28.1.2012

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 24/125

---

Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα «Λειτουργία και εφαρμογή των καθιερωμένων δικαιωμάτων των ατόμων που ταξιδεύουν αεροπορικώς» (διερευνητική γνωμοδότηση)

2012/C 24/28

Εισηγητής: ο κ. Bernardo HERNÁNDEZ BATALLER

Την 1η Ιουνίου 2011, και σύμφωνα με το άρθρο 304 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο αποφάσισε να ζητήσει γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα:

«Λειτουργία και εφαρμογή των καθιερωμένων δικαιωμάτων των ατόμων που ταξιδεύουν αεροπορικώς» (Διερευνητική γνωμοδότηση).

Το ειδικευμένο τμήμα «Μεταφορές, ενέργεια, υποδομές και κοινωνία των πληροφοριών», στο οποίο ανατέθηκαν οι σχετικές προπαρασκευαστικές εργασίες, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 7 Οκτωβρίου 2011.

Κατά την 475η σύνοδο ολομέλειας, της 26ης και 27ης Οκτωβρίου 2011 (συνεδρίαση της 27ης Οκτωβρίου), η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 157 ψήφους υπέρ, μία κατά και δύο αποχές την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1.   Συμπεράσματα και συστάσεις

1.1   Η ΕΟΚΕ θεωρεί αναγκαία τη νομοθετική μεταρρύθμιση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 261/2004, προκειμένου να συγκεντρωθούν σε μια ενιαία πράξη όλα τα δικαιώματα των επιβατών αεροπορικών μεταφορών. Αυτή η μεταρρύθμιση πρέπει να ενσωματώσει το κεκτημένο της νομολογίας του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και να επιχειρήσει να ορίσει το εύρος, τα ακριβή χαρακτηριστικά και το περιεχόμενο της έννοιας «έκτακτες περιστάσεις», καθώς και τα όρια του δικαιώματος συνδρομής και όλες τις λοιπές πτυχές που αναφέρονται στο κείμενο της παρούσας γνωμοδότησης, ώστε να διασφαλίζει υψηλό επίπεδο προστασίας των επιβατών.

1.2   Η ενημέρωση των επιβατών πρέπει να βελτιωθεί και τα δικαιώματά τους πρέπει να τους κοινοποιούνται με σαφήνεια. Η προβολή των δικαιωμάτων των επιβατών πρέπει να επεκταθεί στις ζώνες επιβίβασης και, σε κάθε περίπτωση, να ενισχυθεί και να περιλάβει και άλλους παράγοντες της οργανωμένης κοινωνίας των πολιτών, όπως οι καταναλωτικές οργανώσεις κλπ.

1.3   Οι αεροπορικές εταιρείες είναι οι μόνες και αποκλειστικές υπεύθυνες απέναντι στον επιβάτη για την τήρηση των υποχρεώσεων του άρθρου 13 του κανονισμού αριθ. 261/2004, πράγμα που σημαίνει ότι ενίοτε δύνανται να ζητήσουν αποζημίωση από οποιονδήποτε τρίτο, που δεν σχετίζεται με τη σύμβαση μεταφοράς, εφόσον έχει προκαλέσει την αιτία γένεσης του δικαιώματος (καθυστέρηση ή ματαίωση πτήσης). Πρέπει να θεσπιστούν ταχείς και αποτελεσματικοί μηχανισμοί για αυτές τις αξιώσεις επιστροφής.

1.4   Η ΕΟΚΕ φρονεί ότι πρέπει να ενισχυθεί η διαφάνεια μέσω της χρήσης αποτελεσματικών μηχανισμών ανταλλαγής, συμπεριλαμβανομένων αποφάσεων διοικητικού και δικαστικού χαρακτήρα, και μέσω της δημοσίευσης των κυρώσεων που επιβάλλονται και του βαθμού συμμόρφωσης των αεροπορικών εταιρειών με τον κανονισμό αριθ. 261/2004. Παράλληλα πρέπει να θεσπιστούν εναρμονισμένοι, προσιτοί και αποτελεσματικοί μηχανισμοί διεκπεραίωσης, με καθορισμένες προθεσμίες, οι αποφάσεις των οποίων να έχουν δεσμευτικό χαρακτήρα.

1.5   Όσον αφορά τα δικαιώματα των ατόμων μειωμένης κινητικότητας (ΑΜΚ), υφίστανται προβλήματα με την ικανοποιητική εφαρμογή του κανονισμού αριθ. 1107/2006. Η ΕΟΚΕ καλεί την Επιτροπή να καταρτίσει, με τη συνεργασία των φορέων επιβολής της εφαρμογής του κανονισμού, καθώς και των αντιπροσωπευτικών οργανώσεων των ενδιαφερομένων, συμπεριλαμβανομένων των οργανώσεων των ΑΜΚ, κατευθυντήριες γραμμές που θα αποσαφηνίζουν τους ορισμούς του κανονισμού και θα βελτιώνουν την εφαρμογή του. Σε περίπτωση που οι κατευθυντήριες αυτές γραμμές δεν επιλύουν τα υφιστάμενα προβλήματα έλλειψης πραγματικής τήρησης των δικαιωμάτων των ΑΜΚ, η ΕΟΚΕ ζητά την άμεση αναθεώρηση του κανονισμού αριθ. 1107/2006.

1.6   Η ΕΟΚΕ φρονεί ότι, στο πλαίσιο της διαδικασίας αναθεώρησης του κανονισμού αριθ. 261/2004, πρέπει να διευκρινιστούν και να οριστούν τα στοιχεία που καθορίζουν το τελικό αντίτιμο των υπηρεσιών αερομεταφοράς.

2.   Εισαγωγή

2.1   Οι κανονιστικές ρυθμίσεις που διέπουν τις αεροπορικές μεταφορές είναι περίπλοκες και διάσπαρτες. Οι επιπτώσεις της κατάστασης αυτής γίνονται περισσότερο αισθητές στην περίπτωση των κανόνων περί ευθύνης των μεταφορέων έναντι των επιβατών.

