διατροφής, ιδιαίτερα στην Ιταλία, αλλά και στην Γερμανία και στην Ελλάδα. Λόγω αυτών των στρεβλώσεων (όσον αφορά τους μηχανισμούς μεταφοράς των τιμών) που σημειώθηκαν σε αυτές τις χώρες, το ευρώ δεν θεωρήθηκε από το κοινό ως μέσο ικανό να συμβάλει στη βελτίωση της ευημερίας του συνόλου των καταναλωτών.

3.8

Είναι αναμφισβήτητο ότι η ΟΝΕ κατά τα πρώτα έξι έτη σημείωσε επιτυχία βασικά στον νομισματικό και τον οικονομικό τομέα. Με ένα νόμισμα που έχει καταστεί προσφιλές στο εσωτερικό των κύκλων των κεφαλαιαγορών και των τραπεζών. Υπενθυμίζεται ότι μόνο κατά τα πρώτα έξι έτη το ευρώ έχει καταστεί το δεύτερο επικρατέστερο νόμισμα στον κόσμο (4). Όλα αυτά οφείλονται σε μια αυστηρή νομισματική πολιτική, που είχε ως κύριο στόχο την προώθηση της σταθερότητας των τιμών όπως αναφέρεται στον πρώτιστο στόχο της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας και μέσω αυτού την αύξηση της αξιοπιστίας των κεφαλαιαγορών για το νέο νόμισμα (5).

4.1

Οι επιτυχίες πού σημειώθηκαν στο νομισματικό και δημοσιονομικό επίπεδο δεν συνέβαλαν δυστυχώς σε ανάλογες επιτυχίες της πραγματικής οικονομίας, όσον αφορά την αύξηση της παραγωγής και της απασχόλησης. Για το λόγο αυτό το ευρώ σήμερα, αν και αποτελεί γεγονός αξιοσημείωτο, εντούτοις δεν θεωρείται ως επιτυχία, όπως θα έπρεπε, από σημαντικό τμήμα του πληθυσμού της ζώνης ευρώ.

4.2

Αυτή η ιδιαίτερη κατάσταση «στασιμότητας» της Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης προκάλεσε διάφορες ερμηνείες ως προς τη φύση των αιτίων της. Μπορούν να προσδιοριστούν δύο κύριες ερμηνείες. Αφενός, η ερμηνεία (που θα μπορούσαμε να προσδιορίσουμε ως διαρθρωτική) σύμφωνα με την οποία υποστηρίζεται ότι το χάσμα, σε όρους οικονομικής ανάπτυξης, οφείλεται βασικά σε διαρθρωτικές ακαμψίες που δεν έχουν καμιά σχέση με τους κανόνες που έχει επιβάλει η Οικονομική και Νομισματική Ένωση. Διαμετρικά αντίθετα βρίσκεται η ερμηνεία (μακροοικονομική) σύμφωνα με την οποία υποστηρίζεται ότι αρχικά με την Συνθήκη του Μάαστριχτ και κατόπιν με το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης θεσπίσθηκαν κανόνες που οδήγησαν σε μια αναποτελεσματική μακροοικονομική πολιτική η οποία «μπλοκάρισε» τις δυνατότητες της ευρωπαϊκής οικονομικής ανάπτυξης.

4.3

Η παρουσία ουσιαστικών διαφορών διαρθρωτικού χαρακτήρα που υπάρχουν μεταξύ των κρατών που απαρτίζουν την ΟΝΕ είναι αδιαμφισβήτητη, αλλά από μόνη της αυτή η ερμηνεία δεν επαρκεί για να εξηγήσει την ανεπαρκή ανάπτυξη που έχει η οικονομία της ζώνης ευρώ από το 2001. Οι ευρωπαϊκές χώρες που δεν ανήκουν στη ζώνη ευρώ, εξήλθαν από μια κατάσταση στασιμότητας καλύτερα και ταχύτερα από τις χώρες της ζώνης ευρώ. Από το 2001, η διαφορά των ποσοστών οικονομικής ανάπτυξης μεταξύ των χωρών της ζώνης ευρώ και των χωρών εκτός ζώνης ευρώ ήταν κατά μέσο όρο 1,1 % υπέρ των τελευταίων. Εάν εξετασθεί εν συνεχεία η οικονομική δυναμική μεταξύ των χωρών της ζώνης ευρώ και των Ηνωμένων Πολιτειών θα διαπιστωθεί ότι στη ζώνη ευρώ η δυσμενής φάση συγκυρίας αν και λιγότερο έντονη διήρκησε περισσότερο από ό,τι στις ΗΠΑ.

4.4

Αυτές οι διαφορές δεν μπορούν να ερμηνευτούν μόνο με παράγοντες διαρθρωτικού χαρακτήρα. Η ερμηνεία αυτή πρέπει να συμπληρωθεί με επιπλέον εξηγήσεις και, όπως θα δούμε, προς αυτή την κατεύθυνση συντρέχει η δεύτερη ερμηνεία. Πρόκειται για μια ερμηνεία που κρίνει ακατάλληλη την ισχύουσα μακροοικονομική ευρωπαϊκή πολιτική τόσο από νομισματικής όσο και από φορολογικής πλευράς.

4.5

Από την πλευρά της νομισματικής πολιτικής η ΕΚΤ, επηρεασμένη από την αποκλειστική εντολή που είχε λάβει, δηλαδή «να διασφαλίσει την νομισματική σταθερότητα» της ζώνης ευρώ, υιοθέτησε μια νομισματική πολιτική ιδιαίτερα αυστηρή, ορίζοντας το αντικειμενικό ποσοστό πληθωρισμού στο 2 %, που θεωρήθηκε υπερβολικά δεσμευτικό κατά τη διάρκεια της περιόδου στασιμότητας 2001-2002. Πρέπει ωστόσο να αναγνωριστεί ότι η παρουσία έντονα διαφοροποιημένων καταστάσεων στο εσωτερικό της ζώνης ευρώ, δεν βοήθησε την ΕΚΤ να αντιδράσει άμεσα στη δύσκολη κατάσταση της συγκυρίας μέσω μιας αποφασιστικότερης μείωσης των επιτοκίων.

