23.7.2011

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 218/107

---

Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα «Πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με τη χρήση των δεδομένων που περιέχονται στους φακέλους επιβατών (δεδομένα PNR) για την πρόληψη, ανίχνευση, διερεύνηση και δίωξη τρομοκρατικών και άλλων σοβαρών εγκλημάτων»

COM(2011) 32 τελικό — 2011/0023 (COD)

2011/C 218/20

Γενικός εισηγητής: ο κ. RODRÍGUEZ GARCÍA-CARO

Στις 2 Μαρτίου 2011 και σύμφωνα με το άρθρο 304 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣλΕΕ), το Συμβούλιο αποφάσισε να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα την

«Πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με τη χρήση των δεδομένων που περιέχονται στους φακέλους επιβατών (δεδομένα PNR) για την πρόληψη, ανίχνευση, διερεύνηση και δίωξη τρομοκρατικών και άλλων σοβαρών εγκλημάτων»

COM(2011) 32 τελικό – 2011/0023 (COD).

Στις 14 Μαρτίου 2011 το Προεδρείο της ΕΟΚΕ ανέθεσε στο ειδικευμένο τμήμα «Απασχόληση, κοινωνικές υποθέσεις, δικαιώματα του πολίτη» την προετοιμασία των σχετικών εργασιών της ΕΟΚΕ.

Λόγω του επείγοντος χαρακτήρα των εργασιών, η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή αποφάσισε να ορίσει τον κ. Rodríguez García-Caro ως γενικό εισηγητή κατά την 471η σύνοδο ολομέλειάς της, που πραγματοποιήθηκε στις 4 και 5 Μαΐου 2011 (συνεδρίαση της 5ης Μαΐου 2011), και υιοθέτησε με 80 ψήφους υπέρ, 2 ψήφους κατά και 7 αποχές την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1.   Συμπεράσματα

1.1   Η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή επικροτεί, με τις επιφυλάξεις που διατυπώνονται στο παρόν έγγραφο, την πρόταση οδηγίας και εκφράζει την ανησυχία της καθώς το επαναλαμβανόμενο πρόβλημα της επιλογής μεταξύ ασφάλειας και ελευθερίας ή, πιο συγκεκριμένα, μεταξύ της βελτίωσης της ασφάλειας και του περιορισμού των δικαιωμάτων των πολιτών όσον αφορά την προστασία των προσωπικών τους δεδομένων δεν μπορεί σε καμία περίπτωση να αντιβαίνει τις γενικές αρχές που διέπουν τα θεμελιώδη ατομικά δικαιώματα.

1.2   Η ΕΟΚΕ προσυπογράφει τη γενική θέση του ευρωπαίου επόπτη προστασίας δεδομένων, της ομάδας προστασίας δεδομένων του άρθρου 29, του οργανισμού θεμελιωδών δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Θεωρεί παράλληλα πως δεν τεκμηριώνεται επαρκώς στην πρόταση η ανάγκη γενικευμένης και αδιάκριτης χρήσης των δεδομένων PNR όλων των πολιτών που πραγματοποιούν διεθνείς πτήσεις, κατά συνέπεια κρίνει δυσανάλογο το μέτρο που προτείνεται προς υιοθέτηση.

1.3   Η ΕΟΚΕ στηρίζει ειδικότερα την παρατήρηση του ευρωπαίου επόπτη προστασίας δεδομένων, στην τελευταία γνωμοδότησή του επί της πρότασης, περί μη συστηματικής και αδιάκριτης αλλά κατά περίπτωση χρήσης των δεδομένων PNR.

1.4   Η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι η κεντρική επιλογή μιας ενιαίας Μονάδας στοιχείων επιβατών αντί της αποκεντρωμένης επιλογής των κρατών μελών που προτείνεται θα μπορούσε να αποβεί λιγότερο δαπανηρή για τις αεροπορικές εταιρίες και για τα ίδια τα κράτη, ενώ επιτρέπει την καλύτερη εποπτεία και τον έλεγχο των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα που περιλαμβάνονται στα δεδομένα PNR, προκειμένου να αποφευχθεί η επαναλαμβανόμενη διαβίβασή τους.

