52007DC0685

[pic] | ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ |

Βρυξέλλες, 7.11.2007

COM(2007) 685 τελικό

ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

Ετήσια έκθεση σχετικά με το μέσο προενταξιακών διαρθρωτικών πολιτικών (ΜΠΔΠ) 2006 {SEC(2007)1467}

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

1. Εισαγωγή 3

2. Προϋπολογισμός ΜΠΔΠ 3

3. Χρηματοδοτηση σχεδιων 4

3.1. Νέα σχέδια ΜΠΔΠ 4

3.2. Σχέδια που χρηματοδοτήθηκαν κατά την περίοδο 2000-2006 4

3.3. Πληρωμές 6

4. Τεχνική βοήθεια 7

4.1. Τεχνική βοήθεια με πρωτοβουλία της δικαιούχου χώρας 7

4.2. Τεχνική βοήθεια (ΤΒ) με πρωτοβουλία της Επιτροπής 7

5. Διαχείριση και υλοποίηση 8

5.1. Εποπτεία των σχεδίων 8

5.2. Δημοσιονομική διαχείριση και έλεγχος συμπεριλαμβανομένου του EDIS 9

5.3. Πορίσματα του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου 10

5.4. Συγχρηματοδοτούντες εταίροι – ΕΤΕ, ΕΤΑΑ και KfW 10

6. Συμβολή στις κοινοτικές πολιτικές 10

6.1. Δημόσιες συμβάσεις 10

6.2. Περιβαλλοντική πολιτική 10

6.3. Πολιτική μεταφορών 11

7. Συντονισμός μεταξύ προενταξιακων μέσων 11

8. Επτα χρονια ΜΠΔΠ: Ορισμενα συμπερασματα 12

ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

Ετήσια έκθεση σχετικά με το μέσο προενταξιακών διαρθρωτικών πολιτικών (ΜΠΔΠ) 2006

1. Εισαγωγή

Η παρούσα έκθεση υποβάλλεται σύμφωνα με το άρθρο 12 του κανονισμού ΜΠΔΠ. Είναι η 7η ετήσια έκθεση που καλύπτει τις δραστηριότητες του ΜΠΔΠ κατά τη διάρκεια του 2006. Εκτός από τη Βουλγαρία και τη Ρουμανία, οι οποίες λαμβάνουν τη βοήθεια ΜΠΔΠ από την έναρξή του το 2000, η παρούσα έκθεση καλύπτει επίσης την Κροατία, η οποία έγινε δικαιούχος χώρα ΜΠΔΠ σύμφωνα με την απόφαση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Ιουνίου του 2004 για τη χορήγηση καθεστώτος υποψήφιας χώρας.

Το 2006 όλες αυτές οι χώρες αντιμετώπισαν διάφορες προκλήσεις. Ενώ για την Κροατία ο κύριος στόχος ήταν η ανάληψη υποχρεώσεων για τη διάθεση του κεφαλαίου από το ΜΠΔΠ, η Βουλγαρία και η Ρουμανία έπρεπε να επιταχύνουν και να βελτιώσουν περαιτέρω τη χρησιμοποίηση των πόρων ΜΠΔΠ. Παράλληλα, έπρεπε να αρχίσουν την προετοιμασία μελλοντικών σχεδίων για το Ταμείο Συνοχής και τα διαρθρωτικά ταμεία στα οποία θα έχουν δικαίωμα μετά την προσχώρησή τους. Η έκθεση αναλύει την πρόοδο που επιτεύχθηκε στη χρηματοδότηση, τη διαχείριση και την εφαρμογή των σχεδίων και τη συμμετοχή στις πολιτικές της ΕΕ, καταλήγει δε στο συμπέρασμα ότι το 2006 σημειώθηκε σημαντική πρόοδος. Δεδομένου ότι το 2006 ήταν το τελευταίο έτος βοήθειας ΜΠΔΠ, με εξαίρεση την Κροατία, στο τελευταίο τμήμα περιλαμβάνεται επίσης αξιολόγηση των διδαγμάτων από τα επτά έτη εφαρμογής του.

2. Προϋπολογισμός ΜΠΔΠ

Από τον προϋπολογισμό της Επιτροπής για το 2006 διατέθηκαν 582 εκατομμύρια ευρώ για το ΜΠΔΠ. Οι πιστώσεις αυτές κάλυπταν όλες τις δαπάνες για τη συγχρηματοδότηση σχεδίων (μέτρων) στους τομείς του περιβάλλοντος και των μεταφορών καθώς και για την παροχή τεχνικής βοήθειας (ΤΒ), ανεξάρτητα από το εάν τα μέτρα ΤΒ είχαν τεθεί σε εφαρμογή από τις δικαιούχους χώρες ή από την Επιτροπή.

