31.8.2017   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 288/1

Berichterstatterin:

Catelijne MULLER

1.1.

Im Bereich der künstlichen Intelligenz (KI) findet derzeit eine Reihe wichtiger Entwicklungen statt, die rasant Niederschlag in der Gesellschaft finden. Das Marktvolumen für KI beläuft sich auf ca. 664 Millionen USD und wird bis 2025 voraussichtlich auf 38,8 Milliarden USD anwachsen. Da sich KI sowohl positiv als auch negativ auf die Gesellschaft auswirken kann, beabsichtigt der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA), die Entwicklungen in diesem Bereich aufmerksam zu verfolgen, und zwar nicht nur unter technischen Gesichtspunkten, sondern ausdrücklich auch im Hinblick auf ethische, sicherheitspolitische und gesellschaftliche Aspekte.

1.2.

Als Vertreter der europäischen Zivilgesellschaft wird der EWSA die gesellschaftliche Debatte über KI in der nächsten Zeit maßgeblich mitgestalten, bündeln und vorantreiben und dabei alle relevanten Akteure — politische Entscheidungsträger, Industrie, Sozialpartner, Verbraucher, NGO, Bildungs- und Betreuungseinrichtungen, Experten, Wissenschaftler und Forscher verschiedener Fachrichtungen (u. a. KI, Sicherheit, Ethik, Wirtschaft, Arbeitswissenschaften, Rechtswissenschaften, Verhaltenswissenschaften, Psychologie und Philosophie) — einbinden.

1.3.

Derzeit dreht sich die Debatte fast ausschließlich um das — sicherlich wichtige — Thema „Superintelligenz“, wodurch die Diskussion über die Auswirkungen aktueller KI-Anwendungen in den Hintergrund gedrängt wird. Aufgabe und Ziel wird es daher u. a. sein, das Wissen über KI zu vergrößern und zu verbreiten und so eine informierte und ausgewogene Debatte ohne Weltuntergangsszenarien oder Verharmlosungen zu fördern. Der EWSA wird sich dabei dafür einsetzen, dass die Entwicklung von KI zum Wohle der Menschheit gefördert wird. Eine weitere wichtige Aufgabe und Zielsetzung ist es, bahnbrechende Entwicklungen im Bereich der KI und in verwandten Bereichen auszumachen, zu benennen und zu überwachen, damit angemessen und rechtzeitig darauf reagiert werden kann. So sollen eine stärkere gesellschaftliche Einbindung, Vertrauen und ein Konsens über die nachhaltige Weiterentwicklung und den Einsatz von KI gewährleistet werden.

1.4.

Die Auswirkungen von KI machen nicht an Grenzen halt, und daher müssen auch auf supranationaler Ebene politische Leitprinzipien festgelegt werden. Der EWSA ist der Auffassung, dass die EU bei der Festlegung globaler, klarer Leitlinien für KI in Übereinstimmung mit den europäischen Werten und Grundrechten eine weltweite Vorreiterrolle übernehmen sollte. Hierzu kann und will der EWSA einen Beitrag liefern.

1.5.

Der EWSA weist auf zurzeit elf Bereiche hin, in denen sich durch KI gesellschaftliche Herausforderungen ergeben: Ethik, Sicherheit, Schutz der Privatsphäre und Datenschutz, Transparenz und Nachvollziehbarkeit, Arbeit, Bildung und Qualifikationen, (Un-)Gleichheit und Inklusion, Rechts- und Verwaltungsvorschriften, Regierungsführung und Demokratie, Kriegsführung sowie Superintelligenz. Dazu spricht er im Folgenden einige Empfehlungen aus.

1.6.

Der EWSA plädiert für einen menschenkontrollierten KI-Ansatz, der auf eine verantwortungsvolle, sichere und nützliche Entwicklung von KI ausgerichtet ist, bei der Maschinen Maschinen bleiben und Menschen jederzeit die Kontrolle über diese Maschinen behalten.

1.7.

Der EWSA fordert einen Verhaltenskodex für die Entwicklung, den Einsatz und die Nutzung von KI, um zu gewährleisten, dass während der gesamten Nutzungsdauer von KI-Systemen Menschenwürde, Integrität, Freiheit, Schutz der Privatsphäre und Datenschutz, kulturelle und Geschlechtervielfalt sowie die grundlegenden Menschenrechte gewahrt werden.

1.8.

Der EWSA plädiert für die Erarbeitung von Normungsverfahren sowie für die Überprüfung, Validierung und Kontrolle von KI-Systemen auf der Grundlage eines breiten Spektrums an Standards aus den Bereichen Sicherheit, Transparenz, Verständlichkeit, Nachvollziehbarkeit und ethische Werte.

1.9.

Der EWSA spricht sich für eine europäische KI-Infrastruktur mit quelloffenen Lernumgebungen aus, die den Schutz der Privatsphäre gewährleisten, sowie für reale (real life) Testumgebungen und hochwertige Datensätze für die Entwicklung und das Training von KI-Systemen. Der EWSA weist auf den (Wettbewerbs-)Vorteil hin, den sich die EU durch die Entwicklung und Förderung von „KI-Systemen unter der Verantwortung der EU“ mit einer europäischen KI-Zertifizierung und einem entsprechenden Gütesiegel auf dem Weltmarkt sichern könnte.

1.10.

Die EU, die nationalen Behörden und die Sozialpartner müssen gemeinsam ermitteln, in welchen Bereichen des Arbeitsmarkts in welchem Ausmaß und zu welchem Zeitpunkt mit Auswirkungen von KI zu rechnen sein wird, und nach Lösungen für die Folgen suchen, die sich für die Beschäftigung, die Art der Arbeit, die Sozialsysteme und die (Un-)Gleichheit ergeben. Im Anschluss daran sollte in jene Arbeitsmarktsektoren investiert werden, auf die sich KI nur gering bis gar nicht auswirkt.

1.11.

Der EWSA rät den vorgenannten Interessenträgern, sich gemeinsam für komplementäre KI-Systeme und ihre Ko-Kreation am Arbeitsplatz einzusetzen, etwa für Mensch-Maschine-Teams, wobei KI die menschliche Leistung ergänzt und verbessert. Außerdem müssen die Interessenträger in formelles und informelles Lernen, allgemeine und berufliche Bildung sowie Weiterbildung investieren, damit alle mit KI umzugehen lernen, aber auch um jene Fertigkeiten zu entwickeln, die nicht von KI übernommen werden bzw. nicht übernommen werden können.

1.12.

Eine spezifische Evaluierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der sechs vom Referat Wissenschaftliche Vorausschau (STOA) benannten Gebiete, die möglicherweise überprüft bzw. angepasst werden müssen, ist bereits jetzt erforderlich. Der EWSA kann und will einen Beitrag zu dieser Überprüfung leisten. Der EWSA spricht sich gegen die Einführung einer Form von Rechtspersönlichkeit für Roboter oder KI aus. Die präventive Abhilfewirkung des Haftungsrechts würde damit konterkariert, woraus sich sowohl bei der Entwicklung als auch beim Einsatz von KI ein moralisches Risiko sowie Missbrauchsmöglichkeiten ergeben würden.

1.13.

Die Entwicklung von KI-Anwendungen mit gesellschaftlichem Nutzen, die die Inklusion stärken und das Leben der Menschen verbessern, muss sowohl von öffentlicher als auch von privater Seite aktiv unterstützt und gefördert werden. Die Europäische Kommission muss im Rahmen ihrer Programme Mittel für Forschungsarbeiten zu den gesellschaftlichen Folgen von KI sowie von EU-geförderten KI-Innovationen bereitstellen.

1.14.

Der EWSA schließt sich der Forderung von Human Rights Watch nach einem Verbot autonomer Waffensysteme an. Der EWSA begrüßt die angekündigten Beratungen über dieses Thema in den Vereinten Nationen, ist jedoch der Auffassung, dass dabei auch über KI-Anwendungen in der Cyberkriegsführung beraten werden sollte.

2.1.

Es gibt keine allgemein anerkannte, feststehende Definition von KI. KI ist ein Oberbegriff für eine Vielzahl an (Teil-)Bereichen wie Cognitive Computing (Algorithmen, die über ein höheres, d. h. menschlicheres Denk- und Begriffsvermögen verfügen), maschinelles Lernen (Algorithmen, die eigenständig lernen, Aufgaben zu bewältigen), erweiterte Intelligenz (Zusammenarbeit zwischen Mensch und Maschine) und KI-Robotik (in Roboter eingebaute KI-Systeme). Das Hauptziel der Forschung und Entwicklung im Bereich der KI besteht aber in der Automatisierung intelligenten Verhaltens wie denken, Informationen sammeln, planen, lernen, kommunizieren, beeinflussen, signalisieren und sogar kreativ sein, träumen und wahrnehmen.

2.2.

KI lässt sich grob in schwache (narrow) KI und allgemeine (general) KI unterteilen. Schwache KI ist in der Lage, spezifische Aufgaben zu erledigen. Allgemeine KI ist in der Lage, jede intellektuelle Aufgabe zu bewältigen, zu der Menschen fähig sind.

2.3.

Im Bereich der schwachen KI sind in der letzten Zeit große Fortschritte zu verzeichnen, insbesondere durch die gestiegene Rechnungsleistung von Computern, die Verfügbarkeit großer Datenmengen und die Entwicklung des maschinellen Lernens (ML). ML umfasst Algorithmen, die sich selbstständig bestimmte Tätigkeiten beibringen, ohne dafür programmiert worden zu sein. Dieses Verfahren beruht auf der Verarbeitung von „Trainingsdaten“, auf deren Grundlage der Algorithmus lernt, Muster zu erkennen und Regeln aufzustellen. Beim Deep Learning, einer Form des ML, wird auf Strukturen (neuronale Netze) zurückgegriffen, die entfernt dem menschlichen Gehirn ähneln und durch Üben und Feedback lernen. In der Zwischenzeit wurden bereits KI-Systeme entwickelt, die mittels Algorithmen eigenständig lernen, autonom handeln und anpassungsfähig sind.

2.4.

Der Schwerpunkt der Forschung und Entwicklung im Bereich der KI liegt seit einiger Zeit auf dem Denken, der Wissensverarbeitung, der Planung, der Kommunikation und der (visuellen, auditiven und sensorischen) Wahrnehmung. Daraus sind viele KI-Anwendungen wie z. B. virtuelle Assistenten, selbstfahrende Autos, automatische Datenaggregation, Spracherkennung, Übersetzungsprogramme, Sprachsynthese, automatisierter Handel von Finanzprodukten, Sicherstellung digitaler Beweisstücke für Gerichtsverfahren („eDiscovery“) entstanden.

2.5.

Der EWSA weist darauf hin, dass die Zahl der KI-Anwendungen und die Investitionen in KI in jüngster Zeit exponentiell zugenommen haben. Das Marktvolumen für KI beläuft sich derzeit auf ca. 664 Millionen USD und wird bis 2025 voraussichtlich auf 38,8 Milliarden USD anwachsen.

3.1.

Dass KI große gesellschaftliche Vorteile haben kann, ist beinahe unstrittig — in diesem Zusammenhang sei auf die Anwendungen hingewiesen, die KI für eine nachhaltige Landwirtschaft, mehr Verkehrssicherheit, mehr Sicherheit im Finanzsystem, umweltfreundlichere Produktionsprozesse, eine bessere Medizin, mehr Arbeitssicherheit, eine stärker auf den Einzelnen zugeschnittene Bildung, eine bessere Rechtsprechung und mehr Sicherheit in der Gesellschaft nutzen. Möglicherweise kann KI sogar zur Beseitigung von Krankheiten und Armut beitragen. Außerdem kann KI einen wichtigen Beitrag zum Wachstum der Industrie und zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der EU leisten.

3.2.

Wie andere bahnbrechende Technologien, birgt KI jedoch auch Risiken und bringt komplexe politische Herausforderungen in den Bereichen Sicherheit und Kontrollierbarkeit, sozioökonomische Aspekte, Ethik und Schutz der Privatsphäre, Zuverlässigkeit usw. mit sich.

3.3.

Wir befinden uns derzeit an einen entscheidenden Punkt für die Festlegung der (Rahmen-)Bedingungen für die aktuelle und künftige Entwicklung und den Einsatz von KI. Diese Vorteile von KI können nur dann auf Dauer gesichert werden, wenn auch die Herausforderungen im Zusammenhang mit KI adäquat angegangen werden. Dazu müssen politische Entscheidungen getroffen werden.

a)

Ethik

3.4.

Die Entwicklung von KI wirft zahlreiche ethische Fragen auf. Wie wirken sich autonome (selbstlernende) KI-Systeme auf unsere persönliche Integrität, Autonomie, Würde, Selbstständigkeit, Gleichheit, Sicherheit und Entscheidungsfreiheit aus? Wie können wir sicherstellen, dass unsere grundlegenden Normen, Werte und die Menschenrechte gebührend geachtet und geschützt werden?

3.5.

Ein weiterer Aspekt ist, dass die Entwicklung von KI derzeit in einem homogenen Umfeld stattfindet, das überwiegend aus jungen weißen Männern besteht, wodurch (bewusst oder unbewusst) kulturelle und geschlechtsspezifische Unterscheide in KI-Systemen verankert werden, u. a. dadurch, dass diese Systeme auf der Grundlage von Trainingsdaten lernen. Diese Daten müssen korrekt und hochwertig, vielfältig, ausreichend detailliert und vorurteilsfrei sein. Üblicherweise wird davon ausgegangen, dass Daten per definitionem objektiv sind, aber dem ist nicht so. Daten sind leicht zu manipulieren, sie können verfälscht sein und kulturelle, geschlechtsspezifische und andere Vorurteile und Präferenzen widerspiegeln sowie Fehler enthalten.

3.6.

Die derzeit in Entwicklung befindlichen KI-Systeme enthalten keine ethische Wertung. Es ist Aufgabe von uns Menschen, KI-Systeme und die Umgebung, in der sie eingesetzt werden, damit auszustatten. Die Entwicklung, der Einsatz und die Nutzung von KI-Systemen (sowohl für öffentliche als auch für kommerzielle Zwecke) müssen innerhalb der Grenzen unserer grundlegenden Normen, Werte und Freiheiten sowie unter Wahrung der Menschenrechte erfolgen. Der EWSA fordert daher, einen einheitlichen ethischen Verhaltenskodex für die Entwicklung, den Einsatz und die Nutzung von KI zu erarbeiten und festzulegen.

b)

Sicherheit

3.7.

Die Nutzung von KI in der realen Welt wirft unzweifelhaft Sicherheitsfragen auf. Dabei kann zwischen interner und externer Sicherheit unterschieden werden.

3.8.

Der EWSA ist der Auffassung, dass KI-Systeme nur dann in Betrieb genommen werden dürfen, wenn sie spezifische Voraussetzungen für die interne und externe Sicherheit umfassend erfüllen. Diese Voraussetzungen müssen von den politischen Entscheidungsträgern, KI- und Sicherheitsspezialisten, Unternehmen und Organisationen der Zivilgesellschaft gemeinsam festgelegt werden.

c)

Transparenz, Verständlichkeit, Kontrollierbarkeit und Nachvollziehbarkeit

3.9.

Voraussetzung für die Akzeptanz sowie für die nachhaltige Entwicklung und die Anpassung von KI ist es, dass die Funktionsweise, das Handeln und die Entscheidungen von KI-Systemen verstanden, kontrolliert und diese insbesondere auch im Nachhinein nachvollzogen werden können.

3.10.

KI-Systeme greifen (mittels intelligenter Algorithmen) zunehmend in unser Leben ein. Beispiele dafür sind der Einsatz von KI bei informationsbasierter Polizeiarbeit, bei der Bewertung von Darlehensanträgen und bei der Prüfung potentieller Versicherungsnehmer. Die Verständlichkeit, Kontrollierbarkeit und Nachvollziehbarkeit der Entscheidungsprozesse von KI-Systemen ist in diesem Zusammenhang von entscheidender Bedeutung.

3.11.

Bereits jetzt sind viele KI-Systeme für Nutzer nur sehr schwer zu verstehen. Dies gilt jedoch zunehmend auch für die Entwickler dieser Systeme. Insbesondere neuronale Netze sind häufig „black boxes“, in denen (Entscheidungs-)Prozesse ablaufen, die nicht nachvollzogen werden können und für die es keine Erklärungsmuster gibt.

3.12.

Der EWSA spricht sich für transparente, verständliche und kontrollierbare KI-Systeme aus, deren Funktionsweise auch im Nachhinein nachvollzogen werden kann. Darüber hinaus muss festgelegt werden, welche Entscheidungsprozesse KI-Systemen übertragen werden können und welche nicht und wann menschliches Eingreifen erwünscht bzw. verpflichtend sein soll.

d)

Privatsphäre/Datenschutz

3.13.

Das Thema Schutz der Privatsphäre und Datenschutz wirft im Zusammenhang mit KI viele Fragen auf. Bereits jetzt kommen in zahlreichen (Konsum-)Gütern KI-Anwendungen zum Einsatz, etwa in Haushaltsgeräten, Kinderspielzeug, Autos, Gesundheitsapps und Smartphones. Diese Produkte übermitteln allesamt (oftmals personenbezogene) Daten an die Cloud-Plattformen der Hersteller. Angesichts der Tatsache, dass der Handel mit Daten derzeit boomt, was bedeutet, dass generierte Daten nicht beim Produzenten bleiben, sondern an Dritte veräußert werden, besteht Anlass zur Sorge, ob der Schutz der Privatsphäre und der Datenschutz tatsächlich umfassend gewährleistet bleibt.

3.14.

Außerdem können KI-Systeme durch die Analyse sehr großer Mengen an (oftmals) personenbezogenen Daten die Entscheidungen von Menschen in einer Vielzahl von Bereichen — von Kaufentscheidungen bis hin zum Abstimmungsverhalten bei Wahlen und Referenden — beeinflussen. Kinder sind in dieser Beziehung besonders schutzbedürftig. Der EWSA ist besorgt über KI-Anwendungen, die darauf ausgerichtet sind, gezielt das Verhalten und die Wünsche von Kindern zu manipulieren.

3.15.

Es muss sichergestellt werden, dass der Zugriff von KI-Systemen auf personenbezogene Daten nicht zu einer Einschränkung der tatsächlichen bzw. subjektiven Freiheit von Menschen führt. In ihrer Datenschutz-Grundverordnung räumt die EU dem Schutz digital übermittelter personenbezogener Daten großen Stellenwert ein. Ob das Recht des Einzelnen auf freie Zustimmung zur Weitergabe von Daten nach vorheriger Aufklärung, aber auch auf Zugang, Berichtigung und Überprüfung dieser Daten in der Praxis umfassend gewahrt wird, muss angesichts der Entwicklung von KI eingehend überwacht werden.

e)

Normen, Standards und Infrastruktur

3.16.

Es müssen neue Normungsverfahren für die Überprüfung und Validierung von KI-Systemen auf der Grundlage eines breiten Spektrums an Standards entwickelt werden, um die Sicherheit, Transparenz, Verständlichkeit, Nachvollziehbarkeit und ethische Vertretbarkeit von KI-Systemen beurteilen und kontrollieren zu können.

3.17.

Der EWSA spricht sich dafür aus, dass die EU eine eigene KI-Infrastruktur mit quelloffenen Lernumgebungen entwickelt, die den Schutz der Privatsphäre und den Datenschutz gewährleisten sowie für hochwertige Datensätze für die Entwicklung und das Training von KI-Systemen. Durch die Förderung von KI-Systemen, die unter der Verantwortung der EU stehen, könnte sich die EU zudem einen (Wettbewerbs-)Vorteil auf dem Weltmarkt sichern. Der EWSA empfiehlt in diesem Zusammenhang, die Möglichkeit einer EU-Zertifizierung und eines Gütesiegels für KI-Systeme zu prüfen.

f)

Auswirkungen auf Arbeit, Beschäftigung, Arbeitsbedingungen und Sozialsysteme

3.18.

Über die Geschwindigkeit und den Umfang, in dem dies der Fall sein wird, gehen die Meinungen auseinander, aber es ist klar, dass sich KI auf das Beschäftigungsniveau sowie die Art und Natur zahlreicher Arbeitsplätze und damit auch auf die Systeme der sozialen Sicherung auswirken wird.

3.19.

Brynjolfsson und McAfee vom MIT bezeichnen die aktuellen technologischen Entwicklungen (einschließlich KI) als das zweite Maschinenzeitalter. Es gibt jedoch zwei große Unterschiede: i) Die „alten“ Maschinen ersetzten vor allem Muskelkraft, während die neuen Maschinen Denken und kognitive Fähigkeiten ersetzen, wodurch nicht nur gering qualifizierte (blue collar workers), sondern auch qualifizierte und hoch qualifizierte Arbeitskräfte (white collar workers) betroffen sind, und ii) handelt es sich um eine allgemeine Technologie (general purpose technology), die praktisch alle Bereiche gleichzeitig beeinflusst.

3.20.

KI kann erhebliche Vorteile haben, wenn sie bei gefährlicher, schwerer, anstrengender, schmutziger, unangenehmer, repetitiver oder langweiliger Arbeit eingesetzt wird. Aber auch routinemäßig auszuführende Arbeit sowie Datenverarbeitung und -analyse oder Arbeit, bei der Vorhersage und Planung eine große Rolle spielen — Arbeit, die häufig von hoch qualifizierten Arbeitskräften ausgeführt wird —, kann zunehmend von KI-Systemen erledigt werden.

3.21.

