1

Με το δικόγραφο της προσφυγής της, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ζητεί από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι η Πορτογαλική Δημοκρατία, επιβάλλοντας περιορισμούς στην ελευθερία εγκαταστάσεως οργανισμών άλλων κρατών μελών που προτίθενται να ασκήσουν στην Πορτογαλία τη δραστηριότητα τεχνικού ελέγχου οχημάτων, και ιδίως εξαρτώντας τη χορήγηση αδειών από το δημόσιο συμφέρον, απαιτώντας ελάχιστο εταιρικό κεφάλαιο 100000 ευρώ, περιορίζοντας τον εταιρικό σκοπό των επιχειρήσεων και επιβάλλοντας στους εταίρους, τους διαχειριστές και τους διευθύνοντες συμβούλους των εν λόγω επιχειρήσεων κανόνες περί ασυμβιβάστου, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 43 ΕΚ.

2

Η τριακοστή τρίτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 96/96/ΕΚ του Συμβουλίου, της 20ής Δεκεμβρίου 1996, για την προσέγγιση των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με τον τεχνικό έλεγχο των μηχανοκίνητων οχημάτων και των ρυμουλκουμένων τους (EE 1997, L 46, σ. 1), ορίζει:

«[…] τα κοινοτικά μέτρα που προβλέπονται στην παρούσα οδηγία είναι αναγκαία για να επιτευχθεί εναρμόνιση των κανόνων των τεχνικών ελέγχων, με σκοπό να αποφευχθεί στρέβλωση του ανταγωνισμού μεταξύ μεταφορέων και να εξασφαλισθεί ότι τα οχήματα θα ελέγχονται και θα συντηρούνται σωστά […]».

3

Το άρθρο 1, παράγραφος 1, της οδηγίας 96/96 προβλέπει τα εξής:

«Σε κάθε κράτος μέλος τα μηχανοκίνητα οχήματα που είναι εγγεγραμμένα σ’ αυτό, καθώς και τα ρυμουλκούμενα και τα ημιρυμουλκούμενά τους, υπόκεινται σε περιοδικό τεχνικό έλεγχο σύμφωνα με την παρούσα οδηγία […]».

4

Το άρθρο 2 της οδηγίας αυτής έχει ως εξής:

«Ο τεχνικός έλεγχος, που προβλέπει η παρούσα οδηγία, πρέπει να διενεργείται από το κράτος ή από δημόσιο οργανισμό στον οποίο ανατίθεται το καθήκον αυτό ή από τα όργανα ή τους φορείς ιδιωτικής τυχόν φύσεως, τους οποίους εξουσιοδοτεί, υποδεικνύει και εποπτεύει άμεσα το κράτος. Όταν οι φορείς, που είναι επιφορτισμένοι με τον τεχνικό έλεγχο, ασκούν συγχρόνως και δραστηριότητες επισκευής οχημάτων, τα κράτη μεριμνούν ιδιαίτερα ώστε να προστατεύεται η αντικειμενικότητα και η υψηλή ποιότητα του ελέγχου.»

5

Κατά το άρθρο 3 του νομοθετικού διατάγματος 550/99, της 15ης Δεκεμβρίου 1999, σχετικά με τη δραστηριότητα τεχνικού ελέγχου μηχανοκίνητων οχημάτων (στο εξής: νομοθετικό διάταγμα):

«1.   Η άδεια ασκήσεως της δραστηριότητας τεχνικού ελέγχου οχημάτων χορηγείται με απόφαση του Υπουργού Εσωτερικών, κατόπιν προτάσεως της Γενικής Διευθύνσεως Οδικής Κυκλοφορίας, σε ημεδαπά ή αλλοδαπά νομικά πρόσωπα, εφόσον, σε περίπτωση που πρόκειται για αλλοδαπά νομικά πρόσωπα, αυτά είναι εγκατεστημένα, νομίμως, στην εθνική επικράτεια.

2.   Η Γενική Διεύθυνση Οδικής Κυκλοφορίας δύναται να υποβάλει την πρόταση, που μνημονεύεται στην προηγούμενη παράγραφο, μόνον αν το δημόσιο συμφέρον για την πραγματοποίηση του τεχνικού ελέγχου δικαιολογεί τη χορήγηση της εν λόγω αδείας.»

6

Δεδομένου ότι η Γενική Διεύθυνση Οδικής Κυκλοφορίας καταργήθηκε εν τω μεταξύ, οι αρμοδιότητές της στον τομέα του τεχνικού ελέγχου οχημάτων περιήλθαν στο Δημόσιο Ινστιτούτο για την Κινητικότητα και τις Χερσαίες Μεταφορές.

7

Το άρθρο 6 του νομοθετικού διατάγματος ορίζει:

«1.   Θεωρούνται ως ανταποκρινόμενοι στις απαιτούμενες τεχνικές, οικονομικές και χρηματοπιστωτικές προϋποθέσεις οι φορείς οι οποίοι υποβάλλουν μελέτη αποδεικνύουσα τη βιωσιμότητά τους και οι οποίοι αποδεικνύουν ότι έχουν τους αναγκαίους πόρους ώστε να εξασφαλίσουν την εγκατάσταση και τη χρηστή διαχείριση των κέντρων τεχνικού ελέγχου.

2.   Η έκταση και η διάρθρωση της μελέτης, καθώς και οι δείκτες χρηματοπιστωτικής ικανότητας που μνημονεύονται στην προηγούμενη παράγραφο, καθορίζονται με απόφαση του Υπουργού Εσωτερικών.»