Πίνακας 1: Προϋπολογισμός ΜΠΔΠ το 2006 – σε ευρώ

Κονδύλιο προϋπολογισμού | Πιστώσεις ανάληψης υποχρεώσεων | Πιστώσεις πληρωμών | Εκτελεσθείσες πληρωμές |

Λειτουργικό κονδύλιο του προϋπολογισμού B13.01.04.02 | 4.500.000 | 2.338.712 | 2.154.419 |

Επιχειρησιακό κονδύλιο του προϋπολογισμού B13.05.01.01 | 580.500.000 | 580.350.000 | 175.579.778 |

Σύνολο | 585.000.000 | 582.688.712 | 177.734.197 |

3. Χρηματοδοτηση σχεδιων

3.1. Νέα σχέδια ΜΠΔΠ

Το 2006 η Επιτροπή ενέκρινε 11 νέα μέτρα ΜΠΔΠ. Οι συνολικές επιδοτήσεις ΜΠΔΠ για το εν λόγω έτος ανήλθαν σε 89,9 εκατομμύρια ευρώ, ποσό που αντιπροσωπεύει μέσο ποσοστό επιδότησης ύψους 82,8% του συνολικού κόστους των επιλέξιμων έργων ύψους 134,5 εκατομμυρίων ευρώ. Πιστώσεις ανάληψης υποχρεώσεων συνολικού ύψους 89,96 εκατομμυρίων ευρώ χρησιμοποιήθηκαν για τα νέα σχέδια και 490,3 εκατομμυρίων ευρώ για συνεχιζόμενα σχέδια.

Από τα 11 νέα σχέδια ΜΠΔΠ για το 2006, τα 4 αφορούσαν την προστασία του περιβάλλοντος - 1 σχέδιο τα ύδατα και τα υγρά απόβλητα, συμπεριλαμβανομένης της επεξεργασίας τους, 1 σχέδιο τα στερεά απόβλητα και 2 οριζόντια περιβαλλοντικά μέτρα για την προετοιμασία μελλοντικών σχεδίων του Ταμείου Συνοχής και του ΜΠΒ.

Υπήρχαν 5 νέα σχέδια στον τομέα των μεταφορών – 1 για βελτιώσεις στη ναυσιπλοΐα στο Δούναβη και 4 οριζόντια σχέδια εγκρίθηκαν για την προετοιμασία μελλοντικών σχεδίων του ΜΠΒ και του Ταμείου Συνοχής στον τομέα των μεταφορών που καλύπτουν, ενισχύουν τη θεσμική ικανότητα και παρέχουν τεχνική βοήθεια με μέτρα εκσυγχρονισμού των σιδηροδρόμων.

Τέλος, 2 σχέδια τεχνικής βοήθειας παρείχαν στήριξη στον εθνικό συντονιστή ΜΠΔΠ στην Κροατία και κατά τις συνεδριάσεις της επιτροπής εποπτείας ΜΠΔΠ στη Ρουμανία. Το 64,5% περίπου της συνολικής επιδότησης ΜΠΔΠ χορηγήθηκε στον τομέα του περιβάλλοντος.

Πίνακας 2: Νέα σχέδια που εγκρίθηκαν το 2006 – σε ευρώ

Μεταφορές | 5 | 52.732.558 | 31.557.040 | 77 | 31.557.040 |

Οριζόντια ΤΒ | 2 | 312.335 | 312.335 | 100 | 312.335 |

Μεταφορές | 33 | 2.344.434.543 | 1.482.548.029 | 63,24 | 1.482.548.029 |

Οριζόντια ΤΒ | 5 | 1945.643 | 1.945.643 | 100 | 1.945.643 |

Περιβάλλον | 255.243.502,98 | 87.328.724,24 | 342.572.227,22 |

Μεταφορές | 302.711.402,35 | 86.490.276,60 | 389.201.678,95 |

ΤΒ | 987.324,40 | 482.691,08 | 1.470.015,48 |

Σύνολο | 558.942.229,73 | 174.301.691,92 | 733.243.921,65 |

4. Τεχνική βοήθεια

4.1. Τεχνική βοήθεια με πρωτοβουλία της δικαιούχου χώρας

Τα μέτρα ΤΒ για την προετοιμασία του σχεδίου πρέπει να εξασφαλίζουν ότι οι δικαιούχες χώρες παρουσιάζουν εγκαίρως επαρκή αριθμό ποιοτικών σχεδίων προς χρηματοδότηση καθώς και για μελλοντική χρηματοδότηση από το Ταμείο Συνοχής και το Μέσο Προενταξιακής Βοήθειας (ΜΠΒ). Επίσης, τα μέτρα ΤΒ για τη θεσμική ενίσχυση αποσκοπούν στην αύξηση της ικανότητας των διοικητικών υπηρεσιών των δικαιούχων να διαχειρίζονται και να εποπτεύουν την εφαρμογή επενδύσεων υποδομών ευρείας κλίμακας.

Το 2006, εγκρίθηκαν 4 αιτήσεις σχετικά με την προετοιμασία σχεδίων στον τομέα των μεταφορών και 2 αιτήσεις σχετικά με την προετοιμασία σχεδίων στον τομέα του περιβάλλοντος. Εγκρίθηκαν 2 μελλοντικά σχέδια ΤΒ για την ενίσχυση της θεσμικής ικανότητας.

Κατά την περίοδο 2000-2006, το ΜΠΔΠ χορήγησε πάνω από 149 εκατ. ευρώ σε περισσότερα από 29 σχέδια σχετικά με την ενίσχυση της θεσμικής ικανότητας ή την προετοιμασία σχεδίων.

