Δελτίο συνοπτικής παρουσίασης

Εκτίμηση επιπτώσεων της τροποποιημένης πρότασης κανονισμού σχετικά με τη θέσπιση συστήματος καταχώρισης εισόδου/εξόδου της ΕΕ και κανονισμού για την τροποποίηση του κώδικα συνόρων του Σένγκεν (κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 562/2006)

Α. Ανάγκη ανάληψης δράσης

Γιατί; Ποιο είναι το πρόβλημα;

Πεδίο εφαρμογής της εκτίμησης επιπτώσεων: υπήκοοι τρίτων χωρών (ΥΤΧ) οι οποίοι έχουν το δικαίωμα να εισέλθουν για βραχεία διαμονή έως 90 ημερών εντός οποιασδήποτε περιόδου 180 ημερών ή με βάση θεώρηση περιοδείας.

Προβλήματα που αντιμετωπίζονται και κύριοι παράγοντες που τα εντείνουν: 1) ο αυξανόμενος αριθμός συνοριακών διελεύσεων για σκοπούς εισόδου και εξόδου από τον χώρο Σένγκεν (εκτιμάται ότι το 2025 θα σημειωθούν περίπου 300 εκατ. συνοριακές διελεύσεις ΥΤΧ) που προκαλεί καθυστερήσεις στους συνοριακούς ελέγχους, 2) η υφιστάμενη μέθοδος ελέγχου της επιτρεπόμενης διάρκειας διαμονής των ΥΤΧ είναι επιρρεπής σε σφάλματα, αργή και δεν εφαρμόζεται συστηματικά (πολυπλοκότητα και βραδύτητα της υπάρχουσας υποχρέωσης σφράγισης των ταξιδιωτικών εγγράφων), 3) η υφιστάμενη διαδικασία συνοριακού ελέγχου δεν μπορεί να αναφέρει και να ταυτοποιεί πρόσωπα που υπερβαίνουν την επιτρεπόμενη διάρκεια διαμονής κατά τρόπο συστηματικό, εύκολο και αξιόπιστο, γεγονός που οδηγεί σε έλλειψη αξιόπιστων πληροφοριών σχετικά με την παράτυπη μετανάστευση και σε προβλήματα επιστροφής (απουσία σύγχρονων μέσων και τεχνολογιών) και 4) η ανάγκη να ενισχυθεί περαιτέρω η καταπολέμηση της διεθνούς εγκληματικότητας, της τρομοκρατίας και άλλων απειλών κατά της ασφάλειας.

Ενδιαφερόμενα μέρη: κυρίως ΥΤΧ οι οποίοι διέρχονται από τα σύνορα του χώρου Σένγκεν, συνοριοφύλακες, αρχές θεώρησης/μετανάστευσης και μεταφορείς.

Τι αναμένεται να επιτευχθεί με την παρούσα πρωτοβουλία;

Οι γενικοί στόχοι πολιτικής του συστήματος καταχώρισης εισόδου/εξόδου (ΣΚΕΕ) είναι:

(1)η βελτίωση της διαχείρισης των εξωτερικών συνόρων·

(2)η μείωση της παράτυπης μετανάστευσης, μέσω της αντιμετώπισης του φαινομένου της υπέρβασης της επιτρεπόμενης διάρκειας διαμονής·

(3)η συμβολή στην καταπολέμηση της τρομοκρατίας και των σοβαρών εγκλημάτων και η διασφάλιση υψηλού επιπέδου εσωτερικής ασφάλειας.

Το ΣΚΕΕ θα διευκολύνει τη συνοριακή διέλευση νόμιμων ταξιδιωτών, ενώ θα αυξάνει τη δυνατότητα ταυτοποίησης προσώπων που υπερβαίνουν την επιτρεπόμενη διάρκεια διαμονής και παράτυπων μεταναστών και θα διευκολύνει την εφαρμογή αποφάσεων επιστροφής. Θα διασφαλίσει, επίσης, την καλύτερη ταυτοποίηση των υπηκόων τρίτων χωρών και θα επιτρέψει τον εντοπισμό των προσώπων που χρησιμοποιούν περισσότερες από μία ταυτότητες.