Allerdings werden bei den meisten Arbeitsplätzen verschiedene Tätigkeiten verrichtet. Die Wahrscheinlichkeit, dass alle von einer Person ausgeführten Tätigkeiten von KI oder Robotern übernommen werden, scheint gering. Fast alle Menschen werden sich jedoch mit der Automatisierung von Teilen ihrer Funktion konfrontiert sehen. Die dadurch frei werdende Zeit lässt sich für andere Aufgaben nutzen, sofern die Regierungen und die Sozialpartner sich dafür einsetzen. Dabei sind die Auswirkungen, die diese Entwicklungen auf Fach- und Führungskräfte haben können, im Auge zu behalten, und ihre Einbindung muss gefördert werden, sodass sie Herr der Lage bleiben und nicht zu Opfern werden.

3.22.

Zudem werden auch neue Arbeitsplätze entstehen. Allerdings kann niemand vorhersagen kann, wie diese aussehen, wie viele es sein werden und wie schnell dies geschieht. Unternehmen wie Google und Facebook erreichen mit einer relativ geringen Zahl von Arbeitskräften eine gigantische Wertschöpfung. Darüber hinaus sind die neuen Arbeitsplätze nicht immer hochwertig. Es besteht die Sorge, dass durch die Weiterentwicklung von KI für eine wachsende Gruppe flexibel einsetzbarer Arbeitskräfte nur noch gering bezahlte Mini-Aufgaben übrig bleiben.

3.23.

KI wird nicht nur die verfügbare Menge an Arbeit, sondern auch die Art der Arbeit beeinflussen. KI-Systeme bieten immer mehr Möglichkeiten zur Begleitung und Überwachung der Arbeitskräfte, was Selbstbestimmung sowie Schutz der Privatsphäre und Datenschutz in Gefahr bringt. Bereits jetzt wird Arbeit häufig mithilfe von Algorithmen definiert und verteilt, ohne menschliches Zutun, wodurch die Art der Arbeit und die Arbeitsbedingungen beeinflusst werden. Zudem besteht durch die Nutzung von KI-Systemen die Gefahr, dass die Tätigkeiten an Inhalt verlieren und wichtige Kompetenzen verlernt werden.

3.24.

Fakt bleibt jedoch, dass uns Technologie nicht „passiert“. Die Regierungen und die Sozialpartner können die Art und Weise, in der KI weiterentwickelt und im Arbeitsablauf eingesetzt wird, bestimmen und müssen diese Möglichkeit auch voll und ganz ausschöpfen. Dabei gilt es, sich nicht nur darauf zu konzentrieren, was mit KI erreicht werden kann, sondern gerade auch darauf, wozu der Mensch fähig ist (Kreativität, Empathie, Zusammenarbeit), was weiterhin vom Menschen getan werden soll und wie Mensch und Maschine besser zusammenarbeiten können (Komplementarität).

3.25.

Erweiterte Intelligenz (augmented intelligence — Komplementarität), bei der Mensch und Maschine zusammenarbeiten und sich gegenseitig stärken, ist die interessanteste KI-Anwendung, da es hier um den Menschen mit der Maschine im Gegensatz zum Menschen statt der Maschine geht. Ko-Kreation ist allerdings sehr wichtig: Die Arbeitskräfte müssen in die Entwicklung solcher komplementärer KI-Systeme einbezogen werden, um sicherzustellen, dass diese nutzbar sind und für die Arbeitskräfte ausreichend Autonomie und Kontrolle (human in command), Erfüllung und Zufriedenheit am Arbeitsplatz erhalten bleibt.

g)

Bildung und Kompetenzen

3.26.

Damit sich die Menschen an die rasche Entwicklung im Bereich der KI anpassen können, sind die Pflege bzw. der Erwerb digitaler Kompetenzen erforderlich. Mit ihrem Bündnis für digitale Kompetenzen und Arbeitsplätze (Digital Skills and Jobs Coalition) setzt die Europäische Kommission stark auf die Entwicklung digitaler Kompetenzen. Nicht jeder ist jedoch in der Lage oder daran interessiert, zu codieren und Programmierer zu werden. Politische Maßnahmen und Finanzmittel müssen deshalb auch auf Bildung und Entwicklung von Kompetenzen in Bereichen ausgerichtet werden, die nicht durch KI-Systeme bedroht werden (z. B. Tätigkeiten, bei denen die menschliche Interaktion im Vordergrund steht, bei denen Mensch und Maschine zusammenarbeiten oder die weiterhin von Menschen ausgeführt werden sollen).

3.27.

Dort, wo auf die Komplementarität von Mensch und KI gesetzt wird (augmented intelligence), wird für alle von Kindesbeinen an Bildung im Umgang und für die Arbeit mit KI-Systemen erforderlich sein, um sicherzustellen, dass die Menschen bei ihrer Arbeit Autonomie und Kontrolle (human-in-command) behalten. Hier ist insbesondere auch Aufklärung in Bezug auf Ethik und Schutz der Privatsphäre/Datenschutz wichtig, da KI in diesen Bereichen erhebliche Auswirkungen hat.

h)

Zugänglichkeit, soziale (Un-)Gleichheit, Inklusion, Verteilung

3.28.

Der allergrößte Teil der Entwicklung von KI und aller dazugehöriger Elemente (Entwicklungsplattformen, Daten, Wissen und Fachwissen) befindet sich in der Hand von fünf großen Technologieunternehmen (Amazon, Facebook, Apple, Google, Microsoft). Obwohl diese Unternehmen die offene Entwicklung von KI befürworten und einige ihre KI-Entwicklungsplattformen als quelloffen (open source) anbieten, ist der uneingeschränkte Zugang zu KI-Systemen damit nicht gewährleistet. Der EU, internationalen politischen Entscheidungsträgern und Organisationen der Zivilgesellschaft kommt hier eine wichtige Rolle zu, indem sie dafür sorgen, dass KI-Systeme für alle zugänglich sind, aber auch, dass ihre Entwicklung in einem offenen Umfeld stattfindet.

3.29.

Technologischer Wandel zugunsten des Kapitals, bei dem Innovationen vor allem den Eigentümern der entsprechenden Innovation Vorteile bieten, verschlechtert die Position der Arbeit im Vergleich zu der des Kapitals. Der technologische Wandel kann auch zu (Einkommens-)Ungleichheiten zwischen den Menschen führen (sowohl lokal als auch regional und weltweit). KI kann diese Tendenzen weiter verstärken.

3.30.

Es ist wichtig, diese Tendenzen aufmerksam zu verfolgen und angemessen zu reagieren. Es wird bereits für eine KI-Steuer, KI-Dividende bzw. gemeinsames Eigentum von Arbeitnehmern und Arbeitgebern an KI-Systemen plädiert. Zudem ist immer öfter von der Notwendigkeit eines unbedingten Grundeinkommens die Rede.

3.31.

In einer früheren Stellungnahme (1) hat der EWSA die Möglichkeit einer digitalen Dividende und ihrer ausgewogenen Verteilung mit dem Ziel positiver Wachstumseffekte aufgezeigt. Der EWSA hält es für wichtig, all diese Lösungen zu prüfen, wobei das richtige Gleichgewicht gefunden werden muss zwischen der Entwicklung von KI zum Wohle der Menschheit und eventuellen negativen Folgen derartiger Lösungen. Auch das moralische Risiko, das entsteht, wenn die Verantwortung für KI-Systeme auf eine Stelle abgeschoben wird, die nicht tatsächlich belangt werden kann, muss vermieden werden.

i)

Rechts- und Verwaltungsvorschriften

3.32.

Die Auswirkungen von KI auf die geltenden Rechts- und Verwaltungsvorschriften sind groß. Im Juni 2016 wurde im Rahmen der STOA des Europäischen Parlaments eine Übersicht über die Rechts- und Verwaltungsvorschriften der EU veröffentlicht, die von den Entwicklungen in den Bereichen Robotik, cyberphysikalische Systeme und KI betroffen sein werden. Die STOA-Lenkungsgruppe nennt sechs Bereiche — Verkehr, Systeme mit doppeltem Verwendungszweck, bürgerliche Freiheiten, Sicherheit, Gesundheit und Energie —, für die nicht weniger als 39 EU-Verordnungen, -Richtlinien, -Erklärungen und -Mitteilungen sowie die Europäische Charta der Grundrechte möglicherweise überprüft oder angepasst werden müssen. Diese Evaluierung sollte rasch und entschlossen angegangen werden, und der EWSA kann und wird dabei eine Rolle spielen.

3.33.

Es wird darüber diskutiert, wer haftbar gemacht werden kann, wenn ein KI-System Schaden verursacht. Insbesondere stellt sich diese Frage, wenn das KI-System selbstlernend ist und nach seiner Inbetriebnahme weiter lernt. Das Europäische Parlament hat Empfehlungen für das Zivilrecht im Bereich Robotertechnik ausgesprochen, in denen es vorschlägt, eine sogenannte „elektronische Persönlichkeit“ (e-personality) für Roboter zu prüfen, damit diese für durch sie verursachte Schäden zivilrechtlich haftbar gemacht werden können. Der EWSA spricht sich dagegen aus, Robotern oder KI(-Systemen) eine Form der Rechtspersönlichkeit zuzuerkennen, da dies ein nicht hinnehmbares moralisches Risiko in sich birgt. Die Haftung hat einen präventiven Effekt auf das Verhalten, der möglicherweise wegfällt, wenn der Hersteller nicht mehr das Haftungsrisiko trägt, da dieses auf den Roboter (bzw. das KI-System) übertragen wurde. Zudem besteht die Gefahr des unsachgemäßen Gebrauchs und des Missbrauchs einer derartigen Rechtsform. Der Vergleich mit der beschränkten Haftung von Gesellschaften ist hier fehl am Platz, da hier stets eine natürliche Person in letzter Konsequenz verantwortlich ist. In diesem Zusammenhang ist zu untersuchen, inwieweit die derzeitigen nationalen und europäischen Rechts- und Verwaltungsvorschriften und die entsprechende Rechtsprechung im Bereich der (Produkt- und Risiko-)Haftung und des eigenen Verschuldens diese Frage hinreichend beantworten und falls nicht, welche rechtlichen Lösungen dann geboten sind.

3.34.

Für eine angemessene Herangehensweise an Rechts- und Verwaltungsvorschriften im Zusammenhang mit KI ist ferner ein fundiertes Wissen darüber, was KI kann, nicht kann und kurz-, mittel- und langfristig möglicherweise können wird, von entscheidender Bedeutung.

3.35.

KI kennt keine Grenzen. Deshalb ist es wichtig, die Notwendigkeit weltweiter Regelungen zu prüfen, da regionale Vorschriften unzureichend sein und sogar unerwünschte Auswirkungen haben werden. Angesichts ihres bewährten Systems von Produkt- und Sicherheitsnormen, der protektionistischen Bestrebungen auf anderen Kontinenten, des hohen Wissensstands in Europa, des Systems der Grundrechte und sozialen Werte in Europa sowie des sozialen Dialogs empfiehlt der EWSA der EU, bei der Festlegung globaler, klarer Strategierahmen für KI eine Führungsrolle zu übernehmen und diesen Prozess weltweit zu stimulieren.

j)

Regierungshandeln und Demokratie

3.36.

KI-Anwendungen können zu einer besseren Einbeziehung der Menschen in die öffentliche Verwaltung und zu einer transparenteren politischen Entscheidungsfindung beitragen. Der EWSA fordert die EU und die nationalen Regierungen auf, KI hierfür zu nutzen.

3.37.

Der EWSA zeigt sich besorgt über den gezielten Einsatz von KI-Systemen (in Form von intelligenten Algorithmen) für die Datenaggregation beispielsweise in sozialen Medien, die anscheinend zur Beschränkung von Informationen und zur weiteren Spaltung der Gesellschaft geführt haben (z. B. durch „Filterblasen“) und gefälschte Nachrichten (fake news) auf Twitter und Facebook während der Wahlen in den Vereinigten Staaten).

3.38.

Zudem ist der EWSA besorgt über die Anzeichen dafür, dass KI-Systeme eingesetzt worden sein sollen, um das (Stimm-)Verhalten der Bürger zu beeinflussen. Mithilfe intelligenter Algorithmen sollen Präferenzen und Verhalten von Menschen vorhergesagt und gezielt beeinflusst worden sein. Dies ist eine Bedrohung für eine faire und offene Demokratie. In der heutigen Zeit der Polarisierung und des Rückbaus internationaler Institutionen können Präzision und Wirkungskraft einer solchen Propagandatechnologie die Gesellschaft schnell in eine noch größere Schieflage bringen. Das ist einer der Gründe dafür, dass Normen zur Transparenz und Kontrollierbarkeit (intelligenter) Algorithmen erforderlich sind.

k)

Kriegsführung

3.39.

Im Rahmen des UN-Übereinkommens über konventionelle Waffen wurde beschlossen, die Auswirkungen autonomer Waffen 2017 durch Experten erörtern zu lassen. Der EWSA begrüßt dies und schließt sich der Forderung von u. a. Human Rights Watch nach einem Verbot autonomer Waffensysteme an. Seiner Ansicht nach muss ein solches Verbot sorgfältig geprüft und erwogen werden. Das reicht jedoch nicht aus, um angemessen gegen die Einsatzmöglichkeiten von KI in Kriegs- und Konfliktsituationen vorzugehen. Auch die Anwendung von KI bei der Cyberkriegsführung sollte Gegenstand dieser UN-Beratungen sein.

3.40.

Darüber hinaus muss verhindert werden, dass KI Menschen oder Regimes in die Hände fällt, die sie für terroristische Aktivitäten nutzen wollen.

l)

Superintelligenz

3.41.

Schließlich stellt sich die Frage nach den Chancen und Risiken für die Entwicklung einer Superintelligenz. Laut Stephen Hawking wird die Entwicklung allgemeiner KI bereits das Ende der Menschheit bedeuten. Ab diesem Zeitpunkt werde sich KI in einem Tempo weiterentwickeln, bei dem Menschen nicht mithalten können. Einige Fachleute plädieren deshalb für einen Sperrschalter (kill switch) bzw. Rücksetzknopf (reset button), mit dem außer Kontrolle geratene oder superintelligente KI-Systeme desaktiviert oder rückgesetzt werden können.

3.42.

Der EWSA plädiert für einen menschenkontrollierten Ansatz mit einer verantwortungsvollen und sicheren Entwicklung von KI als Rahmen, bei dem Maschinen Maschinen bleiben und Menschen jederzeit die Kontrolle über diese Maschinen behalten können. Die Debatte über Superintelligenz ist dabei wichtig, drängt aber die Diskussion über die Auswirkungen aktueller KI-Anwendungen derzeit in den Hintergrund.

4.1.

Große Wirtschaftsakteure haben inzwischen verschiedene Initiativen für die offene, sichere und sozial verantwortungsvolle Entwicklung von KI (wie OpenAI) ergriffen. Die politischen Entscheidungsträger dürfen dies jedoch nicht den Unternehmen überlassen, sondern müssen hier eine Rolle spielen. Es sind gezielte Maßnahmen und Unterstützung für die Forschung zu den gesellschaftlichen Herausforderungen im Zusammenhang mit KI sowie für die Entwicklung sicherer und robuster KI-Systeme erforderlich.

4.2.

EU-Programme wie Horizont 2020 sind besonders geeignet, um diese Herausforderung anzugehen. Der EWSA hat festgestellt, dass insbesondere der Pfeiler „Gesellschaftliche Herausforderungen“ von Horizont 2020 finanziell weniger gut ausgestattet ist als die beiden anderen Pfeiler „Wissenschaftsexzellenz“ und „Führende Rolle der Industrie“ und diese Mittel noch gekürzt werden. Der EWSA dringt darauf, dass den großen gesellschaftlichen Herausforderungen sowie den gesellschaftlichen Anwendungen von KI im Rahmen des Pfeilers „Gesellschaftliche Herausforderungen“ besondere Aufmerksamkeit gewidmet wird.

4.3.

Auch mögliche bereichsübergreifende Auswirkungen von KI müssen behandelt werden. Parallel zur Finanzierung der Entwicklung bahnbrechender KI-Innovationen müssen die Erforschung der gesellschaftlichen Auswirkungen dieser Innovationen und ihre Handhabung finanziert werden.

4.4.

Forschung und Entwicklung für KI im Dienste der Menschheit erfordern zudem ein breites Spektrum hochwertiger und öffentlich zugänglicher Trainings- und Testdaten sowie reale (real life) Testumgebungen. Bisher sind die KI-Infrastruktur und viele hochwertige Daten nur bei einer begrenzten Anzahl und für eine begrenzte Anzahl privater Akteure verfügbar, und es ist nicht ohne Weiteres möglich, KI im öffentlichen Raum zu testen, wodurch die Anwendung von KI in anderen Bereichen behindert wird. Die Entwicklung öffentlich zugänglicher hochwertiger Daten sowie einer europäischen KI-Infrastruktur ist von entscheidender Bedeutung, um eine sichere, robuste und nützliche KI zu schaffen.

5.1.

Welche gesellschaftliche Tragweite KI haben wird, ist noch nicht ganz abschätzbar. Unbestritten ist jedoch, dass sie groß sein wird. KI entwickelt sich derzeit in rasantem Tempo, was eine kritische und umfassende Überwachung erfordert, sodass mit bedeutenden und bahnbrechenden Entwicklungen im Bereich der KI und in verwandten Bereichen, die sowohl technischer als auch gesellschaftlicher Natur sein können (game changers), rechtzeitig und angemessen umgegangen werden kann.

5.2.

Unter bahnbrechenden technischen Entwicklungen sind z. B. auffallende oder erhebliche Sprünge bei der Entwicklung von KI-Kompetenzen zu verstehen, die möglicherweise Anzeichen für das Erreichen allgemeiner KI sind. Gesellschaftliche „game changers“ sind beispielsweise massive Arbeitsplatzverluste ohne Aussicht auf Ersatzarbeitsplätze, unsichere Situationen, Systemversagen oder unerwartete internationale Entwicklungen.

5.3.

Politische Entscheidungsträger, Industrie, Sozialpartner, Verbraucher, NGO, Bildungs- und Betreuungseinrichtungen sowie Wissenschaftler, Forscher und Fachleute aus verschiedenen Disziplinen (u. a. (angewandte) KI, Ethik, Sicherheit, Wirtschafts-, Arbeits-, Rechts- und Verhaltenswissenschaften, Psychologie und Philosophie) müssen die Entwicklungen im Bereich KI genau beobachten und diese bahnbrechenden Entwicklungen identifizieren und aktualisieren, um so im richtigen Moment die richtigen Maßnahmen in Form von Politik, Rechts- und Verwaltungsvorschriften, Selbstregulierung und sozialem Dialog ergreifen zu können.

5.4.

Der EWSA als Vertreter der europäischen Zivilgesellschaft wird diese Debatte über KI unter Einbindung zahlreicher Interessenträger in der nächsten Zeit gestalten, bündeln und stimulieren.

31.8.2017   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 288/10

Berichterstatter:

John BRYAN

1.1.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) sieht in der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) einen wichtigen Politikbereich der EU, in dem zum Wohle der europäischen Bürger und der Landwirtschaft eine wirklich gemeinsame Politik gestaltet werden muss und durch den die wichtigsten Zielsetzungen gemäß den Römischen Verträgen verwirklicht werden konnten. Auch wenn in dem Ersuchen um eine Sondierungsstellungnahme von einer Umgestaltung der GAP die Rede ist, legt der EWSA Wert darauf, dass die GAP im Interesse der Betroffenen behutsam und organisch weiterentwickelt wird. Die Weiterentwicklung der GAP muss in einer positiven Art und Weise angegangen werden, und es müssen ausreichend Finanzmittel für die GAP zur Verfügung gestellt werden, um bestehenden und neuen Anforderungen gerecht werden zu können — sowohl in Bezug auf die Agrarwirtschaft als auch im Hinblick auf soziale und ökologische Kriterien.

1.2.

Eine umgestaltete GAP muss den neuen Herausforderungen, mit denen Europa konfrontiert ist, Rechnung tragen. Dazu gehören die Verpflichtungen der EU im Hinblick auf die Ziele der Vereinten Nationen für eine nachhaltige Entwicklung und die Klimaschutzziele der 21. Konferenz der Vertragsparteien (COP 21), bilaterale Handelsabkommen und die Volatilität der Märkte.

1.3.

Die GAP muss nachdrücklich das europäische Landwirtschaftsmodell, das durch traditionelle bäuerliche Familienbetriebe, Agrargenossenschaften und Agrarunternehmen gekennzeichnet ist, unterstützen und mithilfe der landwirtschaftlichen Branchenverbände das große Einkommensgefälle zwischen ländlichen und städtischen Gebieten und auch innerhalb der Landwirtschaft beseitigen.

1.4.

Bei der nachhaltigen Versorgung mit hochwertigen und sicheren Lebensmitteln für mehr als 500 Millionen EU-Bürger und der Ausfuhr von landwirtschaftlichen Erzeugnissen im Wert von 131 Mrd. EUR (7,5 % der Gesamtausfuhren der EU) muss im GAP-Haushalt, der 38 % des EU-Gesamthaushalts ausmacht, zu einem ausgewogenen Kosten-Nutzen-Verhältnis gefunden werden. Es müssen auch in Zukunft ausreichend Finanzmittel zur Verfügung gestellt werden, um den zusätzlichen Finanzbedarf infolge des Brexits, des Einkommensdrucks für Landwirte und der erhöhten Nachfrage nach öffentlichen Gütern decken zu können.

1.5.

Der EWSA befürwortet die Beibehaltung der Zweisäulenstruktur der GAP. Die Direktzahlungen der ersten Säule müssen zur Stützung der landwirtschaftlichen Einkommen und zur Finanzierung von Marktsteuerungsmaßnahmen bei gleichzeitiger verstärkter Bereitstellung öffentlicher Güter dienen. Die Zahlungen zur Entwicklung des ländlichen Raums im Rahmen der zweiten Säule sind vorrangig auf wirtschaftliche, umweltschützerische und soziale Programme auszurichten, die ihrerseits auf den in der Cork-2.0-Erklärung festgelegten Zielen zur Unterstützung schutzbedürftiger Regionen und Branchen basieren und einen gezielten Ansatz zur Bereitstellung öffentlicher Güter gewährleisten sollen.

