1.

Die Rechtsmittel des Rates der Europäischen Union (C‑404/12 P) und der Europäischen Kommission (C‑405/12 P) beziehen sich auf die Auslegung des Begriffs der gesetzgebenden Eigenschaft im Sinne von Art. 9 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 2 Nr. 2 Abs. 2 des Übereinkommens über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten ( 2 ) (im Folgenden: Übereinkommen von Århus). Aus diesen Vorschriften ergibt sich, dass Mitglieder der Öffentlichkeit Zugang zu verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Verfahren haben, um die Handlungen und Unterlassungen anzufechten, die gegen umweltbezogene Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts verstoßen; allerdings wird klargestellt, dass in gesetzgebender Eigenschaft vorgenommene behördliche Handlungen vom Anwendungsbereich des Art. 9 Abs. 3 des genannten Übereinkommens ausgenommen sind ( 3 ). Die erwähnten Vorschriften sind durch Art. 10 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 ( 4 ) (im Folgenden: Århus-Verordnung) in Unionsrecht umgesetzt worden.

2.

Die Verordnung (EG) Nr. 396/2005 regelt die Höchstgehalte an Pestizidrückständen in oder auf Lebens- und Futtermitteln pflanzlichen und tierischen Ursprungs ( 5 ) . Sie ist durch die Verordnung (EG) Nr. 149/2008 der Kommission vom 29. Januar 2008 ( 6 ) zur Festlegung der Anhänge II, III und IV mit Rückstandshöchstgehalten für die unter Anhang I der Verordnung Nr. 396/2005 fallenden Erzeugnisse geändert worden. Die genannte Verordnung Nr. 149/2008 ist nach dem sogenannten Regelungsverfahren im Sinne des Beschlusses 1999/468/EG ( 7 ) erlassen worden.

3.

Mit Schreiben vom 7. und 10. April 2008 beantragten die Stiftungen niederländischen Rechts Stichting Natuur en Milieu und Pesticide Action Network Europe (im Folgenden: Umweltschutzorganisationen) bei der Kommission eine interne Überprüfung der Verordnung Nr. 149/2008 nach Art. 10 der Århus-Verordnung. Mit zwei Entscheidungen vom 1. Juli 2008 (im Folgenden: Unzulässigkeitsentscheidungen) lehnte die Kommission diese Anträge als unzulässig ab und begründete dies damit, dass die Verordnung Nr. 149/2008 keine Maßnahme zur Regelung eines Einzelfalls im Sinne des Übereinkommens von Århus sei und daher nicht Gegenstand eines internen Überprüfungsverfahrens nach der genannten Verordnung sein könne.

4.

Auf die von den Umweltschutzorganisationen erhobene Klage hin hob das Gericht die Unzulässigkeitsentscheidungen mit dem Urteil Stichting Natuur en Milieu und Pesticide Action Network Europe/Kommission (T‑338/08, EU:T:2012:300, im Folgenden: angefochtenes Urteil) auf. Es war u. a. der Ansicht, der Erlass der Verordnung Nr. 149/2008 falle in den Bereich der Ausführungsbefugnisse der Kommission und könne daher zu einem Antrag wie dem in Art. 10 der Århus-Verordnung vorgesehenen Antrag auf Überprüfung führen.

5.

Mit den vorliegenden Rechtsmitteln beantragen der Rat und die Kommission, das angefochtene Urteil aufzuheben.

6.

Aufgrund der Ähnlichkeit des Rechtsmittelgrundes des Rates und des ersten Rechtsmittelgrundes der Kommission mit den Rechtsmittelgründen, die von ebendiesen Organen und dem Europäischen Parlament in den Rechtssachen Rat u. a./Vereniging Milieudefensie und Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C‑401/12 P bis C‑403/12 P), in denen meine Schlussanträge ebenfalls heute vorgelegt werden, vorgebracht worden sind, sind die vorliegenden Rechtsstreitigkeiten eng mit der Frage verknüpft, ob im Rahmen einer Nichtigkeitsklage für die Zwecke der Rechtmäßigkeitskontrolle nach Art. 10 der Århus-Verordnung, die der zweiten Reihe von Rechtssachen zugrunde liegt, eine unmittelbare Berufung auf Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Århus möglich ist.

7.

In der vorliegenden Rechtssache stellt sich jedoch die – sich aus dem zweiten Rechtsmittelgrund der Kommission in der Rechtssache C‑405/12 P ergebende – Vorfrage der Anwendbarkeit des Übereinkommens von Århus auf den vorliegenden Fall. Daher werden sich die vorliegenden Schlussanträge auf die Frage konzentrieren, ob die Kommission beim Erlass der Verordnung Nr. 149/2008 in gesetzgebender Eigenschaft im Sinne von Art. 2 Nr. 2 Abs. 2 des Übereinkommens von Århus gehandelt hat, was es ermöglichen würde, die genannte Verordnung vom Anwendungsbereich des Art. 9 Abs. 3 des erwähnten Übereinkommens und damit vom Anwendungsbereich des Art. 10 Abs. 1 der Århus-Verordnung auszunehmen.

8.

Wegen der Beschreibung des rechtlichen Rahmens und des dem Rechtsstreit zugrunde liegenden Sachverhalts, des Verfahrens vor dem Gericht sowie des angefochtenen Urteils genügt eine Bezugnahme auf die Darstellung in diesem Urteil.

9.

Mit seinem am 3. September 2012 eingelegten Rechtsmittel (Rechtssache C‑404/12 P) beantragt der Rat, das angefochtene Urteil aufzuheben, die Klage der Klägerinnen im ersten Rechtszug in vollem Umfang abzuweisen und diese gesamtschuldnerisch und gemeinschaftlich zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

10.

