ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ

Βρυξέλλες, 12.9.2018

COM(2018) 647 final

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠHΣ

Ένας ισχυρότερος παγκόσμιος παράγοντας: μια πιο αποτελεσματική διαδικασία λήψης αποφάσεων για την κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας της ΕΕ

1.Εισαγωγή

Κατά τα τελευταία 60 έτη, τα μέτρα που έχουν ληφθεί για την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση έχουν διαμορφώσει ένα κοινό πεπρωμένο για τους πολίτες της Ένωσης. Το ερώτημα που τίθεται για την Ευρώπη είναι απλό: Οι Ευρωπαίοι πολίτες θα αποφασίσουν οι ίδιοι για το κοινό τους πεπρωμένο ή θα αποφασίσουν άλλοι για αυτούς; Η Ευρωπαϊκή Ένωση θα αποτελέσει πυλώνα της αναδυόμενης πολυπολικής παγκόσμιας τάξης ή θα αρκεστεί να αποτελέσει ένα πιόνι της;

Οι προκλήσεις που αντιμετωπίζει σήμερα η Ευρώπη δεν θα πάψουν να υφίστανται. Ο παγκόσμιος ανταγωνισμός θα οξυνθεί. Ο ρυθμός των τεχνολογικών αλλαγών θα ενταθεί. Η γεωπολιτική αστάθεια θα αυξηθεί. Οι επιπτώσεις της κλιματικής αλλαγής θα γίνουν αισθητές. Οι δημογραφικές τάσεις δείχνουν ότι η μετανάστευση προς την ΕΕ θα συνεχιστεί.

Η Διακήρυξη της Ρώμης του 2017 1 , που υπεγράφη με την ευκαιρία της 60ής επετείου της συνθήκης της Ρώμης, αναγνώρισε την αναγκαιότητα μια ισχυρότερης Ευρωπαϊκής Ένωσης. Οι ηγέτες τόνισαν ειδικότερα ότι η ΕΕ θα πρέπει να καταστεί ένας ισχυρότερος παγκόσμιος παίκτης. Θα πρέπει να είναι σε καλύτερη θέση να διαμορφώνει τις παγκόσμιες εξελίξεις και να είναι καλύτερα εξοπλισμένη ώστε να επωμιστεί διεθνείς ευθύνες. Η Ευρωπαϊκή Ένωση θα πρέπει να αυξήσει την ικανότητά της να «ενεργεί αξιόπιστα στην παγκόσμια σκηνή» («Weltpolitikfähigkeit») 2 . Η παρούσα ανακοίνωση αποτελεί συμβολή στη συζήτηση μεταξύ των ηγετών που θα διεξαχθεί κατά τη συνάντησή τους στο Σιμπίου στις 9 Μαΐου 2019.

Στο σημερινό περίπλοκο, συνδεδεμένο και γεμάτο αμφισβητήσεις παγκόσμιο περιβάλλον 3 , η ΕΕ θα πρέπει να προστατεύσει τους πολίτες της, να προωθήσει τις αξίες και τα συμφέροντά της, να στηρίξει τη διεθνή τάξη που βασίζεται σε κανόνες και να «εξαγάγει» σταθερότητα στις γειτονικές της χώρες και ευρύτερα. Η ΕΕ θα πρέπει επίσης να είναι σε θέση να ανταποκριθεί στις προσδοκίες τρίτων χωρών, διεθνών οργανισμών και άλλων διεθνών φορέων προκειμένου να διαδραματίσει βασικό ρόλο στην αντιμετώπιση των περιφερειακών και παγκόσμιων προκλήσεων.

Κανένα κράτος μέλος δεν μπορεί να αντιμετωπίσει τις συγκεκριμένες προκλήσεις ή να εκμεταλλευτεί τις ευκαιρίες μεμονωμένα. Η ΕΕ και τα κράτη μέλη της θα πρέπει να συνενώσουν τις δυνάμεις τους για την προώθηση κοινών συμφερόντων και αξιών.

Στην ομιλία του σχετικά με την κατάσταση της Ένωσης του 2018, ο πρόεδρος κ. Γιούνκερ εντόπισε ορισμένες πολιτικές που θα πρέπει να ακολουθηθούν προς τον σκοπό αυτό. Η ΕΕ θα πρέπει να συνεργαστεί πιο στενά με τους εταίρους της σε ολόκληρο τον κόσμο. Θα πρέπει να ενισχύσει τη συνεργασία της με την Αφρική, ιδίως με τη δρομολόγηση της συμμαχίας για βιώσιμες επενδύσεις και θέσεις εργασίας. Η ΕΕ θα πρέπει επίσης να είναι σε θέση να βασίζεται στις δικές της δυνάμεις. Για παράδειγμα, θα πρέπει να ενισχύσει τον διεθνή ρόλο του ευρώ. Η ΕΕ θα πρέπει επίσης να έχει ενιαία, σαφή και ισχυρή θέση απέναντι στα διεθνή γεγονότα.

Προκειμένου να επιτευχθούν οι εν λόγω στόχοι και να αποτελέσει ισχυρότερο παγκόσμιο παράγοντα, η ΕΕ θα πρέπει να εξοπλιστεί με τα απαραίτητα μέσα, κυρίως να καταστήσει πιο αποτελεσματική τη διαδικασία λήψης αποφάσεων που ακολουθεί.