4.6

Αλλά και από την πλευρά της φορολογικής πολιτικής, η συμπεριφορά των χωρών της ζώνης ευρώ δε κατέστησε δυνατή την έγκαιρη έξοδο από την δύσκολη κατάσταση της συγκυρίας που δημιουργήθηκε το 2001. Κατά τη φάση της στασιμότητας οι χώρες της ζώνης ευρώ διατήρησαν σχεδόν σταθερό τον δείκτη χρέος/ ΑΕγχΠ (από το 2001 έως το 2003 η σχέση πέρασε από το 69,6 % στο 70,8 %), ενώ κατά την ίδια περίοδο οι ΗΠΑ αντιδρούσαν πιο άμεσα (από το 2001 έως το 2003 πέρασαν από το 57,9 % στο 62,5 %) ακολουθώντας μια πολιτική του τύπου Κέινς για να εξέλθουν από τη στασιμότητα μέσω δαπανών χρηματοδοτούμενων με έλλειμμα στον προϋπολογισμό.

4.7

Η ανικανότητα των χωρών της ζώνης ευρώ να υιοθετήσουν αντικυκλικές δημοσιονομικές πολιτικές οφείλεται εν μέρει σε κληρονομιά του παρελθόντος (από τα άλλα δημόσια χρέη των εθνικών κυβερνήσεων και από την ανικανότητα μείωσής τους κατά την αναπτυξιακή περίοδο 1996-2000) και εν μέρει στις δεσμεύσεις του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης. Ένα σύμφωνο που επιβάλλει, τόσο στις χώρες όπου η σχέση δημόσιου χρέους/ ΑΕγχΠ είναι κάτω από το όριο του 60 % (Ισπανία 48,9 %· Ιρλανδία 29,9 %· Ολλανδία 55,7 %· Φινλανδία 45,1 %), όσο και στις χώρες που παρουσιάζουν μη ανησυχητική σχέση εφόσον κατά τι ανώτερη από το καθορισμένο όριο (Γερμανία 66,0 %· Γαλλία 65,6 %· Αυστρία 65,2 %· Πορτογαλία 61,9 %), μία δημοσιονομική δέσμευση που από πολλούς αδικαιολόγητη (6). Μία από τις κυριότερες επικρίσεις που δέχτηκε το Σύμφωνο αφορά κυρίως τον κανόνα για το δημόσιο έλλειμμα στο 3 %. Κανόνας που εθεωρείτο εντελώς αυθαίρετος και ανώφελος τόσο στις φάσεις ύφεσης όσο και στις φάσεις ανάπτυξης. Στις φάσεις ύφεσης, δε επέτρεπε στις επιμέρους κυβερνήσεις να έχουν αναπτυξιακή φορολογική πολιτική, ούτως ώστε να μπορέσουν οι οικονομίες τους να εξέλθουν από τις φάσεις αυτές σε λογικό χρονικό διάστημα. Στις φάσεις ανάπτυξης δεν εξασφάλιζε ότι οι επιμέρους κυβερνήσεις θα είχαν υιοθετήσει την κατάλληλη συμπεριφορά ενισχύοντας την δημοσιονομική πειθαρχία. Συνεπώς το Σύμφωνο κατηγορούταν ότι αντιπροσωπεύει ένα από τα κυριότερα μέσα της ευρωπαϊκής θεσμικής αδράνειας σε μακροοικονομικό επίπεδο. Επικεντρωμένο κυρίως σε μεσοπρόθεσμους στόχους (της εξισορρόπησης του προϋπολογισμού και της οικονομικής σταθερότητας) το Σύμφωνο αμελούσε ή ακόμη εμπόδιζε την επίτευξη των τελικών στόχων της μακροοικονομικής σταθερότητας (της οικονομικής ανάπτυξης και της πλήρους απασχόλησης) (7).

4.8

Στις περισσότερες από τις προτάσεις μεταρρύθμισης τονιζόταν η ανάγκη να εστιαστεί η προσοχή όχι τόσο στη σχέση έλλειμμα/ ΑΕγχΠ όσο στη σχέση δημόσιο χρέος/ ΑΕγχΠ. Σε αυτό το νέο πλαίσιο το Σύμφωνο προσανατολιζόταν προς την σταθερότητα του χρέους των χωρών της ζώνης ευρώ, εισάγοντας μεγαλύτερη ευελιξία για τις χώρες που είχαν επίπεδα χρέους κατώτερα ή κοντά στο 60 %.

4.9

Τον Σεπτέμβριο του 2003 ο οικονομολόγος Paul De Grauwe επεξεργάστηκε μια ενδιαφέρουσα πρόταση μεταρρύθμισης, με την οποία κάθε κυβέρνηση των χωρών της ζώνης ευρώ θα έπρεπε να καθορίσει τον δικό της στόχο για τη σχέση χρέους/ ΑΕγχΠ (ανάλογα με τις δικές της οικονομικές και δημοσιονομικές συνθήκες) υιοθετώντας διαδοχικά μία σειρά παρεμβάσεων οικονομικής πολιτικής συμβατών με τον στόχο αυτό. Η πρόταση De Grauwe, αν και προέβλεπε τη δυνατότητα το κάθε κράτος να μπορεί να προσφύγει σε ενδεχόμενες αποκλίσεις από τον προκαθορισμένο στόχο για σύντομη χρονική περίοδο (με την αιτιολογία ειδικών συγκυριακών καταστάσεων), διασφάλιζε ότι μεσοπρόθεσμα/ μακροπρόθεσμα η σχέση χρέους/ ΑΕγχΠ θα προσανατολιζόταν προς την επίτευξη του προκαθορισμένου στόχου.

4.10

Μια άλλη πρόταση μεταρρύθμισης του Συμφώνου υπήρξε η πρόταση που εξασφάλιζε την εισαγωγή του «χρυσού κανόνα των δημόσιων οικονομικών» σύμφωνα με τον οποίο δεν θα πρέπει να συμπεριληφθούν στις δαπάνες που επηρεάζουν το δημόσιο έλλειμμα, οι δαπάνες για επενδύσεις που συμβάλλουν στην επίτευξη των στόχων της στρατηγικής της Λισσαβώνας (εισαγωγή και διάδοση τεχνολογικών καινοτομιών, δαπάνες για την έρευνα και την ανάπτυξη, δαπάνες για την κατάρτιση, κλπ).