2.2   Η αύξηση των αεροπορικών μεταφορών είχε αρνητικό αντίκτυπο στην ποιότητα. Η επιδείνωση αυτή οφείλεται σε διάφορες αιτίες οι οποίες αναλύονται στην ανακοίνωση COM(2011) 174 τελικό.

2.3   Επιπλέον, οι επιβατικές μεταφορές αποτελούν βασικό μέσο για την υλοποίηση και την τήρηση των αρχών της Ευρωπαϊκής Ένωσης και συγκεκριμένα της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων και των πολιτών της Ένωσης.

2.4   Από τη δημοσίευση της προαναφερόμενης ανακοίνωσης, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή αξιολογεί τον αντίκτυπο του κανονισμού αριθ. 261/2004, με σκοπό την επέκταση της προστασίας των δικαιωμάτων των επιβατών αεροπορικών μεταφορών και την προσαρμογή στις κοινωνικο-οικονομικές εξελίξεις.

Η ΕΟΚΕ έχει επίγνωση των πολυάριθμων πτυχών της εφαρμογής του προγράμματος «Ενιαίος ευρωπαϊκός ουρανός ΙΙ», το οποίο και εξετάζει σε ξεχωριστή γνωμοδότηση πρωτοβουλίας (1).

3.   Η διαβούλευση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου με την ΕΟΚΕ

3.1   Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, μέσω του προέδρου της Επιτροπής Μεταφορών και Τουρισμού, απηύθυνε στον Πρόεδρο της ΕΟΚΕ αίτηση διαβούλευσης όπου ζητά, αφενός, να εκτιμηθεί κατά πόσον η εφαρμογή των ισχυόντων ευρωπαϊκών κανόνων διασφαλίζει την επαρκή προστασία των δικαιωμάτων των επιβατών και, αφετέρου, να προσδιοριστούν οι τομείς στους οποίους απαιτούνται νέα μέτρα. Συγκεκριμένα, ζητά από την ΕΟΚΕ να απαντήσει στις ερωτήσεις που περιλαμβάνονται στην επιστολή του.

3.2   1η ερώτηση: Ποιες είναι οι βασικές ελλείψεις που έχουν διαπιστωθεί κατά την εφαρμογή των υφισταμένων κανόνων; Ποια μέτρα συνιστώνται για την αντιμετώπισή τους, ειδικότερα δε είναι πράγματι απαραίτητη η ανάληψη νομοθετικής πρωτοβουλίας;

3.2.1   Οι αεροπορικές εταιρείες δραστηριοποιούνται σε έναν έντονα ελευθερωμένο και ιδιαίτερα ανταγωνιστικό τομέα. Συνεπώς, απαιτείται ένα ενωσιακό κανονιστικό πλαίσιο ικανό να εξασφαλίσει την ισόρροπη ανάπτυξη της εσωτερικής αγοράς, την ανταγωνιστικότητα των αεροπορικών εταιρειών, την ενίσχυση της κοινωνικής συνοχής και της αειφορίας, τη διαφάνεια στις εμπορικές πρακτικές των αεροπορικών εταιρειών και, τελικά, το υψηλό επίπεδο δικαιωμάτων των χρηστών.

3.2.2   Η πολιτική προστασίας των καταναλωτών διασφαλίζει τα ακόλουθα βασικά δικαιώματα: προστασία της υγείας, της ασφάλειας και των οικονομικών συμφερόντων, αποζημίωση σε περίπτωση απώλειας, ενημέρωση, εκπαίδευση και εκπροσώπηση. Κάθε μελλοντική τροποποίηση ή αναθεώρηση του κανονισμού αριθ. 261/2004 πρέπει να συνεκτιμά όλα αυτά τα στοιχεία προκειμένου να εξασφαλίζει υψηλό επίπεδο προστασίας των δικαιωμάτων των επιβατών.

3.2.3   Ο νομοθέτης, έχοντας επίγνωση της ιδιαίτερης φύσης του τομέα, προέβλεψε ότι οι αεροπορικές εταιρείες έχουν το δικαίωμα να ζητούν αποζημίωση όταν η προκληθείσα βλάβη οφείλεται σε τρίτους και η αεροπορική εταιρεία, ως υπεύθυνη για την παροχή της υπηρεσίας, εκλήθη να αποζημιώσει τον επιβάτη για τη βλάβη που υπέστη. Αυτή η δυνατότητα δεν έχει διερευνηθεί μέχρι τώρα από τις αεροπορικές εταιρείες σε περιπτώσεις όπου τα τρίτα μέρη μπορούν να εντοπιστούν: π.χ. αερολιμενικές αρχές, αρμόδιοι για την εναέρια κυκλοφορία, φορείς παροχής υπηρεσιών εδάφους, ταξιδιωτικά γραφεία και τουριστικοί πράκτορες.

3.2.4   Οι έκτακτες περιστάσεις λόγω φυσικών αιτίων αποτελούν χωριστό ζήτημα και εξετάζονται στη συνέχεια.

3.2.4.1   Τα τελευταία χρόνια προέκυψαν πολυάριθμες περιπτώσεις όπου η ευθύνη δεν ήταν δυνατόν να προσδιοριστεί, με αποτέλεσμα να χαρακτηρισθούν ως «έκτακτες περιστάσεις», όπως π.χ. οι εκρήξεις του ισλανδικού ηφαιστείου, οι μεγάλες χιονοπτώσεις στις αρχές του 2010 και του 2011 κ.λπ., που προκάλεσαν σειρά περιστατικών τα οποία έπληξαν τις ευρωπαϊκές αεροπορικές εταιρείες και προκάλεσαν πρόσθετο κόστος και διάφορες ζημίες για τους επιβάτες.

3.2.4.2   Το εύρος, τα ακριβή χαρακτηριστικά και ο προσδιορισμός της έννοιας «έκτακτες περιστάσεις» είναι ένα από τα αμφιλεγόμενα ζητήματα όσον αφορά την ερμηνεία του κανονισμού, δεδομένου ότι επιβάλλει υποχρεώσεις στις αεροπορικές εταιρείες, όπως π.χ. το δικαίωμα στην παροχή συνδρομής.