Προς τον σκοπό αυτό, ο πρόεδρος κ. Γιούνκερ πρότεινε στην ομιλία του για την κατάσταση της Ένωσης το 2017 «να εξεταστεί ποιες αποφάσεις εξωτερικής πολιτικής μπορούν να λαμβάνονται, κατόπιν ψηφοφορίας, όχι πια με ομοφωνία, αλλά με με ειδική πλειοψηφία» 4 . Τούτο μπορεί να επιτευχθεί βάσει των Συνθηκών ως έχουν. Η δήλωση του Meseberg, του Ιουνίου 2018, από την καγκελάριο της Γερμανίας, κ. Άγκελα Μέρκελ και τον πρόεδρο της Γαλλίας, κ. Εμανουέλ Μακρόν,για την ανανέωση των υποσχέσεων της Ευρώπης για ασφάλεια και ευημερία, αφορά το ίδιο ζήτημα. Ζητήθηκε να «εξεταστούν νέοι τρόποι για να αυξηθεί η ταχύτητα και η αποτελεσματικότητα της διαδικασίας λήψης αποφάσεων της ΕΕ στην κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας» και να «να διερευνηθούν δυνατότητες χρησιμοποίησης της ειδικής πλειοψηφίας κατά την ψηφοφορία στον τομέα της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας, στο πλαίσιο ενός ευρύτερου διαλόγου για την ψηφοφορία με ειδική πλειοψηφία όσον αφορά τις πολιτικές της ΕΕ» 5 .

Η συγκεκριμένη συζήτηση έχει ξεκινήσει εδώ και πολλά χρόνια. Η ΕΕ, πολλές φορές στην ιστορία της, έχει μεταβεί σταδιακά από τη λήψη αποφάσεων με ομοφωνία στη λήψη αποφάσεων με ειδική πλειοψηφία. Η ειδική πλειοψηφία, που καθιερώθηκε για πρώτη φορά με την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη 6 , αποτελεί πλέον τον συνήθη κανόνα ψηφοφορίας για τη λήψη αποφάσεων στην ΕΕ, μεταξύ άλλων στον τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων. Ο λόγος για την αντικατάσταση της ομοφωνίας από την ειδική πλειοψηφία είναι απλός, επιτακτικός και ανέκαθεν ο ίδιος. Τα κράτη μέλη έχουν αναγνωρίσει ότι, οσάκις επιδιώκονται φιλόδοξες αποφάσεις σε έναν συγκεκριμένο τομέα πολιτικής, έρχεται η στιγμή που ο κανόνας της ομοφωνίας επιβραδύνει την πρόοδο και, σε ορισμένες περιπτώσεις, εμποδίζει την ΕΕ να προσαρμοστεί στη μεταβαλλόμενη πραγματικότητα. Υπό αυτό το πρίσμα, κάθε κίνηση προς την ειδική πλειοψηφία έχει αποτελέσει σημαντικό βήμα προόδου για την ΕΕ.

Με βάση το πνεύμα του συμβιβασμού, η ψηφοφορία με ειδική πλειοψηφία διευρύνει τις δυνατότητες διαλόγου και επίτευξης ρεαλιστικών αποτελεσμάτων που αντικατοπτρίζουν τα συμφέροντα όλων των ενδιαφερόμενων μερών. Η ευέλικτη, αποδοτική και ταχεία λήψη αποφάσεων επέτρεψε στην Ένωση να αποτελέσει σημείο αναφοράς και πρότυπο παγκοσμίως σε τομείς πολιτικής όπως η προστασία του περιβάλλοντος και των καταναλωτών, η προστασία των δεδομένων, καθώς και το ελεύθερο και δίκαιο εμπόριο.

Η ΕΕ αναδεικνύεται σε όλο και πιο σημαντικό διεθνή παράγοντα και θεωρείται από πολλούς παγκοσμίως πρωταθλήτρια στη διαφύλαξη των οικουμενικών αξιών. Με ενέργειες όπως η διευκόλυνση της ομαλοποίησης των σχέσεων μεταξύ Βελιγραδίου και Πρίστινας, η αντίδρασή της στην παραβίαση του διεθνούς δικαίου από τη Ρωσική Ομοσπονδία στη χερσόνησο της Κριμαίας και στην περίπτωση της Ανατολικής Ουκρανίας και η ανάληψη πρωτοβουλίας για την έναρξη και τον συντονισμό των διαπραγματεύσεων σχετικά με το πυρηνικό πρόγραμμα του Ιράν, η Ένωση στηρίζει σταθερά την ειρήνη και την ευημερία στη γειτονιά της αλλά και πέραν αυτής.

Ωστόσο, η μεγαλύτερη χρήση της ψηφοφορίας με ειδική πλειοψηφία θα ωφελήσει την κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας. Η παρούσα ανακοίνωση περιγράφει το σκεπτικό για την αποτελεσματικότερη λήψη αποφάσεων σε ορισμένους τομείς της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας, διερευνά τις δυνατότητες που υπάρχουν στη Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση και εντοπίζει συγκεκριμένους και εφικτούς τομείς στους οποίους το Συμβούλιο θα μπορούσε να αποφασίζει με ειδική πλειοψηφία αντί να εμμένει στην ομοφωνία. Οι ιδιαιτερότητες της εξωτερικής πολιτικής αντικατοπτρίζονται στις Συνθήκες. Εξατομικευμένες διασφαλίσεις υφίστανται και θα εξακολουθήσουν να ισχύουν. Σε μεταγενέστερο στάδιο, η Επιτροπή θα μπορούσε να διερευνήσει τον τρόπο με τον οποίο θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί η ειδική πλειοψηφία για την περαιτέρω ενίσχυση των σχέσεων της Ένωσης με τρίτες χώρες.