4.11

Η εφαρμογή του «χρυσού κανόνα» έρχεται αντιμέτωπη με την κριτική της απροσδιοριστίας της έννοιας των δημόσιων επενδύσεων, αδυναμία που θα μπορούσε να ερμηνευθεί ότι στις δαπάνες αυτές για επενδύσεις θα μπορούσε να συμπεριληφθεί και οποιαδήποτε άλλη δαπάνη. Για την εξουδετέρωση αυτής της κριτικής ορισμένοι προτείνουν — και μεταξύ αυτών ο γάλλος οικονομολόγος J. P. Fitoussi — ότι ο ακριβής καθορισμός των δημόσιων επενδύσεων που εντάσσονται στον «χρυσό κανόνα» πρέπει να οριστεί από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο κατόπιν διαβούλευσης με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Με τον τρόπο αυτό η αοριστία του ορισμού των δημόσιων επενδύσεων θα μπορούσε να μετατραπεί σε ευκαιρία για ανάπτυξη μιας πολιτικής συντονισμού, μέσω του ακριβούς καθορισμού συστήματος κινήτρων με τα οποία τα επιμέρους κράτη θα οδηγηθούν να επενδύσουν σε συγκεκριμένους τομείς κοινού ενδιαφέροντος (8). Έχει ενδιαφέρον να μελετηθεί εδώ η πρόσφατη πρόταση του Προέδρου της Επιτροπής κ. BARROSO όσον αφορά τη σύσταση κοινοτικού ταμείου για επενδύσεις ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος που είναι απαραίτητες για την οικονομική ανάπτυξη.

4.12

Άρχισε λοιπόν να συζητείται ποιες έπρεπε να είναι οι παρεμβάσεις που θα επέτρεπαν την αληθινή εφαρμογή του Συμφώνου. Η αντιπαράθεση είχε ως βάση δύο εναλλακτικές αντιλήψεις: οι μεν προτιμούσαν τη διατήρηση ενός συστήματος ασφαλών κανόνων, οι δε ζητούσαν να διασφαλισθεί ότι το Σύμφωνο θα ευνοεί τη λήψη αποφάσεων πολιτικού χαρακτήρα — εκ μέρους των κυβερνήσεων –βάσει των υφιστάμενων οικονομικών αρχών. Ετσι, έγινε αισθητή η απαίτηση να μεταρρυθμιστεί το Σύμφωνο επί τη βάσει ενός συστήματος κανόνων που θα μπορούν να επιβεβαιώνουν την τεχνική, οικονομική και πολιτική νομιμότητά του (9).

5.1

Οι κριτικές που προκάλεσε το Σύμφωνο είχαν ευρεία απήχηση όταν, μετά την ιδιαίτερα λεπτή συγκυριακή κατάσταση της διετίας 2002-2003, το Σύμφωνο υφίσταται μια σειρά πιέσεων που κατέστησαν φανερή την ανάγκη για μεταρρύθμισή του. Υπενθυμίζεται η άρνηση της Γερμανίας και της Γαλλίας να συμμορφωθούν στον κανόνα του 3 % και τη διαφωνία που προκύπτει μεταξύ της Επιτροπής αφενός, και του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, αφετέρου. Στην πράξη σημειώθηκε μια πραγματική θεσμική «ρήξη» περνώντας από την κοινοτική μέθοδο ανοικτού συντονισμού, που είχε καθοριστεί από τους κανόνες του Συμφώνου, σε μια μέθοδο διακυβερνητικού ελέγχου εντελώς αυτοοριζόμενη. Στις περισσότερες από τις προτάσεις μεταρρύθμισης τονιζόταν η ανάγκη να εστιαστεί η προσοχή όχι τόσο στη σχέση «έλλειμμα/ ΑΕγχΠ» όσο στη σχέση «δημόσιο χρέος/ ΑΕγχΠ».

5.2

Η θεσμική σύγκρουση στο εσωτερικό της ΕΕ αντανακλούσε την σύγκρουση που υπήρχε μεταξύ των δύο πυλώνων της φορολογικής και οικονομικής πολιτικής της Ένωσης: διασφάλιση της οικονομικής ανάπτυξης παράλληλα με την δημοσιονομική πειθαρχία των κρατών μελών. Ήταν συνεπώς επείγον να πραγματοποιηθεί μεταρρύθμιση του ΣΣΑ ώστε να διασφαλίσει την ενίσχυση μέσα από τη συμβατότητα των δύο πυλώνων. Το φθινόπωρο του 2004 η Επιτροπή εκπόνησε μια πρόταση μεταρρύθμισης προς υποβολή στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, στην οποία τίθενται πέντε κατευθυντήριες γραμμές:

5.2.1

Κατά την εποπτεία των λογιστικών περιορισμών πρέπει να δοθεί προσοχή στο χρέος και στη σταθερότητα της δημοσιονομικής κατάστασης, με διατήρηση του ελέγχου της εξέλιξης του ελλείμματος.

5.2.2

Να καθοριστούν μεσοπρόθεσμοι δημοσιονομικοί στόχοι για κάθε κράτος μέλος, ούτως ώστε να ληφθούν υπόψη οι ιδιαιτερότητές τους. Με τον τρόπο αυτό καθίσταται δυνατή αφενός η αποφυγή παραβίασης του κανόνα του 3 % στη σχέση έλλειμμα/ ΑΕγχΠ κατά τη διάρκεια δυσμενών συγκυριών και, αφετέρου, η μείωση της σχέσης χρέους/ ΑΕγχΠ, ακόμη και εν αναμονή του αντίκτυπου που θα έχει στους προϋπολογισμούς ορισμένων χωρών η γήρανση του πληθυσμού τους.

5.2.3

Κατά την εφαρμογή της διαδικασίας του υπερβολικού ελλείμματος προτείνεται να συνεκτιμηθούν περισσότερο οι οικονομικές συνθήκες. Ο ορισμός των «εξαιρετικών περιστάσεων», που σύμφωνα με το Σύμφωνο επιτρέπει την εξαίρεση από ορισμένες διαδικασίες υπερβολικού ελλείμματος, μπορεί να τροποποιηθεί ούτως ώστε να συνυπολογιστούν παρατεταμένες περίοδοι βραδείας οικονομικής ανάπτυξης. Η πορεία για τη διόρθωση ενός υπερβολικού ελλείμματος μπορεί να αναθεωρηθεί εάν ληφθούν υπόψη τόσο οι κυκλικές συνθήκες όσο και οι κίνδυνοι της σταθερότητας. Με τον τρόπο αυτό η πορεία προσαρμογής ανταποκρίνεται περισσότερο στα χαρακτηριστικά του υπό εξέταση κράτους, διασφαλίζοντας ότι η διόρθωση του ελλείμματος θα πραγματοποιηθεί σε μεγαλύτερη περίοδο από έτος που ακολουθεί εκείνο κατά το οποίο εντοπίστηκε το υπερβολικό έλλειμμα.