3.2.4.3   Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) έχει επισημάνει ότι ο νομοθέτης της ΕΕ, εξετάζοντας το ζήτημα των εκτάκτων περιστάσεων, αρκέστηκε να καταρτίσει έναν καθαρά ενδεικτικό κατάλογο. Αυτή η έλλειψη ακρίβειας προκαλεί σύγχυση και, κυρίως, έλλειψη ασφάλειας δικαίου, τόσο για τις αεροπορικές εταιρείες όσο και για τους χρήστες.

3.2.4.4   Πρέπει συνεπώς να διασαφηνιστεί η έννοια της έκτακτης περίστασης, καθώς και η έκταση των υποχρεώσεων των αεροπορικών εταιρειών. Η κατάσταση αυτή πρέπει να εξεταστεί και να διευθετηθεί στην επόμενη τροποποίηση του κανονισμού.

3.2.4.5   Μια εναλλακτική προσέγγιση θα ήταν η κατάρτιση μη εξαντλητικού καταλόγου που να παρουσιάζει λεπτομερώς περιπτώσεις που συνιστούν έκτακτη περίσταση. Τα προβλήματα αυτά πρέπει να πηγάζουν από γεγονότα που, εκ φύσεως ή εκ προέλευσης, δεν είναι συνυφασμένα με τη φυσιολογική άσκηση της δραστηριότητας του εν λόγω αερομεταφορέα και δεν μπορούν να ελεγχθούν από αυτόν.

3.2.5   Τα προδικαστικά ερωτήματα που υποβάλλονται τους τελευταίους μήνες στο ΔΕΕ καθιστούν σαφή την ανάγκη επικαιροποίησης της νομοθεσίας.

3.2.5.1   Επιπλέον, το ΔΕΕ με τις αποφάσεις του διευκρίνισε ορισμένες σημαντικές πτυχές, οι οποίες δεν μπορούν να αμφισβητηθούν, και αφορούν την εμπιστοσύνη των χρηστών στον τομέα των αεροπορικών μεταφορών και την ασφάλεια δικαίου για τις αεροπορικές εταιρείες. Υφίστανται επίσης διευκρινιστικές αποφάσεις των εθνικών δικαστηρίων, όπως η πρόσφατη απόφαση του εμπορικού δικαστηρίου της Namur που έκρινε καταχρηστικούς ορισμένους από τους γενικούς όρους της σύμβασης μεταφοράς.

3.2.6   Οι λόγοι αναθεώρησης του κανονισμού αριθ. 261/2004

3.2.6.1   Η Επιτροπή, στην ανακοίνωσή της COM(2011) 174 τελικό, προβαίνει σε λεπτομερή και ακριβή αξιολόγηση της εφαρμογής του κανονισμού, ο οποίος αποτελεί ορόσημο για την προστασία των χρηστών των αεροπορικών μεταφορών.

3.2.6.2   Οι πρόσφατες εξελίξεις στον κλάδο καθιστούν απαραίτητη την αναθεώρηση του κανονισμού. Ακολουθούν ορισμένες ενδεικτικές βελτιώσεις που πρέπει να ληφθούν υπόψη σε ενδεχόμενη μελλοντική τροποποίηση του ισχύοντος κανονισμού:

—	Ενσωμάτωση στο μελλοντικό κείμενο των λύσεων που περιλαμβάνονται στις αποφάσεις του ΔΕΕ.

—	Διασαφήνιση του εύρους, των χαρακτηριστικών και της έννοιας του όρου «έκτακτες περιστάσεις».

—	Καθορισμός, για ορισμένες εξαιρετικές περιπτώσεις, του εύρους και των ορίων του δικαιώματος συνδρομής, καθώς και του τρόπου διασφάλισης των νόμιμων δικαιωμάτων των επιβατών μέσω εναλλακτικών μηχανισμών που θα καταλήγουν σε δεσμευτικές για τα δύο μέρη αποφάσεις, σε εύλογο χρονικό διάστημα.

—	Ρύθμιση των καταστάσεων που ανακύπτουν λόγω του αναπρογραμματισμού των πτήσεων.

—	Ρύθμιση θεμάτων που προκύπτουν από την αδυναμία μετεπιβίβασης σε πτήση ανταπόκρισης λόγω καθυστερήσεων στην αρχική πτήση από εταιρεία που πραγματοποιεί πτήσεις μόνον από σημείο σε σημείο.

—	Ρύθμιση της υποχρέωσης συνδρομής στα σημεία ανταπόκρισης.

—	Εξέταση του δικαιώματος αποζημίωσης, με πρόβλεψη τακτικού εκσυγχρονισμού των ισχυόντων τυποποιημένων μέτρων άμεσης αποζημίωσης, που χρονολογούνται από το 2004.

—	Συμπερίληψη των φορέων παροχής υπηρεσιών εδάφους, που εργάζονται για λογαριασμό των αεροπορικών εταιρειών, στην υποχρέωση παροχής των υπηρεσιών που προβλέπονται στον κανονισμό.

—	Καθορισμός της αρμόδιας αρχής για τη διεκπεραίωση των καταγγελιών των χρηστών και για την εξασφάλιση της συμμόρφωσης με τον κανονισμό.

—	Παρακολούθηση και δημοσίευση, σε επίπεδο ΕΕ και κρατών μελών, των καταγγελιών όσον αφορά τη μη συμμόρφωση με τον κανονισμό, κατανεμημένων ανά εταιρεία και ανά είδος παράβασης. Έλεγχος σε κάθε κράτος των εταιρειών στις οποίες έχει χορηγηθεί πιστοποιητικό αερομεταφορέα (AOC).

—	Διόρθωση της ανακόλουθης διατύπωσης των παραγράφων 1 και 2 του άρθρου 14 του κανονισμού.

—

Θέσπιση της υποχρέωσης για αποζημίωση των επιβατών σε περίπτωση πτώχευσης μιας αεροπορικής εταιρείας σύμφωνα με την αρχή της «αλληλεγγύως και εις ολόκληρον ευθύνης» για τον επαναπατρισμό επιβατών με άλλες αεροπορικές εταιρείες που έχουν διαθέσιμες θέσεις, και πρόβλεψη δημιουργίας ενός ταμείου για την αποζημίωση των επιβατών με βάση την αρχή «όσοι συμμετέχουν στην αγορά πληρώνουν».