Πίνακας 5: Τεχνική βοήθεια με πρωτοβουλία της δικαιούχου χώρας 2000-2006 – σε ευρώ

Τομέας | Αριθ. σχεδίων | Επιλέξιμο κόστος | Επιδότηση ΜΠΔΠ |

Περιβάλλον | 9 | 87.791.848 | 64.434.542 |

Μεταφορές | 15 | 99.493.298 | 82.833.250 |

Οριζόντια ΤΒ | 5 | 1.945.643 | 1.945.643 |

Σύνολο | 29 | 189.230.789 | 149.213.435 |

4.2. Τεχνική βοήθεια (ΤΒ) με πρωτοβουλία της Επιτροπής

Η ΤΒ με πρωτοβουλία της Επιτροπής προβλέπει κυρίως πόρους που χορηγούνται είτε σε υπηρεσίες της Επιτροπής, για την πραγματοποίηση δραστηριοτήτων ουσιαστικού ελέγχου και διαχείρισης προγραμμάτων, είτε άμεσα στους δικαιούχους για ορισμένες οριζόντιες υπηρεσίες κρίσιμης σημασίας. Οι δραστηριότητες εμπίπτουν σε τρεις κατηγορίες:

- τοπική εσωτερική τεχνική βοήθεια ( intra-muros) (για την κάλυψη των αποδοχών του προσωπικού με σύμβαση στις αντιπροσωπείες της ΕΚ στη Βουλγαρία, τη Ρουμανία και την Κροατία, καθώς και των γενικών εξόδων του)·

- εξωτερική υποστήριξη ( extra-muros) στις αντιπροσωπείες της ΕΚ (κυρίως για την κάλυψη συμβάσεων υπηρεσιών εμπειρογνωμοσύνης που είναι αναγκαία για την πραγματοποίηση δραστηριοτήτων εκ των προτέρων ελέγχου σε έγγραφα διαγωνισμών, και για την κάλυψη δραστηριοτήτων κατάρτισης)· και

- συμβάσεις παροχής υπηρεσιών και επιχορηγήσεις για βοήθεια κατά την έγκριση σχεδίων, ανάπτυξη πολιτικής, στρατηγική ανάλυση, υπηρεσίες παροχής συμβουλών, εποπτεία και παρόμοιες δραστηριότητες που συνδέονται με την εφαρμογή.

Πίνακας 6 : Τεχνική βοήθεια με πρωτοβουλία της Επιτροπής 2006 σε ευρώ

Δραστηριότητα | Πιστώσεις πληρωμών | Πληρωμές1 |

Εσωτερική υποστήριξη (intra-muros) | 1.880.800 | 1.478.984 |

Εξωτερική υποστήριξη (entra-muros) | 457.912 | 675.435 |

Συμβάσεις παροχής υπηρεσιών και επιχορηγήσεις2 | 80.000 | 1.278.086 |

Σύνολο | 2.418.712 | 3.432.505 |

(1) συμπεριλαμβάνονται όλες οι πληρωμές που πραγματοποιήθηκαν το 2006, από τις οποίες ορισμένες σχετίζονται με αναλήψεις υποχρεώσεων πριν από το 2006.

(2) συμπεριλαμβάνονται ορισμένες δραστηριότητες που αφορούν δικαιούχες χώρες ΜΠΔΠ οι οποίες έγιναν κράτη μέλη το 2004.

5. Διαχείριση και υλοποίηση

5.1. Εποπτεία των σχεδίων

Μετά την ανάθεση του EDIS στους οργανισμούς υλοποίησης της Ρουμανίας το καλοκαίρι του 2006, η αντιπροσωπεία συνέχισε να εποπτεύει τις δραστηριότητες διεξαγωγής διαγωνισμών και σύναψης συμβάσεων έως την προσχώρηση. Εκτός από την άσκηση των αρμοδιοτήτων της Επιτροπής όσον αφορά την έγκριση των διαγωνισμών και τη σύναψη συμβάσεων (πριν από το EDIS), η αντιπροσωπεία μπορεί να εξασφαλίζει με τον καλύτερο τρόπο την πρόοδο των σχεδίων επιτόπου καθώς και τη σύνδεση με τις εθνικές αρχές και τους τελικούς δικαιούχους για οποιοδήποτε πρόβλημα.

Ενώ τα πρώτα σχέδια ΜΠΔΠ για τη Βουλγαρία και τη Ρουμανία εγκρίθηκαν από την Επιτροπή το 2000, η υλοποίηση των σχεδίων αυτών άρχισε μόλις το 2001, κατά κανόνα με τη διεξαγωγή διαγωνισμού για τις συμβάσεις υπηρεσιών για την εποπτεία της υλοποίησης. Ωστόσο, λόγω καθυστερήσεων στη διαδικασία διεξαγωγής διαγωνισμών και σύναψης συμβάσεων, οι πρώτες συμβάσεις έργων υπογράφηκαν μόλις το 2002. Από τότε σημειώθηκε σταδιακά μεγαλύτερη πρόοδος στην εκτέλεση των σχεδίων, πράγμα το οποίο φαίνεται από την πρόοδο στις πληρωμές εκ μέρους της Επιτροπής προς τις εθνικές αρχές αυτών των δύο χωρών.

Στην Κροατία δεν είχε αρχίσει η υλοποίηση για κανένα σχέδιο έως το τέλος του 2006. Ωστόσο, το Ιανουάριο του 2007 ανακοινώθηκαν οι δύο πρώτοι διαγωνισμοί για συμβάσεις παροχής υπηρεσιών.