8

Βάσει της παραγράφου 2 του εν λόγω άρθρου, εκδόθηκε η απόφαση 1165/2000, της 9ης Δεκεμβρίου 2000, περί εγκρίσεως της κανονιστικής ρυθμίσεως σχετικά με τη δημόσια πρόσκληση προς υποβολή προσφορών για την εγκατάσταση κέντρων τεχνικού ελέγχου οχημάτων (στο εξής: υπουργική απόφαση), της οποίας η παράγραφος 1 ορίζει:

«Η χορήγηση της αδείας ασκήσεως της δραστηριότητας τεχνικού ελέγχου οχημάτων εξαρτάται από την εξακρίβωση της τεχνικής, της οικονομικής και της χρηματοπιστωτικής ικανότητας που προβλέπεται από τα άρθρα 4 και 6 του νομοθετικού διατάγματος 550/99, της 15ης Δεκεμβρίου 1999, με βάση την υποβολή, εκ μέρους του ενδιαφερομένου, των ακόλουθων στοιχείων:

[…]

9

Το άρθρο 7 του νομοθετικού διατάγματος προβλέπει τα εξής:

«Δεν είναι δυνατό να επιτραπεί η άσκηση της δραστηριότητας τεχνικού ελέγχου οχημάτων στους φορείς που βρίσκονται σε μία από τις ακόλουθες καταστάσεις:

10

Η Επιτροπή, εκτιμώντας ότι η εθνική κανονιστική ρύθμιση που θέτει τις προϋποθέσεις για την απόκτηση της αδείας ασκήσεως της δραστηριότητας τεχνικού ελέγχου οχημάτων εγείρει προβλήματα συμβατότητας με την αρχή της ελευθερίας εγκαταστάσεως που κατοχυρώνεται στο άρθρο 43 ΕΚ, αποφάσισε να κινήσει την προβλεπόμενη από το άρθρο 226 ΕΚ διαδικασία και απηύθυνε στην Πορτογαλική Δημοκρατία έγγραφο οχλήσεως στις 18 Οκτωβρίου 2005.

11

Η Πορτογαλική Δημοκρατία, κατόπιν της παρατάσεως της προθεσμίας απαντήσεως έως τις 18 Φεβρουαρίου 2006 που της παρασχέθηκε, απάντησε με έγγραφο της . Η Επιτροπή, εμμένουσα στην άποψη, κατόπιν της ως άνω απαντήσεως, ότι η επίμαχη ρύθμιση δεν ήταν σύμφωνη προς το άρθρο 43 ΕΚ, διαβίβασε, στις , αιτιολογημένη γνώμη στο εν λόγω κράτος μέλος και το κάλεσε να λάβει τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να συμμορφωθεί προς την εν λόγω αιτιολογημένη γνώμη εντός δύο μηνών από της παραλαβής της.

12

Η Πορτογαλική Δημοκρατία απάντησε, κατ’ αρχάς, στην ως άνω αιτιολογημένη γνώμη με έγγραφο της 29ης Ιανουαρίου 2007, τονίζοντας ότι είχε εκπονηθεί νομοσχέδιο για την τροποποίηση του διατάγματος προκειμένου να καταργηθούν οι επικρινόμενες διατάξεις. Με έγγραφο της , η Πορτογαλική Δημοκρατία υποστήριξε ότι η εν λόγω διαδικασία τροποποιήσεως του νομοθετικού πλαισίου επρόκειτο να ολοκληρωθεί πριν από το τέλος του μηνός Ιανουαρίου 2008 και ακολούθως, με έγγραφο της , ότι επέκειτο η ολοκλήρωση της εν λόγω διαδικασίας. Δεδομένου ότι η Επιτροπή δεν επείσθη ότι είχαν ληφθεί όλα τα αναγκαία μέτρα για να καταστεί η επίμαχη εθνική κανονιστική ρύθμιση σύμφωνη προς το άρθρο 43 ΕΚ, αποφάσισε να ασκήσει την υπό κρίση προσφυγή.

13

Η Επιτροπή φρονεί, πρώτον, ότι η ρήτρα περί εξαιρέσεως, η οποία περιέχεται στο άρθρο 45, πρώτο εδάφιο, ΕΚ και την οποία επικαλέσθηκε η Πορτογαλική Δημοκρατία προκειμένου να αποδείξει τη συμβατότητα της ρυθμίσεώς της προς το άρθρο 43 ΕΚ, δεν τυγχάνει εφαρμογής εν προκειμένω.

14

Αφενός, η εξαίρεση που αφορά την άσκηση δημόσιας εξουσίας έχει εφαρμογή μόνο όταν πρόκειται για μέτρα που εισάγουν δυσμενείς διακρίσεις, ενώ το επίμαχο καθεστώς χορηγήσεως αδειών εφαρμόζεται ρητώς τόσο επί των ημεδαπών φορέων όσο και επί των αλλοδαπών φορέων. Αφετέρου, η εξαίρεση αυτή πρέπει να ερμηνεύεται συσταλτικώς και η εφαρμογή της πρέπει να περιορίζεται στις δραστηριότητες που αποτελούν, αυτές καθαυτές, άμεση και ειδική συμμετοχή στην άσκηση δημόσιας εξουσίας.

15

Πάντως, η Πορτογαλική Δημοκρατία επιβεβαίωσε, με την απάντησή της στο έγγραφο οχλήσεως, ότι ο τεχνικός έλεγχος οχημάτων αποτελούσε οικονομική δραστηριότητα και ότι η ευθύνη των φορέων τεχνικού ελέγχου για τις ζημίες που προκλήθηκαν κατά τη διάρκεια ή κατόπιν του τεχνικού ελέγχου υπαγόταν στο ιδιωτικό δίκαιο. Η χορήγηση δελτίου τεχνικού ελέγχου ή αυτοκόλλητου σήματος δεν αποτελεί απόδειξη ασκήσεως δημόσιας εξουσίας. Ούτε το γεγονός ότι είναι δυνατό να επιβληθούν κυρώσεις λόγω μη τηρήσεως των κανόνων περί τεχνικού ελέγχου οχημάτων ασκεί επιρροή. Συγκεκριμένα, η επιβολή τέτοιων κυρώσεων εμπίπτει αποκλειστικά και μόνο στην αρμοδιότητα των αστυνομικών ή των δικαστικών αρχών, δεδομένου ότι οι επιχειρήσεις τεχνικού ελέγχου στερούνται κάθε εξουσίας επιβολής κυρώσεων.