Mit ihrem am 27. August 2012 eingelegten Rechtsmittel (Rechtssache C‑405/12 P) beantragt die Kommission, das angefochtene Urteil aufzuheben, den Rechtsstreit in der Sache zu entscheiden und die Klage auf Nichtigerklärung der Unzulässigkeitsentscheidungen abzuweisen sowie die Klägerinnen im ersten Rechtszug zur Tragung der Kosten zu verurteilen, die ihr im ersten Rechtszug und im Rahmen des vorliegenden Rechtsmittelverfahrens entstanden sind.

11.

Die Rechtssachen C‑404/12 P und C‑405/12 P sind für die Zwecke des schriftlichen und mündlichen Verfahrens sowie des Urteils mit Beschluss des Präsidenten vom 21. November 2012 verbunden worden.

12.

Am 25. Februar 2013 haben die Umweltschutzorganisationen eine Rechtsmittelbeantwortung eingereicht. Nach dem Berichtigungsantrag vom 1. März 2013 haben die genannten Parteien ein als bedingt bezeichnetes Anschlussrechtsmittel eingelegt, das eine Bezugnahme auf Art. 176 Abs. 2 der Verfahrensordnung enthält.

13.

Der Rat, das Parlament, die Kommission, die Umweltschutzorganisationen und die tschechische Regierung ( 8 ) sind in der mündlichen Verhandlung angehört worden, die am 10. Dezember 2013 stattgefunden hat.

14.

Da die Frage, ob der Erlass der Verordnung Nr. 149/2008 in den Geltungsbereich des Übereinkommens von Århus fällt, für die Prüfung des vorliegenden Rechtsstreits in der Sache entscheidend ist, ist die Prüfung der vorliegenden Rechtsmittel mit dem zweiten Rechtsmittelgrund in der Rechtssache C‑405/12 P zu beginnen. Die mit dem ersten Rechtsmittelgrund in der Rechtssache C‑405/12 P und dem Rechtsmittel in der Rechtssache C‑404/12 P aufgeworfene Frage der Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Århus-Verordnung im Hinblick auf das Übereinkommen von Århus ist nämlich gegenstandslos, wenn sich erweist, dass der Rechtsakt, für den der Antrag auf Überprüfung eingereicht worden ist, nicht Gegenstand einer solchen Kontrolle sein kann.

15.

Mit ihrem zweiten Rechtsmittelgrund wirft die Kommission dem Gericht insoweit einen Rechtsfehler vor, als es in den Rn. 65 bis 67 des angefochtenen Urteils entschieden hat, dass der Erlass der Verordnung Nr. 149/2008 durch die Kommission zur Ausübung der Befugnisse zur Durchführung dieser Verordnung gehöre. Das Gericht habe nämlich, so die Kommission, eine Auslegung vorgenommen, die auf einem rein institutionellen Ansatz des Begriffs der gesetzgebenden Eigenschaft im Sinne von Art. 2 Nr. 2 Abs. 2 des Übereinkommens von Århus beruhe.

16.

Zur Stützung ihrer Rügen macht die Kommission geltend, die Auslegung des Begriffs der gesetzgebenden Eigenschaft im Sinne des genannten Übereinkommens könne nicht von Begriffen abhängen, die spezifisch für die Unionsverträge seien. Vielmehr müsse sie auf einer teleologischen Methode beruhen, die die Tatsache berücksichtige, dass das Übereinkommen von Århus Gesetzgebungsakte deshalb von seinem Geltungsbereich ausgenommen habe, weil die Information der Öffentlichkeit insoweit durch das Gesetzgebungsverfahren selbst garantiert werde ( 9 ). Da der Gerichtshof bereits im Urteil Flachglas Torgau entschieden habe, dass eine funktionelle Auslegung des Begriffs „Gremien oder Einrichtungen, die in … gesetzgebender Eigenschaft handeln“ ( 10 ), vorzunehmen sei, sei ein solcher funktioneller Ansatz auch im Rahmen der Auslegung des Begriffs „Handlung in gesetzgebender Eigenschaft“ im Sinne von Art. 2 Nr. 2 Abs. 2 des Übereinkommens von Århus am besten geeignet. Zudem habe der Gerichtshof im Rahmen der Auslegung von Art. 2 Nr. 2 der Richtlinie 2003/4/EG ( 11 ) (im Folgenden: Informationszugangsrichtlinie) auf diese Vorschrift Bezug genommen.

17.

Erstens ist ein völkerrechtlicher Vertrag nach ständiger Rechtsprechung anhand seines Wortlauts und im Licht seiner Ziele auszulegen. Die Art. 31 der Wiener Übereinkommen vom 23. Mai 1969 über das Recht der Verträge und vom 21. März 1986 über das Recht der Verträge zwischen Staaten und internationalen Organisationen oder zwischen internationalen Organisationen, die Ausdruck von Völkergewohnheitsrecht sind, bestimmen, dass ein Vertrag nach Treu und Glauben in Übereinstimmung mit der gewöhnlichen, seinen Bestimmungen in ihrem Zusammenhang zukommenden Bedeutung und im Licht seines Ziels und Zwecks auszulegen ist ( 12 ).

18.