5.2. Δημοσιονομική διαχείριση και έλεγχος συμπεριλαμβανομένου του EDIS

Ο τρόπος δημοσιονομικής διαχείρισης και ελέγχου καθώς και η διευθέτηση των παρατυπιών καθορίζονται κυρίως στις διατάξεις του κανονισμού ΜΠΔΠ και στο παράρτημα ΙΙΙ των χρηματοδοτικών μνημονίων, σύμφωνα με το σύστημα εκ των προτέρων ελέγχου της Επιτροπής. Τα βασικά στοιχεία αφορούν την καθιέρωση εσωτερικών συστημάτων και διαδικασιών δημοσιονομικού ελέγχου που να μπορούν να εξασφαλίζουν διαδικασίες ανάθεσης συμβάσεων διαφανείς και χωρίς διακρίσεις, ακρίβεια των δηλωμένων δαπανών, επαρκή ικανότητα εσωτερικού ελέγχου, επαρκή διαδρομή ελέγχου και κατάλληλη διευθέτηση των παρατυπιών.

Το 2006 πραγματοποιήθηκαν τέσσερις αποστολές ελέγχου στη Ρουμανία και τη Βουλγαρία στο πλαίσιο της διαδικασίας EDIS, της οποίας το τελευταίο στάδιο περιλαμβάνει έλεγχο επαλήθευσης από τους ελεγκτές της Επιτροπής με στόχο να αξιολογηθεί εάν οι προσχωρούσες χώρες είναι σε θέση να αναλάβουν πλήρως την ευθύνη της διεξαγωγής διαγωνισμών και της σύναψης συμβάσεων έτσι ώστε να παραλειφθεί ο εκ των προτέρων έλεγχος που πραγματοποιούν οι αντιπροσωπείες της Επιτροπής.

Παράλληλα με το EDIS πραγματοποιήθηκαν στη Ρουμανία ορισμένοι έλεγχοι σχεδίων προκειμένου να επαληθευτεί η νομιμότητα και η κανονικότητα των δηλώσεων δαπανών που υποβλήθηκαν στην Επιτροπή καθώς και των συναφών πληρωμών. Τα σημαντικότερα προβλήματα στο θέμα αυτό αφορούσαν τις μη επιλέξιμες δαπάνες που πιστοποιήθηκαν στην Επιτροπή, την έλλειψη δικαιολογητικών, την επαλήθευση της επιλεξιμότητας των δαπανών της οποίας η τεκμηρίωση ήταν ελλιπής ή ανεπαρκής, τις προσθήκες σε συμβάσεις που δεν έχουν καταρτιστεί ορθά και τα μέτρα δημοσιότητας και πληροφόρησης που δεν συμμορφώνονται πλήρως με τις διατάξεις.

Ορισμένοι έλεγχοι σχεδίων πραγματοποιήθηκαν επίσης στη Βουλγαρία. Τα κύρια πορίσματα των ελέγχων αυτών αντικατόπτριζαν γενικά τις ελλείψεις που διαπιστώθηκαν κατά τη διάρκεια των ελέγχων των συστημάτων, κυρίως την ανεπαρκή ποιότητα των φακέλων προκήρυξης διαγωνισμών και ανάθεσης συμβάσεων, ιδίως όσον αφορά τις τροποποιήσεις των συμβάσεων, την ανάγκη βελτίωσης της επαλήθευσης των δηλώσεων δαπανών και την ελλιπή τήρηση των απαιτήσεων δημοσιότητας και πληροφόρησης. Λόγω του πολύ αργού ρυθμού προόδου των σχεδίων ΜΠΔΠ στην Κροατία το 2006, οι δραστηριότητες ελέγχου αποτελούνταν από διοικητικές εργασίες σχετικά με θέματα που είχαν παραμείνει σε εκκρεμότητα μετά τους ελέγχους των συστημάτων οι οποίοι είχαν πραγματοποιηθεί το δεύτερο εξάμηνο του 2005 και οι οποίοι επιβεβαίωσαν την απόφαση της Επιτροπής να επιτρέψει τη χρήση του συστήματος DIS στην Κροατία το Φεβρουάριο του 2006. Το σημαντικότερο πρόβλημα που παραμένει άλυτο είναι η ανάπτυξη αποτελεσματικής και συνεκτικής πολιτικής για τη συγκράτηση του προσωπικού.

5.3. Πορίσματα του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου

Το Ελεγκτικό Συνέδριο πραγματοποίησε περιορισμένη επισκόπηση στην Επιτροπή που περιελάμβανε κυρίως εξέταση των δραστηριοτήτων της Επιτροπής όσον αφορά τη διαχείριση και τον έλεγχο των συστημάτων σε μία από τις υποψήφιες χώρες (Κροατία) και στις προσχωρούσες χώρες (Βουλγαρία και Ρουμανία), συμπεριλαμβανομένης εξέτασης της προόδου του EDIS για τις τελευταίες.

Το συμπέρασμα του Ελεγκτικού Συνεδρίου ήταν ότι συνολικά, λαμβάνοντας υπόψη το εύρος του ελέγχου, δεν διαπιστώθηκαν σφάλματα στις συναλλαγές που ελέγχθηκαν. Το Ελεγκτικό Συνέδριο διαπίστωσε βελτιώσεις στα συστήματα εποπτείας και ελέγχου στο επίπεδο της Επιτροπής, ωστόσο επισημάνθηκαν σημαντικές αδυναμίες σε εθνικό επίπεδο. Στην περίπτωση των σχεδίων ΜΠΔΠ, η σχετικά μεγάλη συχνότητα αυτών των αδυναμιών αντισταθμιζόταν από διορθωτικά μέτρα ύστερα από τους εκ των προτέρων ελέγχους.