16

Κατά συνέπεια, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι οι προϋποθέσεις χορηγήσεως της αδείας ασκήσεως της δραστηριότητας τεχνικού ελέγχου οχημάτων συνιστούν περιορισμό της ελευθερίας εγκαταστάσεως, που είναι ασύμβατος με το άρθρο 43 ΕΚ. Πρώτον, το γεγονός ότι η χορήγηση νέων αδειών εξαρτάται, όπως προβλέπει το άρθρο 3, παράγραφος 2, του νομοθετικού διατάγματος, από το δημόσιο συμφέρον έχει ως συνέπεια ότι τα νομικά πρόσωπα άλλων κρατών μελών, που προτίθενται να ασκήσουν τη δραστηριότητα αυτή στην Πορτογαλία, υπόκεινται στη διακριτική ευχέρεια των αρμοδίων εθνικών αρχών. Επομένως, η ρύθμιση αυτή δεν ανταποκρίνεται στις προϋποθέσεις που θέτει η νομολογία του Δικαστηρίου, κατά την οποία, για να δικαιολογείται σύστημα προηγούμενης διοικητικής αδείας, πρέπει να βασίζεται σε αντικειμενικά κριτήρια, μη εισάγοντα διακρίσεις και εκ των προτέρων γνωστά, κατά τρόπο που να περιορίζουν την άσκηση της εξουσίας εκτιμήσεως των εθνικών αρχών.

17

Εξάλλου, δεν δικαιολογείται προβολή του κριτηρίου του δημοσίου συμφέροντος όταν πρόκειται για την προστασία της οδικής ασφάλειας, δεδομένου ότι όπως διευκρινίζει η Επιτροπή, επ’ αυτού, δεν πληρούται η προϋπόθεση της αναλογικότητας. Συγκεκριμένα, το επίμαχο εθνικό σύστημα, μη λαμβάνοντας υπόψη τη λειτουργία των κέντρων τεχνικού ελέγχου, δεν είναι ικανό να εξασφαλίσει την επίτευξη του σκοπού αυτού. Επί πλέον, η χορήγηση αδείας με βάση το αόριστο κριτήριο του δημοσίου συμφέροντος βαίνει πέραν του αναγκαίου μέτρου για την επίτευξη του σκοπού της οδικής ασφάλειας.

18

Δεύτερον, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η προβλεπόμενη από το άρθρο 6, παράγραφος 1, του νομοθετικού διατάγματος σε συνδυασμό με την παράγραφο 1, στοιχείο e, της υπουργικής αποφάσεως απαίτηση ελάχιστου εταιρικού κεφαλαίου 100000 ευρώ εμποδίζει, σύμφωνα με την απόφαση της 29ης Απριλίου 2004, C-171/02, Επιτροπή κατά Πορτογαλίας (Συλλογή 2004, σ. I-5645, σκέψη 54), έναν κοινοτικό επιχειρηματία, που διαθέτει χαμηλότερο εταιρικό κεφάλαιο, να εγκατασταθεί στην πορτογαλική επικράτεια. Επί πλέον, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η επιχειρηματολογία της Πορτογαλικής Δημοκρατίας ότι η απαίτηση αυτή αποβλέπει στο να διασφαλισθεί η χρηματοπιστωτική φερεγγυότητα των εγκεκριμένων φορέων δεν είναι βάσιμη. Συγκεκριμένα, υπάρχουν λιγότερο περιοριστικά μέσα για την προστασία των δανειστών, όπως είναι η σύσταση εγγυήσεως ή η σύναψη συμβάσεως ασφαλίσεως (απόφαση Επιτροπή κατά Πορτογαλίας, προπαρατεθείσα, σκέψη 55).

19

Τρίτον, κατά την Επιτροπή, το άρθρο 7, στοιχείο a, του νομοθετικού διατάγματος, που ορίζει περιοριστικώς ότι οι οικείες επιχειρήσεις πρέπει να έχουν ως αποκλειστικό εταιρικό σκοπό τον έλεγχο οχημάτων, είναι, επίσης, ασύμβατο με το άρθρο 43 ΕΚ. Συγκεκριμένα, οι επιχειρηματίες που παρέχουν νομίμως άλλες υπηρεσίες εντός του κράτους μέλους εγκαταστάσεώς τους θα ήσαν υποχρεωμένοι, για να μπορέσουν να ασκήσουν τη δραστηριότητά τους στην Πορτογαλία, να τροποποιήσουν τον σκοπό της επιχειρήσεως, ή ακόμη την εσωτερική διάρθρωσή της. Δεν μπορεί να προβληθεί ο σκοπός της οδικής ασφάλειας δεδομένου ότι η εν λόγω διάταξη δεν είναι πρόσφορη για την επιδίωξη του σκοπού αυτού, η δε ποιότητα των τεχνικών ελέγχων μπορεί να διασφαλισθεί μέσω διαδικασιών ελέγχου αυτής. Τέλος, όσον αφορά τον σκοπό της ελαχιστοποιήσεως των περιπτώσεων απάτης κατά τους τεχνικούς ελέγχους, η Επιτροπή παρατηρεί ότι ο απατηλός χαρακτήρας των τεχνικών ελέγχων δεν μπορεί απλώς να τεκμαίρεται όταν πρόκειται περί της ασκήσεως τέτοιων δραστηριοτήτων, ενώ τέτοιος κίνδυνος δεν υφίσταται προκειμένου περί άλλων δραστηριοτήτων που δεν σχετίζονται με τον τεχνικό έλεγχο οχημάτων. Επί πλέον, είναι δυνατό να προβλεφθούν λιγότερο περιοριστικά μέτρα.