1.6.

Der wertvolle Beitrag, den die Landwirtschaft zum Umweltschutz leistet, wird unterschätzt. Grünland, Wälder, Torfmoore und Hecken sind Kohlenstoffsenken, die bei den Zahlungen im Rahmen der ersten und zweiten Säule der GAP berücksichtigt, geschützt und gefördert werden sollten.

1.7.

Mit umfangreichen gezielten Programmen mit Schwerpunkt auf Junglandwirten, besonders Frauen, und Ruhestandsregelungen für Landwirte muss die wichtige Frage des Generationswechsels angegangen werden. Darüber hinaus sollten Programme aufgelegt werden, mit denen die Rolle der Frauen in der Landwirtschaft allgemein gestärkt wird.

1.8.

Vereinfachung sollte zentraler Bestandteil einer umgestalteten GAP sein: Durch den Einsatz moderner Technologien sollte der ständig zunehmende Verwaltungsaufwand für Landwirte vereinfacht und verringert werden. Die Kontroll- und Prüfverfahren sollten geändert und mit einem Modell für die Nachbesserung innerhalb einer bestimmten Frist, einem System der „gelben Karte“, verringerten Cross-Compliance-Anforderungen und größeren Toleranzen ausgestattet werden. Alle diese Maßnahmen dienen der Vereinfachung und der verbesserten Erbringung von Zahlungen.

1.9.

In einer umgestalteten GAP sollten die Grundsätze der Gemeinschaftspräferenz und der territorial ausgewogenen Lebensmittelsouveränität beibehalten werden: EU-Lebensmittel für EU-Bürger. Das Potenzial der Landwirtschaft muss in bilateralen und multilateralen Handelsabkommen hervorgehoben werden, ohne diesen Wirtschaftszweig zu opfern, um auf anderen Gebieten dafür Vorteile zu erlangen. Alle Lebensmittelimporteure der EU müssen unter Einhaltung des Grundsatzes der Konformität die in der EU geltenden gesundheitspolizeilichen und pflanzenschutzrechtlichen Normen sowie die Arbeits- und Umweltvorschriften in vollem Umfang einhalten.

1.10.

Die Stellung der Landwirte in der Lebensmittelversorgungskette muss gestärkt werden. Die guten Empfehlungen der Einsatzgruppe „Agrarmärkte“ der EU sollten angenommen und umgesetzt werden. Eine weitere, sogar noch stärkere branchenbezogene und auf die einzelnen Regionen ausgerichtete Förderung der Zusammenarbeit zwischen Erzeugern sowie bestehenden — insbesondere kleineren — Genossenschaften und Erzeugerorganisationen ist äußerst wichtig. Besonderes Gewicht sollte vor allem auf die Sektoren und Regionen gelegt werden, in denen die Zusammenarbeit gering ist.

1.11.

Eine starke erste und zweite Säule mit flexiblen Programmen zur Entwicklung des ländlichen Raums, die in allen Mitgliedstaaten einschließlich der Gebiete mit naturbedingten Benachteiligungen zur Verfügung stehen und auf schutzbedürftige Regionen und Branchen ausgerichtet sind, ist in einer neuen, umgestalteten GAP von wesentlicher Bedeutung.

1.12.

Die Höhe der den Landwirten in den einzelnen EU-Mitgliedstaaten gezahlten Direktbeihilfen muss weiter vereinheitlicht werden, um gleiche Wettbewerbsbedingungen für die Landwirte in allen Mitgliedstaaten zu schaffen und für eine ausgewogene Entwicklung des ländlichen Raums in der gesamten EU zu sorgen.

2.1.

Die Landwirtschaft ist der am stärksten integrierte Wirtschaftsbereich der EU. Sie ist der einzige Sektor mit einer gemeinsamen Politik, der zentral aus dem EU-Haushalt finanziert wird. Die Agrar- und Ernährungswirtschaft ist mit 11 Millionen Landwirten, 22 Millionen Landarbeitern und weiteren 22 Millionen Beschäftigten in der Lebensmittelverarbeitung, im Einzelhandel und im Dienstleistungssektor ein extrem wichtiger Arbeitgeber (1). Viele der Arbeitsplätze befinden sich in ärmeren ländlichen Gebieten. Die Landwirtschaft trägt in jedem Mitgliedstaat und in allen Regionen zur Wirtschaft bei. In den letzten zehn Jahren haben die europäischen Agrar-, Lebensmittel- und Getränkeexporte um durchschnittlich 8 % pro Jahr zugenommen und beliefen sich 2016 auf 131 Mrd. EUR (2).

2.2.

Die Gemeinsame Agrarpolitik ist ein wichtiger Politikbereich der EU, der die nachhaltige Versorgung von mehr als 500 Millionen EU-Bürgern mit sicheren und hochwertigen Nahrungsmitteln zu erschwinglichen Preisen gewährleistet. Sie muss darüber hinaus a) den Landwirten in der EU ein angemessenes Einkommen sichern und b) für eine soziale, umweltfreundliche und wirtschaftliche Entwicklung des ländlichen Raums sorgen. Die Land- und Forstwirte bewirtschaften mehr als 82 % der Landfläche der EU (3) und sind somit essenzieller Bestandteil einer multifunktional auszurichtenden nachhaltigen Agrarwirtschaft.

2.3.

Die GAP bietet den Landwirten und landwirtschaftlichen Betrieben durch ihren Haushalt in Höhe von 59 Mrd. EUR eine unverzichtbare Unterstützung in Form von Direktzahlungen, Marktstützungsmaßnahmen und Programmen zur Entwicklung des ländlichen Raums. Dabei ist festzustellen, dass die Unterstützung im Rahmen der GAP mit der Erbringung öffentlicher Güter und der Einhaltung höherer europäischer Standards verknüpft ist. Diese Direktzahlungen der ersten Säule sind an Maßnahmen im Rahmen der Auflagenbindung (Cross Compliance) und der Grundanforderungen an die Betriebsführung im Hinblick auf die Standards in den Bereichen Lebensmittelsicherheit, Tierschutz, Tier- und Pflanzengesundheit sowie an Umweltkontrollen gekoppelt und von großer Bedeutung, damit die Landwirte über ein stabiles Einkommen verfügen und die Volatilität der Märkte bewältigen können. Derzeit sind 30 % der Direktzahlungen an Verpflichtungen zur Ökologisierung gekoppelt, die auf die Bodenqualität, die Artenvielfalt und die Bindung von Kohlenstoff ausgerichtet ist; dennoch bestehen nach wie vor ökologische und soziale Probleme, die gelöst werden müssen. Marktbezogene Maßnahmen wurden durch die letzte Reform der GAP zwar stark zurückgefahren, doch gerade in Zeiten einer Marktkrise sind sie nach wie vor wichtig. Neue Maßnahmen sind erforderlich, um der Volatilität zu begegnen. Das kofinanzierte Programm zur Entwicklung des ländlichen Raums ist ein wesentliches Element der zweiten Säule für die Finanzierung wirtschaftlicher, umweltbezogener und sozialer Programme, die in ländlichen Gebieten wie auch auf einzelbetrieblicher Ebene durchgeführt werden.

2.4.

In den letzten 60 Jahren hat die GAP trotz ihrer Mängel erhebliche Vorteile für die Bürger, Erzeuger, Verbraucher, Steuerzahler und weite Teile der Gesellschaft in der EU mit sich gebracht. Allerdings stellen sich nun in einigen Gebieten hinsichtlich der Artenvielfalt, der Umwelt und der Landschaft Probleme, die angegangen werden müssen. Die GAP hat gezeigt, dass sie anpassungsfähig und flexibel auf die Erfordernisse der Zeit reagieren kann. Die einzigartige Zweisäulenstruktur der GAP hat diesen Politikbereich wandlungsfähig gemacht, so dass er auf verschiedene Ziele ausgerichtet werden konnte, während das übergeordnete Ziel der Förderung des europäischen Landwirtschaftsmodells und der bäuerlichen Familienbetriebe beibehalten wurde.

2.5.

Die Ausgleichszahlungen im Rahmen der GAP haben sich im Laufe der Jahre dramatisch verändert: Aus Zahlungen hauptsächlich zur Markt- und Preisstützung sind auf diese Weise entkoppelte Beihilfen mit einer starken Umweltkomponente geworden. Die zweite Säule wurde eingeführt, um gefährdete Branchen und Regionen zu unterstützen. Sie gewährleistet eine geschickte und nachhaltige Entwicklung des ländlichen Raums und steht im Mittelpunkt der EU-Agrarpolitik. Eine integrierte Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums muss fester Bestandteil der Agrarpolitik sein.

2.6.

Im Rahmen einer positiv umgestalteten, modernisierten und vereinfachten GAP hat die Landwirtschaft bei der Verwirklichung der auf Nachhaltigkeit, Umwelt, Natur und Wettbewerbsfähigkeit sowie Investitionen, Wachstum und Beschäftigung ausgerichteten Ziele Europas eine wichtige Funktion zu erfüllen.

2.7.

In einer umgestalteten GAP müssen die positiven Aspekte der derzeitigen Politik beibehalten und neue Maßnahmen eingeführt werden, um den neuen Herausforderungen Rechnung zu tragen. Dazu gehören die Nachfrage der Gesellschaft nach Bereitstellung öffentlicher Güter, die Verpflichtungen der EU im Hinblick auf die Ziele der Vereinten Nationen für eine nachhaltige Entwicklung und die Klimaschutzziele der 21. Konferenz der Vertragsparteien (COP 21), bilaterale Handelsabkommen und die Volatilität der Märkte. Eine umgestaltete GAP muss darüber hinaus die Bedürfnisse der Verbraucher, Steuerzahler und Erzeuger ins rechte Gleichgewicht bringen.

2.8.

Die EU muss sich im Rahmen einer umgestalteten GAP weiterhin nachdrücklich für das europäische Landwirtschaftsmodell und nachhaltige bäuerliche Familienbetriebe einsetzen, die sich von dem industriellen Modell der landwirtschaftlichen Erzeugung, wie es in den Mercosur-Staaten, den USA und Ozeanien entwickelt wurde, grundlegend unterscheidet. Besonderes Augenmerk muss den kleinen und mittelgroßen Betrieben gelten. Auf dem Gebiet der Lebensmittelsicherheit handeln die europäischen Landwirte nach dem Vorsorgeprinzip, wodurch sie im internationalen Handel mit Agrarrohstoffen und Nahrungsmitteln in einen Wettbewerbsnachteil gegenüber den Landwirten in Nord- und Südamerika, Ozeanien und weiteren Teilen der Welt geraten, die Stoffe wie Hormone oder ß-Agonisten verwenden, die in der EU verboten sind.

2.9.

Das europäische Landwirtschaftsmodell ist ein Gesellschaftsvertrag zwischen den Landwirten und der Gesellschaft in der EU, demzufolge die Landwirte auf nachhaltige Weise hochwertige Lebensmittel erzeugen und andere öffentliche Güter schaffen und dabei gleichzeitig Umweltschutz und Landschaftspflege leisten. Als Gegenleistung sollte die GAP Unterstützung für die Bewahrung der bäuerlichen Familienbetriebe, Genossenschaften und Agrarunternehmen mit nachhaltigen Landwirtschaftsmodellen sowie für die ländlichen Gebiete bieten. Dieses Modell hat durch die Versorgung mit abwechslungsreichen, gesunden, sicheren, erschwinglichen und hochwertigen Lebensmitteln sowie durch seinen Beitrag zur territorialen Ausgewogenheit, zum Erhalt der ländlichen Gebiete und zum Schutz von Umwelt und Landschaft Güter von unermesslichem Wert für die europäische Gesellschaft hervorgebracht.

2.10.

Darüber hinaus muss die EU sich stärker darum bemühen, dass die GAP und die damit verbundenen Vorteile für die Landwirte und die Bürger der EU gut nachvollziehbar sind und von ihnen unterstützt werden.

3.1.

Die GAP hat in den letzten 60 Jahren ihren Zweck für Europa und die Bürger der EU erfüllt: sie hat zu erheblichen Vorteilen für den Agrarsektor und zu einem guten Kosten-Nutzen-Verhältnis für die Steuerzahler geführt. In vielen EU-Mitgliedstaaten klaffen jedoch die Einkommen in ländlichen und städtischen Gebieten sowie innerhalb der Landwirtschaft immer weiter auseinander. Die Einkommen der Landwirte sind in den meisten Mitgliedstaaten nicht ausreichend und erheblich niedriger als im nationalen oder regionalen Durchschnitt. Die Preise für landwirtschaftliche Erzeugnisse haben nicht mit der Inflationsrate und den Preiserhöhungen bei den Betriebsmitteln wie Düngemitteln und Energie Schritt gehalten. In den letzten Jahren hat die Preisvolatilität die Einkommen in der Landwirtschaft unter Druck gesetzt.

3.2.

Die derzeitige Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums mit ihrer breiten Palette an flexiblen Instrumenten hat sich bei der Förderung der ländlichen Gebiete und insbesondere der Gebiete mit naturbedingten Benachteiligungen als unerlässlich erwiesen. Der ehrgeizige Plan zur Entwicklung des ländlichen Raums im Rahmen der Cork-2.0-Erklärung Für ein besseres Leben im ländlichen Raum muss in der umgestalteten GAP eine Vorrangstellung einnehmen. Die wichtigsten Herausforderungen für eine umgestaltete GAP sind Investitionen in die Lebensfähigkeit und Lebenskraft des ländlichen Raums sowie die Schaffung von mehr Arbeitsplätzen in wirtschaftlichen schwachen und entlegenen Gebieten und die Förderung der Diversifizierung in der Landwirtschaft (4).

3.3.

Der Anteil der für die GAP bereitgestellten Mittel des EU-Haushalts ist von 65-75 % in den 1980er-Jahren auf derzeit 38 % zurückgegangen. Dennoch wird von der Landwirtschaft erwartet, einen immer größeren Beitrag zur Verwirklichung der COP-21-Ziele und der Nachhaltigkeitsziele zu leisten und außerdem erschwingliche Lebensmittel hoher Qualität zu liefern. Der Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU ist eine große Herausforderung für die künftige Finanzierung der GAP.

3.4.

Die Weltbevölkerung wird bis 2050 voraussichtlich von 7 Milliarden auf 9,5 Milliarden anwachsen, sodass in den kommenden Jahren dringend dafür gesorgt werden muss, dass weltweit erheblich mehr Nahrungsmittel erzeugt werden. Eines der zentralen Nachhaltigkeitsziele der Vereinten Nationen besteht darin, die Unterernährung drastisch zu verringern; in Studien der Weltgesundheitsorganisation (WHO) wird davon ausgegangen, dass derzeit weltweit jeder siebte Mensch an Unterernährung leidet. Es liegt auf der Hand, dass die weltweite Nahrungsmittelerzeugung auf nachhaltige Weise gesteigert werden muss, um die größere Nachfrage nach Nahrungsmitteln zu decken und den Hunger zu bekämpfen. Der EU als einem verantwortungsbewussten, weltweit agierenden Nahrungsmittelerzeuger und einer umgestalteten GAP kommt dabei eine wichtige Funktion zu. Im Rahmen der GAP muss auch mit Blick auf die Ausfuhren verantwortungsvoll gehandelt werden, und die Entwicklungsländer müssen auch weiterhin dazu angehalten werden, ihre inländische Erzeugung zu erhöhen.

3.5.

Die europäische Landwirtschaft und die GAP sind von zentraler Bedeutung für die Verpflichtungen der EU im Hinblick auf die Nachhaltigkeitsziele der Vereinten Nationen und für die ehrgeizigen Ziele der EU im Rahmen des globalen Klimaschutzübereinkommens COP 21. Seit 1990 sind die Kohlendioxidemissionen in der Landwirtschaft um 23 % zurückgegangen, und der Nitratgehalt in den Flüssen konnte seit 1992 um 17,7 % gesenkt werden (5). Zwar konnten im Rahmen der GAP erhebliche Fortschritte in Bezug auf die Umweltleistung erzielt werden, doch sieht sich die EU bei der Umgestaltung der GAP mit weiteren Herausforderungen konfrontiert, damit die Landwirtschaft mehr leisten und grundlegend dazu beitragen kann, dass die EU die COP-21-Ziele und die Nachhaltigkeitsziele erreicht.

3.6.

Der Agrarsektor erbringt lebenswichtige Ökosystemleistungen — er trägt zur Bewirtschaftung der Lebensräume, zur Erhaltung der biologischen Vielfalt, zur Einhaltung der Tierschutzstandards, zur Landschaftsästhetik und zum Schutz des Bodens und des Wassers bei. Darüber hinaus muss anerkannt werden, dass die Landwirtschaft in den Bereichen Artenvielfalt, Umwelt und Landschaft mehr tun muss. Ein beträchtlicher Teil der Nahrungsmittel in der EU wird mit natürlichem Wasser erzeugt, das ansonsten ungenutzt abfließen würde. Ein großer Teil der Landwirtschaft in der EU ist auch auf die Bewirtschaftung von Grünflächen, Wäldern und Torfland ausgerichtet, die allesamt wertvolle Kohlenstoffsenken sind. All diese wichtigen Funktionen der Landwirtschaft für das Ökosystem müssen in einer umgestalteten GAP bewahrt und verstärkt werden.

3.7.

Im Rahmen der GAP profitieren die Bürger der EU von einer strengen Lebensmittelsicherheit und einer reichlichen Versorgung mit sicheren Lebensmitteln zu erschwinglichen Preisen. Der für Lebensmittel ausgegebene Prozentsatz des Einkommens der EU-Bürger ist von 50 % in der Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg auf heute 10 % gesunken, und das trotz des erheblichen Anstiegs der Produktionskosten. Eine umgestaltete GAP muss gewährleisten, dass die Verbraucher auch weiterhin Zugang zu erschwinglichen, hochwertigen und sicheren Lebensmitteln haben, die nach den geltenden EU-Standards erzeugt werden.

3.8.

Da die meisten Landwirte älter als 55 Jahre sind, besteht eine der wichtigsten Herausforderungen darin, die Landwirtschaft für junge Menschen attraktiv zu machen, denn der Agrarsektor leidet unter Problemen beim Generationswechsel. Der Zugang zu Kapital und Land, niedrige Einkommen sowie der Wissenstransfer und der Zugang zu Bildung sind in dieser Hinsicht ganz praktische Probleme für junge Menschen. Überdies gestatten es die niedrigen Einkommen in der Landwirtschaft nicht, Rücklagen für das Alter zu bilden. In einigen Gebieten werden mehr und mehr Flächen aufgegeben, was entsprechende soziale und ökologische Folgen nach sich zieht, insbesondere in abgelegenen Gegenden. Eine starke Ausrichtung auf den Generationswechsel — einschließlich Jung- und Neulandwirten und qualifizierten Arbeitnehmern in der Landwirtschaft, vor allem derjenigen, die bereits in einem landwirtschaftlichen Betrieb arbeiten — sowie die Erleichterung des Eintritts in den Ruhestands sind wesentliche Bestandteile einer umgestalteten GAP.

3.9.

Frauen spielen in der Landwirtschaft eine sehr wichtige Rolle: Sie verrichten viele Arbeiten in den landschaftlichen Betrieben und tragen einen steigenden Anteil des bürokratischen Aufwands. In vielen Fällen sind Frauen als Besitzer landwirtschaftlicher Betriebe unterrepräsentiert. Durch eine bezahlte Beschäftigung außerhalb des landwirtschaftlichen Betriebs oder eine selbständige Unternehmertätigkeit leisten Frauen auch einen großen Beitrag zur Lebensfähigkeit des Hofes. In Fällen, in denen beide Ehepartner Vollzeitlandwirte auf dem Hof sind, sollte dieser Beitrag in den Besitzverhältnissen des Agrarbetriebs seinen Niederschlag finden und so entsprechend gewürdigt werden.

3.10.

Die Landwirtschaft und der Agrar- und Lebensmittelsektor können bei der Einbeziehung von Einwanderern in die Erwerbsbevölkerung sowie bei der Unterstützung benachteiligter Gruppen durch soziale Programme eine wichtige Rolle spielen.

3.11.

Die Modernisierung und Vereinfachung der GAP sind grundlegend für die zukunftsorientierte Umgestaltung dieser Politik. Schon in früheren Reformen wurde festgestellt, dass eine Vereinfachung erforderlich ist, aber in Wirklichkeit wurde die GAP für die landwirtschaftlichen Betriebe immer komplizierter und bürokratischer. Dies gilt insbesondere für die Kontroll- und Prüfverfahren, die Anwendung der Förderfähigkeitskriterien und die Erfüllung der Cross-Compliance-Anforderungen im Rahmen der Grundanforderungen an die Betriebsführung bzw. der Regeln betreffend den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (GLÖZ).

3.12.

Der EWSA erkennt die erheblichen Vorteile und Beschäftigungsmöglichkeiten an, die durch den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen und die Agrarausfuhren geschaffen werden. Die mit der Globalisierung und den Handelsabkommen verbundenen Herausforderungen könnten der Landwirtschaft allerdings schweren Schaden zufügen und die hohen Sicherheits- und Qualitätsnormen der EU für Nahrungsmittel gefährden. Es ist von wesentlicher Bedeutung, dass die Erschließung neuer Märkte und Chancen mit dem Schutz empfindlicher Branchen und Gebiete und den EU-Standards ins rechte Gleichgewicht gebracht wird. Außerdem muss auch weiterhin eine territoriale Ausgewogenheit zwischen dem Grundsatz der Gemeinschaftspräferenz und der Lebensmittelsouveränität beibehalten werden (6).

3.13.