2.Η περίπτωση της ψηφοφορίας με ειδική πλειοψηφία στην κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας

Στην κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας, οι περισσότερες αποφάσεις της ΕΕ λαμβάνονται με ομοφωνία. Συνήθως, το γεγονός αυτό δεν εμπόδισε την Ένωση να είναι ενεργή και να λαμβάνει δυναμικές θέσεις σε θέματα εξωτερικής πολιτικής. Εντούτοις, επηρεάζει σε ολοένα και μεγαλύτερο βαθμό την ταχύτητα και την ικανότητα της ΕΕ να ενεργεί σε παγκόσμιο επίπεδο. Στη διεθνή πολιτική, ο χρόνος είναι καίριας σημασίας και η αξιοπιστία ενός διεθνούς παράγοντα εξαρτάται από την ικανότητά του να αντιδρά με γρήγορο και συνεκτικό τρόπο απέναντι στις διεθνείς κρίσεις και τα γεγονότα. Ομοίως, η ισχύς, η αποτελεσματικότητα και ο αντίκτυπος ενός παγκόσμιου παράγοντα εξαρτώνται από την ικανότητά του να ενεργεί με συνέπεια και αποτελεσματικότητα στη διεθνή σκηνή και στα παγκόσμια φόρουμ.

Από τη συνθήκη του Μάαστριχτ το 1992, όπου τα κράτη μέλη εξουσιοδότησαν την Ένωση για πρώτη φορά να ενεργεί σε θέματα εξωτερικής πολιτικής και ασφάλειας, επιτεύχθηκε σημαντική πρόοδος μέσω της ουσιαστικής ανάπτυξης της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας, καθώς και της κοινής πολιτικής ασφάλειας και άμυνας της ΕΕ. Ωστόσο, εξακολουθούν να υπάρχουν περιπτώσεις όπου η ΕΕ δεν καταφέρνει να καταλήξει σε κοινές θέσεις ή οι θέσεις αυτές δεν είναι αρκετά σταθερές ή έγκαιρες (βλ. τμήμα 3).

Οι συγκεκριμένες περιπτώσεις έχουν πραγματικό πολιτικό κόστος για την Ένωση και τα κράτη μέλη της: Τα θεσμικά όργανα της ΕΕ αποκλείονται από την ανάληψη αποφασιστικής δράσης, τα κράτη μέλη που είναι πιο ενεργά σε διεθνές επίπεδο περιορίζονται στην εκπροσώπηση των μεμονωμένων τους θέσεων αντί της κοινής θέσης των 28, ενώ τα κράτη μέλη που δεν έχουν θέση στο τραπέζι των διαπραγματεύσεων δεν μπορούν να ασκήσουν άμεση επιρροή στο υπό συζήτηση θέμα.

Το γεγονός ότι εξακολουθούν να υφίστανται παρόμοιες καταστάσεις αποδεικνύει ότι ο κανόνας της ομοφωνίας εμποδίζει την Ένωση να αξιοποιήσει το πλήρες δυναμικό της στην εξωτερική πολιτική. Με ορίζοντα το 2025, η υπέρβαση των συγκεκριμένων περιορισμών θα είναι απαραίτητη ενόψει της πιθανής διεύρυνσης της ΕΕ. Η ΕΕ πρέπει να καταστεί πιο ισχυρή και πιο συμπαγής, προτού γίνει μεγαλύτερη 7 .

Συνεπώς, στο μέλλον, ορισμένες αποφάσεις στον τομέα της κοινής εξωτερικής πολιτικής και της πολιτικής ασφάλειας θα πρέπει να λαμβάνονται με ειδική πλειοψηφία. Με τη χρήση της ειδικής πλειοψηφίας, η Ένωση θα γίνει ισχυρότερος, αποτελεσματικότερος και πιο αξιόπιστος διεθνής παράγοντας, δεδομένου ότι θα της είναι ευκολότερο:

·να ενεργεί στην παγκόσμια σκηνή βάσει ισχυρών και συνεπών θέσεων·

·να αντιδρά με ταχύτητα και αποτελεσματικότητα στις πιέσεις που ακούν οι προκλήσεις εξωτερικής πολιτικής, τόσο στις περιπτώσεις όπου κρίνεται απαραίτητος ο καθορισμός νέων θέσεων όσο και για την υλοποίηση μιας συμφωνηθείσας στρατηγικής·

·να ενισχύει την ανθεκτικότητα της ΕΕ θωρακίζοντας τα κράτη μέλη έναντι στοχευμένων πιέσεων που ασκούν τρίτες χώρες στην προσπάθεια τους για διάσπαση της ΕΕ.

Συνολικά, η προσφυγή αυτή στην ενισχυμένη πλειοψηφία θα βοηθήσει την Ένωση να ασκεί μεγαλύτερη επιρροή έχοντας υιοθετήσει μια κοινή θέση παρά με την έκφραση της θέσης κάθε κράτους μέλους χωριστά. Η εμπειρία από άλλους τομείς πολιτικής όπου η ειδική πλειοψηφία αποτελεί τον κανόνα δείχνει ότι η ειδική πλειοψηφία διευκολύνει την επίτευξη κοινών λύσεων. Η πρακτική έχει δείξει ότι, όπου εφαρμόζεται η ειδική πλειοψηφία, οι αποφάσεις, στη συντριπτική πλειοψηφία των περιπτώσεων, λαμβάνονται de facto με συναίνεση. Η προοπτική της ψηφοφορίας με ειδική πλειοψηφία αποτελεί ισχυρό καταλύτη για τη συμμετοχή όλων των παραγόντων στην επίτευξη συμβιβασμών, ενός αποτελέσματος αποδεκτού από όλους μέσω της οικοδόμησης αποτελεσματικής συναίνεσης καθώς και για την επίτευξη της ενότητας. Η επιδίωξη συμφωνίας συνεπάγεται μεγαλύτερη οικειοποίηση των αποφάσεων που λαμβάνονται, οι οποίες θα πρέπει να υλοποιούνται «με πνεύμα πίστης και αμοιβαίας αλληλεγγύης» 8 .

Επιπλέον, αντανακλώντας τις ιδιαιτερότητες της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας και για την προστασία των βασικών συμφερόντων και των δικαιωμάτων των κρατών μελών, η Συνθήκη προβλέπει σημαντικές διασφαλίσεις σε περίπτωση χρήσης της ειδικής πλειοψηφίας (βλ. τμήμα 4).