20

Η Επιτροπή υποστηρίζει, τέταρτον, ότι οι περί ασυμβιβάστου κανόνες που επιβάλλονται στους εταίρους, στους διαχειριστές και στους διευθύνοντες συμβούλους των φορέων τεχνικού ελέγχου οχημάτων, δυνάμει του άρθρου 7, στοιχείο b, του νομοθετικού διατάγματος, ενδέχεται να έχουν συγκρίσιμα περιοριστικά αποτελέσματα καθόσον υποχρεώνουν τους ήδη νομίμως εγκατεστημένους σε άλλο κράτος μέλος επιχειρηματίες, που αναπτύσσουν εντός του κράτους μέλους αυτού άλλες δραστηριότητες, να τροποποιήσουν την εσωτερική διάρθρωσή τους, να απαλλαγούν από ορισμένους εταίρους ή να εγκαταλείψουν τις ασυμβίβαστες δραστηριότητες. Επί πλέον, κατά την Επιτροπή, τέτοιοι κανόνες δεν είναι ανάλογοι σε σχέση με προβαλλομένους σκοπούς της οδικής ασφάλειας, της αντικειμενικότητας των τεχνικών ελέγχων και της προλήψεως της απάτης. Υπάρχουν λιγότερο περιοριστικές λύσεις, όπως η υποχρέωση να διενεργείται τεχνικός έλεγχος, εκ μέρους άλλης επιχειρήσεως, των οχημάτων που σχετίζονται με συναφείς δραστηριότητες των εταίρων, των διαχειριστών ή των διευθυνόντων συμβούλων της επιχειρήσεως, και, αντιστρόφως, η υποχρέωση να πραγματοποιούνται οι επισκευές, κατόπιν της διαπιστώσεως προβλημάτων στο πλαίσιο του τεχνικού ελέγχου, από ανεξάρτητο φορέα, η απαγόρευση ελέγχου των οχημάτων των διευθυνόντων συμβούλων της επιχειρήσεως, του προσωπικού της και των συγγενικών προσώπων τους, η υποβολή των φορέων σε συστηματικούς ελέγχους ή, ακόμη, η θέσπιση ενός συστήματος αστικών ή ποινικών κυρώσεων.

21

Η Πορτογαλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι είναι, κατά τη γνώμη της, αδιαμφισβήτητο το ότι η δραστηριότητα τεχνικού ελέγχου οχημάτων ανάγεται στο γενικό συμφέρον της οδικής ασφάλειας. Ισχυρίζεται ότι, αφενός, η δραστηριότητα αυτή ανάγεται στις αρμοδιότητες του Δημοσίου, το οποίο δύναται, εντούτοις, να προσφεύγει στη συνεργασία ιδιωτικών οργανισμών, γεγονός που επιρρωννύει το άρθρο 2 της οδηγίας 96/96. Ωστόσο, η μεταβίβαση αρμοδιοτήτων σε τέτοιους οργανισμούς ουδόλως συνιστά ουσιαστική «ιδιωτικοποίηση» αυτής της καθαρώς δημόσιας αποστολής. Η θέσπιση των επίδικων κριτηρίων δικαιολογείται από την ανάγκη υπάρξεως ειδικού ελέγχου, εκ μέρους του Δημοσίου, επί των ιδιωτών επιχειρηματιών στους οποίους έχει ανατεθεί η άσκηση της δραστηριότητας αυτής.

22

Αφετέρου, οι ως άνω ιδιωτικοί οργανισμοί, προς τους οποίους ανατέθηκαν οι σχετικές αρμοδιότητες, εκτελούν πράξεις αναγόμενες στην άσκηση δημόσιας εξουσίας. Κατά τη θεωρία, υπάρχουν δύο δυνατότητες ασκήσεως της εν λόγω δραστηριότητας. Είτε η προπαρασκευαστική πράξη του τεχνικού ελέγχου εκτελείται από ιδιωτικούς οργανισμούς και ακολουθείται από πιστοποίηση εκ μέρους της δημόσιας αρχής, είτε ο τεχνικός έλεγχος και η πιστοποίηση ανατίθενται στον ιδιωτικό οργανισμό, υπό τον έλεγχο της δημόσιας αρχής. Στο πλαίσιο του πορτογαλικού συστήματος, η διαδικασία τεχνικού ελέγχου, που διαδραματίζει αμιγώς προπαρασκευαστική λειτουργία, απολήγει στη λήψη αποφάσεως ως προς το αν θα πρέπει να πιστοποιηθεί ή όχι η συμβατότητα των οχημάτων προς τους ισχύοντες κανόνες, χωρίς καμία παρέμβαση εκ μέρους της δημόσιας διοικητικής αρχής. Οι αποφάσεις αυτές συνδέονται, λόγω των αποτελεσμάτων τους επί της νομικής καταστάσεως του κυρίου του οχήματος, με την άσκηση δημόσιας εξουσίας.

23

Κατά συνέπεια, η Πορτογαλική Δημοκρατία φρονεί ότι η δραστηριότητα τεχνικού ελέγχου οχημάτων συνδέεται άμεσα με την άσκηση δημόσιας εξουσίας. Έτσι, έστω και αν υποτεθεί ότι είναι δυνατό να ληφθεί υπόψη το ενδεχόμενο ασυμβατότητας των εν λόγω κανόνων προς το άρθρο 43 ΕΚ, οι κανόνες αυτοί δικαιολογούνται δυνάμει του άρθρου 45, πρώτο εδάφιο, ΕΚ.

24

Εν πάση περιπτώσει, η Πορτογαλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι έχει κινήσει διαδικασία τροποποιήσεως του νομοθετικού διατάγματος, αποσκοπούσα κατ’ ουσίαν στην αντικατάσταση του καθεστώτος προηγούμενης εγκρίσεως από ένα σύστημα παραχωρήσεων που χορηγούνται κατόπιν διαγωνισμού. Με τη θέσπιση και την κύρωση της νέας αυτής νομοθετικής ρυθμίσεως, που, αρχικώς, προβλεπόταν για τα τέλη του πρώτου τριμήνου του 2009, ακολούθως δε για τον Ιούλιο του 2009, σύμφωνα με το υπόμνημα ανταπαντήσεως, πρόκειται να εξαλειφθούν οι επιβληθείσες από το νομοθετικό διάταγμα προϋποθέσεις χορηγήσεως αδείας και οι ενδεχόμενοι περιορισμοί της ελευθερίας εγκαταστάσεως.