5.2.4

Να διασφαλιστεί η αποτελεσματικότητα των προληπτικών δράσεων για τη διόρθωση ανεπιθύμητων δημοσιονομικών εξελίξεων. Η έγκαιρη προληπτική δράση διασφαλίζει ότι η απαραίτητη εξισορρόπηση του προϋπολογισμού θα πραγματοποιείται σε περιόδους ευνοϊκής συγκυρίας.

5.2.5

Να ενισχυθεί η εφαρμογή των κανόνων εποπτείας. Στην πρόταση η έγκαιρη προειδοποίηση ανατίθεται στην Επιτροπή χωρίς καμιά προηγούμενη έγκριση από το Συμβούλιο. Ενισχύεται τόσο η εξουσία εποπτείας της Επιτροπής όσο και η εξουσία των εθνικών θεσμικών οργανισμών ελέγχου.

5.3

Η πρόταση μεταρρύθμισης του ΣΣΑ δεν θεωρείται επαναστατική από την Επιτροπή, αλλά μια εξέλιξη που θα επιτρέψει στο ΣΣΑ να επιλύσει κάποιες κρίσιμες καταστάσεις που ενδεχομένως θα οδηγούσαν σε μια κατάσταση θεσμικής «στασιμότητας» όπως συνέβη στο παρελθόν. Εξάλλου, η μεταρρύθμιση, που προσαρμόζει το Σύμφωνο στην πραγματικότητα, με βάση τις προθέσεις της Επιτροπής αποσκοπεί να βελτιώσει την αξιοπιστία και να αυξήσει τον καταμερισμό των κανόνων του μεταξύ των κρατών μελών («ownership» των κρατών μελών).

5.4

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, την άνοιξη του 2005, δίδει διαφορετική απάντηση σε σχέση με τις προσδοκίες της Επιτροπής. Στην εαρινή του συνεδρίαση (22-23 Μαρτίου 2005) το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ενέκρινε το έγγραφο που υπέβαλε το Συμβούλιο ECOFIN για την «Βελτίωση της εφαρμογής του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης» εισάγοντας σημαντικές τροποποιήσεις στο ΣΣΑ. Τροποποιήσεις που αφορούσαν την «επίσπευση και την αποσαφήνιση των λεπτομερειών εφαρμογής και της διαδικασίας όσον αφορά τα υπερβολικά μειονεκτήματα» (Κανονισμός ΕΚ Ν. 1056/2005 του Συμβουλίου της 27ης Ιουνίου 2005) και την «ενίσχυση της παρακολούθησης των θέσεων του καθώς και της παρακολούθησης και του συντονισμού των οικονομικών πολιτικών» (Κανονισμός ΕΚ Ψ. 1055/2005 του Συμβουλίου της 27ης Ιουνίου 2005). Με τις τροποποιήσεις αυτές εισήχθησαν στοιχεία ευελιξίας που προβλέπουν ελαφρυντικές διατάξεις για τις χώρες που παρουσιάζουν υπερβολικό έλλειμμα και παράταση των προθεσμιών για τη διόρθωση του ελλείμματος. Αξίζει να αναφερθούν οι κυριότερες τροποποιήσεις που επέφερε το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο στο ΣΣΑ.

5.4.1

Μία από τις κυριότερες τροποποιήσεις αφορά τον καθορισμό των μεσοπρόθεσμων δημοσιονομικών στόχων. Στην προηγούμενη έκδοση του ΣΣΑ οι στόχοι αυτοί θεωρούνταν ως σχεδόν ισοσκελισμένες ή πλεονασματικές δημοσιονομικές θέσεις· ενδεχόμενες ελλειμματικές θέσεις έως το -0,5 % του ΑΕγχΠ γίνονταν δεκτές για ορισμένες ειδικές καταστάσεις αβεβαιότητας κατά τον υπολογισμό των διαφόρων λογιστικών θέσεων. Δεν προβλέπονταν αποκλίσεις από τον μεσοπρόθεσμο στόχο.

5.4.1.1

Με την τροποποίηση που εισήγαγε το Συμβούλιο, η διακύμανση του δημόσιου ελλείμματος των κρατών μελών της ΟΝΕ καθώς και όσων συμμετέχουν στον μηχανισμό ευρωπαϊκών τιμών συναλλάγματος (ΕΡΜ ΙΙ) ου μπορεί να κινείται από μια ισοσκελισμένη ή πλεονασματική θέση (για τις χώρες με υψηλό χρέος και χαμηλό δυναμικό ανάπτυξης) έως τη δυνατότητα προσφυγής σε ενδεχόμενο δημοσιονομικό έλλειμμα ύψους 1,0 % του ΑεγχΠ (για τις χώρες με χαμηλό χρέος και υψηλό δυναμικό ανάπτυξης). Ενδεχόμενες αποκλίσεις από τον μεσοπρόθεσμο δημοσιονομικό στόχο είναι αποδεκτές σε περιπτώσεις όπου η κυβέρνηση της υπό εξέταση χώρας έχει πραγματοποιήσει διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις.

5.4.2

Η πορεία προσαρμογής προς τον μεσοπρόθεσμο δημοσιονομικό στόχο. Στην προηγούμενη έκδοση η πορεία προσαρμογής δεν καθοριζόταν από το ΣΣΑ, αλλά από τις αποφάσεις του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου.

5.4.2.1

Στη νέα έκδοση μία χώρα μπορεί να αποκλίνει από τον μεσοπρόθεσμο στόχο και προβλέπεται η απόκλιση αυτή να διορθώνεται μέσω μιας ετήσιας προσαρμογής ύψους 0,5 % . Η πορεία εξισορρόπησης μπορεί να είναι «μέτρια» κατά τις αρνητικές οικονομικές φάσεις και «έντονη» κατά τη διάρκεια αναπτυξιακών οικονομικών φάσεων, ούτως ώστε να χρησιμοποιείται η «απρόβλεπτη» απόδοση των φάσεων αυτών για τη μείωση του ελλείμματος και του χρέους. Αποκλίσεις γίνονται δεκτές σε περίπτωση διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων, ενώ δεν προβλέπεται καμιά κύρωση στην περίπτωση που δεν εφαρμόζεται η ετήσια προσαρμογή του 0,5 %.