5.4. Συγχρηματοδοτούντες εταίροι – ΕΤΕ, ΕΤΑΑ και KfW

Λόγω της εμπειρίας τους στην προετοιμασία και την υλοποίηση σχεδίων, η Επιτροπή ήλθε σε επαφή σε τακτική βάση με αυτούς τους οργανισμούς δανεισμού και, στις περιπτώσεις που ήταν δυνατό, οργάνωσε κοινό σχέδιο προσδιορισμού και αποστολές έγκρισης για σχέδια για τα οποία εζητείτο χρηματοδότηση δανείου. Το 2006 χορηγήθηκε ένα δάνειο για ένα σχέδιο από την ΕΤΕ.

6. Συμβολή στις κοινοτικές πολιτικές

6.1. Δημόσιες συμβάσεις

Η εκπλήρωση των νομικών απαιτήσεων για μια σοβαρή, δίκαιη και διαφανή ανάθεση δημόσιων συμβάσεων, όπως ορίστηκαν στον οδηγό PRAG (πρακτικός οδηγός για τις διαδικασίες συμβάσεων σχετικά με εξωτερικές ενέργειες της ΕΚ), αποδείχθηκε σημαντική πρόκληση για τις προσχωρούσες δικαιούχες χώρες. Αυτό είναι αποτέλεσμα του ότι τα επαγγελματικά προσόντα του προσωπικού στις εν λόγω χώρες δεν είναι πάντοτε στο επίπεδο των ικανοτήτων που απαιτείται για τη διαχείριση πολύπλοκων σχεδίων υποδομής, ιδιαίτερα όσον αφορά τη διεξαγωγή διαγωνισμών και τη σύναψη συμβάσεων. Λόγω των δυσκολιών που συνάντησε στον τομέα αυτό, η Επιτροπή κατέβαλε πολλές προσπάθειες για την ανάπτυξη μέτρων τεχνικής βοήθειας που επικεντρώθηκαν στην ενίσχυση των ικανοτήτων, των συστημάτων και των διαδικασιών των δικαιούχων όσον αφορά τη σύναψη συμβάσεων. Εξακολούθησε να διοργανώνει, μεταξύ άλλων, διάφορα σεμινάρια και τμήματα κατάρτισης, συμπεριλαμβανομένης της διάδοσης εγχειριδίων και πρακτικών οδηγών.

6.2. Περιβαλλοντική πολιτική

Παρέχοντας άμεση συνδρομή σε σχέδια προτεραιότητας στον τομέα του περιβάλλοντος, το ΜΠΔΠ διευκολύνει την εφαρμογή της περιβαλλοντικής πολιτικής και τη συμμόρφωση με τα πρότυπα της ΕΕ στις δικαιούχες χώρες. Συγκεκριμένα, ενισχύθηκε η διοικητική ικανότητα όσον αφορά το σχεδιασμό περιβαλλοντικών επενδύσεων και τον καθορισμό προτεραιοτήτων και επίσης επιτεύχθηκε σταθερή πρόοδος στην ορθή υλοποίηση της οδηγίας ΕΠΕ, συμπεριλαμβανομένων των πτυχών που αφορούν τη δημόσια διαβούλευση. Εντούτοις, αυτές οι χώρες πρέπει να ασχοληθούν περαιτέρω με τα προβλήματα που αφορούν τις δυσκολίες που αντιμετωπίζουν οι αρχές που είναι αρμόδιες για το περιβάλλον στην απόκτηση επαρκούς χρηματοδότησης και προσωπικού, καθώς και με την έλλειψη συντονισμού μεταξύ τομέων πολιτικής και την απουσία στρατηγικού σχεδιασμού.

6.3. Πολιτική μεταφορών

Τα δίκτυα μεταφορών στις δικαιούχες χώρες, στην περίπτωση της Βουλγαρίας και της Ρουμανίας, που εγκρίθηκαν σύμφωνα με τη μελέτη TINA ( Αξιολόγηση των αναγκών υποδομής μεταφορών ), συστάθηκαν γύρω από το πλαίσιο των πανευρωπαϊκών διαδρόμων. Τα δίκτυα αυτά χρησιμοποιούνται ως βάσεις σχεδιασμού για τις εθνικές στρατηγικές μεταφορών για τους σκοπούς του ΜΠΔΠ, δηλαδή στρατηγικές που αφορούν την κατασκευή ή την αποκατάσταση τμημάτων, κομβικών σημείων ή προσβάσεων στα δίκτυα. Έξι από τους προαναφερόμενους διαδρόμους διασχίζουν το έδαφος της Βουλγαρίας, της Κροατίας και της Ρουμανίας. Σύμφωνα με τις νέες κοινοτικές κατευθυντήριες γραμμές για την ανάπτυξη του Διευρωπαϊκού Δικτύου Μεταφορών (TEN-T), τρία από τα σχέδια προτεραιότητας του δικτύου ( οδικός άξονας Ηγουμενίτσα / Πάτρα - Αθήνα - Σόφια –Βουδαπέστη, άξονας πλωτών οδών Ρήνος/ Meuse – Main - Δούναβης και σιδηροδρομικός άξονας Αθήνα - Σόφια - Βουδαπέστη - Βιέννη – Πράγα –Νυρεμβέργη / Δρέσδη ) αφορούν άξονες που περιλαμβάνουν τη Βουλγαρία και τη Ρουμανία και ένα σχέδιο αφορά την Κροατία ( σιδηροδρομικός άξονας Λυών – Τεργέστη –Divaca / Koper – Divaca – Λιουμπλιάνα - Βουδαπέστη - ουκρανικά σύνορα ). Στην περίπτωση της Κροατίας, η οποία δεν περιλαμβανόταν στη μελέτη TINA, οι ανάγκες υποδομών για τις μεταφορές καθορίστηκαν με βάση τις προτεραιότητες που προσδιορίστηκαν στη μελέτη REBIS (Περιφερειακή μελέτη υποδομής μεταφορών για τα Βαλκάνια) . Επομένως, ένας επιπλέον σιδηροδρομικός άξονας (Σάλτσμπουργκ - Λιουμπλιάνα - Ζάγκρεμπ - Beograd - Nis - Σκόπια – Θεσσαλονίκη) καθορίστηκε ως σχέδιο προτεραιότητας.

