Υπόθεση T-235/21

Δημοκρατία της Βουλγαρίας

κατά

Ευρωπαϊκής Επιτροπής

Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (πρώτο τμήμα) της 8ης Μαρτίου 2023

«ΕΓΤΕ και ΕΓΤΑΑ – Δαπάνες αποκλειόμενες από τη χρηματοδότηση – Δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν από τη Βουλγαρία – Μέτρα προώθησης – Έκθεση έρευνας της OLAF – Εκκαθάριση ως προς τη συμμόρφωση – Υποχρέωση αιτιολογήσεως»

1. Γεωργία – Χρηματοδότηση από το ΕΓΤΕ και το ΕΓΤΑΑ – Εκκαθάριση των λογαριασμών – Οριστική άρνηση κάλυψης ορισμένων δαπανών – Ανάγκη προηγούμενης κατ’ αντιπαράθεση διαδικασίας – Κοινοποίηση των διαπιστώσεων από την Επιτροπή – Προσαρμογή μέσω πρόσκλησης σε διμερή σύσκεψη – Επιτρέπεται – Προσβολή των διαδικαστικών δικαιωμάτων του οικείου κράτους μέλους – Δεν υφίσταται

   (Κανονισμός 1306/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 54· κανονισμός 908/2014 της Επιτροπής, άρθρο 34)

   (βλ. σκέψεις 31, 32, 41, 42, 49)

2. Γεωργία – Χρηματοδότηση από το ΕΓΤΕ και το ΕΓΤΑΑ – Εκκαθάριση των λογαριασμών – Ανάκτηση αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών από τους δικαιούχους – Προθεσμία δεκαοκτώ μηνών – Χρονικό σημείο έναρξης – Παραλαβή έκθεσης ελέγχου ή ανάλογου εγγράφου από τον οργανισμό πληρωμών ή τον αρμόδιο για την ανάκτηση φορέα – Έννοια της έκθεσης ελέγχου ή ανάλογου εγγράφου – Τελική έκθεση της OLAF – Εμπίπτει

   (Κανονισμός του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου 883/2013, άρθρο 11 και κανονισμός του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου 1306/2013, άρθρα 52 και 54 § 1· κανονισμός 908/2014 της Επιτροπής, άρθρο 34)

   (βλ. σκέψεις 75-81)

3. Γεωργία – Χρηματοδότηση από το ΕΓΤΕ και το ΕΓΤΑΑ – Εκκαθάριση των λογαριασμών – Αρχές – Υποχρέωση επιμέλειας των κρατών μελών – Περιεχόμενο

   (Άρθρο 4 § 3 ΣΕΕ· κανονισμός 1306/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 58 § 1)

   (βλ. σκέψεις 88-90, 94)

4. Γεωργία – Χρηματοδότηση από το ΕΓΤΕ και το ΕΓΤΑΑ – Εκκαθάριση των λογαριασμών – Κατανομή της οικονομικής ευθύνης για τη μη ανάκτηση – Απουσία αίτησης ανάκτησης που να έχει εκδοθεί από κράτος μέλος ή να έχει προσβληθεί ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων του – Δεν εφαρμόζεται

   (Κανονισμός 1306/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 54 § 2)

   (βλ. σκέψεις 112, 113)

Σύνοψη

To 2017, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή κίνησε διαδικασία εκκαθάρισης ως προς τη συμμόρφωση σχετικά με ορισμένες δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν από τη Δημοκρατία της Βουλγαρίας στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ) και του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ). Η κοινοποίηση των διαπιστώσεων που διαβιβάστηκε σε αυτό το κράτος μέλος ανέφερε ότι, σύμφωνα με το άρθρο 52 του κανονισμού 1306/2013 ( 1 ) και υπό το πρίσμα των πληροφοριών που προέκυψαν από έρευνα της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF), η Επιτροπή εξέταζε τη δυνατότητα αποκλεισμού μέρους των δαπανών αυτών από την ενωσιακή χρηματοδότηση.

Μία πρώτη διμερής σύσκεψη μεταξύ της Επιτροπής και των βουλγαρικών αρχών έλαβε χώρα τον Ιούλιο του 2017. Η Επιτροπή διαβίβασε στη συνέχεια μία πρώτη τελική έκθεση της OLAF στη Δημοκρατία της Βουλγαρίας και, κατόπιν τούτου, τον Μάιο του 2018, την κάλεσε σε δεύτερη διμερή σύσκεψη. Η πρόσκληση αυτή έκανε μνεία του άρθρου 54 ( 2 ) του κανονισμού 1306/2013 και εμπεριείχε σύσταση για ανάκτηση των ποσών τα οποία κατά την έκθεση αυτή είχαν καταβληθεί παρατύπως. Στις παρατηρήσεις της επί της πρόσκλησης, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας ενημέρωσε ρητώς την Επιτροπή ότι δεν σκόπευε να προχωρήσει στην ανάκτηση στο άμεσο μέλλον, διότι δεν είχε εκδοθεί ακόμη απόφαση στο πλαίσιο της ποινικής προκαταρκτικής διαδικασίας που είχε κινηθεί σχετικά. Τον Σεπτέμβριο του 2018, η Επιτροπή διαβίβασε τη δεύτερη έκθεση της OLAF, η οποία αφορούσε παρατυπίες αναφορικά με τις επίμαχες δαπάνες.