Δεδομένου του πνεύματος συμβιβασμού της ΕΕ και λαμβανομένων υπόψη των εν λόγω διασφαλίσεων, η ειδική πλειοψηφία θα μπορούσε να λειτουργήσει επίσης αποτελεσματικά στην κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας όπως σε άλλους τομείς της πολιτικής της ΕΕ.

Η ενίσχυση της χρήσης της ψηφοφορίας με ειδική πλειοψηφία δεν αρκεί για να λύσει όλα τα προβλήματα που αντιμετωπίζει η κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας. Άλλες προκλήσεις εξακολουθούν να υφίστανται, όπως η προώθηση της σύγκλισης μεταξύ των συμφερόντων των κρατών μελών και η διαμόρφωση μιας κουλτούρας κοινής εξωτερικής πολιτικής. Αυτός είναι ο βασικός στόχος της συνολικής στρατηγικής της ΕΕ για την εξωτερική πολιτική και την πολιτική ασφάλειας, την οποία χαιρέτισαν όλα τα κράτη μέλη. Ωστόσο, με την πάροδο του χρόνου, η διαμόρφωση θέσεων της ΕΕ μέσω της ρεαλιστικής μεθόδου που προωθεί η ψηφοφορία με ειδική πλειοψηφία, μπορεί να συμβάλει επίσης στη σταδιακή προώθηση μιας κοινής αίσθησης στόχων και συμφερόντων που όλα τα κράτη μέλη είναι πρόθυμα να επιδιώξουν. Τίθεται επίσης η πρόκληση της διασφάλισης ότι τα κράτη μέλη θα εφαρμόσουν και θα υπερασπιστούν αποτελεσματικά τις θέσεις που συμφωνήθηκαν με το Συμβούλιο στις διμερείς σχέσεις τους με τρίτες χώρες. Οι φιλοδοξίες των κρατών μελών όσον αφορά την κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας θα πρέπει επίσης να αντικατοπτρίζονται στη δημοσιονομική ικανότητα της Ένωσης στο επόμενο πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο.

3.Παραδείγματα όπου ο κανόνας της ομοφωνίας αποδυναμώνει την κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας της ΕΕ

Πολλές σημαντικές αποφάσεις έχουν ληφθεί κατά τα τελευταία έτη στην κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας. Επιπλέον, η Ένωση έχει χρησιμοποιήσει τα άλλα μέσα εξωτερικής πολιτικής που διαθέτει για την προώθηση των αξιών της σε ολόκληρο τον κόσμο, βασιζόμενη στην ειδική πλειοψηφία.

Έχουν υπάρξει παραδείγματα όπου, λόγω της πρακτικής της ομοφωνίας, οι αποφάσεις της ΕΕ σε σχέση με σημαντικά θέματα κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας, ιδίως όσον αφορά τα ανθρώπινα δικαιώματα, τις κυρώσεις της ΕΕ ή τις κύριες περιοχές ενδιαφέροντος της ΕΕ, μπλοκαρίστηκαν, ελήφθησαν υπερβολικά αργά ή ήταν αποδυναμωμένες. Οι συγκεκριμένες περιπτώσεις υπογραμμίζουν την ανάγκη ενίσχυσης της αποτελεσματικότητας της Ένωσης στην εξωτερική της πολιτική.

Οι συγκεκριμένες και άλλες παρόμοιες καταστάσεις δεν οφείλονται σε αγεφύρωτες διαφορές στα μακροπρόθεσμα συμφέροντα αλλά στο γεγονός ότι η δυνατότητα αρνησικυρίας επέτρεψε στα κράτη μέλη να παρακωλύσουν τη διαδικασία λήψης αποφάσεων για λόγους που δεν συνδέονται πάντοτε με το συγκεκριμένο υπό συζήτηση θέμα και τα αποθάρρυνε από την αναζήτηση ενός εποικοδομητικού συμβιβασμού.

Είναι σημαντικό να σημειωθεί ότι στα περισσότερα παραδείγματα που περιγράφηκαν ανωτέρω, λόγω της σκληρής δουλειάς όλων των εμπλεκόμενων μερών, τις περισσότερες φορές κατέστη δυνατή η εξεύρεση λύσεων. Ωστόσο, οι συγκεκριμένες λύσεις είχαν κόστος. Οι παρατεταμένες συζητήσεις λόγω της χρήσης του δικαιώματος «αρνησικυρίας» συχνά προκάλεσαν διχασμό και έπληξαν την επιρροή και τη συνεκτικότητα της ΕΕ.

4.Το υφιστάμενο πλαίσιο λήψης αποφάσεων στον τομέα της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας

Η συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση θέτει τον γενικό κανόνα σύμφωνα με τον οποίο το Συμβούλιο λαμβάνει αποφάσεις για την κοινή εξωτερική πολιτική και την πολιτική ασφάλειας ομόφωνα (άρθρα 24 παράγραφος 1 και 31 παράγραφος 1 της Συνθήκης) 11 . Ο κανόνας έχει παραμείνει από τη συνθήκη του Μάαστριχτ. Παράλληλα, ο κανόνας της ειδικής πλειοψηφίας υφίσταται και εφαρμόζεται ήδη σε ορισμένες περιπτώσεις στην  άσκηση  της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας.

4.1.Ενώ η ομοφωνία αποτελεί τον γενικό κανόνα για τη λήψη αποφάσεων για την κοινή εξωτερική πολιτική και την πολιτική ασφάλειας...

Ο κανόνας της ομοφωνίας στην κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας έρχεται σε αντίθεση με άλλους τομείς της εξωτερικής δράσης της ΕΕ (όπως τις πολιτικές της Ένωσης για την ανάπτυξη και τη διεθνή συνεργασία ή το εμπόριο) όπου γενικό κανόνα αποτελεί η λήψη αποφάσεων με ειδική πλειοψηφία 12 . 