Es gibt in der Lebensmittelversorgungskette zwischen den großen Einzelhändlern und verarbeitenden Betrieben auf der einen und den Landwirten auf der anderen Seite ein großes Kräfteungleichgewicht, das dazu führt, dass der Druck auf die Preise oft so groß ist, dass diese die Erzeugungskosten nicht mehr decken. Die Stellung der Landwirte in der Lebensmittelversorgungskette muss durch gut funktionierende Absatzgenossenschaften gestärkt werden. Ein europäischer Rechtsrahmen sollte geschaffen werden, um unlautere Geschäftspraktiken in den Lebensmittelversorgungs- und Einzelhandelsketten zu beseitigen. Darüber hinaus hat die Preis- und Einkommensvolatilität aufgrund der reduzierten Marktstützungen seitens der EU, des größeren Einflusses der Weltmärkte und geopolitischer Krisen wie des russischen Einfuhrverbots zugenommen, was für die Landwirte in der EU eine große Herausforderung ist. Die Arbeit der Einsatzgruppe „Agrarmärkte“ der EU auf diesem Gebiet ist lobenswert und muss ausgebaut werden. Unlautere Handelspraktiken und der Verkauf unter Selbstkosten müssen bekämpft werden.

3.14.

Die Land- und Forstwirtschaft ist für die wirtschaftliche und soziale Entwicklung in den ländlichen Gebieten von grundlegender Bedeutung. Sie ist auch wichtig für andere ländliche Wirtschaftsformen und Dienstleistungen; dazu gehören der ländliche Tourismus, die Beschäftigung im ländlichen Raum und kulturelle Aktivitäten. Eine umgestaltete GAP mit einer starken zweiten Säule ist von ausschlaggebender Bedeutung, um die Herausforderungen bei der Entwicklung der ländlichen Gebiete zu bewältigen und in allen Regionen der EU eine widerstandsfähige Landwirtschaft zu erhalten. Ziel muss es sein, möglichst viele landwirtschaftliche Betriebe zu erhalten.

4.1.

Eine umgestaltete GAP, durch die das europäische Landwirtschaftsmodell nachdrücklich unterstützt wird, muss weiterhin auf die zentralen Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik, wie sie 1957 im Vertrag von Rom festgeschrieben wurden, ausgerichtet sein. Es sollten jedoch neue Ziele im Zusammenhang mit den Verpflichtungen im Rahmen der Nachhaltigkeitsziele und der COP-21-Ziele aufgenommen werden. Nach Artikel 39 AEUV ist es Ziel der Gemeinsamen Agrarpolitik,

4.2.

Eine umgestaltete GAP muss auch den grundlegenden Herausforderungen in den Bereichen Umweltschutz, Eindämmung des Klimawandels und Schutz der biologischen Vielfalt gerecht werden.

4.3.

Diese grundlegenden Ziele können am besten erreicht werden, indem die derzeitige Zweisäulenstruktur der GAP — wobei die Direktzahlungen an aktive Landwirte, flankiert durch Maßnahmen zur Steuerung der Märkte, die erste Säule bilden und die zweite Säule Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums umfasst — beibehalten und gleichzeitig eine Politik verfolgt wird, die den neuen Anforderungen an die Bereitstellung öffentlicher Güter gerecht wird. Die Direktzahlungen der ersten Säule sind wichtig, damit die Landwirte über ein stabiles Einkommen verfügen und die Volatilität der Märkte bewältigen können. Sie sind an Cross-Compliance-Maßnahmen im Hinblick auf die Standards in den Bereichen Lebensmittelsicherheit, Tierschutz, Tier- und Pflanzengesundheit sowie an Umweltkontrollen gekoppelt. Die zweite Säule der GAP bietet wichtige zusätzliche wirtschaftliche, umweltbezogene und soziale Förderprogramme.

4.4.

Für die GAP müssen auch nach 2020 ausreichend Finanzmittel zur Verfügung gestellt werden, um den zusätzlichen Finanzbedarf infolge der Brexit-Entscheidung, des Einkommensdrucks für Landwirte und der erhöhten Nachfrage nach öffentlichen Gütern decken zu können.

4.5.

In Bezug auf das Zahlungsmodell wird vorgeschlagen, dass Mitgliedstaaten, die sich für ein anderes Modell als das System der pauschalen Grundstützungsregelung entschieden haben, dieses Modell auch nach 2020 beibehalten können, da es den Umständen in diesen Ländern besser gerecht wird. In einigen Ländern wird das Modell der Pauschalzahlungen den Unterschieden im Umfang der Investitionen, der landwirtschaftlichen Tätigkeit und der Bereitstellung öffentlicher Güter nicht gerecht.

4.6.

Die Höhe der den Landwirten in den einzelnen EU-Mitgliedstaaten gezahlten Direktbeihilfen muss weiter vereinheitlicht werden, um den unterschiedlichen Voraussetzungen Rechnung zu tragen und dadurch gleiche Wettbewerbsbedingungen für die Landwirte in allen Mitgliedstaaten zu schaffen und für eine ausgewogene Entwicklung des ländlichen Raums in der gesamten EU zu sorgen.

4.7.

Die Direktzahlungen sollten ausschließlich an aktive Landwirte gehen, die öffentliche Güter und öffentliche Dienstleistungen bereitstellen.

4.8.

Mit Blick auf die Förderung und Bewahrung der Direktzahlungen an die Landwirte in einer starken ersten Säule würde ein aktiver Landwirt im Rahmen einer umgestalteten GAP nach einem Jahres- oder Mehrjahresprogramm mit den Schwerpunkten Umwelt, Klimawandel und Artenvielfalt arbeiten, das einen Plan zur Nährstoffbewirtschaftung und eine Strategie zur Vermeidung von CO2 beinhalten könnte. Dieses Jahres- oder Mehrjahresprogramm würde die Messung der Bereitstellung öffentlicher Güter ermöglichen und den Landwirten mehr Flexibilität bieten. Die Messbarkeit muss auf objektiven und standardisierten Kriterien auf EU-Ebene beruhen.

4.9.

Für die Direktzahlungen der ersten Säule sollte eine gerechte und vernünftige Obergrenze für den einzelnen Landwirt festgelegt werden (etwa in Höhe des Einkommens eines Facharbeiters). Anpassungen sollen möglich sein, und Partnerschaften, Genossenschaften, Agrarunternehmen sowie die Zahl der versicherungspflichtigen Beschäftigten sind zu berücksichtigen.

4.10.

Gekoppelte Direktzahlungen sollten auf gefährdete Branchen und Regionen konzentriert werden. Sie sollten dazu beitragen, die Landflucht zu vermeiden und die Artenvielfalt zu erhalten, in erster Linie durch die Aufrechterhaltung der Viehwirtschaft und den Erhalt von Branchen mit rückläufiger Entwicklung.

4.11.

In der derzeitigen GAP sind 30 % der Zahlungen im Rahmen der ersten Säule auf die Ökologisierung und 70 % auf die 15 Grundanforderungen an die Betriebsführung und die fünf einzuhaltenden Regeln betreffend den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand ausgerichtet. Um die GAP wirklich zu vereinfachen, sollten sämtliche Zahlungen im Rahmen der ersten Säule an die Bereitstellung öffentlicher Güter geknüpft werden. Um dies zu erreichen, müssen die Ökologisierung und die Grundanforderungen an die Betriebsführung einer Bewertung unterzogen werden, um die effizientesten und realisierbaren Maßnahmen beizubehalten und auch neue Ziele aufzunehmen, beispielsweise im Bereich des Klimawandels und im Hinblick auf die Notwendigkeit, die Kohlenstoffbindung im Boden zu erhöhen.

4.12.

Diese Programme mit Grundanforderungen an die Betriebsführung im Rahmen der Cross-Compliance würden auch messbare Leistungen in den Bereichen Umweltschutz, Eindämmung des Klimawandels und Schutz der biologischen Vielfalt beinhalten, basierend auf der Umsetzung der einschlägigen, gegenwärtig geltenden Cross-Compliance-Regelungen.

4.13.

Eine umgestaltete GAP sollte das Konzept einer „intelligenten Landwirtschaft“ beinhalten, die sich in Form höherer Betriebseinkünfte und positiver Auswirkungen auf die Umwelt doppelt auszahlt. Sie würde mit einem Wissenstransfer und der Nutzung von Technologien zum Aufbau einer Präzisionslandwirtschaft einhergehen mit dem Ziel, den Einsatz von Wasser, Energie, Kunstdünger und anderen Produktionsmitteln wie Pestiziden, insbesondere Fungiziden und Insektiziden zu verringern.

4.14.

Marktmaßnahmen wie Interventionen und Beihilfen für die private Lagerhaltung sollten beibehalten werden. Es ist von wesentlicher Bedeutung, dass die Auslöseschwellen für diese Unterstützungen realistisch festgelegt werden, damit den Erzeugern nötigenfalls eine sinnvolle Einkommensbeihilfe gezahlt werden kann.

4.15.

Der wirksamste Schutz gegen die Einkommensvolatilität sind sichere und angemessene Direktzahlungen im Rahmen der ersten Säule sowie Instrumente zur Marktsteuerung. In Zeiten extremer Preisvolatilität jedoch sind andere Instrumente erforderlich und sollten demnach in Betracht gezogen werden, darunter auch Regelungen zur Drosselung der Erzeugung. Die Möglichkeit der Nutzung von Mitteln der zweiten Säule für Maßnahmen wie beispielsweise freiwillige Versicherungssysteme sollte erleichtert werden.

4.16.

Seit 140 Jahren haben Erzeugergenossenschaften eindeutig eine größere Widerstandsfähigkeit gegenüber Turbulenzen auf den Agrarmärkten und gegenüber einer Verlagerung der landwirtschaftlichen Erzeugung unter Beweis gestellt. Daher ist eine weitere, sogar noch stärkere branchenbezogene und auf die einzelnen Regionen ausgerichtete Förderung der Zusammenarbeit zwischen Erzeugern sowie bestehenden — insbesondere kleineren — Genossenschaften und Erzeugerorganisationen äußerst wichtig. Besonderes Gewicht sollte vor allem auf die Sektoren und Regionen gelegt werden, in denen die Zusammenarbeit gering ist.

4.17.

Die wichtigsten von der Einsatzgruppe „Agrarmärkte“ der EU ermittelten Elemente zur Verbesserung der Position der Landwirte in der Versorgungskette — mehr Transparenz, verbindliche Offenlegung der Preise, Maßnahmen für das Risikomanagement, Bekämpfung unlauterer Handelspraktiken usw. — müssen weiter behandelt und vorangebracht werden. Vorschriften in diesen Bereichen müssen angenommen und in vollem Umfang in die umgestaltete GAP einbezogen werden. Es wird vorgeschlagen, strengere Vorschriften aufzustellen und unlautere Handelspraktiken gesetzlich zu verbieten, den Verkauf unter Selbstkosten zu untersagen und ein verbindliches Meldesystem für Preise einzuführen, in das Erzeuger, verarbeitende Betriebe und Einzelhandel eingebunden werden. Darüber hinaus muss die Position der Landwirte durch die Förderung der Einrichtung starker Erzeugerorganisationen gestärkt werden.

4.18.

Die Aufrechterhaltung eines wirksamen und gut funktionierenden EU-Binnenmarkts muss im Mittelpunkt einer umgestalteten GAP stehen. Die jüngsten Renationalisierungstendenzen auf dem Binnenmarkt geben Anlass zu großer Besorgnis und führen zu einer größeren Preis- und Marktdivergenz. Es ist außerdem sehr wichtig, dass dort, wo noch nicht vorhanden, Regelungen für eine obligatorische Ursprungskennzeichnung der Agrar- und Lebensmittelerzeugnisse eingeführt werden, um Betrug zu verhindern und den Verbrauchern fundierte Entscheidungen zu ermöglichen. Durch diese Regelungen darf der freie Warenverkehr im EU-Binnenmarkt nicht untergraben und behindert werden.

4.19.

Der Brexit ist eine große Bedrohung für die EU und wird erhebliche Auswirkungen auf die GAP und den Binnenmarkt haben. Etwaige Engpässe im Haushalt der GAP als Folge des Brexit müssen vollständig von den Mitgliedstaaten aufgefangen werden. Darüber hinaus ist es unerlässlich, dass der zollfreie Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen und Lebensmitteln zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich aufrechterhalten wird und dass gleichwertige Standards in Bezug auf Tierschutz und Tiergesundheit sowie Umweltschutz gelten und der gemeinsame Außenzolltarif für Einfuhren sowohl in die EU als auch in das Vereinigte Königreich angewandt wird.

4.20.

Ein grundlegendes Ziel der GAP muss die Gemeinschaftspräferenz sein: EU-Lebensmittel für EU-Bürger. Schlüsselelemente dieser Politik müssen die Erhaltung und der Schutz der EU-Standards in den Bereichen Rückverfolgbarkeit, Lebensmittelsicherheit, Gesundheitskontrollen für Tiere und Pflanzen und Umweltschutz sowie die uneingeschränkte Anerkennung der geschützten geografischen Angaben (g.g.A.) sein. In handelspolitischen Verhandlungen muss die EU im Interesse der Verbraucher für alle eingeführten Lebensmittel die Einhaltung dieser Standards einfordern. Außerdem muss die EU auch in künftigen Handelsverhandlungen einen starken und angemessenen Zollschutz für gefährdete Branchen und schutzbedürftige Gebiete aufrechterhalten.

4.21.

Der Generationswechsel muss ein zentraler Bestandteil der neu gestalteten GAP sein. Die derzeitigen höheren Zahlungen an Junglandwirte unter 40 Jahren im Rahmen der ersten Säule der GAP sollten fortgesetzt werden. Die Fünfjahresregel sollte überprüft werden, um die mangelnde Flexibilität zu beseitigen, die den Junglandwirten den Zugang zu höheren Zahlungen verwehrt. Darüber hinaus sollten für Junglandwirte im Rahmen der allgemeinen Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums höhere Zahlungsraten angewandt werden. Im Rahmen der Programme für strukturelle Beihilfen sollte die Höhe der Zahlungen für Junglandwirte auf 70 % erhöht werden. Eine entsprechende Förderung sollte auch für Junglandwirte und Nachwuchskräfte in Partnerschaften, Genossenschaften und Agrarunternehmen ermöglicht werden. Von großer Bedeutung ist eine wirksame nationale Reserve, um Jung- und Neulandwirten den fortlaufenden Zugang zu Beihilfen zu ermöglichen. Im Rahmen der zweiten Säule sollte die Möglichkeit bestehen, ein wirksames Programm für den Eintritt in den Ruhestand durchzuführen. Die Mitgliedstaaten sollten über einen ausreichenden Handlungsspielraum verfügen, um zusätzliche Maßnahmen für Junglandwirte, insbesondere Frauen, einführen zu können. Ein deutlicher Schwerpunkt auf Bildung und Verbesserung des Qualifikationsniveaus ist von ausschlaggebender Bedeutung. Um die Stellung von Frauen in der Landwirtschaft zu verbessern, sollten ihnen ähnliche Anreize wie Junglandwirten geboten werden. Den Landwirtinnen sollte eine echte Chancengleichheit beim Zugang zu Land, Krediten, Berufsbildung, Status und allen Produktionsmitteln gewährleistet werden.

4.22.

Eine positive Vereinfachung im Rahmen von Cross-Compliance/GLÖZ und Grundanforderungen an die Betriebsführung könnte für Landwirte eingeführt werden, indem vom Ansatz der Kontrolle und Prüfung Abstand genommen und stattdessen ein stärkerer Technologieeinsatz angestrebt wird. Das System sollte eine Checkliste mit positiven und negativen Anforderungspunkten umfassen. Antragstellern, die die wesentlichen Anforderungen erfüllen und eine Mindestzahl von Punkten angesammelt haben, sollte der Weg für Zahlungen ohne jegliche Sanktionen offenstehen. Dies käme einer Ausweitung des bereits eingeführten neuen Ansatzes der „gelben Karte“ gleich. Die Zahl der Cross-Compliance-Verpflichtungen und der Grundanforderungen an die Betriebsführung sollte verringert werden, indem einige dieser Grundanforderungen, die nicht mehr zweckmäßig oder von Belang sind, abgeschafft werden. Ein gutes Beispiel dafür wäre die Abschaffung der Verpflichtung, die Kennzeichnung von Tieren in den landschaftlichen Betrieben zu prüfen und stattdessen diese Prüfungen durch die Nutzung moderner Technologien an den Verkaufsorten wie beispielsweise in fleischverarbeitenden Betrieben, an Sammelstellen und auf Viehmärkten durchzuführen.

4.23.

Das Kontrollsystem bezüglich der Cross-Compliance-Verpflichtungen sollte bei etwaigen Verstößen das Recht auf Nachbesserung innerhalb einer bestimmten Frist beinhalten, ohne dass Sanktionen verhängt werden. In Bezug auf Sanktionen und Toleranzen sollte ein verhältnismäßiger und gerechterer Ansatz zur Anwendung kommen. Die Vereinfachung sollte nicht zu einer Verringerung der Bemühungen führen, vor allem nicht beim Umweltschutz (Ökologisierung) und bei den gesundheits- und pflanzenschutzrechtlichen Bestimmungen.

4.24.

Inspektionen sollten die Zahlungen nicht behindern, und etwaige Sanktionen sollten im Folgejahr bei der Beurteilung der Beihilfefähigkeit und Cross-Compliance bzw. bei den Grundanforderungen an die Betriebsführung angewandt werden.

4.25.

Eine starke, ausgebaute und wirksamere zweite Säule, die dem wirtschaftlichen, umweltbezogenen und sozialen Bedarf in den Regionen Rechnung trägt, ist außerordentlich wichtig für die Neugestaltung der GAP, die auf die Lebensfähigkeit und Lebenskraft des ländlichen Raums sowie auf die Schaffung von Arbeitsplätzen ausgerichtet ist. Sie sollte auf den in der Cork-2.0-Erklärung festgeschriebenen Zielsetzungen beruhen. Darüber hinaus ist es wichtig, dass die Mitgliedstaaten sich angemessen an der Kofinanzierung der Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums einschließlich der Gebiete mit naturbedingten Benachteiligungen beteiligen.

4.26.

Mit der Einhaltung der EU-Verpflichtungen in Bezug auf die Nachhaltigkeitsziele der Vereinten Nationen und der COP-21-Ziele sind immer größere Herausforderungen verbunden, für deren Bewältigung die umweltpolitischen Maßnahmen im Rahmen der zweiten Säule der GAP ausgeweitet, zielgerichteter konzipiert und finanziert werden müssen. Das ist nur erreichbar, wenn dieses Bestreben unter Beachtung der gegenwärtigen Mittelzuweisungen im Rahmen der zweiten Säule auch in der künftigen Verteilung der Mittel zwischen den Mitgliedstaaten zum Ausdruck kommt.

4.27.

Eine Verstärkung der Maßnahmen in den Bereichen Umweltschutz, Klimawandel und Artenvielfalt im Rahmen der zweiten Säule der GAP und die entsprechenden Zahlungen könnten auf die Erbringung von mehr Ökosystemleistungen durch Landwirte ausgerichtet werden, mit denen folgende Zielsetzungen verfolgt werden:

4.28.

Zahlungen im Rahmen des Programms für Gebiete mit naturbedingten Benachteiligungen sind für die Landwirte in ärmeren und isolierten Gebieten in der EU sehr wichtig.

4.29.

Die Bereitstellung kostengünstiger Finanzierungen ist von wesentlicher Bedeutung, um das Wachstum in der Landwirtschaft zu beschleunigen und insbesondere Junglandwirte zu unterstützen, ohne die der Generationswechsel nicht stattfinden kann.

4.30.

Eine neu gestaltete GAP sollte eine Ergänzung zu einer umfassenden Lebensmittelpolitik sein und dabei eine nachhaltig betriebene Landwirtschaft mit Fragen einer ausgewogenen räumlichen Entwicklung, gesunder Ernährung, Beschäftigung und Handel verknüpfen. Die Bedeutung einer gesunden Ernährung für die Verbraucher und die damit einhergehenden Vorteile für die Gesellschaft in Bezug auf Lebensqualität, gesunde Lebensweise, Bekämpfung der Fettleibigkeit und Senkung der Gesundheitskosten können nicht genug hervorgehoben werden. Es sind mehr Ressourcen und Programme erforderlich, um dies den Verbrauchern zu vermitteln, und gleichzeitig müssen Programme zur Bekämpfung der Lebensmittelverschwendung und zur Förderung der Wiederverwertung durchgeführt werden.

4.31.

Um das Ziel der EU zu erreichen, bis 2030 mindestens 27 % des Energiebedarfs aus erneuerbaren Energieträgern zu decken, müssen Maßnahmen zur Gewährleistung von Stabilität und Rechtssicherheit ergriffen werden. Finanzmittel müssen gezielt auf Investitionen in die Solarenergie, Biomasse und Windkraft sowie auf Programme für Energieeffizienz und Energieeinsparungen ausgerichtet werden.

4.32.

Um die Wettbewerbsfähigkeit aufrechtzuerhalten, ist es außerordentlich wichtig, dass der Agrarsektor auf dem neuesten Stand in Forschung und Innovation ist und dass diese Errungenschaften in den landwirtschaftlichen Betrieben auch verfügbar sind. Ein wirksamer Wissenstransfer, Bildung, bewährte Verfahren sowie Programme und Dienstleistungen für eine Ausweitung der Beratungstätigkeit sind unabdingbar und müssen unterstützt werden.

4.33.

Mit der zunehmenden Nutzung von Technologie in der Landwirtschaft, insbesondere für die „intelligente Landwirtschaft“ und als Beitrag zur Vereinfachung, ist eine Internet-Breitbandversorgung für alle ländlichen Gebiete von entscheidender Bedeutung.

4.34.