25

Η Επιτροπή προσάπτει, κατ’ ουσίαν, στην Πορτογαλική Δημοκρατία ότι επέβαλε στους ιδιώτες επιχειρηματίες, που επιθυμούν να ασκήσουν στην επικράτειά της τη δραστηριότητα τεχνικού ελέγχου οχημάτων, κανόνες προσβάσεως που είναι ασύμβατοι με το άρθρο 43 ΕΚ.

26

Εκ προοιμίου, πρέπει να επισημανθεί ότι η οδηγία 96/96 έχει ως σκοπό, δυνάμει της τριακοστής τρίτης αιτιολογικής σκέψεώς της, την επίτευξη εναρμόνισης των κανονιστικών ρυθμίσεων στον τομέα του τεχνικού ελέγχου οχημάτων, προσδιορίζοντας ιδίως, όπως τονίζεται στο άρθρο της 1, παράγραφος 2, τις κατηγορίες οχημάτων που πρέπει να υπάγονται σε τεχνικό έλεγχο, τη συχνότητα των ελέγχων αυτών καθώς και τα υποχρεωτικά σημεία ελέγχου. Ωστόσο, η οδηγία αυτή δεν περιέχει καμία διάταξη σχετικά με τους κανόνες που αφορούν την πρόσβαση στις δραστηριότητες τεχνικού ελέγχου οχημάτων.

27

Μολονότι σε τομέα που δεν έχει αποτελέσει αντικείμενο πλήρους κοινοτικής εναρμονίσεως, τα κράτη μέλη εξακολουθούν να είναι κατ’ αρχήν αρμόδια για τον ορισμό των προϋποθέσεων ασκήσεως των δραστηριοτήτων στον εν λόγω τομέα, παρ’ όλ’ αυτά, κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους, οφείλουν να τηρούν τις θεμελιώδεις ελευθερίες τις οποίες εγγυάται η Συνθήκη ΕΚ (βλ. αποφάσεις της 29ης Νοεμβρίου 2007, C-393/05, Επιτροπή κατά Αυστρίας, Συλλογή 2007, σ. I-10195, σκέψη 29, και C-404/05, Επιτροπή κατά Γερμανίας, Συλλογή 2007, σ. I-10239, σκέψη 31 καθώς και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).

28

Εν προκειμένω, τίθεται το ζήτημα του συμβατού προς το άρθρο 43 ΕΚ μιας εθνικής κανονιστικής ρυθμίσεως που επιβάλλει ορισμένες προϋποθέσεις για την απόκτηση αδείας ασκήσεως της δραστηριότητας τεχνικού ελέγχου οχημάτων, ιδίως επειδή εξαρτά τη χορήγηση των διοικητικών εγκρίσεων από το κριτήριο του δημόσιου συμφέροντος, απαιτεί από τις επιχειρήσεις, που επιθυμούν να εγκατασταθούν εντός της αγοράς αυτής να έχουν ελάχιστο εταιρικό κεφάλαιο 100000 ευρώ, ορίζει περιοριστικώς τον εταιρικό σκοπό που πρέπει να επιδιώκουν οι επιχειρήσεις αυτές και προβλέπει κανόνες περί ασυμβιβάστου που αφορούν τους εταίρους, τους διαχειριστές και τους διευθύνοντες συμβούλους των εν λόγω επιχειρήσεων.

29

Κατά πάγια νομολογία, ως περιορισμοί της ελευθερίας εγκαταστάσεως πρέπει να θεωρούνται όλα τα μέτρα που απαγορεύουν, παρεμποδίζουν ή καθιστούν λιγότερο ελκυστική την άσκηση της ελευθερίας αυτής (βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 17ης Οκτωβρίου 2002, C-79/01, Payroll κ.λπ., Συλλογή 2002, σ. I-8923, σκέψη 26· της , C-442/02, CaixaBank France, Συλλογή 2004, σ. I-8961, σκέψη 11, καθώς και της , C-157/07, Krankenheim Ruhesitz am Wannsee-Seniorengeimstatt, Συλλογή 2008, σ. I-8061, σκέψη 30).

30

Πάντως, έστω και αν οι προβλεπόμενες από την πορτογαλική ρύθμιση απαιτήσεις τυγχάνουν εφαρμογής κατά πανομοιότυπο τρόπο τόσο επί των επιχειρηματιών που είναι εγκατεστημένοι στην Πορτογαλία όσο και επί εκείνων που προέρχονται από άλλα κράτη μέλη, αυτές δύνανται να έχουν ως αποτέλεσμα να αποτρέπονται επιχειρηματίες που δεν εκπληρώνουν τα κριτήρια τα οποία καθορίζονται από την εν λόγω ρύθμιση να εγκατασταθούν στην Πορτογαλία προκειμένου να ασκήσουν εντός της χώρας αυτής τη δραστηριότητα του τεχνικού ελέγχου οχημάτων. Ειδικότερα, όπως υπογραμμίζει η Επιτροπή, το κριτήριο του δημόσιου συμφέροντος, από το οποίο εξαρτάται η χορήγηση της εν λόγω διοικητικής εγκρίσεως, μπορεί να δώσει λαβή για αυθαίρετη χρήση της εξουσίας εκτιμήσεως των αρμοδίων αρχών, παρέχοντας σ’ αυτές τη δυνατότητα να αρνηθούν την εν λόγω έγκριση σε ορισμένους ενδιαφερόμενους επιχειρηματίες, ακόμη και αν οι εν λόγω επιχειρηματίες εκπληρώνουν τις λοιπές προϋποθέσεις που θέτει η κανονιστική ρύθμιση.

31

Κατά συνέπεια, οι επίδικες προϋποθέσεις προσβάσεως στη δραστηριότητα τεχνικού ελέγχου οχημάτων, τις οποίες επιβάλλει η πορτογαλική ρύθμιση, κωλύουν την άσκηση της ελευθερίας εγκαταστάσεως.