Λαμβάνοντας υπόψη τις δυσκολίες που μπορεί να θέσει ο συγκεκριμένος κανόνας, η Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση προβλέπει έναν κανόνα που στοχεύει στη διευκόλυνση της διαδικασίας λήψης αποφάσεων με ομοφωνία, προσφέροντας ένα περιθώριο ευελιξίας που υποστηρίζει την ενισχυμένη αποτελεσματικότητα ενόψει της λήψης αποφάσεων.

Η επονομαζόμενη «εποικοδομητική αποχή» (άρθρο 31, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο της ΣΕΕ) προβλέπει το δικαίωμα ενός κράτους μέλους να απέχει από την ομόφωνη ψηφοφορία στην κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας και να συνοδεύσει την αποχή του με μια τυπική δήλωση. Το κράτος μέλος δεν θα υποχρεωθεί να εφαρμόσει την απόφαση. Ωστόσο, με πνεύμα αλληλεγγύης, το κράτος μέλος οφείλει να απέχει από ενέργειες που θα εμπόδιζαν τις προσπάθειες της Ένωσης να εφαρμόσει την εν λόγω απόφαση.

Μέχρι στιγμής, η εποικοδομητική αποχή χρησιμοποιήθηκε μόνο μία φορά, από ένα κράτος μέλος, όταν η ΕΕ αποφάσισε το 2008 13 να θεσπίσει μια μη στρατιωτική αποστολή στο πλαίσιο της κοινής πολιτικής ασφάλειας και άμυνας για το Κοσσυφοπέδιο*.

4.2.... η ψηφοφορία με ειδική πλειοψηφία προβλέπεται και εφαρμόζεται ήδη σε ορισμένες περιπτώσεις για την κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας...

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο δήλωσε ήδη το 1990 ότι η ψηφοφορία με ειδική πλειοψηφία θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη για την υλοποίηση κοινών εξωτερικών πολιτικών και πολιτικών ασφάλειας που είχαν συμφωνηθεί στο παρελθόν 14 . Με γνώμονα τον συγκεκριμένο στόχο, τα κράτη μέλη συμφώνησαν, μέσω διαδοχικών τροποποιήσεων της συνθήκης, για τη σταδιακή μετάβαση προς τη λήψη αποφάσεων με ειδική πλειοψηφία. Το άρθρο 31 παράγραφος 2 της ΣΕΕ προσφέρει πολλές δυνατότητες, οι οποίες, μέχρι στιγμής, έχουν παραμείνει αναξιοποίητες.

Η ΣΕΕ καθιερώνει δύο σημαντικές διασφαλίσεις που πλαισιώνουν τη χρήση της ψηφοφορίας με ειδική πλειοψηφία σε θέματα κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας.

4.3.... και η χρήση της ειδικής πλειοψηφίας στην κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας θα μπορούσε να επεκταθεί περαιτέρω

Η Συνθήκη της Λισαβόνας εισήγαγε τη δυνατότητα περαιτέρω διεύρυνσης της χρήσης της ψηφοφορίας με ειδική πλειοψηφία. Βάσει της λεγόμενης ρήτρας «γέφυρας» που προβλέπεται στο άρθρο 31 παράγραφος 3 της ΣΕΕ, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο δύναται να εξουσιοδοτήσει ομόφωνα το Συμβούλιο να λαμβάνει αποφάσεις με ειδική πλειοψηφία σε άλλες περιπτώσεις κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας πέραν αυτών που προβλέπονται στο άρθρο 31 παράγραφος 2 της ΣΕΕ.

Ως εκ τούτου, τα κράτη μέλη προέβλεψαν σαφώς ότι προκειμένου η Ευρωπαϊκή Ένωση να αποτελέσει έναν πραγματικά αποτελεσματικό παράγοντα στις εξωτερικές υποθέσεις και στις υποθέσεις ασφάλειας, μπορεί να κρίνεται σκόπιμη η λήψη αποφάσεων από το Συμβούλιο με ειδική πλειοψηφία πέραν των ειδικών περιπτώσεων που προβλέπονται στο άρθρο 31 παράγραφος 2 της ΣΕΕ.

Και οι δύο διασφαλίσεις που περιγράφονται στο τμήμα 4.2 θα εξακολουθήσουν να ισχύουν μετά τη χρησιμοποίηση της «γέφυρας» που προβλέπεται στο άρθρο 31 παράγραφος 3 της ΣΕΕ.

5.Συγκεκριμένες προτάσεις για τη βελτίωση της διαδικασίας λήψης αποφάσεων σε θέματα κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας με ειδική πλειοψηφία

Ως εκ τούτου, η Επιτροπή καλεί τα κράτη μέλη να αξιοποιήσουν τις δυνατότητες της ΣΕΕ όσον αφορά την ειδική πλειοψηφία σε θέματα κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας. Δεν προτείνει τη λήψη αποφάσεων από το Συμβούλιο με ειδική πλειοψηφία σε όλους τους τομείς της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας. Αντ' αυτού, θα πρέπει να δοθεί έμφαση σε τομείς στους οποίους η ψηφοφορία με ειδική πλειοψηφία θα είχε σαφώς ιδιαίτερα θετική επίδραση.

Οι κανόνες της συνθήκης σχετικά με την «εποικοδομητική αποχή» σύμφωνα με το άρθρο 31 παράγραφος 1 της ΣΕΕ και τη χρήση της ψηφοφορίας με ειδική πλειοψηφία βάσει του άρθρου 31 παράγραφος 2 της ΣΕΕ προσφέρουν τεράστιες δυνατότητες. Τα συγκεκριμένα εργαλεία, εφόσον χρησιμοποιηθούν, θα επέτρεπαν την αντιμετώπιση ορισμένων από τις καταστάσεις που περιγράφονται στο τμήμα 3. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή ενθαρρύνει τα κράτη μέλη στο Συμβούλιο να αξιοποιήσουν πλήρως τις εν λόγω δυνατότητες εφαρμόζοντας τις Συνθήκες κατά το γράμμα και το πνεύμα.