In der neuen „intelligenten“ Landwirtschaft mit ihrem höheren Technologieeinsatz sind der Schutz der persönlichen Daten der Landwirte und Vertraulichkeit sehr wichtig. Darüber hinaus müssen Landwirte auch weiterhin die volle Verfügungsgewalt über alle ihren Betrieb betreffende Daten in ihren Händen halten.

4.35.

Die Kreislaufwirtschaft kann einen wichtigen Beitrag dazu leisten, Abfall in allen Bereichen zu reduzieren. Die traditionellen Formen der Landwirtschaft sind Inbegriff einer ressourceneffizienten Kreislaufwirtschaft, in der es Abfälle nicht gibt. Die Landwirtschaft muss bei der Wiederverwendung und Wiederverwertung eine wichtige Rolle spielen. Dazu gehört auch der schonende Umgang mit Boden, Wasser und Luft.

4.36.

Es bedarf einer vernünftigen Übergangszeit ab 2020 für die Einführung einer neugestalteten GAP, um insbesondere den haushaltspolitischen Fragen rund um den Brexit und anderen politischen Entscheidungen Rechnung zu tragen (7).

31.8.2017   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 288/20

Berichterstatter:

Erik SVENSSON

Mitberichterstatterin:

Ariane RODERT

1.1.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) begrüßt die Start-up- und Scale-up-Initiative der Kommission und die vorgeschlagenen Maßnahmen, die darauf abzielen, wesentliche Hindernisse zu beseitigen. Er betont gleichwohl, dass nicht alle wachstumsstarken Unternehmen Hochtechnologieunternehmen sind und dass die Maßnahmen bereichsübergreifend sein sollten.

1.2.

Der EWSA ist der Auffassung, dass eine Aktualisierung und Neubelebung des „Small Business Act“, bei der alle Initiativen in einer Agenda zusammengefasst werden, wichtiger wäre und die Sichtbarkeit und Kohärenz verbessern würde.

1.3.

Der EWSA fordert einen koordinierten politischen Ansatz für Start-ups und Scale-ups, der den unterschiedlichen Unternehmensarten Rechnung trägt, und begrüßt die spezifischen Maßnahmen für Unternehmen der Sozialwirtschaft. Gleichwohl muss jede Initiative bestrebt sein, die unternehmerischen Rahmenbedingungen insgesamt zu verbessern und die Risikobereitschaft und Experimentierfreude als Teil des Innovationsprozesses anzuregen.

1.4.

Hohe Verwaltungskosten und exzessive Bürokratie sind nach wie vor ein maßgebliches Hindernis für Start-ups und Scale-ups. Der EWSA fordert daher die Kommission nachdrücklich auf, die in diesem Bereich ergriffenen Maßnahmen voll und ganz um- und durchzusetzen.

1.5.

Der EWSA betont die Bedeutung der strukturellen Beteiligung der Sozialpartner sowie der Durchsetzung der EU-Vorschriften über Arbeitsbedingungen, Arbeitsrecht und Tarifverträge.

1.6.

Der EWSA begrüßt die vorgeschlagenen Maßnahmen im Bereich Innovation, dringt aber angesichts der begrenzten Ressourcen von KMU und Kleinstunternehmen auf eine Vereinfachung der Vorschriften und Bedingungen.

1.7.

Die Stärkung von Partnerschaften und die Schaffung ressourcenorientierter „Communities“ ist ein Schlüsselfaktor für den Erfolg. Die Kommission sollte die Vernetzung sowie die Entstehung von Intermediären, Unterstützern, Akzeleratoren und Gründungszentren unterstützen.

1.8.

Die Entwicklung maßgeschneiderter Finanzierungen einschließlich des Zugangs sowohl zu Eigenkapital- als auch Fremdkapital-Lösungen, die Gewährleistung des Zugangs zu öffentlichen Aufträgen und die Verbesserung des steuerlichen Umfelds sind für die Freisetzung des Wachstumspotenzials von Start-ups und Scale-ups von zentraler Bedeutung. Der EWSA hat diesbezüglich in seinen Stellungnahmen geeignete Maßnahmen untersucht.

1.9.

Die Kompetenzentwicklung ist von entscheidender Bedeutung. Daher muss auf allen Ebenen und auf einer frühen Stufe des Bildungssystems ein Schwerpunkt auf unternehmerspezifische Bildungsprogramme gelegt werden. Zusätzlich müssen Mentoring, praktische Berufsausbildung und Programme für informelles und nicht-formales Lernen angeregt und gefördert werden.

1.10.

Maßnahmen sind erforderlich, um die derzeit hohe Risikoscheu in der EU durch ein Überprüfen des Grundsatzes der zweiten Chance zu vermindern und Entwicklungsunterstützung in Form der Vermittlung von Finanzwissen/Bildung zu leisten.

1.11.

Der EWSA fordert die Kommission auf, alle laufenden und neuen Initiativen zur Unterstützung sozialwirtschaftlicher Unternehmen zusammenzufassen und dazu eine Mitteilung nebst Aktionsplan für die Sozialwirtschaft zu veröffentlichen. Dies steht im Einklang mit den Schlussfolgerungen des Rates vom 7. Dezember 2015 zur „Förderung der Sozialwirtschaft als treibende Kraft der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung in Europa“.

2.1.

In der Mitteilung über „Europas Marktführer von morgen: die Start-up- und die Scale-up-Initiative“ wird festgehalten:

2.2.

Die Kommission schlägt in ihrer Mitteilung eine Reihe von Maßnahmen zur Reduzierung und/oder Beseitigung dieser Hindernisse vor.

2.2.1.

Beseitigung von Hindernissen:

2.2.2.

Unterstützung der Kontaktaufnahme mit den richtigen Partnern:

2.2.3.

Zugang zu Finanzmitteln:

3.1.

Diese Stellungnahme befasst sich mit der Mitteilung der Kommission über „Europas Marktführer von morgen: die Start-up- und die Scale-up-Initiative“, in der Maßnahmen zur Erschließung des vollen Potenzials wachstumsstarker Unternehmen vorgeschlagen werden. Der EWSA hat sich jedoch dafür entschieden, den thematischen Bereich der Stellungnahme auszuweiten und über diese Maßnahmen aus der Perspektive aller Formen von Start-ups — einschließlich potenzieller Start-ups und Scale-ups — nachzudenken.

3.2.

Der EWSA begrüßt diese Initiative und das Engagement zur Beseitigung von Hindernissen. Der EWSA möchte auf die umfangreichen Arbeiten im Rahmen früherer Stellungnahmen hinweisen, die auf die Schaffung eines günstigen Umfelds für verschiedene Unternehmensformen in der EU (3) abzielen, und wiederholt seine Forderung, mehr für die unternehmenspolitische Agenda (4) zu tun.

3.3.

Da die Start-up und Scale-up-Initiative eine Weiterentwicklung und Erweiterung des Small Business Act darstellt, ist der EWSA der Auffassung, dass eine Aktualisierung und Neubelebung des Small Business Acts wirkungsvoller wäre, anstatt weiterhin einzelne Maßnahmen auf den Weg zu bringen. Der EWSA begrüßt und unterstützt diese und andere Initiativen zur Unterstützung von Start-ups und Scale-ups. Es ist jedoch schwierig, einen vollständigen Überblick über alle Maßnahmen zu bekommen, wenn die verschiedenen Initiativen nicht in einer gemeinsamen und umfassenden politischen Agenda zusammengefasst werden.

3.4.

Der EWSA hebt die Notwendigkeit eines wirksamen allgemeinen Maßnahmenpakets hervor, das die Unternehmensvielfalt berücksichtigt, und unterstützt daher das Ziel der Kommission, einen koordinierten Ansatz in allen Politikbereichen der EU zu fördern.

3.5.

Der EWSA lenkt die Aufmerksamkeit der Kommission auf eine EWSA-Stellungnahme. Diese enthält eine Reihe von Empfehlungen, die für Start-ups und Scale-ups von großer Relevanz sind:

3.6.

Des Weiteren fordert der EWSA in seiner Stellungnahme vom Dezember 2016 (5) die Kommission auf, wachstumsstarke Unternehmen zu fördern, indem

3.7.

Vor allem gilt es, das große Potenzial bestehender Kleinstunternehmen — die häufig Familienunternehmen sind — sowie die Entwicklungsmöglichkeiten sozialwirtschaftlicher Unternehmen zu erkennen. Außerdem sollte die Kommission nach Ansicht des EWSA bedenken, dass nicht alle wachstumsstarken Unternehmen dem Hochtechnologiesektor angehören. Auch die Dienstleistungsbranche, die Modebranche, der elektronische Handel sowie andere innovative Branchen benötigen Aufmerksamkeit und Unterstützung.

3.8.

Der EWSA fordert die Kommission ebenfalls auf sicherzustellen, dass sämtliche Initiativen auch neu entstehenden Unternehmensphänomenen wie der kollaborativen Wirtschaft (6) Rechnung tragen. Sie alle stoßen auf ähnliche und zusätzliche Hindernisse in der Gründungsphase und bei der Expansion im Binnenmarkt.

3.9.

Der EWSA begrüßt die Einrichtung eines zentralen digitalen Portals, um den Zugang zu Informationen zu vereinfachen, ist jedoch der Ansicht, dass dieses Instrument beim Abbau aufwendiger Vorschriften und Regelungen nur von begrenzter Wirkung sein wird. Der EWSA empfiehlt zudem, diesem zentralen digitalen Portal auch ein Internetportal für Forschung und Entwicklung zur Seite zu stellen. Strukturelle Zusammenarbeit mit zwischengeschalteten Organisationen ist ein sehr wirksames Mittel zur Verbesserung der Informationen für Start-ups.

3.10.

Die Kommission sollte einige der dringendsten Hindernisse angehen, insbesondere in den Bereichen regulatorische, steuerliche und verwaltungsspezifische Hemmnisse. Der EWSA möchte betonen, dass KMU einschließlich Kleinstunternehmen, Familienbetriebe oder sozialwirtschaftliche Unternehmen häufig keine oder geringe eigene Kompetenzen zur Bewältigung der sehr komplexen und bürokratischen Regelungen und Verwaltungslasten haben. Deshalb ist Vereinfachung von zentraler Bedeutung.

3.11.

Der EWSA unterstützt die vorgeschlagenen Peer Reviews zur Teilung bewährter Verfahren und der Ermittlung von Unterschieden zwischen den Mitgliedstaaten mit dem Ziel, die Initiativen besser aufeinander abzustimmen. Um wirksam sein zu können, müssen die Ergebnisse der Peer Reviews transparent sein und unter den Interessenträgern verbreitet werden.

3.12.

Der EWSA unterstützt auch die Entscheidung der Kommission, die Beratungsdienste des Enterprise Europe Network (EEN) durch spezielle Start-up- und Scale-up-Berater auszubauen, die über nationale und europäische Vorschriften, Finanzierungsmöglichkeiten, Aufbau von Partnerschaften und Zugang zu grenzüberschreitenden Vergabeverfahren Auskunft geben. An dieser Stelle möchte der EWSA erneut die Bedeutung und den Nutzen einer besser strukturierten Zusammenarbeit mit zwischengeschalteten Stellen und beteiligten Organisationen — auch in der Sozialwirtschaft — hervorheben.

3.13.

Der EWSA unterstützt die Absicht der Kommission, Start-ups und Scale-ups in internationalen Handelsabkommen zu berücksichtigen, da eine wachsende Zahl solcher Unternehmen rasch einen internationalen Markt (in häufig sehr begrenzten Segmenten) erreichen muss.

3.14.

Der EWSA anerkennt und unterstützt das in dieser Initiative zum Ausdruck gebrachte Engagement der Kommission, die Einhaltung von EU-Vorschriften zu Arbeitsbedingungen, Arbeitsrechten und Tarifverträgen durchzusetzen und hochwertige Arbeitsplätze anzustreben.

3.15.

Der EWSA möchte sich zu folgendem Wortlaut der Kommissionsmitteilung äußern: „wie z. B. flexible und moderne Beschäftigungsverhältnisse“. Diese Aussage kann zu Missverständnissen und potenziellem Missbrauch führen.

3.16.

Die strukturelle Einbeziehung der Sozialpartner ist von zentraler Bedeutung und sollte gefördert werden, um einen fairen Wettbewerb unter den Unternehmen sicherzustellen und das Risiko des Sozialdumpings abzuwenden, wie der EWSA in verschiedenen Stellungnahmen (7) deutlich gemacht hat.

3.17.

Der EWSA möchte das derzeitige Verfahren zum Geoblocking (8) ansprechen. Geoblocking könnte ein großes neues Hindernis für Start-ups und Scale-ups darstellen, die keine Kapazitäten zum gleichzeitigen mehrsprachigen Auftritt in verschiedenen Staaten haben. Es ist von entscheidender Bedeutung, den Unterschied zwischen aktiven und passiven Verkäufen zu vermitteln. Den nationalen Rechtsvorschriften muss nur in denjenigen Staaten entsprochen werden, in denen Aktivitäten angestrebt werden.

3.18.

Der EWSA unterstützt den Vorschlag, den Zugang von KMU — insbesondere von Scale-ups — zu den Horizont-2020-Programmen zu verbessern. Der Europäische Innovationsrat und das Innovationsradar können wirksame Mittel sein, sofern sie nicht zu schwerfällig sind, und sie können tatsächlich dazu beitragen, dass die angestrebten KMU-Ziele erreicht werden. Zudem empfiehlt der EWSA, bei diesen Initiativen der sozialen Innovation — die häufig neue Geschäftsmodelle hervorbringt — besondere Aufmerksamkeit zu widmen.

3.19.

Der EWSA begrüßt ferner die ausdrückliche Erwähnung von Maßnahmen für Start-ups und Scale-ups in der Solidarwirtschaft und für soziale Unternehmen, ein Bereich, in dem der EWSA besondere Fachkenntnisse besitzt und verschiedene Stellungnahmen (9) verabschiedet hat.

3.20.

Der EWSA begrüßt, dass die Kommission die großen Schwierigkeiten der KMU bei der Wahrung ihrer Rechte des geistigen Eigentums erkannt hat. Die entsprechenden Kosten sind für kleine Unternehmen extrem hoch, und Durchsetzungskosten sind ebenfalls extrem hoch. Das bedeutet, dass kaum ein Start-up oder Scale-up diese Kosten aufbringen kann. Der EWSA fordert die Kommission auf, eine praktikable Lösung für dieses Problem zu finden.

4.1.1.

Ein allgemein positives Unternehmensklima ist für Wachstum und Innovation von zentraler Bedeutung. Der EWSA ist der Auffassung, dass diese Kommissionsinitiative nur dann Erfolg haben kann, wenn eine generelle Verbesserung des Unternehmensklimas angestrebt wird, das Risiko- und Experimentierfreudigkeit als Teil des Innovationsprozesses ermöglicht.

4.1.2.

Der EWSA teilt die Auffassung der Kommission, dass die Verbindung mit den richtigen Partnern für Start-ups und insbesondere für Scale-ups von enormer Bedeutung ist. Dass der europäische Markt nicht nur vorwiegend national ausgerichtet, sondern auch bei der Risikobereitschaft allgemein traditioneller ist, macht ein zweifaches Vorgehen erforderlich:

4.1.3.

Der EWSA unterstützt die Pläne der Kommission, die derzeitige Initiative „Start-up-Europe“ auszubauen und die Arbeit der EU bei der Verknüpfung von Clustern und Ökosystemen in ganz Europa zu koordinieren.

4.1.4.

Der EWSA begrüßt, dass die Kommission die Schaffung von Communities mit Partnerschaften sowie maßgeschneiderten Ökosystemen als zentrale Faktoren für den Erfolg von Start-ups und Scale-ups unterstreicht. In diesem Zusammenhang begrüßt es der EWSA, dass die Kommission den sozialwirtschaftlichen Unternehmen besondere Aufmerksamkeit widmet und deren spezifische Eigenschaften sowie ihren Beitrag für die europäischen Gesellschaften anerkennt. Der EWSA fordert daher die Kommission erneut (10) auf, alle laufenden und neuen Initiativen in einem kohärenten Aktionsplan der EU für die Sozialwirtschaft zusammenzufassen, um die Sichtbarkeit und die Vernetzung zwischen den verschiedenen Initiativen zu verbessern.

4.2.1.

Der EWSA unterstützt nachdrücklich die Absicht der Kommission, die mit öffentlichen Aufträgen verbundenen Möglichkeiten für Start-ups und Scale-ups zu verbessern. Der EWSA fordert die Kommission auf, zusätzlich zu den vorgeschlagenen Maßnahmen die Umsetzung und Anwendung der Beschaffungsrichtlinie in den Mitgliedstaaten aufmerksam zu verfolgen. Dies ist entscheidend, um sicherzustellen, dass die Mitgliedstaaten die verfügbaren Maßnahmen zur Verbesserung des Zugangs von KMU einschließlich sozialwirtschaftlicher Unternehmen zu öffentlichen Aufträgen umfassend nutzen. Der EWSA verweist auf seine einschlägige Stellungnahme zur öffentlichen Auftragsvergabe (11).

4.2.2.

Der EWSA begrüßt, dass der Innovationsbeschaffung und den Innovationspartnerschaften in der Mitteilung besondere Aufmerksamkeit zuteilwird. Dies macht jedoch ein vereinfachtes Regelwerk erforderlich. Innovationsbeschaffung, so wie sie in der Richtlinie beschrieben wird, scheint für Großunternehmen besser geeignet zu sein. Um an Innovationspartnerschaften teilnehmen zu können, muss eine eigene Abteilung hierfür vorhanden sein. Deswegen kommen Start-ups und Scale-ups nicht für solche Partnerschaften in Frage, weil Start-ups normalerweise nicht über eine solche spezielle Abteilung verfügen.

4.2.3.

Der EWSA weist darauf hin, dass die Einführung eines Instruments der Kommission (Selbstauskunft unter Verwendung der Einheitlichen Europäischen Eigenerklärung), das KMU bei der Teilnahme an der öffentlichen Auftragsvergabe unterstützen soll, in vielen Fällen ein gegenteiliges Ergebnis gezeitigt hat, da es als ein Hindernis für die Teilnahme an der Auftragsvergabe empfunden wird. Start-ups und Scale-ups haben Schwierigkeiten, all die erforderlichen Informationen und Formulare zusammenzutragen. Aus diesem Grund ist Unterstützung notwendig, die von zwischengeschalteten Organisationen (KMU-Verbände und andere einschlägige Organisationen) erbracht werden könnte.

4.3.1.

Der EWSA begrüßt, dass mit der neuen europäischen Agenda für Kompetenzen mit ihrer doppelten Ausrichtung auf Qualität und Kompetenzen mit Bedeutung für den Arbeitsmarkt einige der wichtigsten Herausforderungen angegangen werden. Diese Initiative kann jedoch nur dann erfolgreich sein, wenn die wichtigsten Zielgruppen erreicht werden. Umsetzung, Überwachung und Folgemaßnahmen sind erforderlich, um die Wirksamkeit zu gewährleisten.

4.3.2.

Der EWSA betont, dass der neuen europäischen Agenda für Kompetenzen und vor allem der geplanten Koalition für digitale Kompetenzen und Arbeitsplätze enorme Bedeutung zukommt und sie ein Meilenstein für die künftige Entwicklung sein können.

4.3.3.

Sozialwirtschaftliche Unternehmen entwickeln Antworten auf neue bzw. bislang nicht gebührend berücksichtigte soziale Bedürfnisse. Sie sind Wegbereiter der sozialen Innovation. Sozialwirtschaftliche Unternehmer (und andere) machen daher geltend, dass neben Initiativen für digitale Kompetenzen auch für andere Kompetenzbereiche wie Unternehmensentwicklung und Investitionsbereitschaft Maßnahmen erforderlich sind. Diese Kompetenzen sind für eine erfolgreiche Unternehmensgründung ebenso wichtig.

4.3.4.

Der EWSA fordert die Kommission auf, die Mitgliedstaaten dazu anzuhalten und dabei zu unterstützen, Bildungsprogramme für Unternehmer aufzustellen, aber auch den Austausch bewährter Verfahren zwischen den Mitgliedstaaten und Interessenträgern zu fördern. Es ist ratsam, solche Programme bereits in einem frühen Stadium des Bildungssystems vorzusehen, da sich gezeigt hat, dass sie dann eine größere Wirkung entfalten.

4.3.5.

Außerdem sind Gründerzentren und zentrale Anlaufstellen (ebenso wie Entwicklung, Beratung und finanzielle Unterstützung) häufig in der frühen und der Wachstumsphase entscheidend. Die Kommission sollte bewährte Verfahren in diesem Bereich fördern und für ihren Austausch sorgen.

4.4.1.

Der EWSA teilt die Sorge der Kommission, dass die Besteuerung ein erhebliches Hindernis für Start-ups und Scale-ups sein kann. Zentrale Probleme, die gelöst werden müssen, sind die hohen Befolgungskosten, insbesondere jene, die durch unterschiedliche nationale Steuerregelungen verursacht werden.

4.4.2.

Der EWSA appelliert an die Kommission, die Möglichkeit in Erwägung zu ziehen, den Vortrag eventueller Verluste, die bei der Unternehmensgründung und in der Wachstumsphase auftreten, weder im Umfang noch zeitlich zu begrenzen.

4.4.3.

Der EWSA begrüßt auch die in der Kommissionsmitteilung skizzierte Möglichkeit für KMU, für die gemeinsame konsolidierte Körperschaftsteuer-Bemessungsgrundlage optieren zu können.

4.4.4.