Ποια είναι η προστιθέμενη αξία της δράσης σε επίπεδο ΕΕ; 

Λόγω της απουσίας εσωτερικών συνόρων στον χώρο Σένγκεν, απαιτείται ορθή διαχείριση των εξωτερικών συνόρων, όπου κάθε χώρα πρέπει να ελέγχει τα εξωτερικά σύνορα εξ ονόματος των άλλων κρατών που ανήκουν στον χώρο Σένγκεν. Συνεπώς, κανένα κράτος μέλος δεν μπορεί μεμονωμένα να αντιμετωπίσει την παράτυπη μετανάστευση. Ένα πρόσωπο μπορεί να εισέλθει στον χώρο Σένγκεν από ένα σημείο συνοριακής διέλευσης σε κράτος μέλος στο οποίο χρησιμοποιείται εθνικό μητρώο καταχώρισης δεδομένων εισόδου/εξόδου, αλλά να εξέλθει από ένα σημείο συνοριακής διέλευσης όπου δεν χρησιμοποιείται τέτοιο σύστημα. Επομένως, η παρακολούθηση της συμμόρφωσης με τους κανόνες της ΕΕ για την επιτρεπόμενη διάρκεια διαμονής δεν μπορεί να πραγματοποιηθεί μεμονωμένα από τα κράτη μέλη. Σε έναν χώρο που δεν διαθέτει εσωτερικά σύνορα, η δράση κατά της παράτυπης μετανάστευσης θα πρέπει να αναληφθεί από κοινού. Επίσης, η καλύτερη ενημέρωση για τη διασυνοριακή κυκλοφορία ΥΤΧ σε επίπεδο ΕΕ θα δημιουργήσει μια βάση με πραγματικά στοιχεία για την ανάπτυξη και την προσαρμογή της μεταναστευτικής πολιτικής της ΕΕ. Λαμβάνοντας υπόψη όλα τα ανωτέρω, η ΕΕ μπορεί καλύτερα από τα κράτη μέλη να λάβει τα κατάλληλα μέτρα.

Β. Λύσεις

Ποια είναι η προτιμότερη επιλογή πολιτικής; Γιατί;

Οι προτιμότερες επιλογές για την εφαρμογή του ΣΚΕΕ έχουν τα ακόλουθα χαρακτηριστικά:

(1)Θα υπάρχει ένα ενιαίο σύστημα: το ΣΚΕΕ. Καθιερώνεται σε κεντρικό επίπεδο η διαλειτουργικότητα μεταξύ του ΣΚΕΕ και του υφιστάμενου Συστήματος Πληροφοριών για τις Θεωρήσεις (VIS). Η επικοινωνία με τα κράτη μέλη πραγματοποιείται μέσω εθνικής ενιαίας διεπαφής, η οποία είναι η ίδια για όλα τα κράτη μέλη.

(2)Τα βιομετρικά αναγνωριστικά στοιχεία για το ΣΚΕΕ είναι 4 δακτυλικά αποτυπώματα τα οποία χρησιμοποιούνται σε συνδυασμό με την εικόνα του προσώπου. Αυτή η επιλογή πληροί τους στόχους της επαρκώς ακριβούς ταυτοποίησης και της διευκόλυνσης της συνοριακής διέλευσης.

(3)Η προσέγγιση για τη διευκόλυνση βασίζεται στην εφαρμογή συστημάτων αυτοεξυπηρέτησης τα οποία θα χρησιμοποιούν οι ΥΤΧ προκειμένου να ξεκινήσουν τη διαδικασία λήψης άδειας διέλευσης από τα σύνορα, η οποία θα ολοκληρώνεται με την παροχή πρόσθετων πληροφοριών κατόπιν αιτήματος του συνοριοφύλακα. Εθνικά προγράμματα καταχώρισης ταξιδιωτών θα μπορούσαν να εκπονηθούν σε εθελοντική βάση. Αυτή είναι η προτιμότερη επιλογή, διότι συνδυάζει πολλές θετικές επιπτώσεις, καλύπτει μεγαλύτερη ομάδα ταξιδιωτών και έχει την καλύτερη σχέση κόστους/οφέλους.

(4)Η πενταετής περίοδος διατήρησης των αποθηκευμένων δεδομένων μειώνει τη συχνότητα επανεγγραφής και θα είναι επωφελής για όλους τους ταξιδιώτες, ενώ επιτρέπει στους συνοριοφύλακες να διενεργούν την αναγκαία ανάλυση κινδύνου που προβλέπεται από τον κώδικα συνόρων του Σένγκεν.

(5)Από την έναρξη της λειτουργίας του ΣΚΕΕ, οι αρχές επιβολής του νόμου των κρατών μελών και η Ευρωπόλ θα έχουν πρόσβαση σε αυτό, υπό αυστηρά καθορισμένους όρους και σύμφωνα με τους σχετικούς κανόνες περί προστασίας δεδομένων. Η εξ αρχής παροχή στις αρχές επιβολής του νόμου πρόσβασης σε δεδομένα συνάδει με τον κανονισμό VIS.

Ποιος υποστηρίζει την κάθε επιλογή;

Τα κράτη μέλη υποστηρίζουν γενικά τις επιλογές της προτιμώμενης λύσης. Υπάρχουν διαφορές μεταξύ των υπηρεσιών μετανάστευσης, οι οποίες προκρίνουν περιορισμένα βιομετρικά στοιχεία (όπως προτείνεται), και των υπηρεσιών επιβολής του νόμου, οι οποίες προκρίνουν τη χρήση εκτεταμένων βιομετρικών στοιχείων. Ορισμένα κράτη μέλη ενδέχεται να συνεχίσουν να υποστηρίζουν ότι το ΣΚΕΕ θα πρέπει να καταγράφει την είσοδο και την έξοδο κατόχων άδειας ή δελτίου διαμονής.

Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο εκφράζει την ικανοποίησή του για τη διαλειτουργικότητα μεταξύ του ΣΚΕΕ και του VIS, τα περιορισμένα βιομετρικά χαρακτηριστικά, τον μειωμένο προϋπολογισμό σε σύγκριση με την πρόταση του 2013 και το γεγονός ότι δεν απαιτείται τόσο μεγάλος προϋπολογισμός για τη διευκόλυνση όσο για το ισχύον σύστημα. Ορισμένα μέλη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και ο Ευρωπαίος Επόπτης Προστασίας Δεδομένων (ΕΕΠΔ) θα θέσουν υπό αμφισβήτηση τη διάρκεια διατήρησης των δεδομένων και την πρόσβαση των αρχών επιβολής του νόμου στο ΣΚΕΕ.

Γ. Επιπτώσεις της προτιμώμενης επιλογής

Ποια είναι τα οφέλη της προτιμώμενης επιλογής; 

Κοινωνικές επιπτώσεις: Θετικές επιπτώσεις στον χρόνο συνοριακής διέλευσης κατά την είσοδο για ταξιδιώτες που χρησιμοποιούν τα περίπτερα αυτοεξυπηρέτησης. Οφέλη για τους συνοριοφύλακες όσον αφορά την εξοικονόμηση φόρτου εργασίας. Θετικές επιπτώσεις για τις αρχές επιβολής του νόμου.

Οικονομικό κόστος: Για ορισμένες κατηγορίες ταξιδιωτών, η εγγραφή στο ΣΚΕΕ θα προκαλέσει πρόσθετο φόρτο εργασίας, ενώ η χρήση λύσεων αυτοεξυπηρέτησης θα μειώσει τον φόρτο εργασίας. Αυτό εξηγεί γιατί στην αρχή τα οφέλη είναι περιορισμένα, καθώς όλοι οι υπήκοοι τρίτων χωρών που εξαιρούνται από την υποχρέωση θεώρησης θα πρέπει να εγγραφούν, εισάγοντας την εικόνα του προσώπου και 4 δακτυλικά αποτυπώματα. Επίσης, το ΣΚΕΕ θα αυξήσει τη δυνατότητα ταυτοποίησης προσώπων που υπερβαίνουν την επιτρεπόμενη διάρκεια διαμονής και παράτυπων μεταναστών και θα συμβάλει στην εφαρμογή αποφάσεων επιστροφής.

Με βάση τα οφέλη που μπορούν να ποσοτικοποιηθούν, η καθαρή παρούσα αξία του ΣΚΕΕ θα είναι θετική τέσσερα έτη μετά την έναρξη λειτουργίας, ενώ τα αθροιστικά οφέλη μιας περιόδου λειτουργίας 10 ετών θα είναι 2,5 φορές περισσότερα από το αθροιστικό κόστος της ίδιας περιόδου.

Ποιο είναι το κόστος της προτιμώμενης επιλογής; 

Κοινωνικές επιπτώσεις: Ελαφρώς αρνητικές επιπτώσεις στον χρόνο συνοριακής διέλευσης κατά την είσοδο για ταξιδιώτες που εξαιρούνται από την υποχρέωση θεώρησης κατά την πρώτη εγγραφή (δηλ. εκτιμώμενη αύξηση του χρόνου συνοριακής διέλευσης κατά 40 δευτερόλεπτα), οι οποίες μετριάζονται, ωστόσο, από τη χρήση μηχανισμών επίσπευσης της διαδικασίας, όπως τα περίπτερα αυτοεξυπηρέτησης (βλ. ανωτέρω).

Οικονομικό κόστος: Το κόστος ανάπτυξης του ΣΚΕΕ το οποίο θα βαρύνει τον προϋπολογισμό της ΕΕ ανέρχεται σε 394,77 εκατ. EUR κατά τη διάρκεια της τριετούς περιόδου που απαιτείται για τη δημιουργία του συστήματος. Το πρώτο έτος λειτουργίας, ο προϋπολογισμός της ΕΕ θα επιβαρυνθεί με συνολικό κόστος λειτουργίας ύψους 45,47 εκατ. EUR. Οι απαιτούμενες αλλαγές στο VIS και στο σύστημα πληροφοριών Σένγκεν (SIS) εκτιμάται ότι συνεπάγονται κόστος ανάπτυξης ύψους 40 εκατ. EUR, χωρίς πρόσθετο κόστος λειτουργίας. Το κόστος που θα βαρύνει τον προϋπολογισμό της ΕΕ ανέρχεται σε 480,2 εκατ. EUR κατά τη διάρκεια τετραετούς περιόδου (3 έτη ανάπτυξης και 1 έτος λειτουργίας).

Το κόστος υλοποίησης που θα βαρύνει τα κράτη μέλη ανέρχεται, αντιστοίχως, σε 57,0 εκατ. EUR εφάπαξ κόστος έναρξης των νέων διαδικασιών και βελτίωσης των υποδομών και 109,5 εκατ. EUR κόστος εξοπλισμού. Το σύνολο αυτού του κόστους θεωρείται ότι θα προκύψει κατά τη διάρκεια της τριετούς περιόδου ανάπτυξης. Το ετήσιο κόστος συντήρησης των επενδύσεων θα είναι 11 εκατ. EUR.

Πώς θα επηρεαστούν οι μεγάλες, οι μικρομεσαίες και οι πολύ μικρές επιχειρήσεις;

Το ΣΚΕΕ θα έχει θετικές επιπτώσεις για τους μεταφορείς, καθώς διευκολύνει την εφαρμογή της νομικής τους υποχρέωσης να ελέγχουν ότι οι ΥΤΧ που μεταφέρονται στα σύνορα του χώρου Σένγκεν έχουν στην κατοχή τους τα ταξιδιωτικά έγγραφα που απαιτούνται για την είσοδο.

Το ΣΚΕΕ θα μειώσει την παροχή άτυπης εργασίας στην ΕΕ μέσω της αντιμετώπισης του φαινομένου της υπέρβασης της επιτρεπόμενης διάρκειας διαμονής.

Οι επιπτώσεις του ΣΚΕΕ στον τουρισμό και στις ΜΜΕ εκτιμάται ότι είναι αμελητέες.

Θα υπάρξουν σημαντικές επιπτώσεις στους εθνικούς προϋπολογισμούς και στις εθνικές διοικητικές αρχές; 

Το ΣΚΕΕ έχει σημαντικές και θετικές επιπτώσεις στον τρόπο με τον οποίο οι συνοριοφύλακες διενεργούν τους ελέγχους τους (π.χ. απαλλάσσονται από την υποχρέωση ανάγνωσης με μη ηλεκτρονικά μέσα των σφραγίδων εισόδου και εξόδου και υπολογισμού της επιτρεπόμενης διάρκειας διαμονής).

Το ΣΚΕΕ δεν δημιουργεί επιπλέον διοικητικό φόρτο για ιδιωτικούς ή δημόσιους οργανισμούς, καθώς όλες οι νομικές υποχρεώσεις υποβολής στοιχείων εκπληρώνονται μέσω αναφορών παραγόμενων από το σύστημα.

Θα υπάρξουν άλλες σημαντικές επιπτώσεις; 

(1)Θεμελιώδη δικαιώματα (βλ. παράγραφο 6.1.4 της εκτίμησης επιπτώσεων για τις επιπτώσεις στην προστασία προσωπικών δεδομένων και παράγραφο 6.1.5 για τις επιπτώσεις σε άλλα θεμελιώδη δικαιώματα). Το ΣΚΕΕ αποθηκεύει περιορισμένο αριθμό προσωπικών δεδομένων, αλλά συμπεριλαμβάνει βιομετρικά στοιχεία μεγάλου αριθμού προσώπων. Ωστόσο, το ελάχιστο σύνολο δεδομένων αποθηκεύεται για το ελάχιστο χρονικό διάστημα, γεγονός που παρέχει επίσης οφέλη για τους ταξιδιώτες. Πρόσβαση στα δεδομένα έχουν μόνο συγκεκριμένες αρχές.

(2)Αρχές επιβολής του νόμου (βλ. παράγραφο 6.4.3 της εκτίμησης επιπτώσεων). Παρέχεται στις αρχές επιβολής του νόμου πρόσβαση στα δεδομένα του ΣΚΕΕ υπό αυστηρούς όρους, οι οποίοι διασφαλίζουν ότι η πρόσβαση αφορά συγκεκριμένη υπόθεση και είναι σημαντική.

(3)Διεθνείς σχέσεις (βλ. παράγραφο 6.5 της εκτίμησης επιπτώσεων). Ορισμένες χώρες οι οποίες απαλλάσσονται από την υποχρέωση θεώρησης ενδέχεται να αντιταχθούν στη λήψη των δακτυλικών αποτυπωμάτων των πολιτών τους κατά την πρώτη είσοδό τους στον χώρο Σένγκεν.

Δ. Παρακολούθηση

Πώς θα πραγματοποιηθούν η παρακολούθηση και η αξιολόγηση;

Η Επιτροπή διασφαλίζει ότι εφαρμόζονται συστήματα για την παρακολούθηση της λειτουργίας του συστήματος καταχώρισης εισόδου/εξόδου και τα αξιολογεί με βάση τους κύριους στόχους πολιτικής. Δύο έτη μετά την έναρξη της λειτουργίας του ΣΚΕΕ και, κατόπιν, ανά διετία, ο eu-LISA θα πρέπει να υποβάλλει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, στο Συμβούλιο και στην Επιτροπή έκθεση σχετικά με την τεχνική λειτουργία του συστήματος. Επίσης, δύο έτη μετά την έναρξη της λειτουργίας του ΣΚΕΕ και, κατόπιν, ανά τέσσερα έτη, η Επιτροπή θα πρέπει να καταρτίζει έκθεση συνολικής αξιολόγησης του συστήματος.