Aus der Präambel des Übereinkommens von Århus ergibt sich, dass die Vertragsparteien die Bedeutung des Schutzes, der Erhaltung und der Verbesserung des Zustands der Umwelt sowie der „Transparenz in allen Bereichen der öffentlichen Verwaltung“ anerkannt und die gesetzgebenden Körperschaften aufgefordert haben, die Grundsätze des Übereinkommens in ihren Verfahren umzusetzen ( 13 ). Die Tragweite, die die Verfasser des genannten Übereinkommens dessen Art. 2 Nr. 2 Abs. 2 in Verbindung mit seinem Art. 9 Abs. 3 haben verleihen wollen, ist daher im Hinblick auf diese Ziele zu beurteilen.

19.

Insoweit steht fest, dass das Übereinkommen von Århus den Begriff der Handlung oder der in gesetzgebender Eigenschaft handelnden Einrichtung nicht definiert. In Art. 2 Nr. 2 Abs. 2 beschränkt sich dieses Übereinkommen darauf, „Behörden, die in gerichtlicher oder gesetzgebender Eigenschaft“ handeln, von seinem Geltungsbereich auszunehmen. Diese Vorschrift ist im Hinblick auf die Bestimmung der Tragweite von Art. 9 Abs. 3 des genannten Übereinkommens von wesentlicher Bedeutung, da in gesetzgebender Eigenschaft vorgenommene Handlungen von Behörden nicht zu den Verfahren gehören, zu denen Mitglieder der Öffentlichkeit wegen Verstößen gegen umweltbezogene Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts nach dem letztgenannten Artikel Zugang haben.

20.

Zweitens liefern die Materialien, die zur Annahme des Übereinkommens von Århus geführt haben, in Bezug auf die Entstehungsgeschichte des in Rede stehenden Begriffs nur wenige Anhaltspunkte, die keine eindeutigen Schlüsse zulassen.

21.

Ich stelle fest, dass im Stadium der dritten Sitzung der mit der Ausarbeitung des Entwurfs des Übereinkommens von Århus betrauten Arbeitsgruppe der Begriff „Erlass einer Entscheidung in Umweltangelegenheiten“ zur Diskussion stand, bei dem davon ausgegangen wurde, dass er weder für gesetzgeberische noch für gerichtliche Entscheidungen gilt ( 14 ). Auf der vierten Sitzung wurde beim Begriff „Erlass von Entscheidungen in Umweltangelegenheiten“ davon ausgegangen, dass er „jedes in den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften festgelegte Verfahren [bezeichnet], das von einer Behörde im Hinblick auf den Erlass von Entscheidungen betrieben wird, die nach Maßgabe der Rechtsvorschriften Fragen im Zusammenhang mit der Umwelt regeln. Er erfasst weder Justiz- oder Gesetzgebungsakte noch sonstige allgemeingültige Normativakte.“

22.

Was den Begriff „Behörde“ angeht, wurde auf der vierten Sitzung vorgeschlagen, ihn so zu definieren, dass er „jede Behörde oder jeden hohen Beamten [bezeichnet], der nach den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften befugt ist, Entscheidungen zu erlassen, die Gesetzen und Verordnungen über die Umwelt Wirkung verleihen, oder Informationsdaten über die Umwelt zu erheben, zu kompilieren oder zu verbreiten. Dieser Begriff erfasst keine Gesetzgebungs- und Justizorgane“ (Hervorhebung nur hier). Er wurde auf der sechsten Sitzung endgültig in dem Sinne festgeschrieben, dass „Organe, die gerichtlich oder gesetzgeberisch tätig werden“, ausgenommen sind.

23.

Im Übrigen hat der Ausschuss zur Überprüfung der Einhaltung der Bestimmungen des Übereinkommens von Århus in seinen Stellungnahmen zu Rechtsakten der im Rahmen ihrer Gesetzgebungsbefugnis handelnden Unionsorgane hervorgehoben, dass bei der Feststellung eines eventuellen Verstoßes gegen das Umweltrecht die Form des in Rede stehenden Entscheidungsprozesses zu berücksichtigen sei ( 15 ). Daraus ergibt sich, dass bei der Qualifizierung einer Entscheidung, Handlung oder Unterlassung im Sinne des Übereinkommens von Århus ihre Bezeichnung im Sinne des innerstaatlichen Rechts der Vertragspartei nicht entscheidend ist ( 16 ).

24.

Drittens ist in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof bereits Gelegenheit gehabt hat, Art. 2 Nr. 2 Abs. 2 des Übereinkommens von Århus – u. a. im Rahmen von Rechtssachen, die die Informationszugangsrichtlinie und die Richtlinie 85/337/EWG ( 17 ) (im Folgenden: UVP-Richtlinie) betrafen – in Bezug zu nehmen.

25.

In der Rechtsprechung zur Auslegung der UVP-Richtlinie hat der Gerichtshof die Auffassung vertreten, dass der Ausschluss eines Projekts vom Geltungsbereich der genannten Richtlinie nach deren Art. 1 Abs. 5 zwei Voraussetzungen unterliegt. Zum einen muss das Projekt im Einzelnen durch einen besonderen Gesetzgebungsakt genehmigt werden; zum anderen müssen die Ziele der Richtlinie, einschließlich des Ziels der Bereitstellung von Informationen, im Wege des Gesetzgebungsverfahrens erreicht werden ( 18 ).

26.