Τον Αύγουστο του 2020, στην τελική της γνώμη, η Επιτροπή ανέφερε ότι ενέμενε στη θέση της περί επιβολής δημοσιονομικής διόρθωσης στη Δημοκρατία της Βουλγαρίας βάσει του άρθρου 54, παράγραφος 5, στοιχεία αʹ και γʹ, του κανονισμού 1306/2013, λόγω του ότι ο οργανισμός πληρωμών επέδειξε αμέλεια, καθόσον δεν ζήτησε την ανάκτηση των επίδικων δαπανών από τους δικαιούχους τους εντός των προθεσμιών που προβλέπονται στις οικείες διατάξεις.

Τον Φεβρουάριο του 2021, με την εκτελεστική απόφαση (ΕΕ) 2021/261 ( 3 ) (στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση), η Επιτροπή απέκλεισε από τη χρηματοδότηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης ποσό ύψους 7656848,97 ευρώ.

Η Δημοκρατία της Βουλγαρίας ζήτησε την ακύρωση της ως άνω απόφασης ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου. Οι λόγοι που προβάλλει αφορούν, μεταξύ άλλων, την προσβολή των διαδικαστικών δικαιωμάτων της, τον εσφαλμένο καθορισμό του χρονικού σημείου έναρξης της προθεσμίας που προβλέπεται για την ανάκτηση των αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών καθώς και σφάλμα εκτιμήσεως όσον αφορά την υποχρέωση επιμέλειας του οργανισμού πληρωμών σχετικά με την εν λόγω ανάκτηση.

Το Γενικό Δικαστήριο απορρίπτει την προσφυγή ακυρώσεως και αποφαίνεται, στο πλαίσιο αυτό, επί ενός καινοφανούς ζητήματος ερμηνείας του άρθρου 52 και του άρθρου 54, παράγραφος 5, στοιχεία αʹ και γʹ, του κανονισμού 1306/2013.

Εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου

Κατ’ αρχάς, το Γενικό Δικαστήριο απορρίπτει τον λόγο ακυρώσεως που προβάλλει η Δημοκρατία της Βουλγαρίας, στο πλαίσιο του οποίου υποστηρίζει ότι δεν επωφελήθηκε, κατά τη διαδικασία εκκαθάρισης, από τις διαδικαστικές εγγυήσεις που προβλέπονται στο άρθρο 52 του κανονισμού 1306/2013 και στο άρθρο 34 του κανονισμού 908/2014 ( 4 ).

Βεβαίως, οι λόγοι της δημοσιονομικής διόρθωσης που εκτέθηκαν στην προσβαλλόμενη απόφαση αντιστοιχούν μόνο εν μέρει στους λόγους που διευκρινίστηκαν από την Επιτροπή στην κοινοποίηση των διαπιστώσεων βάσει των οποίων κινήθηκε η διαδικασία εκκαθάρισης. Ωστόσο, λαμβανομένου υπόψη του περιεχομένου της πρόσκλησης σε δεύτερη διμερή σύσκεψη, ιδίως δε του προσδιορισμού των παρατυπιών που θα μπορούσαν να δικαιολογήσουν δημοσιονομική διόρθωση και των διορθωτικών μέτρων που θα έπρεπε να ληφθούν, όπως η ανάκτηση των δαπανών, δύναται να θεωρηθεί ότι με την πρόσκληση αυτή αναπροσαρμόστηκε, κατ’ ουσίαν, η κοινοποίηση των διαπιστώσεων.

Συνεπώς, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας δεν δύναται να προβάλει ότι δεν ήταν σε θέση να αντιληφθεί ότι θα μπορούσε να της επιβληθεί δημοσιονομική διόρθωση εάν δεν κινούσε διαδικασία ανάκτησης των επίδικων δαπανών, σύμφωνα με το άρθρο 54 του κανονισμού 1306/2013. Επιπλέον, όλα τα ζητήματα σχετικά με την εφαρμογή της εν λόγω διάταξης είχαν συζητηθεί στη συνέχεια της διαδικασίας εκκαθάρισης.