5.4.3

Παράγοντες που δικαιολογούν την μη τήρηση της τιμής αναφοράς του 3 % του λόγου χρέους/ ΑΕγχΠ. Στο προηγούμενο Σύμφωνο προβλέπονταν προσωρινοί και έκτακτοι παράγοντες όπως: φυσικές καταστροφές, απόκλιση του ΑΕγχΠ κατά 2 %, απόκλιση του ΑΕγχΠ μεταξύ 0,75 % και 2,0 % ανάλογα με τη διακριτική ευχέρεια του Συμβουλίου. Δεν προβλέπονταν άλλοι παράγοντες.

5.4.3.1

Στη μεταρρύθμιση του ΣΣΑ οι έκτακτοι προσωρινοί παράγοντες έχουν προσδιοριστεί αλλά δεν έχουν υπολογιστεί: αρνητικός ρυθμός αύξησης του ετήσιου όγκου ΑΕγχΠ, συσσωρευμένη μείωση της παραγωγής με ποσοστά αύξησης του ετήσιου όγκου ΑΕγχΠ. Κατώτερα της δυνητικής ανάπτυξης. Σε αυτές τις αιτιολογίες προστίθενται και άλλοι σημαντικοί παράγοντες τους οποίους θα πρέπει να λάβει δεόντως υπόψη η Επιτροπή «κατά την ποιοτική αξιολόγηση της υπέρβασης της τιμής αναφοράς 3 %»:

5.4.4

Προθεσμία για τη διόρθωση του ελλείμματος. Στο προηγούμενο Σύμφωνο συνέπιπτε με το έτος που ακολουθεί εκείνο κατά το οποίο εντοπίστηκε το υπερβολικό έλλειμμα, εκτός και αν υπήρχαν ειδικές περιστάσεις. Αυτές οι περιστάσεις δεν ήταν ωστόσο προσδιορισμένες και το Συμβούλιο μπορούσε να ορίσει τη νέα προθεσμία.

5.4.4.1

Με το νέο Σύμφωνο διατηρείται- γενικά- η προθεσμία του έτους που ακολουθεί εκείνο κατά το οποίο εντοπίστηκε το υπερβολικό έλλειμμα αλλά, λόγω των «ειδικών περιστάσεων» που εντάσσονται στους άλλους παράγοντες που αναφέρθηκαν ανωτέρω, η προθεσμία μπορεί να παρατεθεί έως δύο έτη μετά τον εντοπισμό του ελλείμματος. Μια ολόκληρη σειρά προθεσμιών που συνδέονται με τη διαδικασία ελλείμματος διευρύνονται στον χρόνο.

5.5

Σε σχέση με την πρόταση της Επιτροπής, η μεταρρύθμιση που πραγματοποίησε το Ευρωπαϊκό ακολουθεί έναν εντελώς διαφορετικό δρόμο, και είναι δύσκολο να ερμηνευθεί ως ένα συμβιβασμός της πρότασης της Επιτροπής και των απαιτήσεων του Συμβουλίου. Η μεταρρύθμιση εισάγει πολλαπλά στοιχεία αποδυνάμωσης του Συμφώνου μέσω μιας στρέβλωσης της κατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ των ευρωπαϊκών θεσμικών οργάνων. Διαπιστώνεται συνεπώς μια ασυμμετρία των αρμοδιοτήτων μεταξύ Επιτροπής (ως θεματοφύλακα των Συνθηκών) που αποδυναμώνονται, του Συμβουλίου που ενισχύονται υπερβολικά και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου που αγνοείται παντελώς σε αυτή την διαδικασία.

6.1

Η μεταρρύθμιση που επέλεξε το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο αποδυναμώνει σημαντικά την αρχή της δημοσιονομικής πειθαρχίας που εισήχθη με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ (1991) και επικυρώθηκε αργότερα με το Σύμφωνο στη σύνοδο κορυφής του Άμστερνταμ το 1997. Όπως επισημαίνουν οι J. Bouzon και G. Durand (2005), η σχιζοφρένεια της διαδικασίας μεταρρύθμισης που υιοθετήθηκε εντοπιζόταν ήδη στο έγγραφο του Συμβουλίου ECOFIN της 21ης Μαρτίου, όπου αναφερόταν ότι: «Είναι βασικό να διασφαλιστεί η κατάλληλη ισορροπία μεταξύ του υψηλού βαθμού οικονομικής εκτίμησης και πολιτικής εξουσίας στην εποπτεία και στον συντονισμό των δημοσιονομικών πολιτικών και της ανάγκης διατήρησης του ρυθμιστικού πλαισίου απλού, διαφανούς και εκτελεστού ». Στην πραγματικότητα πραγματοποιείται μια αληθινή σύγκρουση μεταξύ της απαίτησης για επίτευξη μιας πολιτικής και οικονομικής διακριτικής ευχέρειας και της διατήρησης ενός ρυθμιστικού πλαισίου απλού, διαφανούς και ενισχυμένου. Η τρέχουσα μεταρρυθμιστική διαδικασία φαίνεται πως δίδει το προβάδισμα στο συγκυριακό και πολιτικό στοιχείο εις βάρος του ρυθμιστικού απλού και διαφανούς πλαισίου.

6.2

Η μεταρρύθμιση αποδυναμώνει ουσιαστικά το Σύμφωνο από δύο πλευρές: η πρώτη με την παράταση των προθεσμιών, η δεύτερη με την εισαγωγή ενός συστήματος εξαιρέσεων και απαλλαγών στις οποίες θεωρητικά μπορούν να συμπεριληφθούν τα πάντα, επειδή ακριβώς οι εισερχόμενοι παράγοντες μπορούν να ερμηνευθούν διαφορετικά. Ο συνδυασμός των δύο στοιχείων αποδυναμώνει την εποπτεία του προϋπολογισμού και την καθιστά αδιαφανή. Στο πλαίσιο αυτό ο στόχος εξισορρόπησης των δημόσιων οικονομικών καθίσταται έτσι– όπως επισημάνθηκε από την Deutsche Bundesbank — ένας συνεχώς κινούμενος στόχος («a moving target») (13). Με ένα Σύμφωνο αποδυναμωμένο ως προς τον στόχο του να διασφαλίζει τη δημοσιονομική πειθαρχία των κρατών μελών, η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα ενδέχεται να θελήσει να αναλάβει τον αποκλειστικό ρόλο του θεματοφύλακα του Συμφώνου και του μόνου εγγυητή της νομισματικής σταθερότητας της ΕΕ. Θα δημιουργηθεί με τον τρόπο αυτό — σε μακροοικονομικούς όρους- μια κατάσταση τυπική των «παιχνιδιών μηδενικού αθροίσματος» όπου τα «κέρδη» που προκύπτουν από την χαλάρωση της φορολογικής πολιτικής θα μπορούσαν να αντισταθμιστούν από τις «απώλειες» που προκύπτουν από την ακαμψία της νομισματικής πολιτικής (14).