Στο συγκεκριμένο πλαίσιο, τα συμπεράσματα του Συμβουλίου αποτελούν ένα χρήσιμο εργαλείο για την επίτευξη συμφωνίας σε επίπεδο πολιτικής για τις θέσεις της ΕΕ σε συγκεκριμένα ζητήματα εξωτερικής πολιτικής. Ωστόσο, το Συμβούλιο θα πρέπει να αποφεύγει τη λήψη αποφάσεων υιοθέτησης θέσεων με κοινή συμφωνία 16 για την κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας και άλλα συναφή ζητήματα, μέσω παράλληλων ή ανεπίσημων διαδικασιών, στις περιπτώσεις που θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν τα εργαλεία που προβλέπει η Συνθήκη. Τούτο θα επέτρεπε την αξιοποίηση των δυνατοτήτων του άρθρου 31 παράγραφος 1, του άρθρου 31 παράγραφος 2 και του άρθρου 31 παράγραφος 3 της ΣΕΕ.

Επιπλέον, όταν ένα θέμα δεν αφορά την κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας, αλλά τις εξωτερικές πτυχές μιας πολιτικής που διέπεται από τη Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, οι αντίστοιχες νομικές βάσεις θα πρέπει να χρησιμοποιούνται για τη λήψη αποφάσεων, μην εφαρμόζοντας συνεπώς τον κανόνα της ομοφωνίας. Το δυναμικό του εκτεταμένου δικτύου της αντιπροσωπείας της ΕΕ σε ολόκληρο τον κόσμο και σε διεθνείς οργανισμούς θα πρέπει να αξιοποιηθεί πλήρως 17 . 

Ενώ η αξιοποίηση του δυναμικού των υφιστάμενων διατάξεων περί ειδικής πλειοψηφίας δυνάμει του άρθρου 31 παράγραφος 2 της ΣΕΕ θα αποτελούσε σημαντική βελτίωση, δεν θα κάλυπτε πολλές από τις διαπιστωθείσες ελλείψεις. Προκειμένου να τις αντιμετωπίσει, η Επιτροπή προτείνει επίσης να διερευνηθούν περισσότερες διαρθρωτικές λύσεις, ενισχύοντας τη διαδικασία λήψης αποφάσεων σε θέματα κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας βάσει του άρθρου 31 παράγραφος 3 της ΣΕΕ, χρησιμοποιώντας τη ρήτρα «γέφυρας».

Η Επιτροπή εντόπισε τρεις συγκεκριμένους τομείς που θα επωφεληθούν άμεσα από την εφαρμογή της ρήτρας «γέφυρας» που προβλέπεται στο άρθρο 31 παράγραφος 3 της ΣΕΕ.

5.1.Θέσεις της ΕΕ για τα ανθρώπινα δικαιώματα σε πολυμερή φόρουμ

Η καθολικότητα και ο αδιαίρετος χαρακτήρας των ανθρωπίνων δικαιωμάτων αποτελεί μία από τις βασικές αρχές που ενέπνευσαν τη δημιουργία, την ανάπτυξη και τη διεύρυνση της ΕΕ, ενώ καθοδηγούν τις εξωτερικές της δράσεις 20 . Η πολιτική ενότητα για τα ανθρώπινα δικαιώματα είναι καθοριστικής σημασίας για τη διατήρηση της διεθνούς αξιοπιστίας και της ήπιας δύναμης της ΕΕ, εντός και εκτός των πολυμερών φόρουμ.

Όταν οι θέσεις της ΕΕ για τα ανθρώπινα δικαιώματα που πρόκειται να ληφθούν σε διεθνή φόρουμ συζητούνται στο πλαίσιο της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας, προσδιορίζονται επί του παρόντος με κοινή συμφωνία, συνήθως με τη μορφή συμπερασμάτων του Συμβουλίου. Η μετάβαση στην ψηφοφορία με ειδική πλειοψηφία θα επιτρέψει την αποτελεσματικότερη και έγκαιρη δράση της ΕΕ. Καταστάσεις όπως εκείνη τον Ιούνιο του 2017, όταν η Ένωση δεν κατόρθωσε να προβεί σε δήλωση υπό το σημείο 4 (καταστάσεις ανθρωπίνων δικαιωμάτων που απαιτούν την προσοχή του Συμβουλίου) στο Συμβούλιο Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων των Ηνωμένων Εθνών, δεν θα είναι πλέον εφικτές. 

5.2.Έγκριση και τροποποίηση καθεστώτων κυρώσεων της ΕΕ

Η πολιτική κυρώσεων είναι ένα από τα ισχυρότερα εργαλεία εξωτερικής πολιτικής και ασφάλειας της ΕΕ, δεδομένου ότι χρησιμοποιεί τη σημαντική οικονομική ισχύ της ΕΕ ως μοχλό προώθησης των στόχων της στο εξωτερικό. Η ενότητα δράσης είναι απαραίτητη προκειμένου να διατηρηθούν ίσοι όροι ανταγωνισμού στη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς και η αποτελεσματικότητα των κοινών κανόνων στο πλαίσιο του Σένγκεν.