—	Δυνατότητα εκχώρησης της σύμβασης μεταφοράς σε τρίτο.

—	Απαγόρευση της ισχύουσας πρακτικής των αεροπορικών εταιρειών που αφορά την ακύρωση του ταξιδιού της επιστροφής εάν ο επιβάτης δεν έχει πραγματοποιήσει το ταξίδι της μετάβασης, όταν αυτά περιλαμβάνονται στο ίδιο εισιτήριο.

3.3   2η ερώτηση: Από την πλευρά των επιβατών, είναι οι πληροφορίες και οι υπηρεσίες που τους παρέχονται επαρκείς και ενδεδειγμένες; Αν όχι, πώς μπορούν να βελτιωθούν;

3.3.1   Η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι οι πληροφορίες αποτελούν ζωτικό στοιχείο τόσο για τη λήψη αποφάσεων όσο και για την απαίτηση περί τήρησης των δικαιωμάτων που αναγνωρίζει η νομοθεσία στους δικαιούχους. υπεύθυνη για την παροχή πληροφοριών, σύμφωνα με τον κανονισμό, είναι η αεροπορική εταιρεία.

3.3.2   Αν και το δικαίωμα στην πληροφόρηση είναι φαινομενικά διασφαλισμένο, οι αεροπορικές εταιρείες δεν συμμορφώνονται πάντα με τις προβλεπόμενες υποχρεώσεις.

3.3.3   Ο ισχύων κανονισμός δεν προβλέπει την υποχρέωση για τους αερομεταφορείς να ενημερώνουν τους επιβάτες σε περίπτωση άφιξης στον τελικό προορισμό με καθυστέρηση τριών ωρών ή περισσότερο, όπως ορίζει η απόφαση του ΔΕΕ στην υπόθεση Sturgeon.

3.3.4   Εκτός από την εξάλειψη των ανακολουθιών και την εισαγωγή κάποιων νέων στοιχείων, ο κανονισμός θα πρέπει επίσης να επεκτείνει τις υποχρεώσεις που απορρέουν από το άρθρο 14 και στις ζώνες επιβίβασης και όχι μόνο στη ζώνη ελέγχου εισιτηρίων.

3.3.5   Οι προσπάθειες για την προβολή των δικαιωμάτων των επιβατών θα μπορούσαν να ενισχυθούν και να συμπεριλάβουν, πέραν της Επιτροπής, και άλλους παράγοντες της αλυσίδας, χάρη στη συνεργασία με τις εθνικές αρχές των αερολιμένων, τις οργανώσεις καταναλωτών, τα ταξιδιωτικά γραφεία και τους τουριστικούς πράκτορες, τις ευρωπαϊκές οργανώσεις καταναλωτών και τις αρχές ελέγχου της εφαρμογής του κανονισμού.

3.4   3η ερώτηση: Από την πλευρά του αεροπορικού κλάδου, θα ήταν ίσως χρήσιμο να ελεγχθεί η αναλογικότητα ορισμένων από τις ισχύουσες υποχρεώσεις, όπως η απεριόριστη ευθύνη όσον αφορά το δικαίωμα στην παροχή βοήθειας σε περίπτωση εξαιρετικών περιστάσεων που δεν ελέγχονται από τον αερομεταφορέα, όπως οι μείζονες φυσικές καταστροφές ή οι ακραίες καιρικές συνθήκες.

3.4.1   Ο κανονισμός δίνει πρωταγωνιστικό ρόλο αποκλειστικά και μόνο στις αεροπορικές εταιρείες, δεδομένου ότι αυτές είναι οι τελικοί υπεύθυνοι για την παροχή της υπηρεσίας και αυτές που υπέχουν συμβατική υποχρέωση. Ωστόσο, υπάρχουν και άλλοι παράγοντες που έχουν αντίκτυπο στις αεροπορικές εταιρείες: ορισμένοι από αυτούς θα μπορούσαν να συμβάλλουν στη βελτίωση της παροχής υπηρεσιών και άλλοι στην ενημέρωση των χρηστών αεροπορικών μεταφορών για τα δικαιώματά τους.

3.4.2   Στην πρώτη ομάδα περιλαμβάνονται οι διαχειριστές των αερολιμένων, οι οποίοι ασχολούνται με τη διάδοση των πληροφοριών για τις δραστηριότητες των αεροπορικών εταιρειών. Μπορούν να παρέχουν συμβουλές και να δέχονται καταγγελίες εν απουσία των εκπροσώπων των αεροπορικών εταιρειών και να βοηθούν, στις εγκαταστάσεις τους, στην παροχή φροντίδας σε περιπτώσεις ανωτέρας βίας ή εξαιρετικών περιστάσεων. Έχουν ευθύνες για τη διαχείριση των αποσκευών και μπορούν να χρησιμοποιούν τα δικά τους μέσα για την παροχή πληροφοριών σε καταστάσεις έκτακτης ανάγκης, προκειμένου να αποφευχθεί η συμφόρηση ή να διαφυλαχθεί η δημόσια τάξη στις εγκαταστάσεις τους κλπ.

3.4.3   Οι αρμόδιοι για την εναέρια κυκλοφορία έχουν επίσης σημαντικό ρόλο. Το έργο τους είναι σημαντικό, μεταξύ άλλων, για την τήρηση των χρονοθυρίδων που κατανέμονται στις αεροπορικές εταιρείες και για τη διαχείριση της κυκλοφορίας.

3.4.4   Στη δεύτερη ομάδα περιλαμβάνονται τα ταξιδιωτικά γραφεία και οι τουριστικοί πράκτορες που θα μπορούσαν να συμβάλουν στην προβολή των δικαιωμάτων των επιβατών και τη διάδοση των μηνυμάτων που τους κοινοποιούνται από τις αεροπορικές εταιρείες σε περίπτωση ματαίωσης ή αναπρογραμματισμού της πτήσης.