32

Η Πορτογαλική Δημοκρατία, η οποία δεν αμφισβητεί κατά εμπεριστατωμένο τρόπο τον περιοριστικό χαρακτήρα της επίμαχης ρυθμίσεως, ισχυρίζεται ότι η δραστηριότητα τεχνικού ελέγχου οχημάτων αποτελεί δραστηριότητα που «συνδέεται με την άσκηση δημόσιας εξουσίας», κατά την έννοια του άρθρου 45 ΕΚ, και, επομένως, δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 43 ΕΚ. Συναφώς, η Επιτροπή προβάλλει ότι πρόκειται για μια οικονομική δραστηριότητα που δεν αποτελεί άμεση και ειδική συμμετοχή στην άσκηση δημόσιας εξουσίας και ότι το άρθρο 45 ΕΚ εφαρμόζεται μόνον επί μέτρων που εισάγουν δυσμενείς διακρίσεις.

33

Ως προς το τελευταίο αυτό επιχείρημα, διαπιστώνεται εντούτοις, όπως υπομνήσθηκε στη σκέψη 29 της παρούσας αποφάσεως, ότι, κατά πάγια νομολογία, το άρθρο 43 ΕΚ επάγεται όχι μόνον απαγόρευση των δυσμενών διακρίσεων, αλλά και απαγόρευση όλων των περιορισμών που καθιστούν λιγότερο ελκυστική την άσκηση της ελευθερίας εγκαταστάσεως. Δεδομένου ότι το άρθρο 45 ΕΚ περιέχει γενική ρήτρα περί εξαιρέσεως από την αρχή της ελευθερίας εγκαταστάσεως που κατοχυρώνεται στο άρθρο 43 ΕΚ, η εφαρμογή του δεν μπορεί, κατά συνέπεια, να περιορίζεται απλώς και μόνο στα μέτρα που εισάγουν δυσμενείς διακρίσεις. Έτσι, αυτό το επιχείρημα της Επιτροπής δεν μπορεί να γίνει δεκτό.

34

Αντιθέτως, πρέπει να υπομνηστεί ότι το άρθρο 45 ΕΚ, ως παρέκκλιση από τον θεμελιώδη κανόνα της ελευθερίας εγκαταστάσεως, πρέπει να ερμηνεύεται συσταλτικά ώστε να περιορίζεται στο μέτρο που είναι απολύτως αναγκαίο για την προστασία των συμφερόντων την οποία επιτρέπει στα κράτη μέλη (βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 15ης Μαρτίου 1988, 147/86, Επιτροπή κατά Ελλάδας, Συλλογή 1988, σ. 1637, σκέψη 7· της , C-114/97, Επιτροπή κατά Ισπανίας, Συλλογή 1998, σ. I-6717, σκέψη 34, και της , C-451/03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, Συλλογή 2006, σ. I-2941, σκέψη 45).

35

Ομοίως, δεν αμφισβητείται ότι, στο πλαίσιο της εκτιμήσεως των προβλεπομένων από το άρθρο 45 ΕΚ εξαιρέσεων από την ελευθερία εγκαταστάσεως, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ο κοινοτικός χαρακτήρας των ορίων που θέτει το άρθρο αυτό στην εν λόγω ελευθερία (βλ., υπό το πνεύμα αυτό, αποφάσεις της 21ης Ιουνίου 1974, 2/74, Reyners, Συλλογή τόμος 1974, σ. 317, σκέψη 50, και Επιτροπή κατά Ελλάδας, προπαρατεθείσα, σκέψη 8).

36

Έτσι, κατά πάγια νομολογία, η προβλεπόμενη από το άρθρο αυτό παρέκκλιση πρέπει να περιορίζεται στις δραστηριότητες οι οποίες, καθεαυτές, αποτελούν άμεση και ειδική συμμετοχή στην άσκηση δημόσιας εξουσίας (βλ. αποφάσεις Reyners, προπαρατεθείσα, σκέψη 45· της 13ης Ιουλίου 1993, C-42/92, Thijssen, Συλλογή 1993, σ. I-4047, σκέψη 8, και της , C-283/99, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 2001, σ. I-4363, σκέψη 20), γεγονός το οποίο αποκλείει να θεωρηθούν ως «συμμετοχή στην άσκηση δημόσιας εξουσίας» κατά την έννοια της εν λόγω παρεκκλίσεως τα απλώς βοηθητικά και προπαρασκευαστικά καθήκοντα έναντι του φορέα ο οποίος πράγματι ασκεί τη δημόσια εξουσία και λαμβάνει την τελική απόφαση (προπαρατεθείσες αποφάσεις Thijsen, σκέψη 22· Επιτροπή κατά Αυστρίας, σκέψη 36, και Επιτροπή κατά Γερμανίας, σκέψη 38).

37

Το Δικαστήριο προσδιόρισε περαιτέρω τη διάκριση μεταξύ των δραστηριοτήτων των ιδιωτικών οργανισμών οι οποίες αποτελούν απλώς προπαρασκευαστικά καθήκοντα και εκείνων οι οποίες αποτελούν άμεση και ειδική συμμετοχή στην άσκηση δημόσιας εξουσίας, διαπιστώνοντας ότι, ακόμη και στην περίπτωση που ιδιωτικοί οργανισμοί ασκούν προνόμια δημόσιας εξουσίας λαμβάνοντας μέτρα αναλόγως των πορισμάτων εκ των ελέγχων που διεξάγουν, η δυνατότητα επικλήσεως του άρθρου 45 ΕΚ απεκλείετο οσάκις η εφαρμοστέα ρύθμιση προέβλεπε την πλαισίωση των εν λόγω ιδιωτικών οργανισμών από την αρμόδια δημόσια αρχή (βλ., υπό το πνεύμα αυτό, προπαρατεθείσες αποφάσεις Επιτροπή κατά Αυστρίας, σκέψη 41, και Επιτροπή κατά Γερμανίας, σκέψη 43). Συγκεκριμένα, το Δικαστήριο έχει αποφανθεί ότι ιδιωτικοί οργανισμοί που ασκούν τη δραστηριότητά τους υπό την ενεργό εποπτεία της αρμόδιας δημόσιας αρχής η οποία είναι, τελικώς, υπεύθυνη για τους ελέγχους και τις αποφάσεις των εν λόγω οργανισμών δεν μπορούν να θεωρηθούν ότι «συμμετέχουν άμεσα και ειδικά στην άσκηση δημόσιας εξουσίας» κατά την έννοια του άρθρου 45 ΕΚ (προπαρατεθείσες αποφάσεις Επιτροπή κατά Αυστρίας, σκέψη 42, και Επιτροπή κατά Γερμανίας, σκέψη 44).