Im Urteil Boxus u. a., das sich auf die Qualifizierung eines nationalen Dekrets bezog, das bestimmten Arten von Städtebaugenehmigungen im Hinblick auf den Geltungsbereich der UVP-Richtlinie und des Übereinkommens von Århus Gesetzeskraft verlieh, hat der Gerichtshof – unter Hervorhebung der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten – u. a. die Auffassung vertreten, Art. 9 des Übereinkommens von Århus und Art. 10a der genannten Richtlinie würden „jegliche praktische Wirksamkeit verlieren, wenn der bloße Umstand, dass ein Projekt durch einen Gesetzgebungsakt genehmigt wurde, … dazu führen würde, dass Rechtsbehelfe im Sinne dieser Bestimmungen, mit denen die materiell-rechtliche und verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit des Projekts angefochten werden könnte, ausgeschlossen wären“ ( 19 ). Er hat ferner entschieden, dass die Frage, ob der Gesetzgebungsakt die in der UVP-Richtlinie festgelegten Voraussetzungen erfüllt, von einem Gericht oder einer anderen auf gesetzlicher Grundlage geschaffenen unabhängigen und unparteiischen Stelle nach den nationalen Verfahrensvorschriften geprüft werden können muss ( 20 ).

27.

Was die Informationszugangsrichtlinie angeht, hat der Gerichtshof im Urteil Flachglas Torgau eine funktionelle Auslegung des Begriffs „Gremien oder Einrichtungen, die in gesetzgebender Eigenschaft handeln“, anerkannt, wonach als unter diese Definition fallend die Ministerien angesehen werden können, die nach nationalem Recht damit betraut sind, Gesetzentwürfe vorzubereiten, diese dem Parlament vorzulegen und sich – u. a. mit Stellungnahmen – am Gesetzgebungsverfahren zu beteiligen ( 21 ). In diesem Zusammenhang hat er die Vielfalt der Verfahren hervorgehoben, die von den betreffenden Mitgliedstaaten als Gesetzgebungsverfahren betrachtet werden.

28.

Allerdings hat sich der Gerichtshof in diesen Rechtssachen zur Auslegung besonderer Bestimmungen der betreffenden Richtlinien im Licht des Übereinkommens von Århus geäußert, so dass diese Rechtsprechung nicht ohne Weiteres auf die vorliegende Rechtssache übertragen werden kann.

29.

Nach meinem Dafürhalten sollten bei der Auslegung des Ausschlusses von Handlungen, die im Sinne des Übereinkommens von Århus zur Gesetzgebungstätigkeit gehören, einige grundsätzliche Erwägungen berücksichtigt werden.

30.

Erstens muss die Auslegung des Begriffs „Gesetzgebung“ im Sinne eines völkerrechtlichen Instruments, wie die Kommission feststellt, ihren autonomen Charakter im Verhältnis zum innerstaatlichen Recht der Vertragsparteien behalten. Daher kann die Auslegung von Art. 2 Nr. 2 Abs. 2 des Übereinkommens von Århus nicht ausschließlich auf Bezugnahmen gestützt werden, die einem bestimmten System eigen sind, sondern sollte sich aus einer umfassenden Prüfung unter gebührender Berücksichtigung des vorherrschenden Ziels des Übereinkommens, nämlich des Umweltschutzes und des Aufbaus eines demokratischen Systems, das es den Bürgern ermöglicht, sich aktiv an diesem Prozess zu beteiligen, ergeben.

31.

Der Ausschluss der Gesetzgebungsakte vom Geltungsbereich des Übereinkommens von Århus kann nämlich nicht die Tragweite haben, die ihm aufgrund einer eingehenden Prüfung des nationalen Rechts beigemessen würde. Zunächst gilt das Völkerrecht nicht für die Aufteilung der normativen Befugnisse innerhalb der Rechtsordnung einer Vertragspartei. Es setzt vielmehr voraus, dass für die Beibehaltung des Ziels des Übereinkommens insgesamt Sorge getragen wird.

32.

Zweitens ergibt sich aus einer Auslegung von Art. 2 Nr. 2 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Århus, dass das Ziel des durch das genannte Übereinkommen eingerichteten Systems darin besteht, es den Mitgliedern der Öffentlichkeit zu ermöglichen, Entscheidungen, mit denen umweltrechtliche Vorschriften umgesetzt werden, anzufechten und überprüfen zu lassen, mit anderen Worten zu handeln, damit die korrekte Anwendung der Vorschriften des nationalen Umweltrechts auf konkrete Fälle gewährleistet ist. Daraus folgt, dass die Mitglieder der Öffentlichkeit nicht mit dem Recht ausgestattet worden sind, die Verabschiedung eines bestimmten Schutzniveaus in Umweltangelegenheiten zu kontrollieren oder gar zu verlangen.

33.

Daher besteht das Hauptziel des Übereinkommens von Århus darin, ein System der Rechtmäßigkeitskontrolle einzuführen, das es den Mitgliedern der Öffentlichkeit ermöglicht, im Fall eines Verstoßes gegen eine umweltrechtliche Vorschrift bei deren Anwendung eine verwaltungsbehördliche oder gerichtliche Kontrolle zu initiieren ( 22 ).

34.

Insoweit könnte das Kriterium, das die Feststellung erlaubt, ob ein Rechtsakt zur Kategorie der Gesetzgebungsakte im Sinne des Übereinkommens gehört, das der Existenz einer höherrangigen umweltrechtlichen Norm sein. Für die Zwecke von Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Århus hat die Kontrolle nämlich im Hinblick auf die „Bestimmungen des nationalen[ ( 23 ) ] Umweltrechts“ zu erfolgen. Einzelpersonen können daher einen Verstoß gegen eine solche Norm durch den angefochtenen Rechtsakt geltend machen. Demnach muss ein behördlicher Rechtsakt, der angefochten wird, im Verhältnis zu den genannten Bestimmungen des nationalen Umweltrechts zwangsläufig eine niedrigere Stellung in der Normenhierarchie einnehmen, da das Übereinkommen von dem Postulat ausgeht, dass der erwähnte Rechtsakt möglicherweise unvereinbar mit diesen Bestimmungen ist.