Κατά τα τελευταία έτη, η χρήση περιοριστικών μέτρων από την ΕΕ αυξήθηκε σε συχνότητα και ένταση, αποδεικνύοντας την προθυμία της ΕΕ να αντιδράσει, να αποτρέψει και να επηρεάσει τις εξελίξεις μέσω άσκησης πολιτικής και οικονομικής πίεσης. Όπως στην περίπτωση της εμπορικής πολιτικής στην οποία εφαρμόζεται η ειδική πλειοψηφία, ο καθορισμός ενός επιπέδου πολιτικής φιλοδοξίας και η επίτευξη της κατάλληλης ισορροπίας μεταξύ των οικονομικών συμφερόντων των κρατών μελών αποτελεί τον πυρήνα οποιασδήποτε διαπραγμάτευσης για την επιβολή κυρώσεων. Η ικανότητα της ΕΕ να ενεργεί αποφασιστικά σύμφωνα με το γεωπολιτικό της συμφέρον, συνηθέστερα στο πλαίσιο μιας διεθνούς κινητοποίησης ενάντια σε σοβαρές παραβιάσεις του διεθνούς δικαίου, είναι προς το κοινό συμφέρον όλων των κρατών μελών.

5.3.Μη στρατιωτικές αποστολές στο πλαίσιο της κοινής πολιτικής ασφάλειας και άμυνας

Οι μη στρατιωτικές αποστολές στο πλαίσιο της κοινής πολιτικής ασφάλειας και άμυνας διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο στην παγκόσμια δέσμευση της ΕΕ για ειρήνη και ασφάλεια. Μέχρι στιγμής, κατά τη δρομολόγηση και τη λήψη αποφάσεων σχετικά με τις μη στρατιωτικές αποστολές, το Συμβούλιο αποφασίζει ομόφωνα 22 . 

Σε ένα δυναμικό διεθνές περιβάλλον, η ΕΕ θα πρέπει να είναι σε θέση να αναπτύξει ταχέως την εργαλειοθήκη της προκειμένου να ανταποκριθεί και να συμμετάσχει στη διαχείριση κρίσεων ή καθεστώτων μετά από κάποια κρίση με έγκαιρο και ορατό τρόπο, στηρίζοντας άμεσα τις εθνικές αρχές και/ή τις τοπικές κοινότητες. Δεδομένου ότι η ΕΕ επιδιώκει να εξάγει σταθερότητα στις γειτονικές περιοχές, ο αριθμός των πολιτικών αποστολών είναι πιθανόν να αυξηθεί. Δεδομένου του ρευστού περιβάλλοντος στο οποίο λαμβάνουν συνήθως χώρα οι εν λόγω αποστολές μετά τη δρομολόγησή τους, απαιτείται αποτελεσματική και ευέλικτη διαχείριση.

6.Συμπέρασμα

Η κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας της ΕΕ έχει ενισχυθεί σημαντικά από την εποχή της θέσπισή της. Τα επιτεύγματά της, παραδείγματος χάρη στα Δυτικά Βαλκάνια, για τη στήριξη της Ουκρανίας και σε σχέση με το πυρηνικό πρόγραμμα του Ιράν, είναι σημαντικά. Οι εταίροι της ΕΕ παγκοσμίως αναμένουν ότι θα υπερασπιστεί τις αξίες της και την πολυμερή τάξη με βάση τους διεθνείς κανόνες.

Καθίσταται όλο και πιο σαφές ότι οι προκλήσεις που αντιμετωπίζουμε στην παγκόσμια σκηνή απαιτούν «αλλαγή ταχύτητας» στην κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας. Η ΕΕ θα πρέπει να αποτελέσει ισχυρότερο παγκόσμιο παράγοντα, ώστε να είναι σε θέση να συνεχίσει να διαμορφώνει το μέλλον μας, να υποστηρίζει την κοινή μας κυριαρχία και να ασκεί θετική επιρροή στη διεθνή σκηνή.

Η αποτελεσματικότητα της διαδικασίας λήψης αποφάσεων μπορεί να βελτιωθεί σε ορισμένους τομείς της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας. Κάτι τέτοιο θα βοηθούσε την Ευρωπαϊκή Ένωση να στηριχθεί στις δυνάμεις της.

Για τον λόγο αυτό, η Επιτροπή υποστηρίζει την αξιοποίηση του δυναμικού που προσφέρει η Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση, χρησιμοποιώντας το πλήρες φάσμα των δυνατοτήτων της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας, ιδίως με την ενίσχυση της χρήσης της ψηφοφορίας με ειδική πλειοψηφία.

Προκειμένου να συμβάλει στην οικοδόμηση μιας πιο ενωμένης, πιο ισχυρής και πιο δημοκρατικής Ένωσης με ορίζοντα το 2025, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή καλεί τους ηγέτες στη συνάντησή τους στις 9 Μαΐου 2019 στο Σιμπίου να εγκρίνουν τις προτάσεις που περιέχονται στην παρούσα ανακοίνωση. Το Συμβούλιο θα πρέπει να λαμβάνει αποφάσεις με ειδική πλειοψηφία στους ακόλουθους τρεις τομείς της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας:

·όσον αφορά τα ζητήματα ανθρωπίνων δικαιωμάτων σε πολυμερή φόρουμ·

·όσον αφορά την πολιτική κυρώσεων·

·όσον αφορά μη στρατιωτικές αποστολές της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας.

(1)       Δήλωση της Ρώμης των ηγετών των 27 κρατών μελών και του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής.

(2)      Έννοια που παρουσιάστηκε από τον πρόεδρο κ. Γιούνκερ στην ομιλία του στην 54η Διάσκεψη ασφαλείας του Μονάχου.

(3)       Κοινό όραμα, κοινές δράσεις: Μία ισχυρότερη Ευρώπη. Μια συνολική στρατηγική της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την εξωτερική πολιτική και την πολιτική ασφάλειας , Ιούνιος 2017.

(4)      Ομιλία του προέδρου κ. Γιούνκερ για την κατάσταση της Ένωσης 2017 .

(5)     Δήλωση του Meseberg από τον πρόεδρο της Γαλλίας κ. Εμανουέλ Μακρόν και την καγκελάριο της Γερμανίας, κ. Άγκελα Μέρκελ. Κατά τη διάρκεια της Ευρωπαϊκής Διάσκεψης διάφορα κράτη μέλη αναγνώρισαν τη σημασία αλλαγής της κατεύθυνσης και της καθιέρωσης της ψηφοφορίας με ειδική πλειοψηφία. Αυτή ήταν, κατά κύριο λόγο, η θέση της Γαλλίας και της Γερμανίας (Réf. Contribution franco-allemande à la Convention européenne sur l'architecture institutionnelle de l'Union du 15 janvier 2003, faite à Paris et à Berlin; Contribution de M. Dominique de Villepin et M. Joschka Fischer).

(6)      Για περισσότερες πληροφορίες, ανατρέξτε στη σελίδα Η ευρωπαϊκή οικοδόμηση μέσω των Συνθηκών στις συνόψεις του EUR-lex της νομοθεσίας της ΕΕ.

(7)      Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο, την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών «Μια αξιόπιστη προοπτική διεύρυνσης για τα Δυτικά Βαλκάνια και αυξημένη δέσμευση της ΕΕ απέναντί τους», COM (2018) 65 final.

(8)      Άρθρο 24 παράγραφος 3 της ΣΕΕ.

(9)      Με πολύ περιορισμένες και υπό όρους εξαιρέσεις στο άρθρο 218 παράγραφος 8 πρώτο εδάφιο της ΣΛΕΕ.

(10)      Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 2271/96 του Συμβουλίου, της 22ας Νοεμβρίου 1996, για την προστασία από τις συνέπειες της εξωεδαφικής εφαρμογής ορισμένων νόμων που θεσπίστηκαν από μια τρίτη χώρα, και των μέτρων που βασίζονται σε αυτούς ή απορρέουν από αυτούς. ΕΕ L 309, 29.11.1996, σ. 1–6.

(11)      Οι άλλοι τομείς όπου λαμβάνονται αποφάσεις με ομοφωνία είναι η φορολογία, η κοινωνική ασφάλιση ή η κοινωνική προστασία, η προσχώρηση νέων χωρών στην ΕΕ και η επιχειρησιακή αστυνομική συνεργασία.

(12)      Ενώ άλλοι τομείς της εξωτερικής δράσης της ΕΕ διέπονται από τις διατάξεις της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας διέπεται από τις διατάξεις της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση.

(13)      Κοινή δράση 2008/124/ΚΕΠΠΑ του Συμβουλίου της 4ης Φεβρουαρίου 2008, ΕΕ L 42, της 16.2.2008, σ. 92–98.* Η ονομασία αυτή χρησιμοποιείται με επιφύλαξη των θέσεων ως προς το καθεστώς και συνάδει με την απόφαση 1244(1999) του Συμβουλίου Ασφαλείας των Ηνωμένων Εθνών και τη γνώμη του Διεθνούς Δικαστηρίου σχετικά με τη διακήρυξη της ανεξαρτησίας του Κοσσυφοπεδίου.

(14)      Βλ. Συμπεράσματα του Συμβουλίου κατά την προετοιμασία της Διακυβερνητικής Διάσκεψης πριν από τη σύναψη της Συνθήκης του Μάαστριχτ http .

(15)      Άλλα άρθρα όταν πρόκειται να εκδοθούν αποφάσεις με ειδική πλειοψηφία δυνάμει της συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση: Άρθρο 41 παράγραφος 3 της ΣΕΕ, άρθρο 45 παράγραφος 2 της ΣΕΕ και άρθρο 46 παράγραφος 2 της ΣΕΕ. Πρόσφατα, βάσει του άρθρου 46 παράγραφος 2 της ΣΕΕ, η συντριπτική πλειοψηφία των κρατών μελών αποφάσισαν να ενισχύσουν την ευρωπαϊκή συνεργασία για την άμυνα εκδίδοντας απόφαση με ειδική πλειοψηφία για την καθιέρωση μόνιμης διαρθρωμένης συνεργασίας στον τομέα της ασφάλειας και της άμυνας. Η καθιέρωση μιας συνεργασίας αυτού του είδους θα ενισχύσει την ιδιότητα της ΕΕ ως εταίρου στον τομέα της διεθνούς ασφάλειας, ενώ θα μεγιστοποιήσει την αποτελεσματικότητα των αμυντικών δαπανών των κρατών μελών.

(16)      Η κοινή συμφωνία αποτελεί μια πρακτική που δεν προβλέπεται από τις Συνθήκες, κατά την οποία όλα τα κράτη μέλη συμφωνούν ρητά χωρίς δυνατότητα αποχής.

(17)      Άρθρο 221 ΣΛΕΕ.

(18)      Βλ. εκτελεστική απόφαση (ΚΕΠΠΑ) 2018/1086 του Συμβουλίου, της 30ής Ιουλίου 2018, για την εφαρμογή της απόφασης (ΚΕΠΠΑ) 2015/1333 σχετικά με περιοριστικά μέτρα λόγω της κατάστασης στη Λιβύη, OJ L 194, 31.7.2018, p. 150–151.

(19)      Άρθρο 22 παράγραφος 1, άρθρο 22 παράγραφος 2 και άρθρο 26 παράγραφος 1 της ΣΕΕ.

(20)      Όπως προβλέπεται στο άρθρο 21 της ΣΕΕ.

(21)      Πέρα από τη δυνατότητα που αναφέρθηκε προηγουμένως στο πρώτο τετραγωνίδιο του τμήματος 5.

(22)      Βάσει του άρθρου 42 παράγραφος 4 της ΣΕΕ, του άρθρου 43 παράγραφος 2 της ΣΕΕ και του άρθρου 28 της ΣΕΕ.

(23)      Συμπεριλαμβανομένων των αποφάσεων που λαμβάνονται από εξουσιοδοτημένη αρχή.