6.3

Εκτός του ότι προέκυψε μια σαφής απόπειρα — μάλλον επιτυχής- των εθνικών κυβερνήσεων να ιδιοποιηθούν εκ νέου την εκτέλεση της οικονομικής πολιτικής, που τους είχε αφαιρεθεί ή ως ένα βαθμό ανατραπεί μέσω του Συμφώνου, αξίζει τον κόπο να αναφέρουμε ορισμένες παρατηρήσεις γενικού χαρακτήρα.

6.4

Είναι γεγονός ότι όπου διαπιστώνεται αύξηση του λόγου χρέος/ ΑΕγχΠ οφείλεται αναμφισβήτητα στη συνεχή αύξηση του λόγου έλλειμμα/ ΑΕγχΠ. Εξίσου αληθές είναι όμως ότι σε ένα πλαίσιο βιωσιμότητας των δημόσιων οικονομικών, το έλλειμμα καθίσταται ένας μεσοπρόθεσμος στόχος και το χρέος γίνεται ο τελικός στόχος (15).

6.4.1

Κατά συνέπεια ένα από τα καίρια προβλήματα της ΟΝΕ συνδέεται με την μακροπρόθεσμη βιωσιμότητα των δημόσιων οικονομικών των κρατών μελών. Θα ήταν σκόπιμο συνεπώς να υιοθετηθούν συντονισμένα κοινοτικά μέσα που θα εγγυώνται την εξυγίανση των δημόσιων οικονομικών των χωρών με υψηλά επίπεδα δημόσιου χρέους, διότι η βιωσιμότητα των δημόσιων οικονομικών, εκτός του ότι συνεπάγεται νομισματική σταθερότητα, καθιστά δυνατή την έναρξη μιας διαδικασίας οικονομικής ανάπτυξης.

6.4.2

Η βιωσιμότητα των δημόσιων οικονομικών δεν εξαρτάται από την αυτόματη μείωση των κοινωνικών δαπανών, εξαρτάται τουναντίον από τη βελτιστοποίησή τους και την καλύτερη αποδοτικότητα, σύμφωνα με την ακόλουθη αρχή την οποία έχει επανειλημμένως επιβεβαιώσει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή: «ο τομέας της κοινωνικής προστασία διαθέτει τις δυνατότητες να διαδραματίσει σημαντικό ρόλο ως παραγωγικός παράγων, διασφαλίζοντας τα σταθερά θεμέλια και το πλαίσιο κοινωνικής δικαιοσύνης πάνω στα οποία μπορούν να οικοδομηθούν οι αποτελεσματικές, δυναμικές και μοντέρνες οικονομίες» (16).

6.5

Ένα άλλο στοιχείο που χαρακτηρίζει την πρόταση του Συμβουλίου ECOFIN και την επακόλουθη διαδικασία μεταρρύθμισης του ίδιου του Συμφώνου μέσω των Κανονισμών 1055/2005 και 1056/2005 είναι η απαίτηση για μεταρρύθμιση του συνταξιοδοτικού συστήματος. Στο έγγραφο αφιερώνεται περισσότερος χώρος στην απαίτηση μεταρρύθμισης των ευρωπαϊκών συνταξιοδοτικών συστημάτων (ευνοώντας έτσι την εισαγωγή ενός δημόσιου και ιδιωτικού συστήματος πολλαπλών πυλώνων) από όσο αφιερώνεται στον ρόλο που θα πρέπει να διαδραματίσει το ύψος του δημόσιου χρέους κατά την αξιολόγηση της φορολογικής βιωσιμότητας των κρατών μελών. Στο πλαίσιο αυτό επιτρέπεται — στις χώρες που έχουν προβεί σε παρόμοιες μεταρρυθμίσεις — να αποκλίνουν από τον μεσοπρόθεσμο στόχο ή να υπερβούν την τιμή αναφοράς του 3 % του ελλείμματος.

6.5.1

Εισάγεται έτσι η έννοια του σιωπηρού παθητικού«implicit liabilities» δηλαδή του παθητικού που συνδέεται με τις αυξανόμενες δαπάνες και το οποίο οι διάφορες χώρες θα πρέπει να αντιμετωπίσουν στο προσεχές μέλλον λόγω της γήρανσης του πληθυσμού τους. Η έννοια του σιωπηρού παθητικού εισέρχεται συνεπώς στο σύστημα κριτηρίων με τα οποία η Επιτροπή και το Συμβούλιο αξιολογούν την βιωσιμότητα των δημόσιων οικονομικών των κρατών μελών. Το πρόβλημα μιας τέτοιας προσέγγισης έγκειται στο γεγονός ότι δεν υπάρχει μια ενιαία κρίση για τον καθορισμό τους ούτε στο τι περιλαμβάνει ο καθορισμός αυτός (17).

7.1

Δυστυχώς κατά τη διαδικασία μεταρρύθμισης, που ξεκίνησε η Επιτροπή το φθινόπωρο του 2004 και ολοκληρώθηκε με τη μεταρρύθμιση του Συμφώνου που αποφάσισε το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο την άνοιξη του 2005, έλειψε το θάρρος να συζητηθεί εκ νέου και να επαναπροσδιοριστεί το θεωρητικό και ιδεολογικό πλαίσιο του Συμφώνου. Αυτό εμπόδισε την επίτευξη ριζικής αλλαγής και εφαρμογής του ίδιου του Συμφώνου (18). Αλλαγή που καθίστατο απαραίτητη για να αντιμετωπιστεί και επιλυθεί «οριστικώς» το παράδοξο της κυριαρχίας που διαποτίζει το Σύμφωνο (που ωστόσο υφίσταται σε πολλούς άλλους τομείς της ευρωπαϊκής πολιτικής).

7.2

Ένα παράδοξο που συνίσταται στην ύπαρξη, αφενός, των εθνικών κρατών και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, όργανα εκπροσώπησης στα οποία ισχύει η δημοκρατική νομιμότητα αλλά στερούνται της αρμοδιότητας εκτέλεσης της οικονομικής πολιτικής και, αφετέρου, οργανισμών όπως η Επιτροπή και η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα που, αν και δεν διαθέτουν άμεση νομιμότητα, έχουν ωστόσο την αρμοδιότητα εκτέλεσης της οικονομικής πολιτικής. Δημιουργείται συνεπώς μια αντιπαράθεση μεταξύ νομιμότητας χωρίς εξουσία και εξουσίας χωρίς νομιμότητα. Μια εξουσία που εδράζει τη νομιμότητά της όχι στη βάση μιας σαφούς δημοκρατικής διαδικασίας, αλλά σε ένα «δογματικό σύστημα» με το οποίο εξουδετερώνεται ο ρόλος των κυβερνήσεων. Η άρση του παραδόξου της κυριαρχίας συνεπάγεται την άρση της αντιπαράθεσης μεταξύ νομιμότητας χωρίς εξουσία και εξουσίας χωρίς νομιμότητα

7.2.1

Τα κριτήρια που πρέπει να υιοθετηθούν για να αξιολογηθεί η καλή οικονομική επίδοση των κρατών μελών απορρέουν από αυτό το δογματικό σύστημα και συνίστανται: στην δημοσιονομική ισορροπία, στην ευελιξία της αγοράς, στις διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις, κλπ… Αυτοί είναι οι κύριοι στόχοι της βιωσιμότητας των δημόσιων οικονομικών που θέτουν — ωστόσο — σε δεύτερη μοίρα τους τελικούς στόχους της μακροοικονομικής σταθερότητας, της ανάπτυξης και της πλήρους απασχόλησης (βάσει της στρατηγικής της Λισσαβώνας) (19).

7.3

Σε αυτό το ιδιαίτερο πλαίσιο επιδιώχθηκε, μέσω της μεταρρύθμισης του Συμφώνου, η επίλυση «του παραδόξου της κυριαρχίας». Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο στην πράξη εξουδετέρωσε την εξουσία ελέγχου της Επιτροπής, αναθέτοντας την εξουσία ελέγχου σε ένα συμβούλιο απαρτιζόμενο από όσους δυνητικά θα μπορούν να υπαχθούν στην κατηγορία των «ελεγχόμενων». Στην ερώτηση «ποιός ελέγχει τους ελεγκτές;» η απάντηση, αν και με κάποια αμηχανία, είναι «οι ελεγχόμενοι!». Το δημοκρατικό έλλειμμα που υπάρχει στην παραδοσιακή έκδοση του ΣΣΑ δεν μοιάζει να έχει ξεπεραστεί με τη μεταρρύθμισή του, αντιθέτως σε αυτό το έλλειμμα προστίθεται ένα άλλο που συνδέεται με την απουσία διαφάνειας και απλότητας. Σε αυτό το πλαίσιο αξίζει τον κόπο να αναρωτηθούμε για τον ρόλο που θα μπορούσε να διαδραματίσει το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ώστε να μπορέσει να βελτιώσει το επίπεδο δημοκρατικής νομιμότητας του Συμφώνου. Εδώ πρέπει να διερωτηθεί κανείς ποιες μπορεί να είναι οι παρεμβάσεις εκείνες που θα βελτιώσουν και θα επανεξισορροπήσουν τις εξουσίες της Επιτροπής, του Συμβουλίου και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.

7.4

Μετά τη διαδικασία μεταρρύθμισης του ΣΣΑ σημειώθηκε μια σειρά γεγονότων που έθεσαν σε σοβαρό κίνδυνο τη διαδικασία της ευρωπαϊκής ενοποίησης, όπως: τα αρνητικά αποτελέσματα των δημοψηφισμάτων για το Ευρωπαϊκό Σύνταγμα στη Γαλλία και στην Ολλανδία, η απόφαση αναστολής της διαδικασίας διαβούλευσης για την έγκριση του Ευρωπαϊκού Συντάγματος στις υπόλοιπες χώρες, η ενοχλητική έλλειψη συμφωνίας για τον ευρωπαϊκό προϋπολογισμό 2007-2013. Είναι σαν η αργή, αλλά αμείλικτη διαδικασία σύνθεσης του ευρωπαϊκού παζλ, να έχει διακοπεί επειδή καθένα από τα κράτη μέλη αποφάσισε να ξανακόψει τις επιμέρους ψηφίδες του μωσαϊκού, στη βάση των εθνικών του συμφερόντων. Με τον τρόπο αυτό τα κομμάτια του παζλ δεν θα μπορέσουν να ταιριάξουν, αλλά απλά να τεθούν στο σχέδιο ή ακόμη να επικαλυφθούν αφήνοντας ένα μωσαϊκό ατελές και έτοιμο να καταστραφεί με τις πρώτες κατά το μάλλον ή ήττον ακούσιες κινήσεις των συμμετεχόντων στην (απο) σύνθεσή του.

7.5

Σε κρίσιμες στιγμές, όπως αυτές που διατρέχει η Ευρωπαϊκή Ένωση, είναι απαραίτητο να επέλθουν οι αλλαγές που θα σφραγίσουν τη συζήτηση. Χρειάζεται λοιπόν να αξιολογηθεί κατά πόσο πρέπει να υιοθετηθεί η συμβουλή την οποία διετύπωσε J. Habermas στο πρόσφατο άρθρο του (20). Ο γερμανός φιλόσοφος δείχνει ότι η Ε. Ε. βρίσκεται σήμερα σε κατάσταση παραλυσίας λόγω της ανεπίλυτης σύγκρουσης μεταξύ διαφορετικών και ασύμβατων στόχων και ότι τα ευρωπαϊκά όργανα οφείλουν να εσωτερικεύσουν τη σύγκρουση αυτή και να τη φέρουν σε φώς για να εξεύρουν παραγωγικές λύσεις. Η ΕΟΚΕ επικροτεί την πρόταση περί δρομολογήσεως μιας σειράς «εμπεριστατωμένων πολιτικών προβληματισμών» μεταξύ των κρατών μελών με βάση την εκούσια προσέγγιση και όχι απαραιτήτως τον κανόνα της ομοφωνίας. Οι προβληματισμοί αυτοί θα δώσουν τη δυνατότητα να ξεπεραστούν οι καταστάσεις «απώλειας στήριξης» που προκαλούνται από τις έντονες διακυβερνητικές προσπάθειες για την επίτευξη ομοφωνίας στην Ευρώπη των 25.

7.6

Οι προβληματισμοί αυτί θα πρέπει να έχουν ως βάση, όπως προβλέπεται από τα άρθρα 43 και 44 της Συνθήκης της Νίκαιας, «ενισχυμένες συνεργασίες» μεταξύ οκτώ κρατών μελών τουλάχιστον. Συνεργασίες οι οποίες αφενός επιτρέπουν τη λήψη κοινών αποφάσεων μέσω λιγότερο περιοριστικών διαδικασιών και αφετέρου είναι «ανοικτές», διότι παρέχουν τη δυνατότητα στα κράτη μέλη να εντάσσονται οποτεδήποτε βάσει του άρθρου 43 α της Συνθήκης της Νίκαιας.

7.6.1

Πρώτο πεδίο εφαρμογής των ενισχυμένων συνεργασιών είναι βεβαίως η Οικονομική και Νομισματική Ένωση. Η αρχή βάσει της οποίας καθίσταται απαραίτητη η προσφυγή στην ενισχυμένη συνεργασία, στα πλαίσια της Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης, συνδέεται με το γεγονός ότι οι χώρες πού συμμετέχουν σήμερα στο ενιαίο νόμισμα οφείλουν οπωσδήποτε να συντονίσουν τις οικονομικές πολιτικές τους έναντι των χωρών οι οποίες δεν συμμετέχουν επί του παρόντος. Εξάλλου η φορολογική πολιτική αποτελεί αναπόσπαστο τμήμα των οικονομικών πολιτικών και συνεπώς, όπως έχει ήδη τονισθεί σε άλλες γνωμοδοτήσεις της ΕΟΚΕ (21), η λήψη συντονισμένων μέτρων για τα εν λόγω θέματα για τις χώρες της Ευρωζώνης θα μπορούσε να ευνοήσει την καλύτερη οικονομική και κοινωνική συνοχή όλου του συστήματος ΕΕ.

7.6.2

Οι χώρες οι οποίες συμμετέχουν στην ΟΝΕ θα μπορούσαν να ορίσουν έναν συντονιστή και εκπρόσωπο της οικονομικής πολιτικής των κρατών μελών της ΕΕ, στον οποίον, εκτός της εντολής του συντονιστή των ευρωπαϊκών οικονομικών πολιτικών, θα εκχωρηθούν οι κατάλληλες αρμοδιότητες για τον συντονισμό. Ο συντονιστής θα πρέπει να ενεργεί από κοινού είτε με τον Πρόεδρο της Ε.Κ.Τ. είτε με τον Πρόεδρο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής.

7.6.3

Τα μέλη της ομάδας ενισχυμένης συνεργασίας θα μπορούσαν επίσης να θεσπίσουν τη διοργάνωση περιοδικών ακροάσεων μεταξύ του συντονιστή της ομάδας ενισχυμένης συνεργασίας της ΟΝΕ, της Επιτροπής, του Συμβουλίου, του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και της Ε.Κ.Τ. Έτσι θα επιχειρείται η επανεξισορρόπηση των εξουσιών που διασαλεύεται σήμερα υπέρ ενός μέρους, όπως το Συμβούλιο.

7.6.4

Ο συντονισμός των οικονομικών πολιτικών μεταξύ των κρατών μελών της ΟΝΕ θα πρέπει να εδραιωθεί με τη θέσπιση μιας σειράς προτεραιοτήτων οικονομικής πολιτικής καθώς και των κατάλληλων μέσων για την υλοποίηση των στόχων αυτών. Θα πρέπει να προβλεφθεί η παρακολούθηση σε πραγματικό χρόνο ούτως ώστε να πραγματοποιούνται οι απαραίτητες προσαρμογές καθ' οδόν. Στο πλαίσιο αυτό η ενδυνάμωση της διακυβέρνησης της ευρωπαϊκής οικονομίας πρέπει να υλοποιηθεί με την προώθηση του μακροοικονομικού διαλόγου και τον σεβασμό του ευρωπαϊκού κοινωνικού διαλόγου.

7.7

Εκτός από τη λύση των ενισχυμένων συνεργασιών, ενδιαφέρον θα είχε και η υιοθέτηση της υπόδειξης που περιέχεται στη Λευκή Βίβλο Ντελόρ του 1993 (22) και προβλέπει τη σύσταση ευρωπαϊκού ταμείου για την προώθηση της οικονομικής ανάπτυξης και την ανατόνωση της ευρωπαϊκής ανταγωνιστικότητας μέσω εκδόσεως μακροπρόθεσμων μετοχών για την υλοποίηση στρατηγικών σχεδίων υλικών και άυλων έργων υποδομής. Αυτή την κατεύθυνση άλλωστε ακολουθεί και η πρόταση του Προέδρου BARROSO αναφορικά με την ανάπτυξη.

7.8

Για τη διαδικασία ενισχύσεως της ευρωπαϊκής οικονομικής διακυβέρνησης απαιτείται η συμμετοχή όλων των κρατών μελών, διότι αποτελεί ευκαιρία για την ανάπτυξη της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

7.9

Η συζήτηση που απέρρευσε από τη μεταρρύθμιση του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης κατέδειξε τις ενγενείς αντιφάσεις των θεσμικών οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

7.10

H εφαρμογή του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης συνεπάγεται μια προσπάθεια αποσαφήνισης σχετικά με το μέλλον των θεσμικών οργάνων της Ένωσης. Μόνον έτσι το ΣΣΑ μπορεί να καταστεί ένα μέσο που θα εγγυάται την οικονομική ανάπτυξη — και συνεπώς νέες θέσεις απασχόλησης — και θα προβλέπει, ταυτοχρόνως, τα φαινόμενα οικονομικής αστάθειας.

7.11

Μπροστά στην κρίσιμη κατάσταση που αντιμετωπίζει σήμερα η Ευρώπη απαιτούνται τολμηρές επιλογές για να δοθεί νέα ώθηση στην ιδέα της Ευρώπης, η οποία εκπορευόταν ανέκαθεν από τους θεμελιωτές της και η οποία σήμερα παρεμποδίσθηκε.

7.12

Για την επιτυχή εφαρμογή του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης και για την υλοποίηση των στόχων που προσδιόρισαν τη δημιουργία του απαιτείται ευρύτατη συναίνεση και γενικότερο λαϊκό έρεισμα και όχι μόνο η υποστήριξη των κοινοτικών οργάνων και των εθνικών κυβερνήσεων. Προς τούτο η ΕΟΚΕ θα ασχοληθεί κατά τους επόμενους μήνες με τη διοργάνωση μιας διάσκεψης στην οποία θα κληθούν να συμμετάσχουν και να αντιπαραθέσουν τις απόψεις τους όλοι οι ενδιαφερόμενοι φορείς, από τους υπεύθυνους των θεσμικών οργάνων έως τους πρωταγωνιστές της κοινωνίας των πολιτών και τους κοινωνικούς εταίρους.