2.   Εισαγωγή στην πρόταση οδηγίας

2.1   Η πρόταση οδηγίας έχει ως αντικείμενο ρύθμισης της διαβίβασης, εκ μέρους των αερομεταφορέων, δεδομένων που περιέχονται στους φακέλους επιβατών (δεδομένα PNR) διεθνών πτήσεων με προορισμό ή προέλευση τα κράτη μέλη, καθώς και την επεξεργασία των εν λόγω δεδομένων, συμπεριλαμβανομένης της ανταλλαγής αυτών των δεδομένων μεταξύ των κρατών μελών και τρίτων χωρών. Αποσκοπεί στην εναρμόνιση των διατάξεων των κρατών σχετικά με την προστασία των δεδομένων με στόχο τη χρήση των δεδομένων PNR στην καταπολέμηση της τρομοκρατίας (1) και των σοβαρών εγκλημάτων (2), σύμφωνα με τον ορισμό τους κατά την νομολογία της Ένωσης.

2.2   Η πρόταση αφορά τον καθορισμό των μορφών χρήσης των δεδομένων PNR από τα κράτη μέλη, των δεδομένων που θα συλλέγονται, των σκοπών για τους οποίους μπορούν να χρησιμοποιηθούν, της διαβίβασης αυτών των δεδομένων μεταξύ των μονάδων στοιχείων επιβατών των διαφόρων κρατών και των τεχνικών προϋποθέσεων της διαβίβασης αυτών. Προς τούτο επιλέχθηκε αποκεντρωμένο σύστημα συλλογής και επεξεργασίας των δεδομένων PNR από το κάθε κράτος.

3.   Γενικές παρατηρήσεις

3.1   Η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, ως νόμιμος εκπρόσωπος της οργανωμένης κοινωνίας των πολιτών, αποτελεί τον κατάλληλο συνομιλητή που θα μεταφέρει τη θέση της κοινωνίας των πολιτών. Προς τούτο ευχαριστεί το Συμβούλιο που υπέβαλε σε προαιρετική διαβούλευση της ΕΟΚΕ την παρούσα πρόταση.

3.2   Η πρόταση οδηγίας που υποβάλλεται προς διαβούλευση στην Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή μπορεί να χαρακτηριστεί ως εκ των προτέρων εναρμόνιση των νομοθεσιών των κρατών μελών επί του ζητήματος, καθώς η πλειονότητα αυτών στερούνται ειδικής νομοθεσίας για τη χρήση των δεδομένων PNR για τους σκοπούς που αναφέρονται στην πρόταση. Προς τούτο η ΕΟΚΕ θεωρεί θεμιτή τη θέσπιση κοινού νομικού πλαισίου στο οποίο θα προσαρμοσθούν οι νομοθεσίες των κρατών μελών, προκειμένου οι εγγυήσεις και η ασφάλεια της προστασίας των δεδομένων των πολιτών να είναι οι ίδιες σε όλη την επικράτεια της Ένωσης.

3.3   Σύμφωνα με την πρόταση, πρόκειται για διάταξη που επιτρέπει την επεξεργασία και την ανάλυση ευρέως φάσματος δεδομένων εκατομμυρίων πολιτών που ουδέποτε έχουν διαπράξει κάποιο από τα εγκλήματα που ορίζονται στην Οδηγία και που ουδέποτε θα το διαπράξουν. Ωστόσο δεδομένα απόλυτα φυσιολογικών ατόμων θα χρησιμοποιηθούν για την αναγνώριση προφίλ επικίνδυνων εγκληματιών. Κατά τη γνώμη της ΕΟΚΕ βρισκόμαστε ενώπιον επιλογής μεταξύ ασφάλειας και ελευθερίας, και ειδικότερα μεταξύ της βελτίωσης της ασφάλειας και του περιορισμού των δικαιωμάτων των πολιτών όσον αφορά τα προσωπικά δεδομένα.

3.4   Δεδομένη της μεγάλης διαδρομής της πρότασης, κατέστη δυνατή η έκφραση πολύ διαφορετικών απόψεων από τους κύριους συνομιλητές επί του ζητήματος. Από το 2007 όταν υιοθετήθηκε από την Επιτροπή η πρόταση απόφασης-πλαισίου του Συμβουλίου για τη χρήση των δεδομένων PNR, πρόδρομος της πρότασης Οδηγίας, εξέφρασαν την άποψή τους για αυτήν ο Ευρωπαίος επόπτης προστασίας δεδομένων (3) - που τον Μάρτιο του 2011 εξέδωσε γνωμοδότηση επί του νέου κειμένου -, η ομάδα προστασίας δεδομένων του άρθρου 29 – που εξέφρασε εκ νέου τη θέση της τον Απρίλιο του 2011 (4) -, ο οργανισμός θεμελιωδών δικαιωμάτων και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο το οποίο εξέδωσε, σε σχέση με την πρόταση του 2007, το ανάλογο ψήφισμα (5) και το οποίο συμμετέχει, όσον αφορά την τρέχουσα πρόταση, στη νομοθετική διαδικασία σύμφωνα με όσα προβλέπονται στη Συνθήκη λειτουργίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