Στη συνέχεια, το Γενικό Δικαστήριο απορρίπτει το επιχείρημα που προβάλλει η Δημοκρατία της Βουλγαρίας ότι μόνο η κοινοποίηση της προσβαλλόμενης αποφάσεως, και όχι οι τελικές εκθέσεις της OLAF, θα μπορούσε να αποτελέσει το χρονικό σημείο παραλαβής «έκθεση[ς] ελέγχου ή ανάλογο[υ] εγγράφο[υ]», και, ως εκ τούτου, το χρονικό σημείο έναρξης της προθεσμίας των 18 μηνών για την ανάκτηση των επίμαχων ποσών ( 5 ).

Συναφώς, το Γενικό Δικαστήριο επισημαίνει ότι, αν ο νομοθέτης είχε την πρόθεση να ορίσει ως σημείο έναρξης αυτής της προθεσμίας το χρονικό σημείο της επίσημης περάτωσης της διαδικασίας εκκαθάρισης, όπως προβλέπεται στο άρθρο 52 του κανονισμού 1306/2013, θα είχε αναφερθεί ρητώς στις εκτελεστικές πράξεις, όπως η προσβαλλόμενη απόφαση. Εξάλλου, δεν θα γινόταν αναφορά ούτε σε έκθεση ελέγχου ή ανάλογο έγγραφο, δεδομένου ότι η χρήση των δύο αυτών εννοιών αφήνει να εννοηθεί ότι μπορεί να πρόκειται για έγγραφα διαφορετικής φύσεως, ενώ η διαδικασία εκκαθάρισης ως προς τη συμμόρφωση δύναται να περατωθεί μόνο με αποφάσεις.

Επιπλέον, ο σκοπός μίας έκθεσης ελέγχου ή ανάλογου εγγράφου είναι να επισημανθεί η ύπαρξη παρατυπίας και όχι να καθοριστεί το ποσό των δαπανών που πρέπει να αποκλειστούν από τη χρηματοδότηση της Ένωσης. Συνεπώς, αντιθέτως προς τα προβαλλόμενα από τη Δημοκρατία της Βουλγαρίας, το γεγονός ότι οι τελικές εκθέσεις της OLAF δεν καθιστούσαν δυνατό τον οριστικό καθορισμό των ποσών που έπρεπε να αποκλειστούν από την ενωσιακή χρηματοδότηση και δεν μπορούσαν να οδηγήσουν αυτομάτως στην κίνηση διοικητικής ή δικαστικής διαδικασίας σε εθνικό επίπεδο ουδόλως προδικάζει τον χαρακτηρισμό τους ως εκθέσεων ελέγχου ή ανάλογων εγγράφων.

Τέλος, το Γενικό Δικαστήριο απορρίπτει τον λόγο ακυρώσεως με τον οποίο προβάλλεται ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε σφάλμα εκτιμήσεως καθόσον έκρινε ότι ο οργανισμός πληρωμών της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας δεν ενήργησε με τη δέουσα επιμέλεια και επέδειξε αμέλεια, για τον λόγο ότι δεν ζήτησε την ανάκτηση των επίδικων δαπανών από τους δικαιούχους τους εντός των προθεσμιών που προβλέπονται στο άρθρο 54 του κανονισμού 1306/2013.

Σύμφωνα με τη νομολογία, αφενός, εναπόκειται στα κράτη μέλη να επιλέξουν τα κατάλληλα μέσα για να διασφαλίσουν την αποτελεσματικότητα των ελέγχων και την αμελλητί ανάκτηση των ενισχύσεων που καταβλήθηκαν αχρεωστήτως. Ωστόσο, η κίνηση ποινικής διαδικασίας δεν συνεπάγεται οπωσδήποτε ότι οι αρμόδιες αρχές δύνανται να απόσχουν από τη λήψη κάθε μέτρου αποβλέποντος, αν όχι στην ανάκτηση, τουλάχιστον στην εξασφάλιση μιας απαιτήσεως που απορρέει από αχρεώστητη καταβολή. Αφετέρου, οι χρονοβόρες διοικητικές ή δικαστικές διαδικασίες που κίνησε ο οργανισμός πληρωμών δεν μπορούν να δικαιολογήσουν τη μη τήρηση της υποχρέωσης επιμέλειας, η οποία επιβάλλει στα κράτη μέλη να λάβουν τα αναγκαία μέτρα ώστε να διασφαλίσουν την αποτελεσματική προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης και να προβούν στην ανάκτηση των αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών.

Κατά την ημερομηνία έκδοσης της προσβαλλόμενης αποφάσεως, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας δεν είχε κινήσει καμία διαδικασία αστικής ή διοικητικής φύσεως προς τον σκοπό της ανάκτησης των επίδικων δαπανών. Επομένως, η μόνη διαδικασία που είχε κινηθεί κατά το χρονικό εκείνο σημείο ήταν ποινικής φύσεως και βρισκόταν στο στάδιο της προκαταρκτικής έρευνας. Η προθεσμία περάτωσής της δεν προσδιορίστηκε.