35.

Daraus folgt, dass unionsrechtliche Normen, deren materiell-rechtliche Konformität im Hinblick auf eine Bestimmung des Umweltrechts der Union nicht beurteilt werden kann, grundsätzlich Rechtsakte mit Gesetzgebungscharakter im Sinne des Übereinkommens von Århus darstellen. In Anbetracht des autonomen Charakters des Gesetzgebungsbegriffs im Sinne des genannten Übereinkommens ist insoweit jedoch nicht auf die dem Unionsrecht eigene Unterscheidung zwischen Gesetzgebungsakten und Durchführungsvorschriften abzustellen. Im Übrigen hat der Gerichtshof unlängst bestätigt, dass die in den Art. 290 AEUV und 291 AEUV umschriebenen Fallkonstellationen, die delegierte Rechtsakte bzw. Durchführungsvorschriften im Unionsrecht betreffen, keine erschöpfende Regelung darstellen ( 24 ).

36.

Drittens zielt das Übereinkommen von Århus nach meinem Dafürhalten konsequenterweise darauf ab, die Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit in einem weiteren Sinne von Rechtsakten auszuschließen, die im Umweltbereich erlassen worden sind.

37.

Im Licht dieser Erwägungen ist zu prüfen, ob der Erlass der Verordnung Nr. 149/2008 legislative Vorrechte im Sinne des Übereinkommens von Århus berührt.

38.

In den Rn. 64 bis 70 des angefochtenen Urteils hat das Gericht seine Auffassung, die Kommission habe die Verordnung Nr. 149/2008 nicht im Rahmen ihrer Gesetzgebungsbefugnisse erlassen, im Wesentlichen auf zwei Gesichtspunkte gestützt. Zum einen hat es darauf hingewiesen, dass die Anhänge der Verordnung Nr. 396/2005 im Einklang mit den Art. 5 und 7 des Komitologiebeschlusses zu erlassen waren. Zum anderen hat es auf den Leitfaden zur Anwendung des Übereinkommens von Århus ( 25 ) Bezug genommen, aus dem hervorgeht, dass die Kommission als Behörde im Sinne von Art. 9 Abs. 3 dieses Übereinkommens anzusehen ist.

39.

Daher ist zu prüfen, ob diese Begründung – unterstellt, sie ist als hinreichend anzusehen, was die Kommission jedoch nicht gerügt hat – trägt.

40.

Vorab stelle ich fest, dass das Umweltrecht der Union bei der Verfolgung der in Art. 191 AEUV aufgeführten Ziele eine erstaunliche Vielfalt von Vorschriften – u. a. Vorschriften über die Bekämpfung des Klimawandels und der Luftverschmutzung, solche, die die Frage der nachhaltigen Entwicklung berühren, Vorschriften über die Abfallbewirtschaftung, den Gewässer- und Bodenschutz sowie den Schutz der Biodiversität, Vorschriften, die die Beteiligung der Öffentlichkeit am Entscheidungsprozess in Umweltangelegenheiten betreffen, sowie solche über den Zivilschutz, einschließlich des Katastrophenmanagements, und den Lärmschutz – umfasst. In diesem Rahmen nimmt die Kommission gleichzeitig Funktionen rein administrativer Art – beispielsweise dann, wenn sie das Inverkehrbringen eines genetisch veränderten Organismus (GVO) genehmigt – und – beim Erlass von Durchführungsvorschriften, der oftmals über das Ausschussverfahren erfolgt – normative Funktionen wahr, beispielsweise dann, wenn sie Anhänge eines Basisrechtsakts erstellt oder ergänzt. Die letztgenannte Fallkonstellation eignet sich jedoch nicht für eine einheitliche Auslegung im Hinblick auf den Begriff der Gesetzgebungstätigkeit im Sinne des Übereinkommens von Århus. Dies ist insbesondere beim Erlass der Verordnung Nr. 149/2008 durch die Kommission der Fall.

41.

In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass der Erlass der in Rede stehenden Verordnung auf die Verordnung Nr. 396/2005 zurückgeht, mit der Höchstgehalte an Pestizidrückständen festgelegt werden, die sich in Erzeugnissen tierischen oder pflanzlichen Ursprungs, die für Lebens- oder Futtermittelzwecke bestimmt sind, befinden dürfen. Da diese Rückstandshöchstgehalte (im Folgenden: RHG) zum einen spezifische RHG für bestimmte Lebens- oder Futtermittel und zum anderen einen allgemeinen Höchstgehalt beinhalten, der gilt, wenn kein besonderer RHG festgelegt worden ist, machte die Verordnung Nr. 396/2005 die sukzessive Ausarbeitung mehrerer Anhänge erforderlich, deren Erstellung Voraussetzung für die Anwendung eines Teils der Kapitel dieser Verordnung war ( 26 ).

42.

Daher hat die Kommission zunächst die Verordnung (EG) Nr. 178/2006 ( 27 ) zur Erstellung von Anhang I der Verordnung Nr. 396/2005 erlassen, in dem die Lebens- und Futtermittelerzeugnisse verzeichnet sind, für die Pestizid-Rückstandshöchstgehalte gelten.

43.

Sodann hat die Kommission die Verordnung Nr. 149/2008 erlassen, mit der die drei übrigen Anhänge (II, III und IV) zur Festlegung der RHG für im genannten Anhang I der Verordnung Nr. 396/2005 aufgeführte Erzeugnisse hinzugefügt worden sind.