7. Συντονισμός μεταξύ προενταξιακων μέσων

Όπως απαιτείται από τον κανονισμό συντονισμού, η Επιτροπή εξασφαλίζει τον αποτελεσματικό συντονισμό των τριών προενταξιακών μέσων PHARE, SAPARD και ΜΠΔΠ. Ο κανονισμός καθορίζει με ακρίβεια τους τομείς στους οποίους κάθε μέσο παρέχει βοήθεια, ελαχιστοποιώντας κατ’ αυτόν τον τρόπο ενδεχόμενες αλληλεπικαλύψεις μεταξύ των διάφορων μέσων.

Η επιτροπή διαχείρισης του PHARE εξασφαλίζει το συντονισμό μεταξύ των τριών αυτών μέσων, ενώ ο περαιτέρω συντονισμός πραγματοποιείται μέσω της μικτής ελεγκτικής επιτροπής (PHARE), της διυπηρεσιακής επιτροπής συντονισμού και των περιοδικών συνεδριάσεων με τις αντιπροσωπείες της Επιτροπής στις δικαιούχες χώρες.

8. Επτα χρονια ΜΠΔΠ: Ορισμενα συμπερασματα

Εφόσον το 2006 ήταν το τελευταίο έτος για το ΜΠΔΠ – τουλάχιστον για τη μεγάλη πλειονότητα των σχεδίων και των δικαιούχων χωρών (μόνο η υλοποίηση των 6 κροατικών σχεδίων θα συνεχιστεί στο πλαίσιο του κανονισμού ΜΠΔΠ του Συμβουλίου) – είναι σκόπιμο να εξαχθούν ορισμένα συμπεράσματα από την εμπειρία που αποκτήθηκε κατά τη διάρκεια των τελευταίων 7 ετών.

Το ΜΠΔΠ δημιουργήθηκε το 1999 με σκοπό την παροχή χρηματοδότησης για την αναβάθμιση της υποδομής και την προετοιμασία των υποψήφιων χωρών Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης για την απορρόφηση των μέσων της πολιτικής για τη συνοχή, και ειδικότερα του Ταμείου Συνοχής για το οποίο είναι επιλέξιμα τα λιγότερο ανεπτυγμένα κράτη μέλη. Επομένως, ο κανονισμός του Συμβουλίου για το ΜΠΔΠ συνδεόταν στενά με τον κανονισμό για το Ταμείο Συνοχής όσον αφορά τους τομείς επιλεξιμότητας (περιβάλλον και μεταφορές) καθώς και τα σύστημα διαχείρισης και ελέγχου. Όσον αφορά το τελευταίο, πρέπει να σημειωθεί ότι οι διαφορές στο σύστημα διαχείρισης αφορούν κυρίως το γεγονός ότι ορισμένες βασικές διατάξεις για τις δημόσιες συμβάσεις και το δημοσιονομικό έλεγχο πρέπει να συμφωνούν με τους κανόνες που ισχύουν για την εξωτερική βοήθεια.

Το ΜΠΔΠ επιχορήγησε τη χρηματοδότηση των βασικών υποδομών σε πρωτοφανή κλίμακα . Μόνο για τη Ρουμανία, τη Βουλγαρία και την Κροατία 107 σχέδια έλαβαν επιχορηγήσεις από την Κοινότητα ύψους 3 δισεκατ. ευρώ και χρηματοδοτήθηκαν συνολικά με 4,8 δισεκατ. ευρώ.

Ζητήθηκε από τις δικαιούχες χώρες να προετοιμάσουν επενδυτικές στρατηγικές ΜΠΔΠ για επτά έτη. Επρόκειτο για εθνικά έγγραφα, αλλά το περιεχόμενο και η ποιότητά τους έπρεπε να γίνουν δεκτά από τις υπηρεσίες της Επιτροπής πριν από τη χρηματοδότηση. Το ΜΠΔΠ υπέβαλε στρατηγικό σχεδιασμό για την απόκτηση των κοινοτικών κονδυλίων σε δύο τομείς που είναι βασικοί για την τόνωση της οικονομικής ανάπτυξης και της συνοχής.

Ο στρατηγικός σχεδιασμός και η υλοποίηση σχεδίων αποτελούν μια ανεκτίμητη πρακτική εμπειρία που θα βοηθήσει τις δικαιούχες χώρες να προετοιμαστούν καλύτερα για την απορρόφηση της βοήθειας στο πλαίσιο των διαρθρωτικών ταμείων και του Ταμείου Συνοχής μετά την προσχώρηση και – στην περίπτωση της Κροατίας – του ΜΠΒ.