38

Σύμφωνα με τις ενδείξεις που περιέχονται στο δικόγραφο της προσφυγής και στο υπόμνημα αντικρούσεως, η διενέργεια των τεχνικών ελέγχων οχημάτων στην Πορτογαλία εμπίπτει στην αρμοδιότητα ενός δημόσιου φορέα, ήτοι του Δημόσιου Ινστιτούτου για την Κινητικότητα και τις Χερσαίες Μεταφορές, ο οποίος δύναται, εντούτοις, να προσφεύγει σε ιδιωτικούς οργανισμούς προκειμένου αυτοί να εκτελούν τους εν λόγω ελέγχους. Η απόφαση ως προς το αν θα πρέπει να πιστοποιηθεί ή όχι η τεχνική συμβατότητα των οχημάτων λαμβάνεται από τον ιδιωτικό οργανισμό τεχνικού ελέγχου οχημάτων χωρίς καμία παρέμβαση εκ μέρους της δημόσιας διοικητικής αρχής.

39

Επί πλέον, από το υπόμνημα αντικρούσεως προκύπτει ότι η δραστηριότητα των φορέων τεχνικού ελέγχου οχημάτων διοργανώνεται σε δύο στάδια. Αρχικώς, η δραστηριότητα αυτή συνίσταται στην πραγματοποίηση των επισκέψεων προς τον σκοπό του τεχνικού ελέγχου, ήτοι την εξακρίβωση της συμβατότητας των ελεγχομένων οχημάτων προς τους εφαρμοστέους τεχνικούς κανόνες και στη σύνταξη πρακτικών σχετικά με την επίσκεψη αυτή, στα οποία αναγράφονται τα λεπτομερή στοιχεία των ελέγχων που πραγματοποιήθηκαν και των πορισμάτων που συνήχθησαν. Εν συνεχεία, στη δραστηριότητα αυτή συμπεριλαμβάνεται η πιστοποίηση του διεξαχθέντος ελέγχου με την τοποθέτηση αυτοκόλλητου σήματος επί του οχήματος ή, αντιθέτως, η άρνηση μιας τέτοιας πιστοποιήσεως.

40

Τα καθήκοντα που υπάγονται στο πρώτο στάδιο είναι αποκλειστικώς τεχνικού χαρακτήρα και, επομένως, είναι ξένα, ως εκ της φύσεώς τους, προς την άσκηση δημόσιας εξουσίας (βλ., υπό το πνεύμα αυτό, απόφαση της 5ης Δεκεμβρίου 1989, C-3/88, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 1989, σ. 4035, σκέψη 13). Αντιθέτως, το δεύτερο στάδιο, το οποίο αφορά την πιστοποίηση του τεχνικού ελέγχου, συνεπάγεται άσκηση προνομίων δημόσιας εξουσίας, καθόσον πρόκειται για τις έννομες συνέπειες οι οποίες απορρέουν από τον πραγματοποιηθέντα τεχνικό έλεγχο.

41

Συναφώς, πρέπει να επισημανθεί ότι η απόφαση ως προς το αν θα πρέπει να πιστοποιηθεί ή όχι ο τεχνικός έλεγχος, η οποία, κατ’ ουσίαν, είναι συνάρτιση των πορισμάτων του τεχνικού ελέγχου, αφενός, στερείται της αυτοτέλειας που χαρακτηρίζει την άσκηση προνομίων δημόσιας εξουσίας, και, αφετέρου, λαμβάνεται υπό την άμεση κρατική εποπτεία.

42

Συγκεκριμένα, από το άρθρο 2 της οδηγίας 96/96 προκύπτει ότι, όταν το κράτος μέλος αναθέτει τη διαχείριση των φορέων τεχνικού ελέγχου σε ιδιωτικούς οργανισμούς, εξακολουθεί, παρά ταύτα, να ασκεί άμεση εποπτεία επί των οργανισμών αυτών.

43

Πράγματι, εναπόκειται στο κράτος μέλος, δυνάμει της πρώτης περιόδου του άρθρου αυτού, να προσδιορίζει τους αρμόδιους φορείς, να θεσπίζει διαδικασία εξουσιοδοτήσεως και να ασκεί επί των εν λόγω φορέων άμεση εποπτεία. Κατά τη δεύτερη περίοδο του εν λόγω άρθρου, που μνημονεύει τα προληπτικά μέτρα τα οποία πρέπει να λαμβάνονται σε περίπτωση συγκρούσεως συμφερόντων μεταξύ της δραστηριότητας του τεχνικού ελέγχου και της δραστηριότητας της επισκευής οχημάτων, τα κράτη μέλη οφείλουν να μεριμνούν ιδιαίτερα ώστε να διασφαλίζεται ο αδιάβλητος χαρακτήρας και η υψηλή ποιότητα του ελέγχου. Από τη χρήση της λέξεως «ιδιαίτερα» προκύπτει ότι η οδηγία 96/96 αυστηρώς επιβάλλει την, εκ μέρους του κράτους, επίτευξη των δύο αυτών συγκεκριμένων ποιοτικών σκοπών, ήτοι του αδιάβλητου χαρακτήρα και της υψηλής ποιότητας του τεχνικού ελέγχου οχημάτων, σε περίπτωση συγκρούσεως συμφερόντων, αλλά, κατά μείζονα λόγο, και κατά την εκτέλεση της αποστολής του που συνίσταται στην εποπτεία των ιδιωτικών φορέων τεχνικού ελέγχου οχημάτων και περιγράφεται στην πρώτη περίοδο του άρθρου 2 της οδηγίας 96/96.