44.

So ist Anhang II nach Art. 21 der Verordnung Nr. 396/2005 erstellt worden. Er enthält Höchstgrenzen für die RHG, die zuvor nach den Sonderrichtlinien für Getreide, Lebensmittel tierischen Ursprungs und bestimmte Erzeugnisse pflanzlichen Ursprungs, einschließlich Obst und Gemüse ( 28 ), festgelegt worden waren.

45.

Anhang III ist nach Art. 22 dieser Verordnung erstellt worden und erfasst u. a. ( 29 ) vorläufige RHG für Wirkstoffe, über deren Aufnahme oder Nichtaufnahme in Anhang I der Richtlinie 91/414EWG ( 30 ) betreffend Pflanzenschutzmittel noch nicht entschieden worden ist.

46.

Für bestimmte Wirkstoffe schließlich gilt keine Rückstandsgrenze. Es handelt sich um in Pflanzenschutzmitteln vorkommende Wirkstoffe, die im Rahmen der Richtlinie 91/414 bewertet worden sind und für die ein RHG nicht für erforderlich gehalten worden ist. Gemäß Art. 5 Abs. 1 der Verordnung Nr. 396/2005 werden sie in Anhang IV dieser Verordnung aufgenommen.

47.

Daraus folgt, dass die Kommission durch den Erlass der Verordnung Nr. 149/2008 einen Basisrechtsakt mit gesetzgebendem Charakter ergänzt hat. Unter dem Gesichtspunkt der Anwendung des Übereinkommens von Århus ist damit jedoch noch nicht gesagt, welcher Art die von der Kommission in diesem Rahmen ausgeübten Befugnisse sind. Daher ist das Verfahren zum Erlass der Verordnung Nr. 149/2008 zu untersuchen.

48.

Im Licht des Urteils Meroni/Hohe Behörde ( 31 ) ist darauf hinzuweisen, dass sich eine Übertragung von Befugnissen sehr verschieden auswirken kann. Handelt es sich dabei um genau umgrenzte Ausführungsbefugnisse, so unterliegt deren Ausübung einer strengen Kontrolle im Hinblick auf die Beachtung objektiver Tatbestandsmerkmale, die von der übertragenden Behörde festgesetzt werden; „handelt es sich dagegen um Befugnisse, die nach freiem Ermessen auszuüben sind und die einen weiten Ermessensspielraum voraussetzen, so ermöglichen sie, je nach der Art ihrer Ausübung, die Verwirklichung einer ausgesprochenen Wirtschaftspolitik“. Ferner hat der Gerichtshof in diesem Urteil festgestellt, dass die erste Art der Delegation nicht geeignet ist, die Ausübung der übertragenen Befugnisse wesentlich zu beeinflussen, während eine Delegation der zweiten Art eine „tatsächliche Verlagerung der Verantwortung“ mit sich bringt; an die Stelle des Ermessens der übertragenden Behörde tritt dann nämlich das Ermessen derjenigen Stelle, der die Befugnisse übertragen worden sind ( 32 ).

49.

Bis zum Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon deckte der Begriff „Ausführungsbefugnisse“ daher zwei unterschiedliche Arten von Befugnissen ab. Es handelte sich einerseits um die Befugnis zum Erlass normativer Rechtsakte, die einen Basisgesetzgebungsakt ergänzen oder ändern, und andererseits um die Befugnis zur Umsetzung oder Durchführung eines Gesetzgebungsakts der Union oder einiger seiner Vorschriften auf Unionsebene ( 33 ).

50.

Es ist jedoch zu bemerken, dass die Unterscheidung zwischen Gesetzgebung und Durchführung auch nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon im Unionsrecht weiterhin häufig von Unsicherheiten geprägt ist. Wie Generalanwalt Cruz Villalón festgestellt hat, hängt die Unterscheidung zwischen delegierten Rechtsakten und Durchführungsrechtsakten nämlich letztendlich nicht allein vom Unterschied zwischen Gesetzgebung (auch delegierter Gesetzgebung) und Durchführung ab, sondern auch von der Tatsache, dass die delegierten Rechtsakte das Ergebnis einer eigenen normativen Kompetenz der Union sind, die Durchführungsakte hingegen das Ergebnis der (subsidiären) Wahrnehmung einer vornehmlich den Mitgliedstaaten zustehenden Zuständigkeit durch die Kommission (oder den Rat) ( 34 ).

51.

In diesem Zusammenhang stelle ich fest, dass die Verordnung Nr. 149/2008 in Anwendung der Art. 5, 21 und 22 der Verordnung Nr. 396/2005 in ihrer zum Zeitpunkt des Erlasses der erstgenannten Verordnung geltenden Fassung ( 35 ) nach dem sogenannten Regelungsverfahren im Sinne von Art. 5 des Komitologiebeschlusses erlassen worden ist.

52.

Im Rahmen dieses Verfahrens konnte die Maßnahme erst erlassen werden, nachdem dem Ständigen Ausschuss für die Lebensmittelkette und Tiergesundheit ( 36 ) (im Folgenden: Ausschuss) ein Maßnahmenentwurf vorgelegt worden war und die Kommission eine qualifizierte Mehrheit erhalten hatte. War der Ausschuss nicht in der Lage, sich mit qualifizierter Mehrheit für den Entwurf der Kommission auszusprechen oder sprach er sich mit qualifizierter Mehrheit gegen den Entwurf aus, musste die Maßnahme an den Rat verwiesen werden. Dieser konnte die Maßnahme annehmen oder sie an die Kommission zurückverweisen. Traf der Rat innerhalb von drei Monaten keine Entscheidung, konnte die Kommission ihren ursprünglichen Entwurf annehmen. In diesem Zusammenhang verfügte das Parlament über ein Mitspracherecht in dem Sinne, dass es für Maßnahmen, die auf in Mitentscheidung erlassene Basisrechtsakte gestützt waren, eine nicht verbindliche Entschließung annehmen konnte, wenn es der Ansicht war, die Kommission habe ihre Durchführungsbefugnisse überschritten.

53.

Auf den ersten Blick weist das angewandte Verfahren meines Erachtens daher eine gewisse Verbindung zur Gesetzgebungstätigkeit auf. Es handelte sich nämlich um ein Verfahren, an dem die drei Unionsorgane, die Gesetzgebungsbefugnisse ausüben können, beteiligt waren und das in den Erlass eines Rechtsakts von allgemeiner Tragweite mündete, der Bestimmungen enthält, die, zumindest in weiten Teilen, unter das Umweltrecht fallen.

54.

Gleichwohl kann die Änderung der Anhänge eines Basisrechtsakts aufgrund wissenschaftlicher und technischer Entwicklungen auch als reiner Durchführungsrechtsakt im Sinne des Unionsrechts angesehen werden. Mit dieser Feststellung ist nämlich die Änderung des Verfahrens zur Erstellung der Anhänge der Richtlinien 86/362, 86/363 und 90/462 begründet worden ( 37 ). Ich erinnere daran, dass die genannten Anhänge anschließend in Anhang II der Verordnung Nr. 396/2005 aufgenommen worden sind.

55.

Daher ist das Verfahren zum Erlass der Verordnung Nr. 149/2008 für die Ermittlung der Natur der von der Kommission bei der Bestimmung des Geltungsbereichs des Übereinkommens von Århus ausgeübten Befugnisse als solches nicht entscheidend. Folglich ist der Inhalt ihrer Befugnisse zu prüfen.

56.

Ich stelle fest, dass die Verordnung Nr. 396/2005 insofern ein besonderes und neuartiges Instrument darstellt, als sie auf europäischer Ebene erstmals eine einheitliche Obergrenze von 0,01 mg/kg für alle Arten von Schädlingsbekämpfungsmitteln festgelegt hat, ohne zwischen den verschiedenen Kategorien von Nahrungsmitteln zu unterscheiden. Diese allgemeine Obergrenze gilt „in Ermangelung einer Regelung“, d. h. in allen Fällen, in denen für ein Erzeugnis oder einen Erzeugnistyp kein spezifischer RHG festgesetzt worden ist. Die Wahl der Form einer Verordnung, mit der mehrere Sonderrichtlinien aufgehoben werden sollen, ist damit begründet worden, dass diese Art von Rechtsakt die zeitgleiche und einheitliche Anwendung seiner präzisen Bestimmungen in der gesamten Gemeinschaft gewährleiste. Daraus ergibt sich, dass ein im Namen des Schutzes der öffentlichen Gesundheit verfolgtes Hauptziel das einer einheitlichen Anwendung der Vorschriften über RHG gewesen ist.

57.

Entsprechend ist die Erstellung der Anhänge der Verordnung Nr. 396/2005 mittels der Verordnung Nr. 149/2008 mit dem Erlass weiterer Rechtsakte des abgeleiteten Rechts im Umweltbereich einhergegangen. So sind die RHG, die mit den Richtlinien 86/362, 86/363 und 90/462, deren regelmäßig geänderte Anhänge die Liste der Erzeugnisse und zulässigen Höchstgehalte an Rückständen von Schädlingsbekämpfungsmitteln enthielten, zuvor festgelegt worden waren, in Anhang II der Verordnung Nr. 396/2005 in der Fassung der Verordnung Nr. 149/2008 aufgenommen worden. Anhang III der Verordnung Nr. 396/2005 in der Fassung der Verordnung Nr. 149/2008, der die Liste der vorläufigen RHG enthielt, bestand aus zwei Teilen. In Teil A wurden vorläufige RHG für die Stoffe aufgenommen, für die nach den genannten Richtlinien 86/362, 86/363 und 90/462 kein RHG festgelegt worden war. Teil B enthielt vorläufige RHG für die in Anhang I dieser Richtlinien nicht aufgeführten Erzeugnisse. In Anhang IV der Verordnung Nr. 396/2005 wurde eine Liste der Wirkstoffe von Pflanzenschutzmitteln erstellt, die im Rahmen der Richtlinie 91/414 bewertet worden waren und für die keine RHG erforderlich sind.

58.

Die erwähnten Anhänge der Verordnung Nr. 396/2005 wurden zwar regelmäßig geändert. Gemäß Art. 14 dieser Verordnung konnte die Kommission im Rahmen des Verfahrens zur Festlegung, Änderung oder Streichung eines RHG entweder eine Verordnung oder aber eine Entscheidung zur Ablehnung des Antrags im Sinne von Art. 7 der genannten Verordnung erlassen ( 38 ).

59.

In diesem Zusammenhang erscheint es mir wichtig, zu betonen, dass ein RHG als solcher eine umweltrechtliche Norm darstellt, die von der Kommission im Rahmen der Komitologie erlassen worden ist. Das Recht, das jedem Einzelnen verliehen wird, der in Bezug auf ihren Inhalt ein besonderes Interesse an der Stellung eines Zulassungsantrags für die Verwendung eines Erzeugnisses nachweist, die eine Änderung eines bestehenden RHG voraussetzt, ändert daran nichts. Im Stadium einer solchen Zulassung dürfte es sich nämlich um die Anwendung einer zuvor erlassenen Norm handeln.

60.

Im Übrigen kann eine Einzelperson die Festlegung eines RHG per se nicht anfechten.

61.

Wie ich bereits hervorgehoben habe, muss sich die Auslegung des Begriffs der gesetzgebenden Eigenschaft im Sinne des Übereinkommens von Århus jedoch am Aufbau von Art. 9 Abs. 3 dieses Übereinkommens orientieren, aus dem im Wesentlichen hervorgeht, dass mit dem genannten Übereinkommen ein Kontrollmechanismus für die Anwendung – und nicht den Erlass – umweltrechtlicher Normen eingeführt werden soll.

62.

Darüber hinaus ist die Kommission im Rahmen des Erlasses der Verordnung Nr. 149/2008 meines Erachtens mit Befugnissen ausgestattet worden, die einer Kodifizierung bereits bestehender Bestimmungen durch deren Aufnahme in die Anhänge dieser Verordnung gleichkommen.

63.

Die Befugnisse der Kommission können im vorliegenden Fall zwar unter dem Gesichtspunkt der Ausübung der ihr übertragenen Gesetzgebungs- oder Durchführungsbefugnisse gerichtlich überprüft werden. Dennoch sind im vorliegenden Fall keine zum Umweltrecht gehörenden Vorschriften ersichtlich, mit denen die Befugnis der Kommission eingeschränkt werden könnte und an deren Maßstab sich die vom Übereinkommen von Århus angestrebte Kontrolle ausüben ließe.

64.

Schließlich weise ich darauf hin, dass die Anwendbarkeit von Kapitel II der Verordnung Nr. 396/2005, in dem sich Art. 14 befindet, vom Inkrafttreten der Verordnung Nr. 149/2008 abhängig gemacht worden ist.

65.

Nach alledem schlage ich vor, davon auszugehen, dass die Kommission mit dem Erlass der Verordnung Nr. 149/2008 in gesetzgebender Eigenschaft im Sinne des Übereinkommens von Århus gehandelt hat.

66.

Folglich hat das Gericht einen Rechtsfehler begangen, als es in Rn. 70 des angefochtenen Urteils entschieden hat, dass der Erlass der Verordnung Nr. 149/2008 unter die Durchführungsbefugnisse fällt. Das angefochtene Urteil ist daher aufzuheben.

67.

Im Hinblick auf die in Nr. 66 der vorliegenden Schlussanträge vorgeschlagene Lösung sind die übrigen im Rahmen der Rechtsmittel in den Rechtssachen C‑404/12 P und C‑405/12 P vorgebrachten Rechtsmittelgründe nicht zu prüfen. Dies gilt auch für das Anschlussrechtsmittel der Umweltschutzorganisationen.

68.

Nach Art. 61 Abs. 1 seiner Satzung kann der Gerichtshof, wenn er die Entscheidung des Gerichts aufhebt, entweder den Rechtsstreit selbst endgültig entscheiden, wenn dieser zur Entscheidung reif ist, oder die Sache zur Entscheidung an das Gericht zurückverweisen. Die Voraussetzungen dafür, dass der Gerichtshof den Rechtsstreit selbst entscheidet, sind nach meinem Dafürhalten im vorliegenden Fall erfüllt. Das Vorbringen der Parteien vor dem Gericht ist nämlich in den Schriftsätzen enthalten, die im schriftlichen Verfahren vor diesem ausgetauscht worden sind.

69.

Mit ihrem ersten Klagegrund vor dem Gericht haben die Umweltschutzorganisationen vorgetragen, die Kommission habe, als sie die Auffassung vertreten habe, die Verordnung Nr. 149/2008 könne weder als Maßnahme von allgemeiner Tragweite noch als Bündel von Entscheidungen betrachtet werden, die Anträge auf interne Überprüfung dieser Verordnung zu Unrecht als unzulässig angesehen.

70.

In Anbetracht der Ausführungen in den Nrn. 16 bis 60 der vorliegenden Schlussanträge, aus denen im Wesentlichen hervorgeht, dass der Erlass der Verordnung Nr. 149/2008 unter die Ausübung von Gesetzgebungsbefugnissen im Sinne des Übereinkommens von Århus fällt, schlage ich vor, diesen Klagegrund zurückzuweisen.

71.

Zwar haben die Parteien im ersten Rechtszug keine Gelegenheit gehabt, zum Vorbringen betreffend die Natur der von der Kommission im Rahmen des Erlasses der Verordnung Nr. 149/2008 ausgeübten Befugnisse Stellung zu nehmen. Es ist nämlich festzustellen, dass sich die Unzulässigkeitsentscheidungen der Kommission ausschließlich auf die allgemeine Tragweite dieser Verordnung stützen, was nach meinem Dafürhalten eine unvollständige Begründung darstellt. Dennoch erscheinen die genannten Entscheidungen insofern begründet, als mit ihnen die Anträge auf interne Überprüfung als unzulässig zurückgewiesen werden. Da die genannte Verordnung jedoch eindeutig eine Maßnahme von allgemeiner Tragweite darstellt und die letztgenannte Kategorie die Gesetzgebungstätigkeit im Sinne des Übereinkommens von Århus umfasst, genügt dieser Grund zur Begründung der erwähnten Entscheidungen ( 39 ).

72.

Da die Verordnung Nr. 149/2008 meines Erachtens nicht in den Geltungsbereich des Übereinkommens von Århus fällt, ist der zweite im ersten Rechtszug vorgebrachte Klagegrund nicht zu prüfen.

73.

Daher schlage ich dem Gerichtshof vor,