3.4.5   Πρέπει να επισημανθεί ο ρόλος των εταιρειών παροχής υπηρεσιών εδάφους (handling) στην προστασία των επιβατών. Ο κανονισμός δεν αναθέτει κανένα ρόλο σε αυτές τις εταιρείες, οι οποίες όμως θα πρέπει να συμπεριληφθούν στη νομοθεσία για την παροχή συνδρομής στους επιβάτες. Ο ρόλος τους θα μπορούσε να προβλεφθεί, είτε μέσω του ίδιου του κανονισμού, είτε με αναθεώρηση της οδηγίας 96/67/ΕΚ σχετικά με την πρόσβαση στην αγορά υπηρεσιών εδάφους στους αερολιμένες της Κοινότητας.

3.4.5.1   Οι επιχειρήσεις υπηρεσιών εδάφους, οι οποίες είναι εκ των πραγμάτων αυτές που συνδράμουν τους επιβάτες, θα πρέπει να έχουν και σχετική υποχρέωση. Επιπλέον, η εφαρμογή του κανονισμού θα πρέπει να βελτιωθεί με την επιβολή στους αερομεταφορείς της υποχρέωσης να διαθέτουν —μέσω των τοπικών εκπροσώπων— σχέδια και διαδικασίες δράσης σε περίπτωση διακοπής της εναέριας κυκλοφορίας, βάσει των οποίων θα διασφαλίζεται η παροχή φροντίδας και η εναλλακτική μεταφορά με άλλο μεταφορικό μέσον. Αυτό προϋποθέτει να παρασχεθεί στους εν λόγω εκπροσώπους η νομική και οικονομική ικανότητα για την παροχή ανάλογων υπηρεσιών, καθιστώντας τους τη «φωνή» της εταιρείας έναντι των διαχειριστών αερολιμένων και των εθνικών αρχών.

3.4.5.2   Το μέτρο αυτό θα εφαρμόζεται μόνο σε αεροδρόμια με ετήσια κίνηση άνω των δύο εκατομμυρίων επιβατών. Κάθε αερομεταφορέας θα πρέπει να διαθέτει εκπρόσωπο ή να φροντίζει να εκπροσωπείται νόμιμα από την εταιρεία υπηρεσιών εδάφους που την εξυπηρετεί. Ο εκπρόσωπος αυτός θα πρέπει να διαθέτει εξουσιοδότηση για ανάληψη οικονομικών και νομικών δεσμεύσεων εκ μέρους της αεροπορικής εταιρείας, στον βαθμό που είναι αναγκαίες για την ορθή εφαρμογή των άρθρων 8 και 9 του κανονισμού.

3.4.5.3   Οι αεροπορικές εταιρείες είναι οι μόνες και αποκλειστικές υπεύθυνες απέναντι στον επιβάτη για την τήρηση των υποχρεώσεων του άρθρου 13 του κανονισμού αριθ. 261/2004, πράγμα που σημαίνει ότι ενίοτε δύνανται να ζητήσουν αποζημίωση από οποιονδήποτε τρίτο, που δεν σχετίζεται με τη σύμβαση μεταφοράς, εφόσον έχει προκαλέσει την αιτία γένεσης του δικαιώματος (καθυστέρηση ή ματαίωση πτήσης). Αυτή η αποζημίωση ενδέχεται, επομένως, να μετριάσει ή να απορροφήσει πλήρως τον οικονομικό φόρτο που υφίστανται οι εν λόγω αερομεταφορείς λόγω των συγκεκριμένων υποχρεώσεων.

3.4.5.4   Θα πρέπει να προβλεφθεί η δυνατότητα «αξίωσης επιστροφής» με τη θέσπιση ευρωπαϊκής διαδικασίας που θα οδηγεί στην απλούστευση, την επιτάχυνση και τη μείωση των εξόδων εκδίκασης διαφορών για διασυνοριακές υποθέσεις όσον αφορά τις εν λόγω αξιώσεις. Άλλη δυνητική λύση θα ήταν η ένταξη αυτού του είδους καταγγελιών στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού αριθ. 1896/2006 (2) για τη θέσπιση διαδικασίας ευρωπαϊκής διαταγής πληρωμής.

3.5   4η ερώτηση: Όσον αφορά τη συνεργασία μεταξύ των αρμόδιων για την επιβολή του κανονισμού εθνικών αρχών, πώς μπορεί να εξασφαλιστεί μια πιο ομοιόμορφη ερμηνεία και εφαρμογή των δικαιωμάτων των επιβατών σε ολόκληρη την επικράτεια της Ευρωπαϊκής Ένωσης; Πιστεύετε ότι οι αποφάσεις του ΔΕΕ για τον κανονισμό αριθ. 261/2004 θα πρέπει να ενσωματωθούν στη σχετική νομοθεσία;

3.5.1   Η ανακοίνωση της Επιτροπής αναφέρεται λεπτομερώς στην ανάγκη να βελτιωθεί η συνεργασία μεταξύ των εθνικών αρχών, προκειμένου να διασφαλιστεί η ομοιόμορφη ερμηνεία και εφαρμογή του κανονισμού.

3.5.2   Ο ρόλος της Επιτροπής ως οδηγού και κινητήριας δύναμης είναι ουσιαστικός. Ο νομοθέτης χρησιμοποιεί το νομικό μέσο του κανονισμού, το οποίο είναι άμεσα εφαρμοστέο σε όλα τα κράτη μέλη της Ένωσης, από οποιαδήποτε αρχή ή ιδιώτη, χωρίς να απαιτείται πράξη μεταφοράς του στην εθνική νομοθεσία για να τεθεί πλήρως σε εφαρμογή. Επίσης, οι ιδιώτες μπορούν να ζητήσουν νομική προστασία ενώπιον είτε των εθνικών είτε των κοινοτικών δικαστηρίων.

3.5.3   Στον κλάδο των αεροπορικών μεταφορών, δεν έχει αξιοποιηθεί κανένα από τα υφιστάμενα μέσα για τη βελτίωση της προστασίας των καταναλωτών και των χρηστών, όπως π.χ. ο κανονισμός αριθ. 2006/2004 σχετικά με τη συνεργασία μεταξύ των εθνικών αρχών που είναι αρμόδιες για την επιβολή της νομοθεσίας για την προστασία των καταναλωτών.