44

Ως εκ περισσού, όπως παρατηρεί η Επιτροπή, χωρίς να αντικρουσθεί από την Πορτογαλική Δημοκρατία, οι ιδιωτικοί οργανισμοί τεχνικού ελέγχου οχημάτων δεν διαθέτουν, στο πλαίσιο των δραστηριοτήτων τους, εξουσία επιβολής κυρώσεων, δεδομένου ότι οι αρμόδιες για την επιβολή κυρώσεων σε περίπτωση μη τηρήσεως των κανόνων σχετικά με τον τεχνικό έλεγχο οχημάτων είναι οι αστυνομικές και οι δικαστικές αρχές.

45

Κατά συνέπεια, οι επίμαχες εν προκειμένω δραστηριότητες των ιδιωτικών οργανισμών τεχνικού ελέγχου οχημάτων δεν εμπίπτουν στην παρέκκλιση την οποία προβλέπει το άρθρο 45 ΕΚ. Επομένως, είναι αναγκαίο να εξετασθεί αν το σύστημα προσβάσεως στη δραστηριότητα τεχνικού ελέγχου οχημάτων, το οποίο έθεσε σε εφαρμογή η Πορτογαλική Δημοκρατία, μπορεί να δικαιολογηθεί.

46

Όπως προκύπτει από πάγια νομολογία, περιορισμός της ελευθερίας εγκαταστάσεως δεν μπορεί να γίνει δεκτός παρά μόνον αν αυτός δικαιολογείται από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος. Στην περίπτωση αυτή, ο εν λόγω περιορισμός θα πρέπει να είναι πρόσφορος για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και να μη βαίνει πέραν του αναγκαίου προς τούτο μέτρου (βλ., υπό το πνεύμα αυτό, αποφάσεις της 27ης Οκτωβρίου 2005, C-158/03, Επιτροπή κατά Ισπανίας, σκέψη 35· της , C-518/06, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 2009, σ. I-3491, σκέψη 72, και της , C-531/06, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 2009, σ. I-4103, σκέψη 49).

47

Συναφώς, εναπόκειται στις αρμόδιες εθνικές αρχές να αποδείξουν, αφενός, ότι η κανονιστική τους ρύθμιση είναι αναγκαία για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και, αφετέρου, ότι η ρύθμιση αυτή είναι σύμφωνη με την αρχή της αναλογικότητας (βλ., υπό το πνεύμα αυτό, αποφάσεις της 15ης Μαρτίου 2007, C-54/05, Επιτροπή κατά Φινλανδίας, Συλλογή 2007, σ. I-2473, σκέψη 39, και της , C-297/05, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών, Συλλογή 2007, σ. I-7467, σκέψη 76).

48

Εν προκειμένω, η δικαιολογία που προέβαλε η Πορτογαλική Δημοκρατία κατά την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία αφορά την προστασία της οδικής ασφάλειας, η οποία, κατά πάγια νομολογία, συνιστά επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος (βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών, προπαρατεθείσα, σκέψη 77, και της 10ης Φεβρουαρίου 2009, C-110/05, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 2009, σ. I-519, σκέψη 60).

49

Ωστόσο, διαπιστώνεται ότι η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν αντέκρουσε τους ισχυρισμούς της Επιτροπής ως προς το ζήτημα αυτό κατά την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία και δεν απέδειξε ότι τα επίμαχα μέτρα ήσαν αναγκαία ή ανάλογα σε σχέση με τον επιδιωκόμενο σκοπό. Κατά συνέπεια, οι επίδικες διατάξεις δεν μπορούν να δικαιολογηθούν για λόγους αναγόμενους στην προστασία της οδικής ασφάλειας.

50

Ως εκ περισσού, η Πορτογαλική Δημοκρατία τονίζει ότι έχει κινήσει διαδικασία τροποποιήσεως του νομοθετικού διατάγματος, η οποία επρόκειτο να ολοκληρωθεί τον Ιούλιο του 2009, προκειμένου να επαναπροσδιορισθεί το τεχνικό και το νομικό πλαίσιο της δραστηριότητας τεχνικού ελέγχου οχημάτων και να εξαλειφθούν οι περιορισμοί της ελευθερίας εγκαταστάσεως που απορρέουν από το ισχύον σύστημα.

51

Ωστόσο, πρέπει να υπομνηστεί ότι, κατά πάγια νομολογία, οι τροποποιήσεις που εισάγονται στην εθνική νομοθεσία δεν επηρεάζουν την απόφαση επί προσφυγής λόγω παραβάσεως, εφόσον δεν έχουν τεθεί σε ισχύ πριν από τη λήξη της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας (βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 2ας Ιουλίου 1996, C-173/94, Επιτροπή κατά Βελγίου, Συλλογή 1996, σ. I-3265, σκέψη 16, και της , C-66/06, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας, σκέψη 91). Επομένως, η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν μπορεί να επικαλείται τις νομοθετικές τροποποιήσεις που επρόκειτο να επέλθουν μετά την ημερομηνία αυτή.

52

Υπό τις συνθήκες αυτές, η ασκηθείσα από την Επιτροπή προσφυγή πρέπει να κριθεί βάσιμη.

53

Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, διαπιστώνεται ότι η Πορτογαλική Δημοκρατία, επιβάλλοντας περιορισμούς στην ελευθερία εγκαταστάσεως οργανισμών άλλων κρατών μελών που προτίθενται να ασκήσουν στην Πορτογαλία τη δραστηριότητα τεχνικού ελέγχου οχημάτων, ήτοι εξαρτώντας τη χορήγηση αδειών από το δημόσιο συμφέρον, απαιτώντας ελάχιστο εταιρικό κεφάλαιο 100000 ευρώ, ορίζοντας περιοριστικώς τον εταιρικό σκοπό που πρέπει να έχουν οι οικείες επιχειρήσεις και επιβάλλοντας κανόνες περί ασυμβιβάστου στους εταίρους, τους διαχειριστές και τους διευθύνοντες συμβούλους των εν λόγω επιχειρήσεων, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 43 ΕΚ.

54

Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η Επιτροπή ζήτησε την καταδίκη της Πορτογαλικής Δημοκρατίας στα δικαστικά έξοδα και ότι η τελευταία ηττήθηκε, η Πορτογαλική Δημοκρατία πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τέταρτο τμήμα) αποφασίζει: