61998J0358

1 Κράτη μέλη - Υποχρεώσεις - Παράβαση - Διατήρηση σε ισχύ εθνικής διατάξεως ασυμβίβαστης με το κοινοτικό δίκαιο - Δικαιολόγηση αντλούμενη από την ύπαρξη διοικητικής πρακτικής διασφαλίζουσας την εφαρμογή της Συνθήκης - Δεν επιτρέπεται

([Συνθήκη ΕΚ, άρθρο 169 (νυν άρθρο 226 ΕΚ)]

2 Ελεύθερη παροχή υπηρεσιών - Περιορισμοί - Εθνική νομοθεσία επιβάλλουσα στις επιχειρήσεις καθαρισμού που είναι εγκατεστημένες στα άλλα κράτη μέλη την υποχρέωση εγγραφής στο μητρώο επιχειρήσεων - Δεν επιτρέπεται

[Συνθήκη ΕΚ, άρθρο 59 (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 49 ΕΚ)]

1 Tο ασυμβίβαστο μιας εθνικής νομοθεσίας με τις διατάξεις της Συνθήκης, ακόμα και με αυτές που εφαρμόζονται απευθείας, δεν μπορεί να αρθεί οριστικά παρά μόνο με εσωτερικές διατάξεις δεσμευτικού χαρακτήρα έχουσες την ίδια τυπική ισχύ με αυτές που πρέπει να τροποποιηθούν. Απλή διοικητική πρακτική, που από τη φύση της μπορεί να μεταβάλλεται κατά βούληση από τη διοίκηση και που στερείται της προσήκουσας δημοσιότητας, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι συνιστά έγκυρη εκτέλεση των υποχρεώσεων που πηγάζουν από τη Συνθήκη.

(βλ. σκέψη 17)

2 Κράτος μέλος το οποίο, βάσει της εθνικής νομοθεσίας, εξαρτά την εκ μέρους επιχειρήσεων εγκατεστημένων σε άλλα κράτη μέλη παροχή υπηρεσιών καθαρισμού, απολυμάνσεως, εξολοθρεύσεως εντόμων και παρασίτων, εξολοθρεύσεως ποντικών, καθώς και υπηρεσιών εξυγιάνσεως, χωρίς να αποκλείει από το πεδίο εφαρμογής της τον παρέχοντα υπηρεσίες που είναι εγκατεστημένος σε άλλο κράτος μέλος και ο οποίος εκπλήρωσε ήδη, σύμφωνα με τη νομοθεσία του κράτους μέλους εγκαταστάσεως, ισότιμες διατυπώσεις, παραβαίνει τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 59 της Συνθήκης (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 49 ΕΚ).

(βλ. σκέψεις 13-14, και διακακτ.)

Στην υπόθεση C-358/98,

Επιτροπή των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον E. Traversa και τη M. Πατακιά, μέλη της Νομικής Υπηρεσίας, με αντίκλητο στο Λουξεμβούργο τον C. Gσmez de la Cruz, μέλος της ίδιας υπηρεσίας, Centre Wagner, Kirchberg,

προσφεύγουσα,

κατά

Ιταλικής Δημοκρατίας, εκπροσωπούμενης από τον καθηγητή U. Leanza, προϋστάμενο της υπηρεσίας διπλωματικών διαφορών του Υπουργείου Εξωτερικών, επικουρούμενο από τον O. Fiumara, avvocato dello Stato, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο την Πρεσβεία της Ιταλίας, 5, rue Marie-Adιlaοde,

καθής,

που έχει ως αντικείμενο προσφυγή με την οποία ζητείται να αναγνωριστεί ότι η Ιταλική Δημοκρατία, εξαρτώντας - βάσει των άρθρων 1 και 6 του ιταλικού νόμου 82, της 25ης Ιανουαρίου 1994 - από την εγγραφή στα μητρώα που ορίζει το άρθρο 1 του εν λόγω νόμου την εκ μέρους επιχειρηματιών εγκατεστημένων σε άλλα κράτη μέλη παροχή υπηρεσιών καθαρισμού, απολυμάνσεως, εξολοθρεύσεως εντόμων και παρασίτων, μυοκτονίας, καθώς και υπηρεσιών εξυγιάνσεως, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 59 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 49 ΕΚ),

ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ

(τέταρτο τμήμα),

συγκείμενο από τους D. A. O. Edward (εισηγητή), πρόεδρο τμήματος, P. J. G. Kapteyn και H. Ragnemalm, δικαστές,

γενικός εισαγγελέας: P. Lιger

γραμματέας: R. Grass

έχοντας υπόψη την έκθεση τoυ εισηγητή δικαστή,

αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 18ης Νοεμβρίου 1999,

εκδίδει την ακόλουθη

Απόφαση

1 Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 2 Οκτωβρίου 1998, η Επιτροπή των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων άσκησε, δυνάμει του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 226 ΕΚ), προσφυγή με την οποία ζητεί να αναγνωριστεί ότι η Ιταλική Δημοκρατία, εξαρτώντας - βάσει των άρθρων 1 και 6 του ιταλικού νόμου 82, της 25ης Ιανουαρίου 1994 (GURI αριθ. 27, της 3ης Φεβρουαρίου 1994, σ. 4, στο εξής: νόμος 82/94) - από την εγγραφή στα μητρώα που ορίζει το άρθρο 1 του εν λόγω νόμου την εκ μέρους επιχειρηματιών εγκατεστημένων σε άλλα κράτη μέλη παροχή υπηρεσιών καθαρισμού, απολυμάνσεως, εξολοθρεύσεως εντόμων και παρασίτων, μυοκτονίας, καθώς και υπηρεσιών εξυγιάνσεως, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 59 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 49 ΕΚ).

Η εθνική νομοθεσία

2 Ο νόμος 82/94 διέπει τις δραστηριότητες καθαρισμού, απολυμάνσεως, εξολοθρεύσεως εντόμων, μυοκτονίας, καθώς και τις δραστηριότητες εξυγιάνσεως.

3 Το άρθρο 1 του νόμου 82/94, με τίτλο «Εγγραφή των επιχειρήσεων καθαρισμού στο εμπορικό μητρώο ή στο επαρχιακό μητρώο βιοτεχνικών επιχειρήσεων», ορίζει, στην παράγραφο 1:

«Οι επιχειρήσεις οι οποίες ασκούν δραστηριότητες καθαρισμού, απολυμάνσεως, εξολοθρεύσεως εντόμων και παρασίτων, μυοκτονίας, ή δραστηριότητες εξυγιάνσεως, αποκαλούμενες στο εξής "επιχειρήσεις καθαρισμού", εγγράφονται στο εμπορικό μητρώο που προβλέπει το ενιαίο κείμενο το οποίο εγκρίθηκε με το βασιλικό διάταγμα 2011, της 20ής Σεπτεμβρίου 1934, τροποποιηθέν μεταγενέστερα, ή στο επαρχιακό μητρώο βιοτεχνικών επιχειρήσεων που προβλέπει το άρθρο 5 του νόμου 443, της 8ης Αυγούστου 1985, αν πληρούν τις προϋποθέσεις που προβλέπει ο παρών νόμος.»

4 Η μη τήρηση της διατάξεως αυτής συνεπάγεται τις κυρώσεις του άρθρου 6 του νόμου 82/94, με τίτλο «Κυρώσεις», το οποίο ορίζει, στις παραγράφους του 2 έως 5:

«2. Στην περίπτωση κατά την οποία η επιχείρηση καθαρισμού ασκεί τις δραστηριότητες που ορίζει ο παρών νόμος χωρίς να είναι εγγεγραμμένη στο εμπορικό μητρώο ή στο επαρχιακό μητρώο βιοτεχνικών επιχειρήσεων, ή αν ασκεί τις δραστηριότητες αυτές παρά την αναστολή ή μετά την ακύρωση της εγγραφής, ο κύριος της ατομικής επιχειρήσεως, ο εκπρόσωπος ο οποίος διευθύνει την επιχείρηση, έναν από τους κλάδους της ή ένα υποκατάστημά της, το σύνολο των μετόχων στην περίπτωση της ομόρρυθμης εταιρίας, οι ομόρρυθμοι εταίροι στην περίπτωση της απλής ετερόρρυθμης εταιρίας ή κατά μετοχές, ή οι διαχειριστές σε όλες τις άλλες μορφές των εταιριών, περιλαμβανομένων και των συνεταιρισμών, τιμωρούνται με ποινή φυλακίσεως μέχρις έξι μηνών ή με πρόστιμο από 200 000 μέχρι 1 εκατομμύριο λίρες.

3. Αν η επιχείρηση καθαρισμού αναθέτει την άσκηση των δραστηριοτήτων που ορίζει ο παρών νόμος σε επιχειρήσεις οι οποίες τελούν σε κατάσταση που μπορεί να επισύρει τις οριζόμενες στην παράγραφο 2 κυρώσεις, ο κύριος της ατομικής επιχειρήσεως, ο εκπρόσωπος ο οποίος διευθύνει την επιχείρηση, έναν από τους κλάδους της ή ένα υποκατάστημά της, το σύνολο των μετόχων στην περίπτωση της ομόρρυθμης εταιρίας, οι ομόρρυθμοι εταίροι στην περίπτωση της απλής ετερόρρυθμης εταιρίας ή κατά μετοχές, ή οι διαχειριστές σε όλες τις άλλες μορφές των εταιριών, περιλαμβανομένων και των συνεταιρισμών, τιμωρούνται με ποινή φυλακίσεως μέχρις έξι μηνών ή με πρόστιμο από 200 000 μέχρι 1 εκατομμύριο λίρες.

4. Οποιοσδήποτε συνάπτει συμβάσεις σχετικά με την άσκηση των δραστηριοτήτων που ορίζει ο παρών νόμος με επιχειρήσεις καθαρισμού οι οποίες δεν είναι εγγεγραμμένες στο εμπορικό μητρώο ή στο μητρώο των βιοτεχνικών επιχειρήσεων, οι οποίες έχουν διαγραφεί ή των οποίων η εγγραφή έχει ανασταλεί, ή ο οποίος, εν πάση περιπτώσει, καταφεύγει εξ επαχθούς αιτίας στις υπηρεσίες τέτοιων επιχειρήσεων, τιμωρείται με διοικητικό πρόστιμο ύψους από 1 έως 2 εκατομμυρίων λιρών. Στην περίπτωση κατά την οποία τέτοιες συμβάσεις συνάπτονται από δημόσιες επιχειρήσεις ή οργανισμούς, το επιβαλλόμενο διοικητικό πρόστιμο είναι από 10 έως 50 εκατομμύρια λίρες.

5. Οι συμβάσεις που συνάπτονται με επιχειρήσεις καθαρισμού οι οποίες δεν είναι εγγεγραμμένες στο εμπορικό μητρώο ή στο επαρχιακό μητρώο των βιοτεχνικών επιχειρήσεων, οι οποίες έχουν διαγραφεί ή των οποίων η εγγραφή έχει ανασταλεί, είναι άκυρες.»

5 Βάσει του άρθρου 8 του νόμου 580, της 29ης Δεκεμβρίου 1993, περί δημιουργίας του μητρώου επιχειρήσεων (GURI αριθ. 7, της 11ης Ιανουαρίου 1994, supplemento ordinario αριθ. 6, στο εξής: νόμος 580/93), το εμπορικό μητρώο απορροφήθηκε από το νέο μητρώο επιχειρήσεων σε χρονικό διάστημα τριών ετών από της ενάρξεως ισχύος του εν λόγω νόμου. Εξάλλου, κατ' εφαρμογήν του ίδιου άρθρου, οι βιοτεχνικές επιχειρήσεις οι οποίες είναι εγγεγραμμένες στα μητρώα που προβλέπει ο νόμος 443, της 8ης Αυγούστου 1985, εγγράφονται επίσης σε ειδικό τμήμα του μητρώου επιχειρήσεων.

6 Κατά τα άρθρα 1, παράγραφος 2, του νόμου 82/94 και 18 του νόμου 580/93, η εγγραφή στο μητρώο επιχειρήσεων συνεπάγεται την πληρωμή «ετήσιου τέλους».

Η πριν από την άσκηση της προσφυγής διαδικασία

7 Με έγγραφο της 3ης Απριλίου 1995, η Επιτροπή γνωστοποίησε στην Ιταλική Κυβέρνηση τους λόγους για τους οποίους θεωρούσε ότι τα άρθρα 1 και 6 του νόμου 82/94 ήσαν αντίθετα προς το άρθρο 59 της Συνθήκης και της ζήτησε να διαβιβάσει προς την Επιτροπή τις παρατηρήσεις της εντός προθεσμίας δύο μηνών από της λήψεως του εγγράφου αυτού.

8 Επειδή η Επιτροπή δεν έλαβε καμία απάντηση, απηύθυνε, στις 12 Μαρτίου 1996, σύμφωνα με το άρθρο 169, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης, αιτιολογημένη γνώμη στην Ιταλική Κυβέρνηση καλώντας τη να θεσπίσει τα αναγκαία μέτρα για να συμμορφωθεί προς τη γνώμη αυτή εντός προθεσμίας δύο μηνών από της κοινοποιήσεώς της.

9 Δεδομένου ότι η Ιταλική Κυβέρνηση δεν έδωσε καμία συνέχεια στη γνώμη αυτή, η Επιτροπή άσκησε την παρούσα προσφυγή.

Επί της ουσίας

10 Προκαταρκτικά, η Επιτροπή παρατηρεί ότι, βάσει των συνδυασμένων διατάξεων των άρθρων 1 του νόμου 82/94 και 8 του νόμου 580/93, όλες οι επιχειρήσεις καθαρισμού, ανεξάρτητα από τη μορφή τους, έχουν την υποχρέωση να εγγράφονται στο νέο μητρώο επιχειρήσεων.

11 Η Επιτροπή παρατηρεί ότι η υποχρέωση εγγραφής στο μητρώο επιχειρήσεων και οι σοβαρές κυρώσεις που προβλέπονται σε περίπτωση μη τηρήσεως της υποχρεώσεως αυτής αποτελούν προδήλως παράβαση του άρθρου 59 της Συνθήκης. Συγκεκριμένα, επιβάλλοντας κυρώσεις όπως οι ποινές φυλακίσεως και τα πρόστιμα που μπορούν να ανέρχονται σε 50 εκατομμύρια ITL σε περίπτωση μη τηρήσεως του άρθρου 1 του νόμου 82/96, το άρθρο 6 του νόμου αυτού καθιστά την εγγραφή στο μητρώο επιχειρήσεων ουσιώδη προϋπόθεση για την άσκηση δραστηριοτήτων καθαρισμού στο ιταλικό έδαφος. Στον βαθμό που η υποχρέωση αυτή έχει επίσης εφαρμογή στις επιχειρήσεις οι οποίες είναι εγκατεστημένες σε άλλο κράτος μέλος πλην της Ιταλικής Δημοκρατίας, εμποδίζει την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών ή, τουλάχιστον, την παρεμποδίζει.

12 Η Επιτροπή θεωρεί ότι, επιπροσθέτως, ο νόμος 82/94 εισάγει συγκεκαλυμμένη δυσμενή διάκριση εις βάρος των επιχειρήσεων που είναι εγκατεστημένες στα άλλα κράτη μέλη. Πράγματι, αυτή η προϋπόθεση σχετικά με την εγγραφή οδηγεί, στην πράξη, στο να αποτρέπει τις επιχειρήσεις αυτές να ασκούν στην Ιταλία τις δραστηριότητες καθαρισμού που αναφέρει ο εν λόγω νόμος. Κατά την Επιτροπή, είναι ελάχιστα πιθανόν μια επιχείρηση άλλου κράτους μέλους να υφίσταται τις διοικητικές υποχρεώσεις που είναι αναγκαίες για την εγγραφή στα μητρώα επιχειρήσεων, καθώς και το κόστος του «ετήσιου τέλους» εγγραφής με μοναδικό σκοπό να παρέχει υπηρεσίες υπό μορφή λίγο πολύ ευκαιριακή και κατά περίπτωση και, εν πάση περιπτώσει, εκτάκτως και όχι τακτικά.

13 Είναι δεδομένο, πράγμα που η Ιταλική Κυβέρνηση δεν αμφισβητεί, ότι, με τη γενική διατύπωσή του, ο νόμος 82/94 έχει εφαρμογή σε κάθε παρέχοντα υπηρεσίες εγκατεστημένο ή όχι στο ιταλικό έδαφος, ανεξαρτήτως του αν αυτός παρέχει υπηρεσίες εντός της Ιταλίας ευκαιριακά ή τακτικά. Επιβάλλεται ειδικότερα να παρατηρηθεί ότι η νομοθεσία αυτή δεν αποκλείει από το πεδίο εφαρμογής της τον παρέχοντα υπηρεσίες που είναι εγκατεστημένος σε άλλο κράτος μέλος πλην της Ιταλικής Δημοκρατίας και ο οποίος εκπλήρωσε ήδη, σύμφωνα με τη νομοθεσία του κράτους μέλους εγκαταστάσεως, ισότιμες διατυπώσεις προς εκείνες που απαιτεί ο ιταλικός νόμος.

14 Από πάγια νομολογία προκύπτει ότι τέτοιες εθνικές διατάξεις δεν τηρούν τις επιταγές του άρθρου 59 της Συνθήκης (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 23ης Νοεμβρίου 1999, C-369/96 και C-376/96, Arblade κ.λπ., μη δημοσιευθείσα ακόμη στη Συλλογή, σκέψεις 33 έως 35).

15 Η Ιταλική Κυβέρνηση αναφέρει, ωστόσο, ότι τελούν υπό επεξεργασία εθνικές διατάξεις οι οποίες θα επιλύσουν τα ζητήματα που έθεσε η Επιτροπή. Προσθέτει ότι, ακόμη και υπό το κράτος του νόμου 82/94, όπως ισχύει σήμερα, οι επιχειρήσεις καθαρισμού που είναι εγκατεστημένες στα άλλα κράτη μέλη μπορούν να δραστηριοποιηθούν και όντως δραστηριοποιούνται στην Ιταλία χωρίς να εγγράφονται αναγκαστικά στο μητρώο επιχειρήσεων.

16 Συναφώς, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, έστω και αν, στην πράξη, οι αρχές ενός κράτους μέλους δεν εφαρμόζουν τις αντίθετες προς το κοινοτικό δίκαιο εθνικές διατάξεις στους υπηκόους των άλλων κρατών μελών, το γεγονός αυτό δεν είναι ικανό να εξαφανίσει την παράβαση του κοινοτικού δικαίου που αποτελούν οι διατάξεις αυτές.

17 Πράγματι, κατά πάγια νομολογία, το ασυμβίβαστο μιας εθνικής νομοθεσίας με τις διατάξεις της Συνθήκης, ακόμα και με αυτές που έχουν απευθείας εφαρμογή, δεν μπορεί να αρθεί οριστικά παρά μόνο με εσωτερικές διατάξεις δεσμευτικού χαρακτήρα που έχουν την ίδια τυπική ισχύ με αυτές που πρέπει να τροποποιηθούν. Απλή διοικητική πρακτική, που από τη φύση της μπορεί να μεταβάλλεται κατά βούληση από τη διοίκηση και που στερείται της προσήκουσας δημοσιότητας, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι συνιστά έγκυρη εκτέλεση των υποχρεώσεων που πηγάζουν από τη Συνθήκη (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 13ης Μαρτίου 1997, C-197/96, Επιτροπή κατά Γαλλίας, Συλλογή 1997, σ. Ι-1489, σκέψη 14).

18 Επομένως, πρέπει να αναγνωριστεί ότι η Ιταλική Δημοκρατία, εξαρτώντας, βάσει των άρθρων 1 και 6 του νόμου 82/94, από την εγγραφή στα μητρώα που ορίζει το άρθρο 1 του εν λόγω νόμου την εκ μέρους επιχειρήσεων εγκατεστημένων σε άλλα κράτη μέλη παροχή υπηρεσιών καθαρισμού, απολυμάνσεως, εξολοθρεύσεως εντόμων και παρασίτων, μυοκτονίας, καθώς και υπηρεσιών εξυγιάνσεως, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 59 της Συνθήκης.

Επί των δικαστικών εξόδων

19 Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα. Δεδομένου ότι η Επιτροπή ζήτησε να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα η Ιταλική Δημοκρατία, η οποία ηττήθηκε, η Ιταλική Δημοκρατία πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.

Για τους λόγους αυτούς,

ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ

(τέταρτο τμήμα)

αποφασίζει:

1) Η Ιταλική Δημοκρατία εξαρτώντας - βάσει των άρθρων 1 και 6 του ιταλικού νόμου 82, της 25ης Ιανουαρίου 1994 - από την εγγραφή στα μητρώα που ορίζει το άρθρο 1 του εν λόγω νόμου την εκ μέρους επιχειρήσεων εγκατεστημένων σε άλλα κράτη μέλη παροχή υπηρεσιών καθαρισμού, απολυμάνσεως, εξολοθρεύσεως εντόμων και παρασίτων, μυοκτονίας, καθώς και υπηρεσιών εξυγιάνσεως, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 59 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 49 ΕΚ).

2) Καταδικάζει την Ιταλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.