1. 

Η Unibet International Limited (στο εξής: Unibet), προσφεύγουσα στην κύρια δίκη, εδρεύουσα στη Μάλτα, έχει λάβει από τις εθνικές αρχές πλειόνων κρατών μελών άδειες διοργανώσεως τυχηρών παιγνίων. Παρείχε διαδικτυακά τυχηρά παίγνια στην Ουγγαρία χωρίς να έχει λάβει την αναγκαία προς τούτο άδεια και, για τον λόγο αυτό, οι ουγγρικές αρχές, με δύο διοικητικές αποφάσεις, διέταξαν την απαγόρευση προσβάσεως στους δικτυακούς της τόπους στην Ουγγαρία.

2. 

Ζητείται, επομένως, από το Δικαστήριο να αποφανθεί ως προς το αν εθνική νομοθεσία όπως η επίμαχη, επί της οποίας βασίστηκαν οι διοικητικές αποφάσεις, είναι συμβατή με την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, η οποία κατοχυρώνεται στο άρθρο 56 ΣΛΕΕ. Συνεπώς, το κύριο ερώτημα στο οποίο καλείται εν προκειμένω το Δικαστήριο να απαντήσει είναι αν επιχείρηση εδρεύουσα στη Μάλτα η οποία προτίθεται να προσφέρει διαδικτυακά τυχηρά παίγνια στην ουγγρική αγορά δεν πρέπει να υπόκειται στην προϋπόθεση περί λήψεως άδειας αν είναι εξαρχής προφανές ότι η συμμετοχή σε διαδικασία για τη λήψη τέτοιας άδειας δεν θα είναι επιτυχής.

3.

Οι επίμαχες στην υπόθεση της κύριας δίκης διατάξεις του ουγγρικού δικαίου προέρχονται από δύο νομοθετήματα: τον szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV törvény (νόμο XXXIV του 1991 περί διοργανώσεως τυχηρών παιγνίων, στο εξής: νόμος περί τυχηρών παιγνίων) και τον a koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény (νόμο XVI του 1991 σχετικά με τις παραχωρήσεις, στο εξής: νόμος περί παραχωρήσεων). Επειδή, όπως λεπτομερώς θα αναφερθεί στη συνέχεια, υπάρχουν δύο επίμαχες διοικητικές αποφάσεις που απαγορεύουν την πρόσβαση στους δικτυακούς τόπους της Unibet στην Ουγγαρία, οι οποίες εκδόθηκαν στο πλαίσιο δύο διαφορετικών νομικών καταστάσεων, κρίνεται αναγκαία η περιγραφή του νομικού πλαισίου που ίσχυε κατά τον χρόνο εκδόσεως των εν λόγω αποφάσεων, δηλαδή στις 25 Ιουνίου 2014 και στις 29 Αυγούστου 2014 αντιστοίχως.

4.

Κατά το άρθρο 1, παράγραφος 1, του νόμου περί τυχηρών παιγνίων, ως τυχηρά παίγνια νοούνται τα παίγνια στα οποίο ο παίκτης, έναντι χρηματικού αντιτίμου ή άλλου αντιτίμου με οικονομική αξία, μπορεί να λάβει χρηματικό έπαθλο ή άλλου είδους έπαθλο με οικονομική αξία στην περίπτωση κατά την οποία επέρχεται ή πληρούται συγκεκριμένος όρος. Οι απώλειες ή τα κέρδη εξαρτώνται, αποκλειστικώς ή κατά κύριο λόγο, από την τύχη. Το άρθρο 1, παράγραφος 2, του νόμου περί τυχηρών παιγνίων ορίζει ότι τα στοιχήματα θεωρούνται επίσης ως τυχηρά παίγνια και ότι ο εν λόγω νόμος εφαρμόζεται επίσης, όταν ειδικώς προβλέπεται σε αυτόν, στα παιγνιομηχανήματα και στις κληρώσεις διαφημιστικού χαρακτήρα.

5.

Βάσει του άρθρου 1, παράγραφος 3, στοιχείο e, του νόμου περί τυχηρών παιγνίων, δραστηριότητα διοργανώσεως τυχηρών παιγνίων, κατά την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 1, σημείο i, του νόμου περί παραχωρήσεων, αποτελεί επίσης η διοργάνωση διαδικτυακών τυχηρών παιγνίων.

6.

Το άρθρο 1, παράγραφοι 4 και 5, του νόμου περί τυχηρών παιγνίων προβλέπει ότι η δραστηριότητα της διοργανώσεως τυχηρών παιγνίων στα οποία παρέχεται δυνατότητα συμμετοχής, διά μέσων ή συστημάτων τηλεπικοινωνίας, από την επικράτεια της Ουγγαρίας πρέπει να ασκείται σύμφωνα με τις διατάξεις του συγκεκριμένου νόμου, ότι η δημοσίευση προσκλήσεων συμμετοχής σε τυχηρά παίγνια τα οποία διοργανώνονται διά μέσων ή συστημάτων τηλεπικοινωνίας προϋποθέτει άδεια της κρατικής φορολογικής αρχής και ότι τα πιστωτικά ιδρύματα και οι πάροχοι υπηρεσιών τηλεπικοινωνίας δεν μπορούν να συνδράμουν στη δημοσίευση ή την αποδοχή προσκλήσεων συμμετοχής σε τυχηρά παίγνια για τα οποία δεν έχει χορηγηθεί άδεια, ούτε να παράσχουν σε αυτά τεχνική υποστήριξη.

7.

Βάσει της ουγγρικής νομοθεσίας, όπως ίσχυε κατά τον χρόνο εκδόσεως της πρώτης διοικητικής αποφάσεως, και, ιδίως, βάσει του άρθρου 3, παράγραφος 1, στοιχείο a, και του άρθρου 3, παράγραφος 3, του νόμου περί τυχηρών παιγνίων, η διοργάνωση κληρώσεων και στοιχημάτων, εξαιρουμένων των ιπποδρομιακών στοιχημάτων και των πρακτορείων στοιχημάτων, ανήκε στην αποκλειστική αρμοδιότητα του κρατικού φορέα εκμεταλλεύσεως τυχηρών παιγνίων.

8.

Το Δημόσιο όμως μπορούσε να εκχωρεί προσωρινά σε τρίτους το δικαίωμα να διοργανώνουν τυχηρά παίγνια δυνάμει συμβάσεως παραχωρήσεως.

9.

Σύμβαση παραχωρήσεως μπορούσε να συναφθεί είτε κατόπιν προκηρύξεως δημόσιου διαγωνισμού από τον αρμόδιο υπουργό (άρθρο 4, παράγραφος 1, του νόμου περί τυχηρών παιγνίων σε συνδυασμό με το άρθρο 5, παράγραφος 1, του νόμου περί παραχωρήσεων) είτε, χωρίς προκήρυξη δημόσιου διαγωνισμού, με παραχώρηση σε «εγνωσμένης αξιοπιστίας φορέα εκμεταλλεύσεως τυχηρών παιγνίων» (άρθρο 4, παράγραφος 6, του νόμου περί τυχηρών παιγνίων σε συνδυασμό με το άρθρο 10/C, παράγραφος 2, του νόμου περί παραχωρήσεων).

10.

Το αιτούν δικαστήριο διαπίστωσε ότι ουδέποτε προκηρύχθηκε δημόσιος διαγωνισμός.

11.

Κατά το άρθρο 37, παράγραφος 30, στοιχείο d, του νόμου περί τυχηρών παιγνίων, ο «εγνωσμένης αξιοπιστίας φορέας εκμεταλλεύσεως τυχηρών παιγνίων» έπρεπε να έχει ασκήσει, τουλάχιστον για δέκα έτη, δραστηριότητα διοργανώσεως τυχηρών παιγνίων στην Ουγγαρία. Επιπλέον, έπρεπε να διαθέτει ελάχιστο εταιρικό κεφάλαιο ύψους 200 εκατομμυρίων ουγγρικών φιορινιών (HUF) (άρθρο 29/D του νόμου περί τυχηρών παιγνίων).

12.

Το άρθρο 10/C, παράγραφος 3, του νόμου περί παραχωρήσεων προέβλεπε ότι ο εγνωσμένης αξιοπιστίας φορέας εκμεταλλεύσεως τυχηρών παιγνίων έπρεπε να υποβάλει προσφορά στην οποία να επισημαίνει την ακριβή τοποθεσία των μονάδων τις οποίες προετίθετο να εκμεταλλευτεί και να δεσμευτεί να καταβάλλει, για έκαστη εξ αυτών, ετήσιο τέλος παραχωρήσεως ίσο, τουλάχιστον, προς το διπλάσιο του τέλους παραχωρήσεως που καθοριζόταν στον τότε ισχύοντα νόμο περί του κρατικού προϋπολογισμού.

13.

Βάσει της νέας διατυπώσεως του άρθρου 3, παράγραφος 3, του νόμου περί τυχηρών παιγνίων, η διοργάνωση διαδικτυακών τυχηρών παιγνίων δεν ανήκε πλέον στην αποκλειστική αρμοδιότητα του κρατικού φορέα εκμεταλλεύσεως τυχηρών παιγνίων.

14.

Κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 37, παράγραφος 30, στοιχείο d, του νόμου περί τυχηρών παιγνίων, ο «εγνωσμένης αξιοπιστίας φορέας εκμεταλλεύσεως τυχηρών παιγνίων» έπρεπε να έχει ασκήσει τη δραστηριότητα διοργανώσεως τυχηρών παιγνίων τουλάχιστον για τρία έτη. Επιπλέον έπρεπε να διαθέτει ελάχιστο εταιρικό κεφάλαιο ύψους 50 εκατομμυρίων HUF (άρθρο 29/D του νόμου περί τυχηρών παιγνίων).

15.

Οι ως άνω τροποποιήσεις του νόμου περί τυχηρών παιγνίων τέθηκαν σε εφαρμογή στις 15 Ιουλίου 2014.

16.

Το άρθρο 10/C, παράγραφος 3a, στοιχείο b, του νόμου περί παραχωρήσεων προέβλεπε ότι ο εγνωσμένης αξιοπιστίας φορέας εκμεταλλεύσεως τυχηρών παιγνίων έπρεπε να αναγράφει στην προσφορά του, για κάθε είδους παιγνίου, το ετήσιο τέλος για την παραχώρηση, με βάση το τέλος αναφοράς που ισχύει για τις παραχωρήσεις, όπως αυτό καθορίζεται στον νόμο περί του κρατικού προϋπολογισμού, αναλόγως του είδους του παιγνίου.

17.

Η Unibet, προσφεύγουσα στην υπόθεση της κύριας δίκης, εδρεύει στη Μάλτα και έχει λάβει από τις εθνικές αρχές πλειόνων κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης άδειες διοργανώσεως τυχηρών παιγνίων.

18.

Η ουγγρική Εθνική Αρχή Δημόσιων Οικονομικών και Τελωνείων (στο εξής: φορολογική αρχή), καθής στην κύρια δίκη, υπό την ιδιότητά της ως εποπτεύουσα αρχή επί των τυχηρών παιγνίων, διενήργησε, το καλοκαίρι του 2014, ελέγχους επί του περιεχομένου των δικτυακών τόπων τους οποίους εκμεταλλευόταν η Unibet.

19.

Κατόπιν των ελέγχων αυτών, η φορολογική αρχή διαπίστωσε ότι επιτρεπόταν η πρόσβαση σε τυχηρά παίγνια, κατά τις διατάξεις του ουγγρικού δικαίου περί τυχηρών παιγνίων, καίτοι η Unibet δεν είχε λάβει τις απαιτούμενες άδειες.

20.

Η φορολογική αρχή εξέδωσε στις 25 Απριλίου και στις 29 Αυγούστου 2014 δύο αποφάσεις σχετικά με τη Unibet, απαγορεύοντας προσωρινώς την πρόσβαση στους ελεγχθέντες δικτυακούς τόπους από την Ουγγαρία. Μεταγενέστερα, με άλλες αποφάσεις, οι οποίες, εξ όσων αντιλαμβάνομαι, δεν αποτελούν αντικείμενο της κύριας δίκης, η φορολογική αρχή επέβαλε πρόστιμο λόγω υποτροπής.

21.

Η Unibet βάλλει κατά των αποφάσεων της φορολογικής αρχής της 25ης Απριλίου και της 29ης Αυγούστου 2014, με τις οποίες απαγορεύθηκε προσωρινώς η πρόσβαση, ζητώντας την ακύρωσή τους. Κατά τη γνώμη της, οι αποφάσεις εκδόθηκαν κατ’ εφαρμογήν νομοθεσίας που αντιβαίνει στο άρθρο 56 ΣΛΕΕ. Η Unibet υποστηρίζει ότι οι προϋποθέσεις που θέτει η νομοθεσία είναι τόσο περιοριστικές ώστε η ίδια να αδυνατεί στην πραγματικότητα να αποκτήσει το δικαίωμα εκμεταλλεύσεως το οποίο αποτελεί προϋπόθεση για τη χορήγηση άδειας διοργανώσεως διαδικτυακών τυχηρών παιγνίων.

22.

Όσον αφορά την πρώτη απόφαση, η προσφεύγουσα προβάλλει ότι, πρώτον, ουδείς διαγωνισμός προκηρύχθηκε για τη σύναψη συμβάσεως παραχωρήσεως και, δεύτερον, ότι δεν είχε δικαίωμα υποβολής προσφοράς, λόγω του ότι δεν πληρούσε τις νόμιμες προϋποθέσεις ώστε να αντιμετωπισθεί ως εγνωσμένης αξιοπιστίας οικονομικός φορέας εκμεταλλεύσεως τυχηρών παιγνίων.

23.

Όσον αφορά τη δεύτερη απόφαση, η προσφεύγουσα προβάλλει ότι οι τροποποιήσεις του νόμου περί τυχηρών παιγνίων είχαν τεθεί σε ισχύ μόλις έξι εβδομάδες πριν από την έκδοση της δεύτερης διοικητικής αποφάσεως και ότι, εντός τόσο βραχείας προθεσμίας, αδυνατούσε να υποβάλει λεπτομερή προσφορά.

24.

Στο πλαίσιο αυτής της διαδικασίας, με διάταξη της 9ης Δεκεμβρίου 2015, η οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 27 Ιανουαρίου 2016, το Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (δικαστήριο διοικητικών και εργατικών διαφορών της Βουδαπέστης, Ουγγαρία) υπέβαλε στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:

25.

Η Unibet, η Ουγγρική, η Βελγική και η Πορτογαλική Κυβέρνηση, καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, κατέθεσαν γραπτές παρατηρήσεις. Άπασες ανέπτυξαν προφορικώς τις παρατηρήσεις τους κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η οποία διεξήχθη στις 15 Δεκεμβρίου 2016.

26.

Η υπό κρίση υπόθεση πρέπει να εξεταστεί υπό το πρίσμα των διατάξεων της Συνθήκης. Οι οδηγίες 2000/31/ΕΚ ( 2 ) και 2006/123/ΕΚ ( 3 ) δεν έχουν εφαρμογή στις δραστηριότητες τυχηρών παιγνίων. Από τα στοιχεία που τέθηκαν υπόψη του Δικαστηρίου προκύπτει ότι η Unibet δεν είναι εγκατεστημένη στην Ουγγαρία και, επομένως, οι κρίσιμες διατάξεις της Συνθήκης είναι οι σχετικές με την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών βάσει των άρθρων 56 επ. ΣΛΕΕ.

27.

Το αιτούν δικαστήριο ζητεί καθοδήγηση για το ποιά πρέπει να είναι η απόφασή του στην περίπτωση που φορέας εκμεταλλεύσεως τυχηρών παιγνίων, νομίμως εγκατεστημένος σε άλλο κράτος μέλος και κατέχων άδειες σε πλείονα κράτη μέλη, παρέχει τυχηρά παίγνια στην Ουγγαρία χωρίς να έχει λάβει άδεια από τις ουγγρικές αρχές και χωρίς να έχει προβεί σε ενέργειες για τη λήψη τέτοιας άδειας.

28.

Από τα προδικαστικά ερωτήματα προκύπτει ότι το αιτούν δικαστήριο δεν ζητεί, στην πραγματικότητα, καθοδήγηση από το Δικαστήριο ως προς το αν η ανωτέρω εκτεθείσα εθνική νομοθεσία είναι συμβατή με το άρθρο 56 ΣΛΕΕ. Μάλλον φαίνεται να εστιάζει στις συνέπειες της προβαλλόμενης ελλείψεως εκτελεστικών διατάξεων της εν λόγω νομοθεσίας.

29.

Ωστόσο, για την ορθή καθοδήγηση του αιτούντος δικαστηρίου και την παροχή χρήσιμης απαντήσεως, θα πρέπει πρωτίστως να επικεντρώσουμε την προσοχή μας στην εθνική νομοθεσία που εκτέθηκε ανωτέρω. Υπό αυτό το πρίσμα θα εξετάσω τα τρία ερωτήματα του αιτούντος δικαστηρίου. Ως εκ τούτου, βεβαίως, το τρίτο ερώτημα θα απαντηθεί πριν από το δεύτερο.

30.

Για τις ανάγκες των προτάσεών μου, οι όροι άδεια, παραχώρηση και απαίτηση χορηγήσεως άδειας θα χρησιμοποιούνται εναλλακτικώς.

31.

Με το πρώτο ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν το άρθρο 56 ΣΛΕΕ αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση που προβλέπει θεωρητικώς τη δυνατότητα οικονομικού φορέα εκμεταλλεύσεως τυχηρών παιγνίων, νομίμως εγκατεστημένου σε άλλο κράτος μέλος, να λάβει άδεια, ενώ στην πραγματικότητα ο συγκεκριμένος φορέας δεν θα μπορούσε να λάβει άδεια.

32.

Το άρθρο 56 ΣΛΕΕ απαγορεύει τους περιορισμούς στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών εντός της Ένωσης όσον αφορά τους πολίτες των κρατών μελών που είναι εγκατεστημένοι σε κράτος μέλος άλλο από εκείνο του αποδέκτη της παροχής. Το άρθρο 57 ΣΛΕΕ χαρακτηρίζει ως «υπηρεσίες» τις παροχές που κατά κανόνα προσφέρονται έναντι αμοιβής, εφόσον δεν διέπονται από τις διατάξεις τις σχετικές με την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, των κεφαλαίων και των προσώπων.

33.

Η Unibet, εγκατεστημένη στη Μάλτα, προτίθεται να παρέχει μέσω του διαδικτύου μια υπηρεσία σε πελάτες εγκατεστημένους στην Ουγγαρία. Συναφώς, το Δικαστήριο έχει αποφανθεί ότι η διαδικτυακή προσφορά τυχηρών παιγνίων συνιστά υπηρεσία κατά την έννοια του άρθρου 56 ΣΛΕΕ ( 4 ).

34.

Το ζήτημα είναι αν υπάρχει περιορισμός της ελευθερίας της Unibet να παρέχει υπηρεσίες στην Ουγγαρία. Ως τέτοιος περιορισμός πρέπει να θεωρείται κάθε μέτρο το οποίο απαγορεύει, παρακωλύει ή καθιστά λιγότερο ελκυστική την άσκηση της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών ( 5 ). Επομένως, η προβλεπόμενη από το άρθρο 56 ΣΛΕΕ ελεύθερη παροχή υπηρεσιών απαιτεί όχι μόνο την εξάλειψη κάθε διακρίσεως λόγω της ιθαγένειας του παρόχου υπηρεσιών που είναι εγκατεστημένος σε άλλο κράτος μέλος, αλλά και την κατάργηση κάθε περιορισμού, ακόμη και αν αυτός έχει αδιακρίτως εφαρμογή επί των ημεδαπών παρόχων υπηρεσιών και επί εκείνων από τα άλλα κράτη μέλη ( 6 ). Εξάλλου, η ελευθερία παροχής υπηρεσιών ισχύει τόσο υπέρ του παρέχοντος τις υπηρεσίες όσο και υπέρ του αποδέκτη των υπηρεσιών ( 7 ).

35.

Επιπλέον, το Δικαστήριο επανειλημμένως κρίνει ότι ρύθμιση κράτους μέλους η οποία απαγορεύει στους εγκατεστημένους σε άλλα κράτη μέλη παρέχοντες υπηρεσίες να προσφέρουν υπηρεσίες εντός του εν λόγω κράτους μέσω του διαδικτύου συνιστά περιορισμό της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, την οποία εγγυάται το άρθρο 56 ΣΛΕΕ ( 8 ). Μια τέτοια ρύθμιση επιβάλλει, εξάλλου, περιορισμό στην ελευθερία των κατοίκων του οικείου κράτους μέλους να επωφελούνται, μέσω του διαδικτύου, υπηρεσιών προσφερομένων εντός άλλων κρατών μελών ( 9 ). Το ίδιο ισχύει και για τέτοιου είδους απαγορεύσεις λόγω του ότι δεν έχει χορηγηθεί προηγουμένως άδεια από τις διοικητικές αρχές ( 10 ).

36.

Από την προπαρατεθείσα πάγια νομολογία προκύπτει αναμφίβολα ότι η ουγγρική νομοθεσία συνιστά περιορισμό της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών κατά τον χρόνο εκδόσεως τόσο της πρώτης όσο και της δεύτερης αποφάσεως. Η Unibet ήταν υποχρεωμένη να υποβληθεί σε διαδικασία αδειοδοτήσεως και κατά τις δύο αυτές ημερομηνίες. Η ύπαρξη και μόνο μιας διαδικασίας αδειοδοτήσεως αρκεί για την ύπαρξη περιορισμού. Όλα τα άλλα ζητήματα, και ιδίως όσα αφορούν τους όρους και τις προϋποθέσεις μιας διαδικασίας αδειοδοτήσεως, θα εξεταστούν στο πλαίσιο ενδεχόμενης δικαιολογήσεως του περιορισμού.

37.

Απομένει, συνεπώς, να εξεταστεί αν η ουγγρική νομοθεσία μπορεί να δικαιολογηθεί. Προς τούτο, οι δύο διοικητικές αποφάσεις πρέπει να εξεταστούν χωριστά.

38.

Καταρχάς, υπενθυμίζεται ότι ούτε ένα κρατικό μονοπώλιο αντιβαίνει καθ’ εαυτό στο άρθρο 56 ΣΛΕΕ ούτε η διάταξη αυτή απαιτεί από τα κράτη μέλη την απελευθέρωση των αγορών στον τομέα των τυχηρών παιγνίων ( 11 ). Η Ουγγρική Κυβέρνηση φαίνεται να εκκινεί από την άποψη ότι υπάρχει μονοπώλιο στην υπό κρίση υπόθεση. Εντούτοις, φρονώ ότι από την προδικαστική παραπομπή συνάγεται ότι το αιτούν δικαστήριο φαίνεται να θεωρεί ότι δεν υπάρχει μονοπώλιο. Πέραν του ότι, όσον αφορά την ερμηνεία διατάξεων της εσωτερικής έννομης τάξεως, το Δικαστήριο υποχρεούται κατ’ αρχήν να στηρίζεται στην περιγραφή που γίνεται στην απόφαση περί παραπομπής και ότι, κατά πάγια νομολογία, το Δικαστήριο δεν είναι αρμόδιο να ερμηνεύει την εσωτερική νομοθεσία κράτους μέλους ( 12 ), θεωρώ ότι τυπικώς δεν υπάρχει μονοπώλιο στην επίμαχη υπόθεση. Κατ’ εμέ, η ύπαρξη ή όχι μονοπωλίου είναι νομικό και όχι πραγματικό ζήτημα. Και η νομική κατάσταση στην επίμαχη υπόθεση είναι σαφής: κατά το γράμμα του ουγγρικού δικαίου, κατ’ αρχήν, δύνανται να εισέλθουν στην ουγγρική αγορά οικονομικοί φορείς που παρέχουν διαδικτυακά τυχηρά παίγνια.

39.

Η απαίτηση περί δεκαετούς τουλάχιστον ασκήσεως δραστηριότητας στην Ουγγαρία εισάγει ως εκ της φύσεώς της (έμμεση) δυσμενή διάκριση, διότι παρέχει συστηματικό πλεονέκτημα σε φορείς εγκατεστημένους στην Ουγγαρία σε σύγκριση με φορείς εγκατεστημένους σε άλλα κράτη μέλη. Συνεπεία αυτής της (έμμεσης) διακρίσεως λόγω ιθαγένειας, οι μόνοι δικαιολογητικοί λόγοι που μπορούν να προβληθούν είναι οι τρεις λόγοι που προβλέπονται στο άρθρο 52 ΣΛΕΕ, σε συνδυασμό με το άρθρο 62 ΣΛΕΕ: η δημόσια τάξη, η δημόσια ασφάλεια και η δημόσια υγεία ( 13 ). Δεν μπορεί να γίνει επίκληση επιτακτικών λόγων γενικού συμφέροντος τους οποίους έχει δεχθεί κατ’ αρχήν η νομολογία, όπως είναι η προστασία των καταναλωτών, η πρόληψη της απάτης και της ενθαρρύνσεως της εκ μέρους των πολιτών σπατάλης χρημάτων που συνδέεται με τα παίγνια, καθώς και, γενικώς, η αποτροπή της διαταράξεως της κοινωνικής τάξης ( 14 ), για να δικαιολογηθούν περιορισμοί που εισάγουν διακρίσεις ( 15 ). Επιπλέον, ο σκοπός της μεγιστοποιήσεως των εσόδων του Δημοσίου δεν καθιστά αφεαυτού δυνατή την επιβολή τέτοιου περιορισμού στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών ( 16 ).

40.

Πρέπει να προστεθεί ότι, μολονότι το Δικαστήριο υπήρξε ενίοτε άκαμπτο ( 17 ) όσον αφορά τον περιορισμό των λόγων σχετικά με τη δημόσια τάξη, τη δημόσια ασφάλεια και τη δημόσια υγεία προκειμένου να δικαιολογηθεί η ύπαρξη διακρίσεως, σε άλλες περιπτώσεις υπήρξε περισσότερο διαλλακτικό και, εξ αυτού του λόγου, η σχετική νομολογία έχει χαρακτηριστεί «ασυνεπής» ( 18 ).

41.

Πάντως, οι ουγγρικές αρχές ούτε επικαλέστηκαν λόγους δικαιολογήσεως ούτε προσκόμισαν αποδεικτικά στοιχεία για να στηρίξουν τυχόν αναλογικότητά τους. Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω, αδυνατώ να αντιληφθώ πώς μπορεί να δικαιολογηθεί η πρώτη διοικητική απόφαση.

42.

Εν προκειμένω, από τα στοιχεία που τέθηκαν υπόψη του Δικαστηρίου, δεν θεωρώ ότι εισάγεται διάκριση λόγω ιθαγένειας. Πράγματι, φαίνεται ότι οι ημεδαποί και οι αλλοδαποί οικονομικοί φορείς τυγχάνουν ίδιας μεταχειρίσεως από νομικής και πραγματικής απόψεως. Ειδικότερα, φρονώ ότι η δεκαετής απαίτηση περί δεκαετούς τουλάχιστον ασκήσεως της δραστηριότητας στην Ουγγαρία, η οποία μειώθηκε σε απαίτηση περί τριετούς ασκήσεως και δη μη περιοριζόμενη πλέον σε δραστηριότητες εντός της Ουγγαρίας, συνιστά μέτρο το οποίο εφαρμόζεται αδιακρίτως στους ημεδαπούς και αλλοδαπούς οικονομικούς φορείς.

43.

Ως εκ τούτου, οι προπαρατεθέντες λόγοι γενικού συμφέροντος μπορούν, κατ’ αρχήν, να προβληθούν ως νόμιμοι λόγοι δικαιολογήσεως.

44.

Ωστόσο, ούτε στην περίπτωση αυτή η Ουγγρική Κυβέρνηση προέβαλε οποιονδήποτε δικαιολογητικό λόγο ( 19 ).

45.

Πάντως, ακόμη αν γίνει δεκτό ότι η ουγγρική νομοθεσία σκοπεί στην προστασία κάποιου επιτακτικού λόγου γενικού συμφέροντος, όπως είναι η προστασία των καταναλωτών, η πρόληψη της απάτης και της ενθαρρύνσεως της σπατάλης χρημάτων που συνδέεται με τα παίγνια, καθώς και, γενικώς, η αποτροπή της διαταράξεως της κοινωνικής τάξεως, εξυπακούεται ότι η εν λόγω ρύθμιση θα πρέπει να συνάδει προς την αρχή της αναλογικότητας.

46.

Συνεπώς, μια εθνική νομοθεσία είναι κατάλληλη να διασφαλίσει την επίτευξη του προβαλλόμενου σκοπού μόνον αν σκοπεί πράγματι στην επίτευξή του με συνοχή και συστηματικότητα ( 20 ).

47.

Είναι πλούσια η νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με τη δικαιολόγηση των περιοριστικών συστημάτων που θεσπίζουν κράτη μέλη στον τομέα των τυχηρών παιγνίων και, ιδίως, σχετικά με την τήρηση της αρχής της αναλογικότητας. Θα περιοριστώ στο να υπενθυμίσω ό,τι είναι απολύτως αναγκαίο στο πλαίσιο της υπό κρίση υποθέσεως.

48.

Ένα σύστημα προηγούμενης διοικητικής αδειοδοτήσεως όσον αφορά την προσφορά τυχηρών παιγνίων είναι κατ’ αρχήν ανεκτό, εφόσον στηρίζεται σε αντικειμενικά κριτήρια τα οποία δεν εισάγουν διακρίσεις και είναι γνωστά εκ των προτέρων, ώστε να οριοθετείται η άσκηση της εξουσίας εκτιμήσεως των εθνικών αρχών, προκειμένου αυτή να μην μπορεί να χρησιμοποιηθεί κατά τρόπο αυθαίρετο. Ως εκ τούτου, κατ’ αρχήν τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να επιβάλλουν κανονιστικές ρυθμίσεις σε αυτόν τον τομέα, εφόσον τηρούν το δίκαιο της Ένωσης ( 21 ).

49.

Καθίσταται επομένως αναγκαία η υπενθύμιση της νομολογίας του Δικαστηρίου σε σχέση με τις γενικές αρχές που πρέπει να τηρούνται από τις εθνικές αρχές, όταν προσφεύγουν σε σύστημα συμβάσεων παραχωρήσεως υπηρεσιών ή χορηγήσεως αδειών. Οι αρχές αυτές προκύπτουν από τη νομολογία του Δικαστηρίου όσον αφορά τις διαδικασίες συνάψεως συμβάσεων, παραχωρήσεων και προηγούμενης χορηγήσεως διοικητικής άδειας. Το Δικαστήριο εφαρμόζει τις ίδιες αρχές σε αυτούς τους τομείς ( 22 ).

50.

Οι δημόσιες αρχές που συνάπτουν συμβάσεις παραχωρήσεως υπηρεσιών οφείλουν να τηρούν τους θεμελιώδεις κανόνες της Συνθήκης και ειδικότερα τις αρχές της ίσης μεταχειρίσεως και της απαγορεύσεως των διακρίσεων λόγω ιθαγένειας καθώς και την εντεύθεν υποχρέωση διαφάνειας ( 23 ). Η υποχρέωση αυτή της διαφάνειας, η οποία αποτελεί συμπλήρωμα της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως, έχει κατά βάση ως σκοπό να διασφαλίσει ότι κάθε ενδιαφερόμενος φορέας μπορεί να αποφασίσει αν θα συμμετάσχει σε διαγωνισμό στηριζόμενος στο σύνολο των σχετικών πληροφοριών και να αποκλείσει τον κίνδυνο ευνοιοκρατίας και καταχρήσεως εκ μέρους της αναθέτουσας αρχής ( 24 ). Συνεπάγεται ότι όλοι οι όροι και οι προϋποθέσεις της διεξαγωγής της διαδικασίας αναθέσεως πρέπει να διατυπώνονται με σαφήνεια, ακρίβεια και χωρίς αμφισημία, ώστε, αφενός, να παρέχουν σε όλους τους έχοντες εύλογη πληροφόρηση και επιδεικνύοντες τη συνήθη επιμέλεια διαγωνιζομένους τη δυνατότητα να κατανοήσουν το ακριβές περιεχόμενό τους και να τους ερμηνεύσουν κατά τον ίδιο τρόπο και, αφετέρου, να οριοθετήσουν τη διακριτική ευχέρεια της αναθέτουσας αρχής και να παρέχουν σε αυτή τη δυνατότητα να ελέγξει αποτελεσματικώς αν οι προσφορές των διαγωνιζομένων ανταποκρίνονται στα κριτήρια που διέπουν τον οικείο διαγωνισμό ( 25 ).

51.

Πρέπει να προστεθεί ότι στο αιτούν δικαστήριο εναπόκειται εν τέλει, το οποίο είναι το μόνο αρμόδιο να εκτιμήσει τα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς της κύριας δίκης και να ερμηνεύσει την εθνική νομοθεσία, να εξετάσει, υπό το πρίσμα των ανωτέρω αρχών, αν οι παράγοντες στους οποίους αναφέρθηκε, λαμβανόμενοι υπόψη μεμονωμένα ή σε συνδυασμό μεταξύ τους, είναι δυνατό να θέσουν υπό αμφισβήτηση τη συμβατότητα διαδικασίας χορηγήσεως αδειών για τη διοργάνωση διαδικτυακών τυχηρών παιγνίων, όπως η επίμαχη της κύριας δίκης, με τις αρχές της ίσης μεταχειρίσεως και της απαγορεύσεως των διακρίσεων λόγω ιθαγένειας καθώς και την εντεύθεν απορρέουσα υποχρέωση διαφάνειας ( 26 ).

52.

Από τα στοιχεία που τέθηκαν υπόψη του Δικαστηρίου, φρονώ ότι η ουγγρική νομοθεσία στην οποία στηρίζεται η δεύτερη διοικητική απόφαση δεν πληροί τα προαναφερθέντα κριτήρια.

53.

Η νομική κατάσταση είναι κάπως ασαφής λόγω της αλλαγής του κανονιστικού πλαισίου. Υπό αυτές τις συνθήκες, δεν είναι εύλογο να αναμένεται από μια επιχείρηση να καταρτίσει αμέσως τεκμηριωμένη προσφορά έχοντας πλήρη γνώση των δεδομένων και να προσαρμόσει τη στρατηγική της. Επιπροσθέτως, ακόμη και αν η Unibet είχε υποβάλει προσφορά, θα ήταν δύσκολο να προβλεφθεί η απόφαση που θα λάμβανε η αρμόδια αρχή, λόγω του ευρέος περιθωρίου εκτιμήσεως το οποίο αυτή διέθετε. Όπως προκύπτει από το νομικό πλαίσιο που περιγράφηκε ανωτέρω, ο αρμόδιος υπουργός δεν είχε καμία υποχρέωση να χορηγήσει άδεια ακόμα και όταν πληρούνταν οι σχετικές προϋποθέσεις ώστε να θεωρείται κάποιος «φορέας εγνωσμένης αξιοπιστίας». Με άλλα λόγια, τίθεται σοβαρό ζήτημα διαφάνειας, από πλείονες απόψεις, και για τον λόγο αυτό φρονώ ότι η ρύθμιση που ίσχυε κατά τον χρόνο της δεύτερης διοικητικής αποφάσεως δεν συνάδει προς το άρθρο 56 ΣΛΕΕ.

54.

Συνεπώς, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο πρώτο ερώτημα ως ακολούθως: το άρθρο 56 ΣΛΕΕ αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, η οποία προβλέπει ότι οικονομικός φορέας εκμεταλλεύσεως διαδικτυακών τυχηρών παιγνίων, νομίμως εγκατεστημένος σε άλλο κράτος μέλος, έχει θεωρητικώς τη δυνατότητα να λάβει άδεια, ενώ στην πραγματικότητα παρεμποδίζεται να λάβει άδεια, είτε λόγω του ότι η ρύθμιση εισάγει δυσμενή διάκριση είτε λόγω του ότι η εν λόγω ρύθμιση δεν ανταποκρίνεται στην αρχή της αναλογικότητας ή της διαφάνειας.

55.

Με το τρίτο ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί εάν, σε περίπτωση που εθνική ρύθμιση όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης αντιβαίνει στο άρθρο 56 ΣΛΕΕ, το επιβληθέν πρόστιμο σε οικονομικό φορέα λόγω παραβάσεως της εν λόγω ρυθμίσεως επίσης αντιβαίνει στο άρθρο 56 ΣΛΕΕ.

56.

Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, όταν έχει θεσπιστεί μια περιοριστική ρύθμιση στον τομέα των τυχερών παιχνιδιών και η εν λόγω ρύθμιση είναι ασυμβίβαστη με το άρθρο 56 ΣΛΕΕ, η παράβαση της ρυθμίσεως αυτής από έναν οικονομικό φορέα δεν επιτρέπεται να επισύρει την επιβολή κυρώσεων ( 27 ). Αυτό ισχύει, σε αντίθεση προς την άποψη της Ουγγρικής Κυβερνήσεως, τόσο για ποινικές όσο και για διοικητικές κυρώσεις, όπως στην επίμαχη υπόθεση.

57.

Ως εκ τούτου, στην επίμαχη υπόθεση, οι επιβληθείσες στη Unibet κυρώσεις αντιβαίνουν εξίσου στο άρθρο 56 ΣΛΕΕ.

58.

Συνεπώς, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο τρίτο ερώτημα ότι η παράβαση συστήματος όπως το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης από οικονομικό φορέα δεν δύναται να επισύρει την επιβολή κυρώσεων.

59.

Με το δεύτερο ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν είναι νομικώς κρίσιμο το γεγονός ότι, σε εθνικό επίπεδο, δεν υπάρχουν εκτελεστικές διατάξεις των διατάξεων που εκτέθηκαν στο νομικό πλαίσιο και οι οποίες εξετάστηκαν στο πλαίσιο των επιχειρημάτων που σχετίζονται με το πρώτο ερώτημα.

60.

Το ερώτημα αυτό στηρίζεται στην υπόθεση ότι το νομικό πλαίσιο είναι σύμφωνο με το άρθρο 56 ΣΛΕΕ. Εντούτοις, όπως μόλις διαπιστώθηκε, αυτό εν προκειμένω δεν συμβαίνει.

61.

Στο πλαίσιο της παρούσας προδικαστικής παραπομπής, στο (εθνικό) αιτούν δικαστήριο εναπόκειται να εκτιμήσει το υφιστάμενο κατά τον κρίσιμο χρόνο νομικό πλαίσιο. Αν υπήρχαν εκτελεστικές διατάξεις, η προαναφερθείσα έλλειψη αναλογικότητας και διαφάνειας ενδεχομένως να είχε θεραπευτεί. Ωστόσο, δεν είχαν θεσπιστεί εκτελεστικές διατάξεις. Κρίσιμη είναι η ισχύουσα κατά τον χρόνο εκδόσεως των διοικητικών αποφάσεων νομοθεσία. Συναφώς, επισημαίνεται ότι το αν εκκρεμούσε διαδικασία στο πλαίσιο της οδηγίας 98/34/ΕΚ ( 28 ) δεν ασκεί καμία επιρροή εν προκειμένω, δεδομένου ότι δεν είχαν θεσπιστεί εκτελεστικές διατάξεις.

62.

Όπως ορθώς τονίζει και η Επιτροπή, η έλλειψη εκτελεστικών διατάξεων δεν μπορεί να έχει καμία επίπτωση στα δικαιώματα που κατοχυρώνονται στο άρθρο 56 ΣΛΕΕ. Σε διαφορετική περίπτωση, θα καταστρατηγείτο η άσκηση αυτής της άμεσα εφαρμοστέας διατάξεως, η οποία απονέμει ένα υποκειμενικό οικονομικό δικαίωμα στη Unibet. Τα κράτη μέλη δεν μπορούν, μέσω της μη θεσπίσεως εκτελεστικών διατάξεων, να περιορίσουν τα δικαιώματα που κατοχυρώνονται στο άρθρο 56 ΣΛΕΕ.

63.

Συνεπώς, προτείνω να δοθεί στο δεύτερο ερώτημα η απάντηση ότι η έλλειψη εθνικών εκτελεστικών διατάξεων δεν έχει καμία επίπτωση στις διαπιστώσεις σχετικά με το πρώτο ερώτημα.

64.

Κατόπιν των ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο να δώσει επί των υποβληθέντων από το Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (δικαστήριο διοικητικών και εργατικών διαφορών της Βουδαπέστης, Ουγγαρία) ερωτημάτων τις ακόλουθες απαντήσεις:

Το άρθρο 56 ΣΛΕΕ αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, η οποία προβλέπει ότι οικονομικός φορέας εκμεταλλεύσεως διαδικτυακών τυχηρών παιγνίων, νομίμως εγκατεστημένος σε άλλο κράτος μέλος, έχει θεωρητικώς τη δυνατότητα να λάβει άδεια, ενώ στην πραγματικότητα παρεμποδίζεται να λάβει άδεια, είτε λόγω του ότι η ρύθμιση εισάγει δυσμενή διάκριση είτε λόγω του ότι η εν λόγω ρύθμιση δεν ανταποκρίνεται στην αρχή της αναλογικότητας ή της διαφάνειας..

Η παράβαση τέτοιου συστήματος από έναν οικονομικό φορέα δεν δύναται να επισύρει την επιβολή κυρώσεων.

Η έλλειψη εθνικών εκτελεστικών διατάξεων δεν έχει καμία επίπτωση στις διαπιστώσεις αυτές.