Εξάλλου, οι διαταγές του οργανισμού πληρωμών, οι οποίες κατά τη Δημοκρατία της Βουλγαρίας ακυρώθηκαν από τα εθνικά της δικαστήρια, αποσκοπούσαν στην αναστολή των πληρωμών που συνδέονταν με τα προγράμματα στο πλαίσιο των οποίων ανέκυψαν οι αναφερόμενες στις τελικές εκθέσεις της OLAF απάτες, και όχι στην ανάκτηση των επίδικων δαπανών. Ως εκ τούτου, η Δημοκρατία της Βουλγαρίας δεν μπορεί να δικαιολογήσει την απουσία μέτρων ανάκτησης προβάλλοντας ότι τα ληφθέντα από τον οργανισμό πληρωμών μέτρα ήταν πιθανόν να ακυρωθούν, με αποτέλεσμα να αποδειχθούν αναποτελεσματικά και δαπανηρά. Επιπλέον, ουδόλως μπορεί να συναχθεί ότι, αν είχαν ληφθεί μέτρα για την ανάκτηση των επίδικων δαπανών, θα είχαν αποτελέσει στο σύνολό τους αντικείμενο προσφυγής ακυρώσεως ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων ή ότι θα είχαν ακυρωθεί από τα δικαστήρια αυτά.

Στο πλαίσιο αυτό, το Γενικό Δικαστήριο υπογραμμίζει ότι, δυνάμει του άρθρου 54, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1306/2013, εάν η Δημοκρατία της Βουλγαρίας είχε λάβει διοικητικά μέτρα ανάκτησης και, ταυτόχρονα, τα βουλγαρικά εθνικά δικαστήρια είχαν διαπιστώσει ότι δεν είχε διαπραχθεί παρατυπία, τότε θα μπορούσε να δηλώσει στο οικείο Ταμείο ως δαπάνη τη δημοσιονομική επιβάρυνση στην οποία υποβλήθηκε εν προκειμένω.

( 1 ) Κανονισμός (ΕΕ) 1306/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, σχετικά με τη χρηματοδότηση, τη διαχείριση και την παρακολούθηση της κοινής γεωργικής πολιτικής και την κατάργηση των κανονισμών (ΕΟΚ) αριθ. 352/78, (ΕΚ) αριθ. 165/94, (ΕΚ) αριθ. 2799/98, (ΕΚ) αριθ. 814/2000, (ΕΚ) αριθ. 1290/2005 και (ΕΚ) αριθ. 485/2008 του Συμβουλίου (ΕΕ 2013, L 347, σ. 549). Το άρθρο 52 προβλέπει τη διαδικασία για την εφαρμογή διορθώσεων στο πλαίσιο της εκκαθάρισης σε περίπτωση ελλείψεων στα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου των κρατών μελών.

( 2 ) Η διάταξη αυτή αφορά τη διαδικασία ανάκτησης αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών.

( 3 ) Εκτελεστική απόφαση (ΕΕ) 2021/261 της Επιτροπής, της 17ης Φεβρουαρίου 2021, για τον αποκλεισμό από τη χρηματοδότηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης ορισμένων δαπανών που πραγματοποιήθηκαν από τα κράτη μέλη στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ) και του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) (ΕΕ 2021, L 59, σ. 10).

( 4 ) Εκτελεστικός κανονισμός (ΕΕ) 908/2014 της Επιτροπής, της 6ης Αυγούστου 2014, για τη θέσπιση κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1306/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου όσον αφορά τους οργανισμούς πληρωμών και άλλους οργανισμούς, τη δημοσιονομική διαχείριση, την εκκαθάριση λογαριασμών, τους κανόνες σχετικά με τους ελέγχους, τις εγγυήσεις και τη διαφάνεια (ΕΕ 2014, L 255, σ. 59). Το άρθρο 34 διασαφηνίζει τα διαφορετικά στάδια της διαδικασίας εκκαθάρισης ως προς τη συμμόρφωση.

( 5 ) Δυνάμει του άρθρου 54, παράγραφος 1, του κανονισμού 1306/2013, «[γ]ια κάθε αχρεωστήτως καταβληθέν ποσό ή ως επακόλουθο παρατυπίας ή αμέλειας, τα κράτη μέλη ζητούν ανάκτηση από τον δικαιούχο εντός 18 μηνών αφότου εγκριθεί και, κατά περίπτωση, παραληφθεί από τον οργανισμό πληρωμών ή τον αρμόδιο για την ανάκτηση φορέα, έκθεση ελέγχου ή ανάλογο έγγραφο όπου διαπιστώνεται ότι έχει διαπραχθεί παρατυπία».