Με την πάροδο των ετών οι δικαιούχες χώρες βελτίωσαν γενικά την ποιότητα της προετοιμασίας των σχεδίων, μειώνοντας τον απαιτούμενο χρόνο – και τους πόρους – για να εγκρίνει η Επιτροπή τα σχέδια για χρηματοδότηση. Με τη βοήθεια της Επιτροπής – και διεθνών συμβούλων – οι δικαιούχες χώρες έμαθαν να συμμορφώνονται με τις βασικές διατάξεις του κοινοτικού δικαίου , όπως η οδηγία ΕΠΕ ή άλλα συναφή περιβαλλοντικά πρότυπα και το κοινοτικό κεκτημένο ή να εφαρμόζουν τους κανόνες που ισχύουν για τις δημόσιες συμβάσεις· ανέπτυξαν ικανότητες για την προετοιμασία σχεδίων, όπως η χρηματοοικονομική ανάλυση, οι τεχνικές μελέτες, ο σχεδιασμός, η διεξαγωγή διαγωνισμών και η σύναψη συμβάσεων καθώς και για την υλοποίηση σχεδίων. Το ΜΠΔΠ βοήθησε τις δικαιούχες χώρες να εξοικειωθούν με νέους τρόπους χρηματοδότησης (π.χ. συμπράξεις δημόσιου και ιδιωτικού τομέα), τις αρχές του σύγχρονου σχεδιασμού (π.χ. βιώσιμη ανάπτυξη, εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων που περιλαμβάνει δημόσια διαβούλευση), τις τομεακές πολιτικές (π.χ. ενοποιημένες επενδύσεις στον τομέα του νερού), ή την τροποποιημένη εθνική νομοθεσία σε τομείς σημαντικούς για την υλοποίηση σχεδίων (π.χ. απόκτηση γεωτεμαχίων).

Στο πλαίσιο του ΜΠΔΠ, οι δικαιούχες χώρες – και η Επιτροπή – ανέπτυξαν στενή σχέση με διεθνείς χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς (ΔΧΟ) , και ιδίως με την ΕΤΕ. Σημαντικός αριθμός σχεδίων ΜΠΔΠ συγχρηματοδοτούνται από ΔΧΟ· οι ΔΧΟ συμμετείχαν επίσης, όταν ήταν αναγκαίο, στις αποστολές προγραμματισμού και έγκρισης. Οι διμερείς δωρητές παρείχαν βοήθεια, ιδίως στα πρώτα χρόνια του ΜΠΔΠ, τόσο για την προετοιμασία σχεδίων όσο και για την χρηματοδότηση των επενδύσεων. Οι συνέργειες που αναπτύχθηκαν με ΔΧΟ στο πλαίσιο του ΜΠΔΠ συνέβαλαν στην απόφαση της Επιτροπής να δημιουργήσει τη σύμπραξη JASPERS για να βοηθήσει τα νέα κράτη μέλη στην προετοιμασία σχεδίων.

Το ΜΠΔΠ χορήγησε σημαντικά ποσά κονδυλίων για τεχνική βοήθεια (ΤΒ) για την προετοιμασία σχεδίων, την ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας και τις στρατηγικές μελέτες. Η ΤΒ διαδραμάτισε ιδιαίτερα σημαντικό ρόλο στη χορήγηση κονδυλίων για την προετοιμασία σχεδίων στο πλαίσιο του Ταμείου Συνοχής για νέα κράτη μέλη, καθώς και για το ΜΠΒ στην περίπτωση της Κροατίας.

Τα περισσότερα από τα σχέδια ΜΠΔΠ στα νέα κράτη μέλη θα ολοκληρωθούν σύμφωνα με τους κανόνες του Ταμείου Συνοχής. Οι ομοιότητες ανάμεσα στους κανόνες του ΜΠΔΠ και εκείνους του Ταμείου Συνοχής επέτρεψαν στις δικαιούχες χώρες που έγιναν κράτη μέλη το 2004 και το 2007 τη μετάβαση από το ΜΠΔΠ στο Ταμείο Συνοχής χωρίς καμία δυσκολία .

Η εμπειρία που αποκτήθηκε στο πλαίσιο του ΜΠΔΠ ελήφθη επίσης υπόψη όταν η Επιτροπή εκπόνησε τον κανονισμό ΜΠΒ του Συμβουλίου και συναφείς διατάξεις εφαρμογής. Η συνιστώσα που αφορά την περιφερειακή ανάπτυξη του ΜΠΒ συγκεντρώνει εκείνους τους τομείς χρηματοδότησης οι οποίοι κατά την περίοδο 2000- 2006 είχαν προγραμματιστεί στο πλαίσιο διαφόρων μέσων (ΜΠΔΠ και Phare) και τους οποίους διαχειρίζονταν πολλές Γενικές Διευθύνσεις και η ευθύνη μεταβιβάστηκε στη Γενική Διεύθυνση Περιφερειακής Πολιτικής. Ο στρατηγικός σχεδιασμός, οι μεθοδολογίες προετοιμασίας των σχεδίων, η ΤΒ και η ενίσχυση της ικανότητας ήταν χαρακτηριστικά που αναπτύχθηκαν διαδοχικά στο πλαίσιο του ΜΠΔΠ και τα οποία έχουν τώρα εισαχθεί στο ΜΠΒ.