3.5.4   Ο κανονισμός αριθ. 2006/2004, μπορεί να φανεί εξαιρετικά χρήσιμος για τις πτυχές που δεν περιλαμβάνονται στο αυστηρό πλαίσιο του κανονισμού αριθ. 261/2004, και ιδίως στα θέματα που αφορούν την κοινοποίηση των αθέμιτων εμπορικών πρακτικών ή την παραβίαση των συμβατικών όρων από την πλευρά των εταιρειών.

3.5.5   Το πρόβλημα για την εφαρμογή του προαναφερόμενου μέσου έγκειται στον κατακερματισμό των φορέων προστασίας των καταναλωτών που ασχολούνται με τα δικαιώματα των επιβατών αεροπορικών μεταφορών στα διάφορα κράτη μέλη.

3.5.6   Όσον αφορά την τελευταία ερώτηση, κατά πόσο δηλαδή η νομολογία του ΔΕΕ πρέπει να ενσωματωθεί στον κανονισμό αριθ. 261/2004, δεν πρέπει να υπάρχει καμία αμφιβολία, καθόσον το Δικαστήριο εξασφαλίζει την τήρηση του νόμου κατά την ερμηνεία και την εφαρμογή των Συνθηκών και του παράγωγου δικαίου. Ο υπερβολικός αριθμός προδικαστικών ερωτημάτων στα οποία οδήγησε ο κανονισμός αριθ. 261/2004 αποδεικνύει την έλλειψη σαφήνειας σε ορισμένες πτυχές του.

3.6   5η ερώτηση: Μήπως υπάρχουν ζητήματα που σχετίζονται με την ερμηνεία ορισμένων ορισμών, των οποίων θα πρέπει να επιληφθούν οι νομοθέτες (όπως π.χ. ο ορισμός των ατόμων με μειωμένη κινητικότητα (ΑΜΚ) ή το δικαίωμα του αερομεταφορέα να αρνηθεί σε άτομα με μειωμένη κινητικότητα την επιβίβαση στο αεροσκάφος για λόγους ασφαλείας); Επίσης, υπάρχει ανάγκη επανεξέτασης του ποιος είναι υπεύθυνος για την παροχή υπηρεσιών προς τα ΑΜΚ: οι αερολιμένες, οι αεροπορικές εταιρείες ή οι φορείς παροχής υπηρεσιών εδάφους;

3.6.1   Ο κανονισμός αριθ. 1107/2006 σχετικά με τα δικαιώματα των ατόμων με αναπηρία και των ατόμων με μειωμένη κινητικότητα όταν ταξιδεύουν αεροπορικώς αποτελεί σημείο αναφοράς για την κοινωνική ένταξη, επειδή επιδιώκει να διασφαλίσει ότι τα άτομα με αναπηρία ή με μειωμένη κινητικότητα έχουν το δικαίωμα να ταξιδεύουν αεροπορικώς υπό όρους συγκρίσιμους με των λοιπών πολιτών. Ωστόσο, ο κανονισμός δεν εφαρμόζεται δεόντως από τις αρχές διαχείρισης των αερολιμένων και τους αερομεταφορείς όσον αφορά τη συνδρομή που πρέπει να παρέχεται σε αυτά τα άτομα από την είσοδο μέχρι την έξοδό τους από τον αερολιμένα, όπως θα ήταν επιθυμητό. Αυτό ενδεχομένως οφείλεται στο γεγονός ότι οι σχετικές υπηρεσίες, οι οποίες θα πρέπει να παρέχονται στα άτομα με αναπηρία ή μειωμένη κινητικότητα, δεν περιγράφονται πλήρως στο παράρτημα ΙΙ. Επιπλέον, η αδυναμία εφαρμογής αυστηρών προτύπων ποιότητας στον εν λόγω τομέα θέτει υπό αμφισβήτηση την αρχή της ίσης μεταχείρισης.

3.6.2   Ωστόσο, δεν διατυπώνεται επαρκώς σαφής ορισμός της έννοιας του ατόμου με αναπηρία ή του ατόμου με μειωμένη κινητικότητα, που σκοπό έχει να παράσχει ευρεία υποστήριξη στις σχετικές ομάδες, που χρήζουν ειδικής συνδρομής.

3.6.3   Λαμβάνοντας υπόψη την πιθανή δυσκολία διατύπωσης νομικού ορισμού της έννοιας των ατόμων με αναπηρία ή με μειωμένη κινητικότητα, η Επιτροπή θα πρέπει, σε συνεργασία με τα όργανα επιβολής της τήρησης του κανονισμού και με τις αντιπροσωπευτικές οργανώσεις των ενδιαφερόμενων μερών, συμπεριλαμβανομένων των αντιπροσωπευτικών οργανώσεων των ατόμων με αναπηρία, να συντάξει ερμηνευτικούς οδηγούς ή κατευθυντήριες γραμμές. Πρέπει να θεσπιστούν ευρωπαϊκά πρότυπα για να διασφαλισθεί η σαφήνεια και η αρτιότητα των ελέγχων ασφαλείας που αφορούν τα άτομα που ταξιδεύουν αεροπορικώς και που χρησιμοποιούν εξοπλισμό μετακίνησης ή λοιπό ιατρικό εξοπλισμό, καθώς και ο σεβασμός της ανθρώπινης αξιοπρέπειας των εν λόγω επιβατών.

3.6.3.1   Αυτοί οι οδηγοί πρέπει να εξετάζουν ζητήματα όπως η ποιότητα των υπηρεσιών και της ενημέρωσης των φορέων παροχής υπηρεσιών εδάφους και να επιδιώκουν τη συνοχή μεταξύ του κανονισμού αριθ. 261/2004 και του κανονισμού αριθ. 1107/2006. Σε κάθε περίπτωση, εάν αυτές οι κατευθυντήριες γραμμές δεν οδηγήσουν στην αποτελεσματική εφαρμογή των δικαιωμάτων των ΑΜΚ, η ΕΟΚΕ υποστηρίζει την ιδέα της άμεσης αναθεώρησης του κανονισμού αριθ. 1107/2006.