3.5   Η ΕΟΚΕ συμφωνεί με τη γενική θέση όλων αυτών των συνομιλητών. Θεωρεί επίσης πως δεν τεκμηριώνεται επαρκώς στην πρόταση η ανάγκη γενικευμένης και αδιάκριτης χρήσης των δεδομένων PNR όλων των πολιτών που πραγματοποιούν διεθνείς πτήσεις, κατά συνέπεια κρίνει δυσανάλογο το μέτρο που προτείνεται προς υιοθέτηση, ιδίως τη στιγμή που στην αιτιολογία και στο περιεχόμενο της πρότασης αναγνωρίζεται ότι «σε επίπεδο ΕΕ, δεν υπάρχουν λεπτομερείς στατιστικές για το βαθμό στον οποίο τα δεδομένα αυτού του είδους βοηθούν στην πρόληψη, ανίχνευση, διερεύνηση και δίωξη τρομοκρατικών και άλλων σοβαρών εγκλημάτων». (6) Προς τούτο η ΕΟΚΕ στηρίζει ειδικότερα την παρατήρηση του ευρωπαίου επόπτη προστασίας δεδομένων περί μη συστηματικής και αδιάκριτης αλλά κατά περίπτωση χρήσης των δεδομένων PNR.

3.6   Σε συμφωνία με όσα έχουν προαναφερθεί και σε συνοχή με τις παλαιότερες γνωμοδοτήσεις της, η ΕΟΚΕ, οφείλει να υπενθυμίσει και να ενσωματώσει στο παρόν έγγραφο την ακόλουθη σύσταση που υιοθετήθηκε στο πλαίσιο της γνωμοδότησης για την Ανακοίνωση της Επιτροπής στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο – Ένας χώρος ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης στην υπηρεσία των πολιτών (7): «Οι πολιτικές ασφάλειας δεν πρέπει να θέτουν σε κίνδυνο τις θεμελιώδεις αξίες (ανθρώπινα δικαιώματα και δημόσιες ελευθερίες) και τις δημοκρατικές αρχές (κράτος δικαίου) που είναι κοινές σε όλη την επικράτεια της ΕΕ. Ο στόχος της συλλογικής και της κρατικής ασφάλειας δεν πρέπει να χρησιμεύσει ως πρόφαση για τον περιορισμό της προσωπικής ελευθερίας. Ορισμένες πολιτικές προτάσεις επαναλαμβάνουν το λάθος του παρελθόντος· θυσιάζουν την ελευθερία στο βωμό της ασφάλειας.»

3.7   Σε κάθε περίπτωση, το κείμενο που θα υιοθετηθεί τελικά βάσει της νομοθετικής διαδικασίας πρέπει να εγγυάται το μέγιστο βαθμό εμπιστευτικότητας και προστασίας των προσωπικών δεδομένων που περιλαμβάνονται στα δεδομένα PNR, σύμφωνα με τις αρχές που περιέχονται στην απόφαση-πλαίσιο 2008/977/ΔΕΥ του Συμβουλίου για την προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα που τυγχάνουν επεξεργασίας στο πλαίσιο της αστυνομικής και δικαστικής συνεργασίας σε ποινικές υποθέσεις (8) και στην Οδηγία 95/46/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την προστασία των φυσικών προσώπων έναντι της επεξεργασίας δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα και για την ελεύθερη κυκλοφορία των δεδομένων αυτών (9). Η ιδιαιτερότητα των διατάξεων δεν μπορεί σε καμία περίπτωση να αντιβαίνει τις γενικές αρχές που διέπουν τα θεμελιώδη ατομικά δικαιώματα.

3.8   Παρόλα αυτά, και δεδομένου ότι η πρόταση Οδηγίας προβλέπει σαφώς εξαιρετική χρήση δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα, η ΕΟΚΕ θεωρεί πως οι πιο εξαιρετικές διατάξεις που περιλαμβάνονται στα άρθρα 6 και 7 θα πρέπει να περιοριστούν ει δυνατόν περισσότερο προκειμένου να αποφευχθεί η κατάχρηση των ιδιαιτεροτήτων αυτών, ενώ θα πρέπει να αιτιολογούνται πάντοτε τα αιτήματα απόκτησης δεδομένων που δεν εμπίπτουν στις γενικές διατάξεις των άρθρων 4 και 5 της πρότασης.

3.9   Προκειμένου να εξασφαλισθεί η αποκλειστική χρήση των δεδομένων για τους σκοπούς που περιλαμβάνονται στην πρόταση οδηγίας, και προκειμένου να είναι ανά πάσα στιγμή γνωστό ποιος εισέρχεται στη βάση δεδομένων PNR και ποια στοιχεία χρησιμοποιούνται, θα πρέπει να αναφέρεται στο κείμενο της πρότασης Οδηγίας η υποχρέωση θέσπισης συστήματος ιχνηλασιμότητας που θα επιτρέπει την αναγνώριση του υπαλλήλου ή της υπηρεσίας που έχει πρόσβαση στα δεδομένα και της επεξεργασίας ή τροποποίησης που αυτά υπέστησαν.

4.   Ειδικές παρατηρήσεις

4.1   Σχετικά με το άρθρο 3

Σε έναν παγκοσμιοποιημένο κόσμο δεν γίνεται αντιληπτό το περιεχόμενο της αιτιολογικής σκέψης (18) της πρότασης, παρά μόνο εάν εντάσσεται στο πλαίσιο της αιτιολόγησης της επιλογής που προκρίνεται στο άρθρο 3, δηλαδή της υιοθέτησης αποκεντρωμένου μοντέλου. Κατά τη γνώμη της ΕΟΚΕ, αυτό το μοντέλο ενδέχεται να αυξήσει το κόστος των αεροπορικών εταιριών που θα καλούνται να διαβιβάσουν τα δεδομένα στις μονάδες όλων των κρατών από τις οποίες θα διέλθει η διεθνής πτήση. Παράλληλα, θα επιτρέχει την επεξεργασία και διαβίβαση των προσωπικών δεδομένων από πολλαπλές μονάδες. Το σύστημα αυτό δεν μοιάζει ιδιαίτερα συμβατό με τα κριτήρια αποτελεσματικότητας και αποδοτικότητας που πρωτίστως θα έπρεπε να αναζητούνται.

4.2   Σχετικά με το άρθρο 4.1

Η ΕΟΚΕ προτείνει την προσθήκη στο τέλος του 1ου εδαφίου του άρθρου της φράσης «και ενημερώνει τον αερομεταφορέα προκειμένου αυτός να μην συνεχίσει τη διαβίβασή τους», καθότι κρίνουμε πως εφόσον εντοπισθεί ανωμαλία πρέπει να δοθούν άμεσα οδηγίες για τη διόρθωσή της.

4.3   Σχετικά με τα άρθρα 4.4 και 5.4

Η ΕΟΚΕ φρονεί ότι υπάρχει αντίφαση στη διατύπωση των δύο άρθρων. Το άρθρο 4.4 αναφέρει πως η μονάδα στοιχείων επιβατών ενός κράτους μέλους διαβιβάζει τα δεδομένα PNR στην αρμόδια αρχή κατά περίπτωση. Ωστόσο το άρθρο 5.4 αναφέρει πως τα δεδομένα PNR των επιβατών και το αποτέλεσμα της επεξεργασίας των δεδομένων που ελήφθησαν από τη μονάδα στοιχείων επιβατών μπορούν να αποτελέσουν το αντικείμενο περαιτέρω επεξεργασίας από τις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών. Η ΕΟΚΕ εκτιμά ότι αυτή η εμφανής αντίφαση πρέπει να διορθωθεί ή να διευκρινισθεί καταλλήλως προκειμένου να μην δίνει λαβή σε ερμηνείες.

4.4   Σχετικά με το άρθρο 6.1

Σύμφωνα με όσα αναφέρθηκαν στο σημείο 4.1, η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι αυτό το σύστημα διαβίβασης δεδομένων σε διαφορετικές μονάδες στοιχείων επιβατών αυξάνει το διοικητικό φόρτο των αερομεταφορέων τη στιγμή που θα έπρεπε να επιδιώκεται ακριβώς το αντίθετο, ενώ αυξάνει το κόστος εκμετάλλευσής τους, κόστος που ενδέχεται να μετακυληθεί στους καταναλωτές μέσω της τελικής τιμής του εισιτηρίου.

4.5   Σχετικά με το άρθρο 6.2

Από την οπτική της ασφάλειας και της προστασίας των προσωπικών δεδομένων των πολιτών, η ΕΟΚΕ εκτιμά ότι η διαβίβαση «… με οποιοδήποτε άλλο κατάλληλο μέσο …» στην περίπτωση βλάβης των ηλεκτρονικών μέσων διαβίβασης δεν είναι η ορθότερη δυνατή. Ζητά συνεπώς να διευκρινισθούν ξεκάθαρα τα μέσα διαβίβασης που μπορούν να χρησιμοποιηθούν.

4.6   Σχετικά με το άρθρο 6.3

Η ΕΟΚΕ φρονεί ότι η διατύπωση της αρχής του άρθρου θα ήταν περισσότερο αποτελεσματική με τη διαγραφή της λέξης «μπορούν», προκειμένου η εφαρμογή του άρθρου να μην ανήκει στη διακριτική ευχέρεια κάθε κράτους. Η φράση θα πρέπει να ξεκινά ως εξής: «Τα κράτη μέλη επιτρέπουν στους αερομεταφορείς …».

4.7   Σχετικά με τα άρθρα 6.4 και 7

Κατά τη γνώμη της ΕΟΚΕ, η διατύπωση του εδαφίου 4 του άρθρου 6 και το σύνολο του άρθρου 7 θέτουν σειρά διαδοχικών και ολοένα ευρύτερων εξαιρετικών περιπτώσεων, που οδηγούν στην κατάργηση της «κατά περίπτωση» διαβίβασης δεδομένων που προβλέπεται στο άρθρο 4.4 και περνούν στη σχεδόν καθολική διαβίβαση όπου οι πάντες έχουν το δικαίωμα να διαβιβάζουν και να λαμβάνουν δεδομένα PNR. Το άρθρο 7 αποτελεί συλλογή εξαιρέσεων στον κανόνα.

4.8   Σχετικά με το άρθρο 8

Για να μην οδηγηθούμε στην ύψιστη εξαίρεση, δηλαδή τη διαβίβαση δεδομένων σε τρίτες χώρες που με τη σειρά τους μπορούν να τα διαβιβάσουν σε άλλες τρίτες χώρες, πρέπει να καταστεί σαφές στο άρθρο πως αυτή η διαβίβαση δεν πραγματοποιείται παρά μόνο μετά την επεξεργασία των δεδομένων από τη μονάδα στοιχείων επιβατών ή την αρμόδια αρχή του κράτους μέλους, το οποίο και θα προβεί στη διαβίβασή τους σε τρίτη χώρα και πάντοτε κατά περίπτωση.

4.9   Σχετικά με το άρθρο 11.3

Για τον ίδιο λόγο με αυτόν που αφορά το άρθρο 4.1, η ΕΟΚΕ προτείνει την προσθήκη στο τέλος της παραγράφου της φράσης «… και ενημερώνει τον αερομεταφορέα προκειμένου αυτός να μην συνεχίσει τη διαβίβασή τους».

4.10   Σχετικά με το άρθρο 11.4

Το σύστημα ιχνηλασιμότητας που προτείνει η ΕΟΚΕ στο σημείο 3.9 της παρούσας γνωμοδότησης θα μπορούσε να ενταχθεί λογικά σε αυτό το άρθρο, κατά τρόπο ώστε να καταγράφεται όποιος έχει πρόσβαση στα δεδομένα ανά πάσα στιγμή.

---

(1)  ΕΕ L 164, της 22.06.2002, σ. 3

(2)  ΕΕ L 190, της 18.07.2002, σ. 1

(3)  ΕΕ C 110 της 01.05.2008.

(4)  Γνωμοδότηση Αρ. 145 της 05.12.2007 και γνωμοδότηση Αρ. 10 της 05.04.2011.

(5)  P6_TA (2008) 0561.

(6)  COM(2011) 32 τελικό, σ. 6

(7)  Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα: «Ανακοίνωση της Επιτροπής στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο – Ένας χώρος ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης στην υπηρεσία των πολιτών», ΕΕ C 128 της 18.5.2010, σ. 80

(8)  ΕΕ L 350 της 30.12.2008, σ. 60.

(9)  ΕΕ L 281 της 23.11.1995, σ. 31.

---