Τέλος, πρέπει να τονιστεί ο πολύ ενεργός ρόλος των κρατών μελών στην επιτροπή διαχείρισης του ΜΠΔΠ και οι ικανότητες των εμπειρογνωμόνων τους ήταν ένας σημαντικός παράγοντας για την ενίσχυση της ποιότητας των σχεδίων του ΜΠΔΠ. Κατέστη σαφής η προσέγγιση συνεργασίας που αναπτύχθηκε κατά τη διάρκεια του ΜΠΔΠ ανάμεσα στα κράτη μέλη και τις υποψήφιες χώρες.

Λιγότερο θετικό είναι ότι στην πράξη η πρόοδος στην υλοποίηση των σχεδίων είναι πολύ μικρότερη από τις (αρχικές) προβλέψεις. Δεδομένης της πρωτοφανούς κλίμακας και του εύρους του ΜΠΔΠ, καθώς και της αδυναμίας των εθνικών διοικητικών αρχών, δεν μπορούσε να αναμένεται εύκολη έναρξη του ΜΠΔΠ. Ωστόσο, είναι γεγονός ότι η Βουλγαρία και η Ρουμανία χρειάζονται περισσότερα από 4 χρόνια για την εκκαθάριση των αναλήψεων υποχρεώσεων για τη χρηματοδότηση του έτους «n», καθώς και ότι η Κροατία, μετά από περισσότερα από 2 χρόνια ΜΠΔΠ, δεν έχει ακόμη υπογράψει την πρώτη σύμβαση έργων. Στο τέλος του 2006 μόνο το ένα τέταρτο των κεφαλαίων που αναλήφθηκαν κατά τη διάρκεια όλης της περιόδου ΜΠΔΠ είχαν εκκαθαριστεί. Ουσιαστικά, αυτές οι καθυστερήσεις της υλοποίησης οφείλονται στην έλλειψη επαρκούς ικανότητας, όπως φαίνεται από την ελλιπή προετοιμασία των σχεδίων, τη μη συμμόρφωση με τη σχετική νομοθεσία της ΕΕ, όπως για παράδειγμα για την ΕΠΕ ή για τις δημόσιες συμβάσεις, την κακή διαχείριση των συμβάσεων, την έλλειψη σαφήνειας στην έγγειο ιδιοκτησία και την καθυστέρηση στην απόκτησης γεωτεμαχίων.

Παρ’ όλο που το EDIS χορηγήθηκε στους οργανισμούς υλοποίησης της Ρουμανίας τον Ιούνιο του 2006 (η σημαντικότερη επιχείρηση αποκέντρωσης που έχει πραγματοποιηθεί ποτέ πριν από προσχώρηση) και σε ορισμένους οργανισμούς στη Βουλγαρία το Νοέμβριο του 2006, η εφαρμογή του EDIS ήταν μάλλον καθυστερημένη . Η πλήρως αποκεντρωμένη διαχείριση πριν από την προσχώρηση αποτελεί πολύτιμο κριτήριο για να αξιολογηθεί εάν οι δικαιούχες χώρες είναι σε θέση να απορροφήσουν τα κονδύλια και να συμμορφωθούν με τις απαιτήσεις δημοσιονομικής διαχείρισης, ιδίως όσον αφορά τις δημόσιες συμβάσεις.

Τα συστήματα και οι δομές για τον προγραμματισμό και την υλοποίηση είναι σημαντικά και ουσιαστικά, αλλά μπορούν να λειτουργήσουν αποτελεσματικά μόνο με επαρκές προσωπικό που διαθέτει επαρκείς ικανότητες. Η έλλειψη συνέχειας στη δημόσια διοίκηση η οποία είναι αρμόδια για το ΜΠΔΑ ήταν ένα σοβαρό πρόβλημα για ένα σημαντικό αριθμό οργανισμών υλοποίησης. Οι εμπειρογνώμονες με την κατάρτιση και την εμπειρία που απέκτησαν στο πλαίσιο της διαχείρισης των σχεδίων κατέστησαν ελκυστικοί για τον ιδιωτικό τομέα, με αποτέλεσμα να υπάρχει έντονη εναλλαγή του προσωπικού και συνεχής ανησυχία σχετικά με τις κενές θέσεις και τη σωστή πλήρωσή τους («training for leaving syndrome»).

Η προετοιμασία και η υλοποίηση του ΜΠΔΠ βασίστηκαν σε μεγάλο βαθμό σε εξωτερική βοήθεια . Για την προετοιμασία σχεδίων με ικανοποιητική ποιότητα χρειάστηκαν διεθνείς σύμβουλοι, για τις πολύπλοκες αξιολογήσεις των διαγωνισμών και για την εποπτεία της υλοποίησης χρειάστηκε η βοήθεια διεθνών συμβούλων και εξωτερικών παρόχων συμβουλών, ενώ οι εκ των προτέρων έλεγχοι των αντιπροσωπειών λειτούργησαν ως δίκτυο ασφαλείας για τη συμμόρφωση με τους κανόνες σχετικά με τις δημόσιες συμβάσεις. Το ότι οι εθνικές αρχές και οι τοπικοί οργανισμοί βασίζονται σε εξωτερική βοήθεια και εξωτερική παροχή συμβουλών μειώνει τη συμμετοχή και την ευθύνη τους που αποτελούν απαραίτητη προϋπόθεση για επιτυχή προγραμματισμό και υλοποίηση.