3.6.4   Ο κανονισμός ορίζει ότι δεν μπορεί να υπάρξει άρνηση επιβίβασης με το αιτιολογικό της αναπηρίας ή της μειωμένης κινητικότητας επιβάτη, αλλά το επόμενο άρθρο, το άρθρο 4, εισάγει μια παρέκκλιση από την αρχή αυτή, λαμβάνοντας υπόψη τις απαιτήσεις ασφαλείας και το ενδεχόμενο το μέγεθος του αεροσκάφους ή των θυρών του να καθιστούν αδύνατη την επιβίβαση ή τη μεταφορά του ατόμου με αναπηρία ή μειωμένη κινητικότητα.

3.6.5   Η παραπάνω ερώτηση δεν είναι ούτε αμερόληπτη, ούτε ουδέτερη, δεδομένου ότι οι αερομεταφορείς είναι εκείνοι που αναλύουν τους κινδύνους ατυχήματος και προτείνουν κανόνες για την ασφάλεια της πτητικής λειτουργίας, οι οποίοι γίνονται συνήθως αποδεκτοί από την αρμόδια αρχή πολιτικής αεροπορίας. Συνεπώς, η αρχή της μη διακριτικής μεταχείρισης υπόκειται στα κριτήρια ενός ενδιαφερόμενου μέρους. Οι αεροπορικές εταιρείες πρέπει να είναι υποχρεωμένες να εξηγήσουν τους λόγους για τους οποίους αρνούνται την επιβίβαση ατόμων με αναπηρία ή ΑΜΚ (καθώς και τις εσωτερικές πολιτικές τους σχετικά με αυτό το θέμα), με αναφορά σε συγκεκριμένα αποδεικτικά στοιχεία. Αυτά τα στοιχεία πρέπει να ελέγχονται από την αρμόδια αρχή πολιτικής αεροπορίας με βάση την αρχή ότι εναπόκειται στην αεροπορική εταιρεία να αποδείξει τον συγκεκριμένο κίνδυνο ως προς την ασφάλεια της πτήσης και όχι στα άτομα με αναπηρία να αποδείξουν το αντίθετο.

3.6.6   Για το ζήτημα αυτό, το ελάχιστο που κρίνεται αναγκαίο είναι μια πολιτική διαφάνειας σχετικά με τις δυνατότητες πρόσβασης στα αεροσκάφη, μέσω της σαφούς και διαφανούς ενημέρωσης κατά την κράτηση του εισιτηρίου.

3.6.7   Ένα από τα πιο αμφιλεγόμενα ζητήματα είναι η αποζημίωση για τον εξοπλισμό μετακίνησης σε περίπτωση ζημίας ή απώλειας, η οποία, έτσι όπως προβλέπεται από τις διατάξεις της ισχύουσας Σύμβασης του Μόντρεαλ, δεν αρκεί για να αντισταθμισθεί η βλάβη που υφίσταται το άτομο με μειωμένη κινητικότητα, ανεξάρτητα από την ηθική βλάβη που μπορεί να προκληθεί λόγω της απώλειας αυτονομίας. Ως εκ τούτου, οι πολιτικές των αερομεταφορέων και σε τελευταία ανάλυση οι πράξεις αναθεώρησης της νομοθεσίας πρέπει να εγγυώνται επαρκή επίπεδα αποζημίωσης.

3.7   6η ερώτηση: Μήπως χρειάζεται, στα πλαίσια των δικαιωμάτων των επιβατών, να καθιερωθεί ένα πιο διαφανές σύστημα τιμολόγησης των εισιτηρίων, συμπεριλαμβανομένου του ζητήματος της χρέωσης των επιβαρύνσεων;

3.7.1   Ο κανονισμός αριθ. 1008/2008 σχετικά με κοινούς κανόνες εκμετάλλευσης των αεροπορικών γραμμών στην Κοινότητα διευκρινίζει πώς πρέπει να ενημερώνονται οι χρήστες υπηρεσιών αερομεταφοράς για το τελικό καταβλητέο αντίτιμο.

3.7.2   Η πρόθεση αυτή του κοινοτικού νομοθέτη δεν έχει φέρει τα δέοντα αποτελέσματα, με αποτέλεσμα την απογοήτευση από την πλευρά των χρηστών οι οποίοι αδυνατούν να συγκρίνουν τις τιμές των υπηρεσιών.

3.7.3   Επί του παρόντος, οι χρήστες των αεροπορικών μεταφορών έρχονται αντιμέτωποι με μια σειρά εμπορικών πρακτικών που συχνά καθιστούν αδύνατη την κατανόηση όλων των στοιχείων που συνθέτουν το τελικό αντίτιμο για υπηρεσίες αερομεταφοράς.

3.7.4   Με τον ανωτέρω κανονισμό καθιερώνεται η αρχή σύμφωνα με την οποία οι αερομεταφορείς καθορίζουν ελεύθερα τους ναύλους και τα κόμιστρα. Η αρχή είναι αδιαμφισβήτητη, αλλά αυτό δεν πρέπει να εμποδίζει την παροχή συγκρίσιμων πληροφοριών.

3.7.5   Σε παλαιότερη γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ με θέμα την ενημέρωση των καταναλωτών (3) παρατίθενται διάφορα κριτήρια για τις πληροφορίες υπόψη των καταναλωτών και των χρηστών: πρέπει να είναι αξιόπιστες, επίκαιρες, αμερόληπτες, ακριβείς, σχετικές, περιεκτικές, κατανοητές, σαφείς, ευανάγνωστες και εύκολα προσβάσιμες. Εντός των πλαισίων της ελευθερίας της κάθε αεροπορικής εταιρείας να χαράσσει την εμπορική της πολιτική, είναι κρίσιμο να γνωρίζουμε τις πτυχές και τα στοιχεία που συνθέτουν τους ναύλους, τους φόρους, τα τέλη αεροδρομίου και τις λοιπές επιβαρύνσεις ή υποχρεώσεις που καθορίζουν το τελικό αντίτιμο.

3.7.6   Εν κατακλείδι, ο νομοθέτης πρέπει να διευκρινίσει τα στοιχεία που καθορίζουν το τελικό αντίτιμο των υπηρεσιών αερομεταφοράς και να τα προσδιορίσει (4). Μια άλλη πτυχή προς εξέταση είναι ότι, επί του παρόντος, οι συμβάσεις μεταφοράς συνάπτονται ορισμένο χρονικό διάστημα πριν από την πραγματοποίηση του ταξιδιού. Οι φορείς εκμετάλλευσης θα πρέπει να υποχρεούνται να διατηρούν τις τιμές αυτές για χρονικό διάστημα τουλάχιστον τριών μηνών.

3.7.7   Όπως επισημαίνεται στην ανακοίνωση COM(2011) 174 τελικό, υπάρχει αδιαφάνεια σχετικά με πληροφορίες που χρειάζονται οι καταναλωτές, όπως η δημοσίευση στοιχείων σχετικά με θέματα όπως η αξιοπιστία των αναχωρήσεων, ο αριθμός των πτήσεων που παρουσιάζουν ανωμαλίες, τα μέτρα που εφαρμόζονται για την προστασία των επιβατών και οι αποφάσεις που λαμβάνονται από τον αρμόδιο εθνικό φορέα επιβολής (ΕΦΕ) κατ’ εφαρμογή του κανονισμού, καθώς και οι κυρώσεις που επιβάλλονται σε αεροπορικές εταιρείες για μη συμμόρφωση.

3.8   Για την καλύτερη εφαρμογή της εξωδικαστικής επίλυσης διαφορών

3.8.1   Το εξωδικαστικό σύστημα υποβολής των καταγγελιών ενώπιον των ΕΦΕ θα πρέπει να βασίζεται σε ενιαίους, αποτελεσματικούς και άμεσους κανόνες, τηρώντας τις αρχές που ισχύουν για την εξωδικαστική διευθέτηση των καταγγελιών καταναλωτών. Θα πρέπει να υπάρχει ενιαίο τυποποιημένο πολύγλωσσο έντυπο, σύμφωνο με την «εναρμονισμένη μέθοδο» που εγκρίθηκε από τη σύσταση της Επιτροπής της 12ης Μαΐου 2010. Σε κάθε περίπτωση, οι αποφάσεις πρέπει να λαμβάνονται σε εύλογο χρονικό διάστημα και να είναι δεσμευτικές και για τα δύο μέρη.

3.8.2   Οι προθεσμίες διεκπεραίωσης πρέπει να ορίζονται κατά ενιαίο τρόπο, τουλάχιστον όσον αφορά τις ακόλουθες περιπτώσεις:

—	για την απάντηση του αερομεταφορέα στις καταγγελίες των καταναλωτών, με μέγιστη προθεσμία ενός μηνός·

—	για την επίλυση καταγγελιών των καταναλωτών έναντι των αερομεταφορέων εκ μέρους των αρμοδίων για την επιβολή του κανονισμού αριθ. 261/2004 ΕΦΕ: προθεσμία δύο μηνών·

—	για τη δημοσίευση, εκ μέρους των ΕΦΕ, του περιεχομένου των κυρώσεων που επιβάλλουν στους αερομεταφορείς: προθεσμία δύο μηνών από την ημερομηνία που καθίστανται οριστικές.

3.8.3   Όλες οι αποφάσεις που λαμβάνονται κατ’ εφαρμογή του κανονισμού αριθ. 261/2004 θα πρέπει να κοινοποιούνται από τους ΕΦΕ ή τα δικαστήρια των κρατών μελών στην Επιτροπή, κατ’ αναλογία των όσων ισχύουν δυνάμει του κανονισμού αριθ. 1/2003, ενώ η διάδοση των πληροφοριών αυτών πρέπει να ανατεθεί στην Επιτροπή.

3.8.4   Για τις συλλογικές διαφορές, οι οποίες συχνά προκύπτουν για θέματα παροχής υπηρεσιών αερομεταφοράς, είναι αναγκαία η συλλογική νομική προστασία μέσω των αντιπροσωπευτικών οργανώσεων προστασίας των καταναλωτών. Η ΕΟΚΕ επισημαίνει για μία ακόμη φορά την ανάγκη να ρυθμιστεί σε επίπεδο ΕΕ αυτό το είδος συλλογικών αγωγών, καθώς και να συσταθεί ταμείο αποζημιώσεων για να καλύπτεται το κόστος που θα προκύψει από τις αγωγές αυτές για τις οργανώσεις καταναλωτών, δεδομένου ότι οι επιβάτες αεροπορικών μεταφορών αντιπροσωπεύουν μία από τις ομάδες που χρειάζεται περισσότερο αυτή την μορφή προστασίας.

3.8.5   Η επιβολή αστικών κυρώσεων μπορεί να αποτελέσει αποτρεπτικό, αναλογικό και αποτελεσματικό στοιχείο, εάν προστεθεί στην αποζημίωση της βλάβης που υπέστησαν οι ομάδες επιβατών λόγω της μη συμμόρφωσης με τη νομοθεσία για την προστασία των καταναλωτών, όπως έχει ήδη επισημάνει η ΕΟΚΕ σε προηγούμενες γνωμοδοτήσεις.

3.8.6   Η όποια αναθεώρηση του κανονισμού αριθ. 261/2004 θα πρέπει να γίνει κατά τρόπο ώστε να διατηρείται η απαραίτητη συνοχή με τις λοιπές υφιστάμενες πράξεις που αφορούν την προστασία των καταναλωτών, όπως η οδηγία για τα οργανωμένα ταξίδια και η οδηγία για τις αθέμιτες εμπορικές πρακτικές.

---

(1)  ΕΕ C 376 της 22.12.2011, σ 38.

(2)  ΕΕ L 399 της 30.12.2006, σ. 1.

(3)  ΕΕ C 44 της 11.2.2011, σ. 62.

(4)  ΕΕ C 128 της 18.05.2010, σ. 142.

---