Außerdem ist die Besteuerung des Verbrauchs im Rahmen des MwSt.-Systems für KMU sehr komplex. Zudem ergibt sich für Start-ups eine zusätzlich Belastung dadurch, dass die für jede einzelne Ware oder Dienstleistung in den Mitgliedstaaten geltenden MwSt.-Sätze ermittelt werden müssen. Dies verursacht hohe Kosten, die sie letztlich vom grenzüberschreitenden Handel zurückschrecken lassen. Der EWSA unterstützt daher die Absicht der Kommission, eine einzige Mehrwertsteuerzone zu schaffen und ein Maßnahmenpaket zur Vereinfachung der Mehrwertsteuerregelungen für KMU einschließlich Start-ups vorzulegen. Damit wird ein Thema angegangen, das ein erhebliches Hindernis für Kleinstunternehmen ist.

4.4.5.

Die Besteuerung von Kapitalerträgen auf persönlicher Ebene in vielen Mitgliedstaaten hält ebenfalls von Investitionen in Start-ups und Scale-ups ab, zumal wenn andere Anlagealternativen niedriger oder überhaupt nicht besteuert werden. Die Besteuerung von Aktienoptionen könnte diesbezüglich besonders berücksichtigt werden. Der EWSA unterstützt daher die fortlaufende Überwachung der einzelstaatlichen Steuerregelungen/Anreize für Investitionen in Start-ups und Scale-ups durch die Kommission.

4.4.6.

Die Unternehmen der Sozialwirtschaft sollten in den Genuss steuerlicher Regelungen kommen können, die es ihnen gestatten, ihr wirtschaftliches Potenzial voll auszuschöpfen. Dabei müssen ihre sozialen und umweltbezogenen Zielsetzungen berücksichtigt werden und die Grundsätze des freien Wettbewerbs gewahrt bleiben. Verschiedene Maßnahmen sind vorstellbar:

4.5.1.

Start-ups und Scale-ups sind vom Zugang zu Eigen- und Fremdkapital abhängig. Der EWSA hat in früheren Stellungnahmen (12) festgestellt, dass der Zugang zu Risikokapital in der EU erheblich eingeschränkter ist als in den USA. Der Hauptgrund hierfür ist die stark fragmentierte Risikokapitalbranche in der EU (die auf bestimmte Mitgliedstaaten konzentriert ist). Der EWSA anerkennt, dass die Kommission dieses Problem durch die Einrichtung des europaweiten Risikokapitaldachfonds angeht. Er fordert die Kommission auf, die Vorschläge des EWSA (13) zur Kenntnis zu nehmen und ihre Anwendung und Auswirkungen sorgfältig zu überwachen.

4.5.2.

In derselben Stellungnahme wies der EWSA auf die unzureichende Beteiligung privater Anleger hin und empfahl Anreize für öffentlich-private Partnerschaften, wo asymmetrische Mittel in Betracht gezogen werden könnten (die in Finnland, Großbritannien, Griechenland und den Niederlanden bereits bestehen). Der EWSA begrüßt nun eine ähnliche Lösung, die es in Privatbesitz befindlichen Investmentfonds gestattet, in den Genuss öffentlicher Garantien für Investitionen in Start-ups und Scale-ups zu kommen.

4.5.3.

Der EWSA begrüßt auch die vorgeschlagene Aufstockung der Mittel für EFSI und COSME, um zusätzliche Finanzmittel für eine wirksame Politik für Start-ups und Scale-ups unter Berücksichtigung ihrer Vielfalt zur Verfügung zu stellen.

4.5.4.

Gleichwohl muss betont werden, dass die meisten Start-ups durch Bankkredite finanziert werden, die auf persönlichen und Familienbürgschaften beruhen. Während Bankkredite die Realität prägen, ist der Zugang zu Beteiligungskapital als Finanzinstrument ebenso notwendig, in Europa indes aufgrund benachteiligender Steuerregelungen, mangelnder Beteiligungskapitalkultur, geringen Finanzwissens und fragmentierter Insolvenzregelungen nicht ausreichend entwickelt.

4.5.5.

Der EWSA fordert die EU-Mitgliedstaaten auf, mit Unterstützung der Kommission alternative legale Geschäftsformen zu sondieren und zu fördern, wie z. B. die vereinfachte Aktiengesellschaft mit hohem Innovations- und Wachstumspotenzial (die für Start-ups in Frankreich und der Slowakei typisch ist).

4.5.6.

Der EWSA fordert die Mitgliedstaaten ferner auf, mit Unterstützung der Kommission die Insolvenzvorschriften zu vereinfachen und zu harmonisieren und den in der EWSA-Stellungnahme zum Thema „Insolvenzverfahren“ (14) vorgeschlagenen Grundsatz der „zweiten Chance“ zu realisieren.

4.5.7.

Die Herausforderung in puncto Insolvenzverfahren und -vorschriften besteht darin, die Vermögenswerte scheiternder Start-up-Unternehmen angemessen zu bewerten. In vielen Fällen ist Know-how — anstatt Sachanlagen — das wichtigste Gut, wie der EWSA bereits festgestellt hat (15).

4.5.8.

In früheren Stellungnahmen hat der EWSA das für sozialwirtschaftliche Unternehmen erforderliche finanzielle Ökosystem (16) umfassend sondiert. Ebenso wie anderen Start-ups müssen ihnen Mischkapitallösungen mit einem Garantieelement, innovative Instrumente für eine Finanzierung in der zweiten Phase und Vermittlung von Finanzwissen einschließlich der Investitionsbereitschaft angeboten werden. Ein besonderes Merkmal von Investitionen in und der Finanzierung von sozialwirtschaftlichen Unternehmen ist, dass die Investitionserträge auch die soziale Wirkung beinhalten. Die Kommission sollte die Mitgliedstaaten bei solchen Initiativen unterstützen.

5.1.

Der EWSA begrüßt, dass in der Kommissionsmitteilung insbesondere spezifische Maßnahmen für die Solidarwirtschaft und soziale Unternehmen betont und weitere Maßnahmen für neue Geschäftsmodelle sondiert werden.

5.2.

In diesem Zusammenhang muss unbedingt die Verbindung zwischen sozialer Innovation und den Start-ups im Bereich der Sozialwirtschaft und neuer Geschäftsmodelle erwähnt werden, mit denen sich der EWSA bereits eingehend befasst hat (17). Es ist notwendig zu verstehen, dass soziale Innovation auf einem anderen Innovationsprozess mit speziellen Kriterien und Grundsätzen basiert. Alle Maßnahmen zur Unterstützung sozialwirtschaftlicher Start-ups und neuer Geschäftsmodelle müssen daher von zentralen zugrundeliegenden Werten ausgehen, wie der Messung der Auswirkungen auf Gesellschaft und Umwelt, des gemeinsamen Mehrwerts und der „Open-Source“-Aspekte, die mit der sozialen Innovation verknüpft sind (18). Nur dann können sozialwirtschaftliche Unternehmen und diese neuen, im Werden begriffenen Formen sozialer Unternehmen von den Unterstützungsmaßnahmen profitieren, tragfähig sein und erfolgreich wachsen.

5.3.

Ebenso wichtig ist es zu verstehen, wie und ob die Unternehmen der Sozialwirtschaft und diese neuen Unternehmensformen wachsen (sie könnten sich, anstatt selbst zu wachsen, auch dafür entscheiden, eine gute Idee zu teilen). Wie der EWSA bereits betont hat, ist es von zentraler Bedeutung, der Logik dieser unterschiedlichen Geschäftsmodelle voll und ganz bei sämtlichen Initiativen für Start-ups und Scale-ups Rechnung zu tragen und Unterstützungsinstrumente entsprechend zu konzipieren. Unterstützungsmechanismen beruhen häufig eher auf dem traditionellen Geschäftsmodell, das heute die Regel ist, anstatt auf diesen sozialwirtschaftlichen oder neu entstehenden Geschäftsmodellen.

6.1.

Der EWSA hat stets betont, dass die Sichtbarkeit, Anerkennung und Förderung dieser unterschiedlichen Unternehmensformen verbessert werden muss. Dies umfasst eine bessere Erfassung statistischer Daten und die Untersuchung der verschiedenen, in der EU derzeit bestehenden Geschäftsmodelle sowie ihrer spezifischen Logik.

6.2.

Eine Datenbank bewährter Verfahren in Bezug auf Maßnahmen zur Förderung von Start-ups und Scale-ups in ihrer ganzen Vielgestaltigkeit wäre sehr nützlich. Die Kommission ist gut dafür gerüstet, diesen Austausch bewährter Verfahrensweisen unter den Mitgliedstaaten zu erleichtern.

6.3.

Die Werte, Grundsätze und Daseinsgründe der Unternehmen der Sozialwirtschaft müssen bekannt gemacht werden, da sie Unternehmern Anregungen geben können. Erfahrungen und Methoden dieses Sektors können problemlos auf andere Geschäftsmodelle übertragen werden, wie z. B. die Grundsätze der Partnerschaft und der Mitgliedschaft. Diese basieren auf der Mitgestaltung über Sektoren und Interessengruppen hinweg; Lizenzvereinbarungen; Kapazitätsaufbau; „Huckepack“-Strategie (piggybacking), die das Größenwachstum anderer Unternehmen ermöglicht; „Open Source“ für die rasche Verbreitung von Lösungen; intelligente Netze auf der Grundlage geteilter kollektiver Werte; die Festlegung neuer Standards wie z. B. Bewegungen, die einen politischen Wandel anstreben. Ein Beispiel für letzteren Fall ist die Tatsache, dass soziale Innovation im Allgemeinen zu sozialpolitischer Innovation führt. Ebenso können traditionelle Unternehmen Anregungen für sozialwirtschaftliche Unternehmen bieten, z. B. in den Bereichen Marketing, Verkauf und Unternehmensführung, was ein weiteres Mal die Bedeutung des Austauschs bewährter Verfahren unterstreicht.

6.4.

Der EWSA ist als die Vertretung der europäischen Zivilgesellschaft bestens dafür geeignet, an der Förderung und Stärkung der unternehmerischen Entwicklung in der EU zugunsten von Beschäftigung, sozialem Wohlstand und Wachstum aktiv teilzunehmen. Daher bieten wir der Kommission an, unsere Kapazitäten und Fähigkeiten für weitere Initiativen für KMU — auch für sozialwirtschaftliche Unternehmen — beizusteuern.

31.8.2017   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 288/29

Berichterstatter:

Jorge PEGADO LIZ

1.1.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) bedauert, dass die Kommission seinen früheren Stellungnahmen nicht Rechnung getragen hat und dass sie die Verhandlungen in Bezug auf die Anpassung von Rechtsakten, in denen auf das Regelungsverfahren mit Kontrolle Bezug genommen wird, zur Anpassung an Artikel 290 und 291 wiederaufnehmen muss.

1.2.

Der EWSA erinnert daran, dass er in seinen früheren Stellungnahmen die Leitrichtung definiert hat, die ihm am besten geeignet scheint, um die Grundwerte zu wahren, um die es in diesem Vorschlag geht — Rechtssicherheit, die Einhaltung der Grundrechte und die wirksame, ausgewogene und demokratische Ausübung der Befugnisse der Institutionen.

1.3.

Nach Ansicht des EWSA sollten diese Grundsätze auch für das neue Verfahren der Anpassung der Rechtsakte, die weiterhin dem Regelungsverfahren unterliegen, an das neue System der delegierten Rechtsakte und der Durchführungsrechtsakte gemäß Artikel 290 und 291 AEUV gelten.

1.4.

Vorbehaltlich einer eingehenden Analyse im Rahmen der erneuten Überprüfung eines jeden Rechtsaktes, der einer Stellungnahme des EWSA unterliegt, fasst der EWSA hiermit die Anmerkungen zusammen, die seiner Ansicht nach für jeden der in dem Vorschlag angekündigten Legislativvorschläge angemessen sind.

2.1.

In ihrem Vorschlag stellt die Kommission fest, dass eine erhebliche Zahl der Basisrechtsakte, die der Regelung gemäß Beschluss 2006/512/EG des Rates („Komitologiebeschluss“) unterliegen, kraft der Verordnung (EU) Nr. 182/2011 des Europäischen Parlaments (EP) und des Rates zur Festlegung der allgemeinen Regeln und Grundsätze, nach denen die Mitgliedstaaten die Wahrnehmung der Durchführungsbefugnisse durch die Kommission kontrollieren („Komitologieverordnung“) noch den Artikeln 290 und 291 AEUV angepasst werden müssen.

2.2.

Sie hatte sich dazu verpflichtet, diese bis 2013 anzupassen und zu diesem Zweck 2013 drei bereichsübergreifende Anpassungen vorgeschlagen, die „Omnibus I, II und III“ genannt wurden.

2.3.

Nach einer eingehenden Diskussion mit dem EP und zahlreichen Änderungen der Vorschläge weigerte sich der Rat, diese automatische und pauschale Anpassung aller Regelungsverfahren mit Kontrolle an delegierte Rechtsakte zu unterstützen, da nicht sichergestellt sei, dass die Sachverständigen der Mitgliedstaaten in der Phase der Vorbereitung delegierter Rechtsakte systematisch konsultiert werden. Angesichts der so entstandenen institutionellen Blockade nahm die Kommission ihre Vorschläge zurück.

2.4.

Im Zuge der Überarbeitung der interinstitutionellen Vereinbarung „Bessere Rechtsetzung“ (IIV) und der Annahme der „Verständigung über delegierte Rechtsakte“ im Anhang zu der Vereinbarung legte die Kommission einen neuen Vorschlag vor, in dem sie die Einwände des Rates berücksichtigte. In diesem Vorschlag wurde den Änderungen Rechnung getragen, die durch die neue interinstitutionelle Vereinbarung in Bezug auf die Konsultation der Sachverständigen der Mitgliedstaaten bei der Vorbereitung der delegierten Rechtsakte und die gleichzeitige Konsultation des EP eingeführt wurden.

2.5.

Der Vorschlag umfasst die 13 Kapitel des Anhangs, in dem die 168 Rechtsakte in chronologischer Reihenfolge aufgeführt sind, die von der Kommission in vier Tabellen eingeordnet wurden:

Tabelle 1 — Überblick über die Rechtsakte, deren Anpassung an Durchführungsrechtsakte für bestimmte Befugnisübertragungen vorgeschlagen wird;

Tabelle 2 — Übersicht über die Rechtsakte, für die bestimmte Befugnisübertragungen gestrichen werden sollen;

Tabelle 3 — Von der Kommission angenommene Vorschläge;

Tabelle 4 — Rechtsakte, für die Vorschläge geplant sind.

3.1.

Der EWSA verabschiedete im Juli 2013 einen sehr detaillierten Informationsbericht, mit dem „die praktische Anwendung des mit dem Vertrag von Lissabon eingeführten Verfahrens der Befugnisübertragung für delegierte Rechtsakte beleuchtet werden soll“.

3.2.

Darin führte der EWSA Folgendes aus: „Die genaue rechtliche Natur der delegierten Rechtsakte bleibt ziemlich unbestimmt, der ‚nicht wesentliche‘ Charakter der Maßnahmen wird vom Gerichtshof je nach betroffenem Bereich unterschiedlich ausgelegt und die Kommission scheint hier einen großen Handlungsspielraum zu haben, da sie die Reichweite und Dauer der Befugnisübertragung selbst festlegt.“

3.2.1.

Der EWSA wies auf Folgendes hin: „Es gibt jedoch zahlreiche offene Fragen hinsichtlich der Transparenz des Systems der vorherigen Konsultation, das auf das rechtlich nicht verbindliche Dokument ‚Common Understanding on practical arrangements for the use of delegated acts‘ vom 4. April 2011 zurückgeht.“

3.2.2.

Er merkte zudem an, „dass die Umsetzung von Artikel 290 AEUV in der diesbezüglichen Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat vom 9. Dezember 2009 vorgesehen ist. Dabei handelt es sich um ein juristisch nicht verbindliches Rechtsinstrument, während die Vorschriften über die Ausübung der Durchführungsbefugnisse in der Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Februar 2011 geregelt sind, d. h. in einem allgemein gültigen Rechtsakt, der in all seinen Teilen verbindlich ist und unmittelbar gilt“.

3.2.3.

Er kam zu dem Schluss, dass „es nach wie vor Zweifel an der Einfachheit des Verfahrens [gibt], daran, ob die Unionsbürger wirklich erkennen, worum es hier geht, ob dieses Verfahren korrekt zum Einsatz kommt und die Kontrollmechanismen wirksam sind“. Ferner bot der EWSA an, eine Initiativstellungnahme zu dieser Thematik zu erarbeiten, um ausgehend von den in diesem Bericht objektiv formulierten Anmerkungen und Schlussfolgerungen Position zu beziehen, und gegebenenfalls einen Vorschlag zur Verbesserung des Rechtsetzungsverfahrens der EU vorzulegen.

3.3.

Im Juli und im September 2013 wurde der EWSA mit zwei Verordnungsvorschlägen „zur Anpassung von Rechtsakten, in denen auf das Regelungsverfahren mit Kontrolle Bezug genommen wird“ [COM(2013) 451 final] und „zur Anpassung von Rechtsakten im Bereich Justiz, in denen auf das Regelungsverfahren mit Kontrolle Bezug genommen wird, an Artikel 290 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union“ [COM(2013) 452 final] und in der Folge am 18. November und am 10. Dezember mit einem weiteren Verordnungsvorschlag „zur Anpassung von Rechtsakten, in denen auf das Regelungsverfahren mit Kontrolle Bezug genommen wird, an Artikel 290 und 291 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union“ [COM(2013) 751 final] befasst. Diese Verordnungen wurden als Omnibus I, II und III bezeichnet.

3.3.1.

In seinen Stellungnahmen vom 16. Oktober und 2. Januar unterstrich der EWSA, dass diese pauschale Anpassung von mehr als 165 Rechtsinstrumenten (Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen) aus zwölf verschiedenen Politikbereichen zwar notwendig sei, jedoch zahlreiche juristische und praktische Fragen aufwerfe.

3.3.2.

Er merkte an: „Einige Aspekte des Verfahrens der Befugnisübertragung [sind] nach wie vor unklar“ und „eine Definition des Begriffs ‚nicht wesentliche Vorschriften‘ [steht] noch aus. Auch sollte die Funktionsweise des Verfahrens präzise bewertet werden“.

3.3.3.

Ferner stellte er Folgendes fest: „Einige Verordnungsvorschläge enthalten Optionen, die nicht im Einklang mit dem durch den Basisrechtsakt abgesteckten Rahmen stehen, wobei sogar vorgeschlagen wird, dass die Befugnisübertragung auf unbegrenzte Zeit erfolgt oder dass Parlament und Rat nur sehr kurze Fristen für die Kontrolle haben.“

3.3.4.

Nach einer systematischen Analyse aller Vorschläge empfahl der EWSA der Kommission „die von ihr vorgenommene pauschale Anpassung so zu gestalten, dass die Besonderheiten einiger Basisrechtsakte stärker berücksichtigt werden“. Dem Rat und dem Parlament, legte er nahe, „höchste Wachsamkeit an den Tag zu legen und alle Rechtsakte, die von dieser Anpassung betroffen sind, gründlich zu prüfen“.

3.3.5.

Für den Fall, dass die Vorschläge — wie von der Kommission vorgeschlagen — weiterverfolgt werden, hob der EWSA die Bedeutung folgender Aspekte hervor:

3.3.6.

Schließlich forderte der EWSA, dass die Auswirkungen der Anwendung des neuen Regelungsrahmens bewertet werden und dem Parlament, dem Rat und dem Ausschuss selbst regelmäßig ein Bericht über die Wirksamkeit, Transparenz und Informationsverbreitung vorgelegt wird.

3.4.

In der Zwischenzeit hatte die Kommission einen Entwurf einer rechtlich verbindlichen Interinstitutionellen Vereinbarung vorgelegt, die auf Artikel 295 basiert und Teil des Pakets „Bessere Rechtsetzung“ ist, worin delegierte Rechtsakte in zwei spezifischen Anhängen behandelt werden.

3.4.1.

In seiner Stellungnahme vom Juli 2015 begrüßte der EWSA „[…] die Bemühungen der Kommission um ein ausgewogenes Verhältnis zwischen den Grundwerten — als da sind die Einhaltung der ‚Rechtsnorm‘, demokratische Teilhabe, Transparenz, Bürgernähe und das Recht auf eine sich auf die Gesetzgebungsverfahren erstreckende Information — auf der einen Seite und der Vereinfachung der Rechtsvorschriften, einer flexibleren und besser an die jeweiligen Interessen angepassten Regulierung mit einer Erleichterung ihrer Überarbeitung und Aktualisierung auf der anderen Seite“.

3.4.2.

Ferner nahm der EWSA erfreut zur Kenntnis, „dass sich „die Kommission [verpflichtet], vor der Annahme delegierter Rechtsakte das erforderliche Expertenwissen einzuholen, […] durch die Konsultation von Sachverständigen aus den Mitgliedstaaten und durch öffentliche Konsultationen, und dass sie dasselbe Konsultationsverfahren für die Annahme von Durchführungsrechtsakten vorschlägt“.

3.4.3.

Der EWSA befürchtete jedoch, dass all diese Konsultationen die Ausarbeitung dieser Rechtsakte übermäßig und unnötig in die Länge ziehen könnten.

3.4.4.

Der EWSA war hingegen nicht voll einverstanden mit dem kasuistischen Ansatz bei der Unterscheidung der Bereiche, die Gegenstand eines delegierten Rechtsakts oder eines Durchführungsrechtsakts sein müssen, da die angewandten Kriterien zu vage blieben und zu viel Ermessensspielraum ließen.

3.4.5.

Der EWSA sprach sich insbesondere gegen Folgendes aus:

3.4.6.

Der EWSA war der Ansicht, in den Leitlinien sollte ausdrücklich vorgesehen werden, dass die Befugnisübertragungen in sämtlichen Einzelheiten genau festgelegt werden, d. h.:

3.4.7.

Der EWSA ist „der Auffassung, dass die Formulierung der Artikel 290 und 291 verbessert werden kann und dass sie im Falle einer künftigen Änderung der Verträge klarer gefasst werden sollten. Ihre Anwendung sollte ebenfalls besser geregelt werden, um zu verhindern, dass bei der Wahl des Rechtsinstruments eher politische als technische Überlegungen zum Tragen kommen.“

3.5.

In Ermangelung einer Einigung zwischen dem Parlament und dem Rat über das Verfahren der pauschalen Anpassung war die Kommission gezwungen, ihre Vorschläge zurückzuziehen und den vorliegenden Vorschlag zu unterbreiten.

4.1.

Angesichts seiner früheren Stellungnahmen fragt sich der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss, ob eine Verzögerung von mehr als vier Jahren in einem solch sensiblen Bereich gerechtfertigt werden kann.

4.2.

Der EWSA hatte ganz klar folgende Leitlinien vorgegeben:

4.3.

Ferner kann der EWSA der Kommission in Bezug auf die vorstehend unter Ziffer 3.3.5 erwähnten Punkte nicht zustimmen.

4.4.

Einige der negativen Aspekte wurden in dem vorliegenden Vorschlag korrigiert. Zu bestimmten Punkten besteht jedoch weiter Uneinigkeit:

31.8.2017   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 288/43

Berichterstatter:

Arno METZLER

Mitberichterstatter:

Stefano PALMIERI

1.1.

Der EWSA würdigt und unterstützt die Bemühungen der Europäischen Kommission, das volle Potenzial des Binnenmarkts in Bezug auf den Dienstleistungssektor auszuschöpfen. Er möchte jedoch darauf hinweisen, dass angesichts der derzeitigen politischen Lage in vielen Mitgliedstaaten jede Art von „Eingriffen“ der EU in die strikt den Mitgliedstaaten vorbehaltenen Kompetenzbereiche zu politischen Kontroversen führen kann. Selbst in Fällen, in denen die Anwendung strengerer Durchsetzungsmaßnahmen rechtlich möglich wäre, könnte dies in der schweren politischen Krise von mangelndem Fingerspitzengefühl zeugen. Der EWSA empfiehlt daher einen positiven Ansatz zur Durchsetzung bewährter Verfahren und Konsultationen anstelle von Durchsetzungsmaßnahmen, wo immer dies möglich ist.

1.2.

Der EWSA unterstützt vorbehaltlos das Ziel der Kommission, den Dialog zwischen der EU und den Mitgliedstaaten in der frühen Phase eines jeden Gesetzgebungsverfahrens zu fördern, damit auf nationaler Ebene keine Rechtsakte erlassen werden, die den europäischen Integrationsprozess behindern. Er empfiehlt, diesen Dialog auszuweiten und nicht nur auf die Vereinbarkeit mit der Dienstleistungsrichtlinie, sondern auch mit dem EU-Primärrecht einzugehen, insbesondere mit der Charta der Grundrechte der Europäischen Union, um ein ausgewogenes Verhältnis zwischen den Arbeitnehmerrechten und dem Verbraucherschutz auf der einen und den wirtschaftlichen Freiheiten auf der anderen Seite zu gewährleisten. Die Zusammensetzung des für die Überwachung der Einhaltung der Vorschriften verantwortlichen Gremiums sollte spezifiziert werden; es müsste so zusammengesetzt sein, dass die umfassende Einhaltung der vorgenannten Rechtsvorschriften und Grundsätze gewährleistet ist.

1.2.1.

Der EWSA schlägt vor, einen positiven Ansatz zu wählen und den Grundsatz festzuschreiben, dass nur das positive Ergebnis eines Konsultationsverfahrens in Form der Erteilung einer „Vereinbarkeitsgarantie“ für den betreffenden Maßnahmenentwurf wirksam wird. Für diejenigen Fälle, in denen die Vereinbarkeit nicht positiv bewertet wird, sollte die Entscheidung der Kommission nicht bindend sein, und es sollten die bereits bestehenden Verfahren nach dem Erlass von Maßnahmen angewandt werden.

1.3.

Der EWSA begrüßt die Einführung einer detaillierten und gründlichen von den Mitgliedstaaten durchgeführten Verhältnismäßigkeitsprüfung, die auf der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union beruht. Er ist der Auffassung, dass die nationalen Verfahren zur Prüfung der Verhältnismäßigkeit mit diesem Ansatz verbessert werden könnten. Der EWSA betont, dass die Prüfung der Verhältnismäßigkeit eine enge Zusammenarbeit der Behörden und der Berufsverbände der Mitgliedstaaten erfordern wird.

1.3.1.

Der EWSA ist der Ansicht, dass eine Verpflichtung zu dieser Prüfung vor jeder neuen Berufsreglementierung nicht die beste Lösung ist, um die effektive und engagierte Durchführung einer solchen Prüfung durchzusetzen. Er empfiehlt daher, diese Prüfung nur als Dienstleistungsangebot für die nationalen Regulierungsbehörden einzuführen.

1.4.

Der EWSA begrüßt die Bemühungen zur Förderung der Mobilität der Erbringer von Dienstleistungen und ist der Auffassung, dass es nach wie vor schwierig für Dienstleister ist, die für sie geltenden nationalen Anforderungen in einem anderen Mitgliedstaat zu eruieren und einzuhalten. Der Ansatz, die Hauptverantwortung für das Verfahren auf die Behörden des Herkunftsmitgliedstaats zu verlagern, steht jedoch nicht im Einklang mit dem geltenden Aufnahmelandprinzip, nach dem die Tätigkeiten von Unternehmen und Arbeitnehmern dem Recht desjenigen Landes unterliegen, in dem sie ausgeübt werden.

1.4.1.

Der EWSA betont, dass sichergestellt werden muss, dass nicht in irgendeiner Form das Herkunftslandprinzip eingeführt wird. Er unterstreicht daher, dass mit der elektronischen Dienstleistungskarte einige Elemente auf der Grundlage dieses Prinzips eingeführt würden, indem es Dienstleister ausschließlich mit dem Herkunftsmitgliedstaat als zwischengeschalteter Instanz zu tun hätten und der Aufnahmemitgliedstaat die Entscheidungen des Herkunftsmitgliedstaats über die Echtheit der Dokumente akzeptieren müsste; dadurch würden die Kontrollmechanismen eingeschränkt und der Datenaustausch auf der Grundlage des Herkunftslandprinzips harmonisiert.

1.4.2.

Der EWSA unterstreicht, dass die Aufnahmemitgliedstaaten auch weiterhin uneingeschränkt darüber entscheiden können müssen, welche Verfahren für die Registrierung von Zweitniederlassungen gelten, auch in Bezug auf Fragen der Anerkennung von Berufsqualifikationen. Da das Verfahren vollelektronisch abläuft und die Aufnahmemitgliedstaaten nur begrenzte Möglichkeiten haben, die dem Herkunftsmitgliedstaat mitgeteilten Informationen anhand der elektronischen Dienstleistungskarte zu verifizieren, wird es einfacher, Briefkastenfirmen zwecks Steuerhinterziehung und Sozialdumping zu gründen.

1.4.3.

Um sicherzustellen, dass die Informationen auf der elektronischen Dienstleistungskarte stets aktuell sind und kein Datenfriedhof entsteht, empfiehlt der EWSA, den Einmaligkeitsgrundsatz nochmals zu überdenken und die Einführung von Fristen für die Gültigkeit elektronischer Dienstleistungskarten zu erwägen.

1.4.4.

Der EWSA empfiehlt außerdem die Aufhebung der restriktiven Verfahren für den Entzug der elektronischen Dienstleistungskarte und insbesondere die Aufhebung der Notwendigkeit einer rechtskräftigen gerichtlichen Entscheidung, damit jeder Mitgliedstaat eine wirksame Kontrolle über die wirtschaftlichen Tätigkeiten auf seinem Hoheitsgebiet ausüben kann.

1.4.5.

Der Vorschlag setzt knappe Fristen für die Überprüfung der Gültigkeit der bei der Beantragung einer elektronischen Dienstleistungskarte vorgelegten Informationen. Dies sollte überdacht werden, um den Behörden so viel Zeit zu lassen, wie für die Bearbeitung der Anträge erforderlich ist.

1.4.6.

In dem Legislativvorschlag sollte deutlich gemacht werden, dass wirksame und abschreckende Sanktionen bei Missbrauch der europäischen elektronischen Dienstleistungskarte sowohl für den betreffenden Mitgliedstaat als auch für das antragstellende Unternehmen eingeführt werden müssen.

1.4.7.

Der EWSA empfiehlt eine klarere Aussage, dass die Richtlinie über Berufsqualifikationen in Bezug auf jeden Aspekt der beruflichen Anerkennung Vorrang vor der neuen elektronischen Dienstleistungskarte hat. Es muss ausdrücklich klargestellt werden, dass eine elektronische Dienstleistungskarte nicht für Personen ausgestellt werden kann, die einen Beruf ausüben, der im Herkunfts- und/oder Aufnahmemitgliedstaat reglementiert wird, und zwar unabhängig davon, ob der Beruf in Form einer selbstständigen Tätigkeit oder eines Unternehmens ausgeübt wird.

1.4.8.

Um die missbräuchliche Verwendung der elektronischen Dienstleistungskarte durch Scheinselbstständige zu verhindern, sollte diese Karte nach Ansicht des EWSA nicht an natürliche Personen ausgestellt werden, die nicht über eine organisierte Gesamtheit von Personen und Sachen zur Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit verfügen.

1.4.9.

Der EWSA meldet Zweifel an, ob das bestehende IMI-System — das sich auf standardisierte mehrsprachige Fragen/Formulare stützt, auf einem manuellen Datenaustausch auf Anfrage der Mitgliedstaaten beruht und von einer bestmöglichen Zusammenarbeit zwischen ihnen abhängig ist — den modernsten Entwicklungen beim elektronischen Datenaustausch entspricht. Der EWSA ist daher der Auffassung, dass das IMI-System mit Blick darauf bewertet werden muss, die bestmögliche Leistung sowie die bestmögliche Kompatibilität und Komplementarität mit den bestehenden Datenaustauschsystemen der Mitgliedstaaten und/oder der Sozialpartner zu gewährleisten, u. a. branchenspezifischen Initiativen wie Sozialausweise.

1.4.10.

Mit dem Vorschlag wird ein harmonisiertes europäisches Vorabnotifizierungssystem für entsandte Arbeitnehmer eingeführt, dem sich die Mitgliedstaaten freiwillig anschließen können. Dies würde den Weg für die spätere Ausweitung auf ein obligatorisches System bereiten, was weder wünschenswert noch mit den Bestimmungen der Richtlinie 2014/67/EU (1) vereinbar ist. Der EWSA schlägt daher vor, die Umsetzung eines solchen Systems zu überdenken.

1.4.11.

Aufgrund der vorgebrachten Bedenken und der Tatsache, dass die genannten Garantieanforderungen mit dem derzeitigen Datenaustauschsystem möglicherweise nicht erreicht werden könnten, ist der EWSA der Auffassung, dass die Anwendung der elektronischen Dienstleistungskarte in der derzeitigen Form die in dieser Stellungnahme umrissenen negativen Auswirkungen haben könnte, die möglicherweise unverhältnismäßig wären und ihre Vorteile überwiegen könnten. Der EWSA empfiehlt daher eingehendere Konsultationen mit den Interessenträgern und eine entsprechende Konfiguration dieses Systems, um eine effektive Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten zu gewährleisten, bevor die Verfahren fortgesetzt werden. Der EWSA könnte ersucht werden, sich mit diesem Thema zu beschäftigen und nach einer Alternative zu der elektronischen Dienstleistungskarte zu suchen, um bereits bestehende Registrierungs- und Qualifikationssysteme effektiver einzubinden.

1.5.

Der EWSA betont, dass Unterschiede zwischen ordnungspolitischen Konzepten an sich noch nicht bedeuten, dass Reformbedarf besteht. Er begrüßt den von der Kommission konzipierten neuen Indikator der Regulierungsintensität, da er einen höheren Analysestandard ermöglicht als der PMR-Indikator der OECD. Allerdings sollte ganz deutlich werden, dass der Regulierungsindikator wertfrei zu sehen ist und nichts darüber aussagt, ob die Reglementierungen sinnvoll oder begründet sind.

1.6.

Der EWSA stellt fest, dass das Dienstleistungspaket kein Konzept für elektronische Dienstleistungen bietet, die doch seiner Ansicht nach ein neu entstehendes Geschäftsfeld sind, das besondere Aufmerksamkeit erfordert. Angesichts der Tatsache, dass das Potenzial für Mobilität in diesem Sektor extrem hoch ist, ist die Verifizierung der Qualifikationen wie auch der Einhaltung der rechtlichen Anforderungen und der Mindestqualitätsanforderungen für die Verbraucher besonders schwierig einzuschätzen und könnte spezielle Instrumente erfordern. Eine Initiative mit Schwerpunkt auf dem Binnenmarkt für elektronische Dienstleistungen wäre daher zu begrüßen. Es sind neue Elemente erforderlich, um persönliches Vertrauen aufzubauen, ohne den Dienstleister persönlich zu kennen.

1.7.

Im Hinblick auf das Problem des gegenseitigen Vertrauens — ein wichtiger Aspekt in der Debatte über das Dienstleistungspaket und insbesondere die elektronische Dienstleistungskarte — schlägt der EWSA vor, die bestehenden Systeme für die Registrierung von Berufsangehörigen und Unternehmen sowie die entsprechenden Zulassungs- und Qualitätssicherungsverfahren einer Bewertung zu unterziehen. Da der Binnenmarkt für Dienstleistungen in den Mitgliedstaaten noch immer Anlass zu erheblicher Besorgnis gibt, würde der EWSA eine Initiative zur Erfassung zusätzlicher Informationen über die Auswirkungen zunehmender grenzüberschreitender Tätigkeiten begrüßen. Bei dieser Initiative sollten die wirtschaftlichen Auswirkungen berücksichtigt werden, aber in erster Linie sollte der Schwerpunkt auf anderen Themen wie Beschäftigung, Arbeitsbedingungen und Verbraucherschutz liegen. Sollten objektiv Probleme festgestellt werden, könnten diese angegangen werden, um das Vertrauen der Mitgliedstaaten langfristig zu erhöhen. Ohne ausreichendes gegenseitiges Vertrauen wird der Binnenmarkt für Dienstleistungen nie wirksam umgesetzt werden.

2.1.

Dienstleistungen machen zwei Drittel der Wirtschaftsleistung der EU aus und schaffen 90 % der neuen Arbeitsplätze. Damit der Dienstleistungssektor sein Potenzial voll ausschöpfen kann, soll er durch ein Maßnahmenpaket gestärkt werden, das es Unternehmen und Freiberuflern erleichtert, Dienstleistungen für einen potenziellen Kundenkreis von 500 Millionen Menschen in der EU zu erbringen.

2.2.1.

Durch strengere Anforderungen an das Notifizierungsverfahren für Maßnahmen im Zusammenhang mit der Dienstleistungsrichtlinie soll verhindert werden, dass Mitgliedstaaten diskriminierende, ungerechtfertigte und unverhältnismäßige nationale dienstleistungsbezogene Genehmigungsregelungen oder Anforderungen erlassen.

2.3.1.

Für die Mitgliedstaaten gibt es häufig gute Gründe für eine Regulierung, die auf der Notwendigkeit beruhen, zentrale Ziele des Allgemeininteresses zu schützen. Es obliegt den Mitgliedstaaten, auf Einzelfallbasis zu prüfen, ob es notwendig ist, den Zugang zu einem Beruf und die Ausübung einer beruflichen Tätigkeit zu beschränken.

2.3.2.

Um zu vermeiden, dass sich die uneinheitliche Bewertung der Verhältnismäßigkeit bei der Regulierung von Berufen in der EU negativ auf die Bereitstellung von Dienstleistungen und die Mobilität von Berufsangehörigen auswirkt, wird eine Verhältnismäßigkeitsprüfung eingeführt, welche von den Mitgliedstaaten vor dem Erlass oder der Änderung von nationalen Berufsreglementierungen durchzuführen ist.

2.3.3.

Zudem werden in der Richtlinie die Hauptkriterien festgelegt, die bei der Prüfung zu berücksichtigen sind; hierzu gehören beispielsweise die Art der Risiken, der Umfang der vorbehaltenen Tätigkeiten, der Zusammenhang zwischen Qualifikationen und Tätigkeiten, die wirtschaftlichen Auswirkungen einer Maßnahme usw.

2.3.4.

Laut den Verträgen müssen Regelungen verhältnismäßig sein; davon abgesehen liegt jedoch die Entscheidung, ob und wie ein Beruf reglementiert wird, weiterhin im Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten.

2.4.1.

Die elektronische Karte ist ein neues, vollelektronisches Verfahren für Selbstständige und Unternehmen in einer Reihe von Bereichen, beispielsweise im Baugewerbe, in der Reinigungsbranche oder bei Unternehmensdienstleistungen. Sie soll die Verwaltungsformalitäten in verschiedenen Sprachen ersetzen, da die Dienstleistungserbringer ein Verfahren in ihrer eigenen Sprache und bei den Behörden ihres Herkunftslands durchlaufen.

2.4.2.

Das Verfahren für die elektronische Karte soll auf der Zusammenarbeit zwischen dem Herkunfts- und dem Aufnahmemitgliedstaat basieren, die über das bestehende Binnenmarkt-Informationssystem (IMI) umgesetzt wird. Es soll keine inhaltlichen Änderungen der für die Entsendung von Arbeitnehmern geltenden Vorschriften gemäß den Richtlinien 96/71/EG (2) und 2014/67/EU (3) zur Folge haben.

2.4.3.

Die Elektronische Europäische Dienstleistungskarte ist mit dem Europäischen Berufsausweis (European Professional Card — EPC) vergleichbar. Während der EPC jedoch die Erbringung von Dienstleistungen durch die Anerkennung beruflicher Qualifikationen für natürliche Personen wie Arbeitnehmer oder selbstständige Dienstleister erleichtert, betrifft die elektronische Karte eine viel größere Bandbreite von Anforderungen.

2.5.1.

Da die Berufsreglementierung ein Vorrecht der Mitgliedstaaten ist, sind unterschiedliche Regulierungsmodelle in Kraft. Unabhängig von dem in den einzelnen Ländern oder Regionen geltenden Modell zielt diese Mitteilung darauf ab, die Mitgliedstaaten bei der Beseitigung bestimmter ungerechtfertigter erheblicher Einschränkungen zu unterstützen und sie für ein umsichtiges Vorgehen in Reglementierungsfragen zu sensibilisieren.

2.5.2.

Die Reformempfehlungen in dieser Mitteilung betreffen ein breites Spektrum an Anforderungen und enthalten eine eingehende Analyse der Reglementierungen, die für Architekten, Bauingenieure, Buchprüfer, Rechtsanwälte, Patentanwälte, Immobilienmakler und Fremdenführer gelten. Nicht alle dieser Reglementierungen werden von der Europäischen Kommission als ein Verstoß gegen EU-Recht betrachtet.

2.5.3.

Die Europäische Kommission hat einen neuen Indikator der Regulierungsintensität durch Berufsreglementierung entwickelt, um die qualitative Analyse der Hindernisse zu unterstützen. Er erstreckt sich auf die Aspekte Reglementierungsansatz, Qualifikationsanforderungen, andere Zugangsanforderungen und Ausübungsanforderungen.

3.1.

Der EWSA würdigt und unterstützt die Bemühungen der Europäischen Kommission, das volle Potenzial des Binnenmarkts in Bezug auf den Dienstleistungssektor auszuschöpfen. Die ineinander greifenden Maßnahmen des Dienstleistungspakets sind zweifellos ein solider Ansatz zur Erreichung dieses Ziels. Er möchte jedoch darauf hinweisen, dass angesichts der schweren politischen Krise in vielen Mitgliedstaaten jede Art von „Eingriffen“ der EU in die strikt den Mitgliedstaaten vorbehaltenen Kompetenzbereiche zu politischen Kontroversen führen kann. Sowohl die Gesetzgebungsbefugnisse — die durch das neue Notifizierungsverfahren und die obligatorische Verhältnismäßigkeitsprüfung betroffen zu sein scheinen — wie auch die seit langem bestehenden traditionellen Systeme der nationalen Reglementierung von Berufen werden häufig als Grundpfeiler der nationalen Systeme wahrgenommen und müssen daher als ein heikles Thema behandelt werden. Selbst wenn die Anwendung strengerer Durchsetzungsmaßnahmen rechtlich möglich wäre, könnte dies in der derzeitigen Situation von mangelndem Fingerspitzengefühl zeugen. Ein positiver Ansatz zur Durchsetzung bewährter Verfahrensweisen oder ein Konsultationsansatz könnten sich als wirkungsvoller erweisen.

3.1.1.

Der EWSA unterstreicht, dass der Qualität und Sicherheit der in der Europäischen Union erbrachten Dienstleistungen gebührende Aufmerksamkeit geschenkt werden muss.

3.1.2.

Darüber hinaus weist der EWSA auf die besondere Sensibilität der Bereiche Gesundheit und Patientenschutz hin. Zwar kann die Kommission Maßnahmen ergänzend zu denjenigen der Mitgliedstaaten ergreifen, doch muss deren volle Verantwortung ebenso gewahrt werden wie die Möglichkeit, strengere Maßnahmen zum Schutz der Patienten im Sinne von Art. 168 AEUV einzuführen.

3.2.

Es muss unbedingt dafür gesorgt werden, dass die wichtigsten Akteure die Neuregelungen für ihre Berufe mittragen, um so eine solide und wirksame Regelung zu gewährleisten; der EWSA schlägt daher vor, die betroffenen Akteure wie z. B. Berufsverbände, Sozialpartner, Verbraucherschutzeinrichtungen und zivilgesellschaftliche Organisationen bezüglich der praktischen Anwendung der vorgesehenen Maßnahmen zu konsultieren.

3.3.

Wir müssen uns dessen bewusst sein, dass die Einführung neuer Verpflichtungen und Durchsetzungsmaßnahmen in diesem Kontext den Eindruck erwecken könnte, dass man die Mitgliedstaaten generell für nicht fähig hält, die Anforderungen der Dienstleistungsrichtlinie und der Richtlinie über Berufsqualifikationen zu erfassen; dabei handelt es sich bei Rechtsinstrumenten wie den Verhältnismäßigkeitsprüfungen doch um grundlegende Anforderungen bei jedem nationalen Gesetzgebungsverfahren in der überwiegenden Mehrheit der Mitgliedstaaten.

3.4.

Bei vielen Bestimmungen im Dienstleistungspaket besteht die Gefahr, dass sich die Unterscheidung zwischen der Dienstleistungsfreiheit und der Niederlassungsfreiheit verwischt. Der EWSA betont daher, dass diese Unterscheidung — die in der Dienstleistungsrichtlinie, der Richtlinie über die Anerkennung von Berufsqualifikationen sowie in der Rechtsprechung des Gerichtshofes klar definiert wird — auch bei der Bewertung der Ergebnisse einer Verhältnismäßigkeitsprüfung für neue nationale Berufsreglementierungen und bei der Umsetzung der Verordnung und der Richtlinie über die europäische elektronische Dienstleistungskarte beibehalten werden muss. Zur Gewährleistung eines fairen Wettbewerbs zwischen den Unternehmen sollten daher diskriminierende Maßnahmen verboten und die in den Rechtsvorschriften und Tarifverträgen der Aufnahmeländer verankerten Arbeitsbedingungen sowie die Verbraucherrechte und die Arbeitsschutzvorschriften eingehalten werden.

3.5.

Der EWSA stellt fest, dass das Wachstum des Dienstleistungssektors nicht zu Sozialdumping und Betrug führen darf (4). Er verweist daher auf das Fehlen ausreichender Garantien, um die Rechte der Arbeitnehmer und den Verbraucherschutz in allen Mitgliedstaaten auf einem hohen Niveau zu halten; auch besteht die Gefahr der Einführung des Herkunftslandprinzips, was gegen die Grundregeln verstoßen würde, nach denen die Tätigkeiten von Unternehmen und Arbeitnehmern dem Recht desjenigen Landes unterliegen, in dem sie ausgeübt werden.

3.6.

Der EWSA teilt die Auffassung der Interessenträger in denjenigen Branchen, auf die der Vorschlag für eine europäische elektronische Dienstleistungskarte abzielt, und hinterfragt den Mehrwert und Nutzen der Rechtsetzungsinitiative.

3.7.

Leider werden mit dem vorgeschlagenen Binnenmarktpaket nicht die realen Probleme angegangen, mit denen einige Branchen, an die sich die Vorschläge richten, zu kämpfen haben. Der EWSA hält es für wichtig, das Potenzial für Betrug und Missbrauch im Binnenmarkt durch unehrenhafte Unternehmen zu verringern, um gleiche Ausgangsbedingungen und gegenseitiges Vertrauen zwischen den Mitgliedstaaten und den verschiedenen Akteuren zu schaffen.

4.1.1.

Der EWSA unterstützt das Ziel der Kommission, den Dialog zwischen ihr und den Mitgliedstaaten in einer frühen Phase des Gesetzgebungsverfahrens zu fördern, damit keine Vorschriften erlassen werden, die den Binnenmarkt behindern. Es sollte sogar erwogen werden, diesen Dialog auszuweiten und nicht nur auf die Vereinbarkeit mit der Dienstleistungsrichtlinie, sondern auch mit dem EU-Primärrecht einzugehen, insbesondere mit der Charta der Grundrechte der Europäischen Union; dadurch könnte ein ausgewogenes Verhältnis zwischen den Arbeitnehmerrechten und dem Verbraucherschutz auf der einen Seite und den wirtschaftlichen Freiheiten auf der anderen Seite gewährleistet werden. Die Zusammensetzung des für die Überwachung der Einhaltung der Vorschriften verantwortlichen Gremiums sollte präzisiert werden; es müsste so zusammengesetzt sein, dass die umfassende Einhaltung der vorgenannten Rechtsvorschriften und Grundsätze gewährleistet ist und dass Repräsentativität und Unabhängigkeit gegeben sind.

4.1.2.

Der EWSA möchte jedoch darauf hinweisen, dass die unmittelbaren Auswirkungen des Vorschlags auf die nationalen Gesetzgebungsverfahren beträchtlich sein könnten.

4.1.3.

Mit dem recht komplexen Vorschlag wird der Anwendungsbereich des in der Dienstleistungsrichtlinie vorgesehenen Notifizierungsverfahrens erweitert. In Verbindung mit einer Stillhaltefrist wird somit die Möglichkeit der nationalen Gesetzgeber, innerhalb kurzer Zeit Reformen durchzuführen, sogar bei kleineren Änderungen der Rechtsvorschriften eingeschränkt.

4.1.4.

Durch Durchsetzungsmaßnahmen wie beispielsweise die Stillhaltefrist, den Vorwarnmechanismus und die Entscheidung der Kommission, den Mitgliedstaaten die Annahme von Maßnahmenentwürfen zu untersagen, werden die nationalen Gesetzgebungsverfahren erheblich verlangsamt und die Freiheit der nationalen Gesetzgeber erheblich eingeschränkt. Zur Gewährleistung eines demokratischen Gesetzgebungsverfahrens muss die Gesetzgebungsbefugnis der nationalen Parlamente in vollem Umfang gewahrt werden. Der EWSA bezweifelt stark, ob es tatsächlich verhältnismäßig — oder ratsam — ist, durch die Einführung von Durchsetzungsmaßnahmen auch in Dingen, die unter das Subsidiaritätsprinzip fallen, in nationale Gesetzgebungsverfahren einzugreifen, wenn völlig ausreichende Verfahren nach dem Erlass von Maßnahmen zur Verfügung stehen.

4.1.5.

Negative Entscheidungen über die Vereinbarkeit von Entwürfen nationaler Rechts- oder Verwaltungsvorschriften sollten nicht verbindlich sein. Der EWSA schlägt vor, dass nur das positive Ergebnis eines Konsultationsverfahrens in Form der Erteilung einer „Vereinbarkeitsgarantie“ für den betreffenden Maßnahmenentwurf wirksam wird. Solch ein positiver Ansatz brächte erhebliche Vorteile für die Mitgliedstaaten und wäre ein Anreiz, sich voll in das vorgesehene Konsultationsverfahren einzubringen und die damit verbundenen Anstrengungen zu akzeptieren. Für diejenigen Fälle, in denen die Vereinbarkeit nicht positiv bewertet wird, sollten die bereits bestehenden Verfahren nach dem Erlass von Maßnahmen angewandt werden.

4.1.6.

Der EWSA betont, dass das Notifizierungsverfahren gemäß der Dienstleistungsrichtlinie nicht das Recht berührt, Tarifverträge auszuhandeln, abzuschließen und anzuwenden.

4.2.1.

Der EWSA begrüßt die Einführung einer detaillierten und gründlichen durch die Mitgliedstaaten durchgeführten Verhältnismäßigkeitsprüfung, die auf der Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Union beruht. Er ist der Auffassung, dass die nationalen Verfahren zur Prüfung der Verhältnismäßigkeit mit diesem Ansatz verbessert werden könnten.

4.2.2.

Der EWSA betont, dass die Verhältnismäßigkeitsprüfung, bei der es vor allem um die beruflichen Anforderungen geht, eine enge Zusammenarbeit der Behörden der Mitgliedstaaten und der Berufsorganisationen erfordert, die für die Qualitätssicherung des betreffenden reglementierten Berufs zuständig sind. Auch sollten die Sozialpartner und die Verbraucherschutzorganisationen angehört werden müssen, damit gewährleistet ist, dass die Arbeitnehmer- und Verbraucherrechte umfassend eingehalten werden. Die Strukturen dieser Organisationen müssen nach wie vor strikt Sache der Mitgliedstaaten sein.

4.2.3.

Allerdings bezweifelt der EWSA, ob eine Richtlinie, mit der vorgeschrieben wird, die Prüfung vor jeder neuen Berufsreglementierung durchzuführen, die beste Möglichkeit zur Durchsetzung der Prüfung ist. Aus diesem Grund würde er Leitlinien bevorzugen, die es den Mitgliedstaaten ermöglichen, die Prüfung so anzupassen, dass sie ihrem Rechtsetzungssystem optimal gerecht wird.

4.2.4.

Viele der vorgeschlagenen und zu prüfenden Kriterien für die Verhältnismäßigkeit sind recht weit gefasst und offen und lassen unterschiedliche Antworten zu, je nach dem gewählten Prüfkonzept, den Prüfern/Prüfstellen usw. So gesehen eignen sie sich als unterstützende Leitlinien, jedoch weniger als ein obligatorisches Verfahren, das erhebliche Auswirkungen auf das gesamte Gesetzgebungsverfahren hat. Um darüber hinaus den Eindruck zu vermeiden, dass die genannten Kriterien generell als Hindernisse betrachtet werden, sollte sichergestellt werden, dass die Liste wertfrei gehalten ist und nichts darüber aussagt, ob die Reglementierungen sinnvoll oder begründet sind. In jedem Fall sollten die Kriterien möglichst konkret und objektiv sein, um als Anhaltspunkte dienen zu können.

4.2.5.

In der überwiegenden Mehrzahl der Mitgliedstaaten sind Verhältnismäßigkeitsprüfungen bereits eine Grundvoraussetzung in jedem nationalen Rechtsetzungsverfahren. Die Angleichung der Kriterien für die Bestimmung der Verhältnismäßigkeit würde in nationale Rechtsetzungsbefugnisse eingreifen und könnte zur Entstehung unverhältnismäßiger Verpflichtungen in einigen Mitgliedstaaten sowie zu weiteren Marktverzerrungen führen.

4.2.6.

In der Richtlinie geht es nur um Ex-ante-Reglementierung (etwa den Schutz von Berufsbezeichnungen, obligatorische Registrierung, Qualifikationsanforderungen), obwohl die Erbringung von Dienstleistungen auch durch die Ex-post-Reglementierung (etwa Regelungen über die berufliche Anerkennung, lokale Regelungen oder Baugenehmigungen) in erheblicher Weise eingeschränkt werden kann. Ein objektiver Vergleich der Reglementierungssysteme erscheint daher schwierig.

4.2.7.

Die Verpflichtung zur Vorlage von Berichten über die Verhältnismäßigkeit, die auf dem recht komplexen und teilweise sogar wissenschaftlichen Prüfsystem beruhen, könnte Reformen der Berufsreglementierungen erheblich beeinträchtigen oder gar ganz verhindern.

4.2.8.

Die Europäische Kommission betont zwar, dass die Entscheidung, ob und wie ein Beruf reglementiert wird, weiterhin im Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten liegt, doch ist dieser Spielraum in Wirklichkeit kaum vorhanden. Wenn die obligatorische Prüfung negativ ausfällt, kann der Gesetzgeber kaum einfordern, dass die Dienstleistungsrichtlinie eingehalten wird. Darüber hinaus ist der Vorschlag im Zusammenhang mit dem Vorschlag für ein neues Notifizierungsverfahren im Rahmen der Dienstleistungsrichtlinie zu sehen, denn Maßnahmen im Bereich der Berufsreglementierungen fallen oft in den Anwendungsbereich beider Richtlinien. Der Gesetzgeber hat praktisch kaum Spielraum, da die Notifizierungspflicht auch die Bereitstellung von Informationen zum Nachweis für die Einhaltung der Dienstleistungsrichtlinie umfasst, also der Ergebnisse der Verhältnismäßigkeitsprüfung im Falle derartiger einander überschneidender Maßnahmen.

4.2.8.1.

Der EWSA bezweifelt deshalb, dass die Nachteile einer obligatorischen harmonisierten Verhältnismäßigkeitsprüfung in Bezug auf die Einschränkung des Spielraums der nationalen Gesetzgeber — vor allem vor dem Hintergrund des vorgeschlagenen strengeren Notifizierungsverfahrens — durch ihre Vorteile aufgewogen werden könnten. Er ist der Auffassung, dass unverbindliche Leitlinien oder ein Konsultationsverfahren eine ähnliche Wirkung haben könnten, ohne die negativen Auswirkungen.

4.3.1.

Der EWSA begrüßt die Bemühungen zur Förderung der Mobilität der Erbringer von Dienstleistungen und ist der Auffassung, dass es nach wie vor schwierig für Dienstleister ist, die für sie geltenden nationalen Anforderungen in einem anderen Mitgliedstaat zu eruieren und einzuhalten.

4.3.2.

Der Ansatz, die Hauptverantwortung für das Verfahren auf die Behörden des Herkunftsmitgliedstaats zu verlagern, steht jedoch nicht im Einklang mit dem geltenden Aufnahmelandprinzip. Die elektronische Dienstleistungskarte sollte nicht die Kontrollen der wirtschaftlichen Tätigkeiten be- oder verhindern, die der Aufnahmemitgliedstaat auf seinem Hoheitsgebiet durchführen muss. Die vorgeschlagene elektronische Dienstleistungskarte darf daher keinerlei Elemente des Herkunftslandprinzips aufweisen. Der EWSA befürwortet jedoch Initiativen zur Stärkung des Vertrauens zwischen den Mitgliedstaaten, unter anderem durch klare Verpflichtungen hinsichtlich angemessener und ordnungsgemäßer Datenaustausch- und Kontrollsysteme.

4.3.3.

Es besteht Grund zu der Annahme, dass bestimmte Merkmale der elektronischen Dienstleistungskarte — wie z. B. der Einmaligkeitsgrundsatz für die Übermittlung von Informationen, ihre unbefristete Geltungsdauer, die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die auf der elektronischen Dienstleistungskarte enthaltenen Informationen zu nutzen, ohne dass sie die Möglichkeit haben, die Korrektheit der jeweiligen Information zu einem späteren Zeitpunkt zu überprüfen, und die restriktiven Verfahren für ihren Entzug, die unter Umständen eine rechtskräftige gerichtliche Entscheidung erfordern — die Kontrolle der Einhaltung der nationalen Gesetze und die Durchsetzung der Arbeitnehmer- und Verbraucherrechte erheblich gefährden könnten.

4.3.4.

Nach Auffassung des EWSA muss zudem dafür gesorgt werden, dass die geltenden Regeln für die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Richtlinie 2014/67/EU durch das IMI-System im Wesen nicht verändert werden; außerdem muss bei der Änderung der Richtlinie über die Entsendung von Arbeitnehmern, die derzeit von Parlament und Rat geprüft wird, ganz klar der Grundsatz des „gleichen Entgelts für gleiche Arbeit am gleichen Ort“ festgeschrieben werden, und es müssen die in den Rechtsvorschriften und Tarifverträgen des Aufnahmelandes verankerten Arbeitsbedingungen wie auch die Vorschriften für den Gesundheitsschutz und die Sicherheit am Arbeitsplatz sowie die Verbraucher- und Umweltschutzvorschriften eingehalten werden.

4.3.5.

Es ist unklar, welche Auswirkungen der Vorschlag für eine europäische elektronische Dienstleistungskarte auf die bereits existierenden, von den nationalen Behörden oder Sozialpartnern initiierten Sozialausweise haben wird und welche Wechselbeziehungen sich mit der vorgeschlagenen Ausweitung des IMI-Systems ergeben würden. Überdies gibt es Belege, einschließlich eines Sonderberichts des Europäischen Rechnungshofes, dass das gegenwärtige IMI-System einige Mängel aufweist, die behoben werden müssen, etwa wegen des damit einhergehenden Arbeitsaufwands und der teils unklaren Antworten auf die Anfragen (5). Der EWSA ist daher der Auffassung, dass das IMI-System neu bewertet werden muss und derzeit noch nicht geeignet ist, um eine optimale Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten sicherzustellen. Es sollten Verbesserungen am IMI-System vorgenommen werden, um bessere Kontrollen in dem Land zu ermöglichen, in dem die Wirtschaftstätigkeit ausgeübt wird, und die Komplementarität mit den existierenden Systemen zu gewährleisten, wobei die Möglichkeiten des Datenaustauschs in Echtzeit (direkter Zugriff auf Datenbanken) zusätzlich zum manuellen Datenaustausch, wie er gegenwärtig im Rahmen des IMI-Systems möglich ist, zu berücksichtigen sind.

4.3.6.

Der EWSA ist besorgt, dass durch die Hintertür das Herkunftslandprinzip eingeführt werden könnte. Mit der elektronischen Dienstleistungskarte würden einige Elemente auf der Grundlage des Herkunftslandprinzips eingeführt, indem es Dienstleister ausschließlich mit dem Herkunftsmitgliedstaat als zwischengeschalteter Instanz zu tun hätten und der Aufnahmemitgliedstaat die Entscheidungen des Herkunftsmitgliedstaats über die Gültigkeit der Dokumente und die Richtigkeit ihres Inhalts akzeptieren müsste. Dadurch würde die Kontrolle eingeschränkt und folglich der Datenaustausch auf der Grundlage des Herkunftslandprinzips harmonisiert.

4.3.7.

Besonders problematisch erscheint die Tatsache, dass dem Vorschlag zufolge eine Koordinierungsbehörde die nationalen Anforderungen in möglichst kurzer Zeit überprüfen soll. Derartige Fristen sollten überdacht werden, da die für die elektronische Dienstleistungskarte zuständige Behörde jeden Fall mit den anderen einschlägigen zuständigen Behörden mit Blick auf unterschiedliche Aspekte der rechtlichen Anforderungen abstimmen muss. Darüber hinaus sollte klarer ausgesagt werden, dass die Richtlinie über Berufsqualifikationen bei allen Aspekten der Anerkennung beruflicher Qualifikationen Vorrang vor der neuen elektronischen Dienstleistungskarte hat.

4.3.8.

Da das Verfahren vollelektronisch abläuft und die Aufnahmemitgliedstaaten nur begrenzte Möglichkeiten haben, die dem Herkunftsmitgliedstaat mitgeteilten Informationen anhand der elektronischen Dienstleistungskarte zu verifizieren, wird es einfacher, Briefkastenfirmen zwecks Steuerhinterziehung und Sozialdumping zu gründen. Der EWSA ist daher der Ansicht, dass das Verfahren noch weiter angepasst werden muss, damit derartige Entwicklungen verhindert werden können.

4.3.8.1.

Zudem wird in dem Vorschlag nicht präzisiert, welche Elemente der Herkunftsmitgliedstaat prüfen muss, um zu bestätigen, dass ein Dienstleister in dem Staat rechtmäßig niedergelassen ist. Insbesondere gibt es keinen Verweis auf die in der Richtlinie 2014/67/EU aufgeführten tatsächlichen Umstände, mit deren Hilfe bestimmt wird, ob ein Unternehmen tatsächlich wesentliche Tätigkeiten in dem Mitgliedstaat ausübt.

4.3.9.

Die Überprüfung von Identitäten und die eingehende Prüfung der Originaldokumente sind von wesentlicher Bedeutung, damit unehrenhafte und kriminelle Unternehmen von vornherein nicht zugelassen werden (eine ähnliche Diskussion führte dazu, dass die SUP-Richtlinie auf Eis gelegt wurde (6)). Daher muss der Aufnahmemitgliedstaat uneingeschränkt für das Verfahren zur Erteilung einer europäischen elektronischen Dienstleistungskarte zuständig sein.

4.3.9.1.

Die Aufnahmemitgliedstaaten müssen darüber entscheiden können, welche Verfahren für die Registrierung von Zweitniederlassungen gelten, einschließlich Fragen der Anerkennung beruflicher Qualifikationen. Die Einbeziehung der Herkunftsmitgliedstaaten als zwischengeschaltete Instanzen in die Verfahren zur Gründung von Zweigniederlassungen würde zusätzlichen Verwaltungsaufwand für die zuständigen Behörden des Herkunfts- und des Aufnahmemitgliedstaats mit sich bringen; sie könnte außerdem eingehende Überprüfungen in dem Land verhindern, in dem Verletzungen z. B. der Arbeitnehmer- oder Verbraucherrechte auftreten.

4.3.10.

Zwar heißt es in der vorgeschlagenen Verordnung, dass Vorabnotifizierungssysteme für entsandte Arbeitnehmer nicht in ihren Anwendungsbereich fallen, doch wird mit dem Vorschlag ein harmonisiertes europäisches Meldesystem für entsandte Arbeitnehmer eingeführt, dem sich die Mitgliedstaaten freiwillig anschließen können. Dies würde den Weg für die spätere Einführung eines obligatorischen Systems bereiten, was weder wünschenswert noch mit den Bestimmungen der Richtlinie 2014/67/EU vereinbar ist. Bei den politischen Diskussionen über die Durchführungsrichtlinie 2014/67 wurde klar vereinbart, dass der Aufnahmemitgliedstaat die zuständige nationale Behörde für die Schaffung der Durchsetzungsinstrumente ist (Artikel 9 Richtlinie 2014/67).

4.3.11.

Die Verfahren zur Annullierung der elektronischen Dienstleistungskarte können unter Umständen eine rechtskräftige gerichtliche Entscheidung erfordern. Bis diese vorliegt, haben die Dienstleister verschiedene Möglichkeiten, weiter ihre Dienstleistungen zu erbringen. Dies verhindert wirksame Ex-post-Kontrollen durch den Aufnahmemitgliedstaat und erschwert die Durchsetzung der Arbeitnehmerrechte und der geltenden Rechtsvorschriften. Überdies enthalten die Legislativvorschläge keine abschreckenden Sanktionen, weder für die Mitgliedstaaten noch für das antragstellende Unternehmen, im Falle des Missbrauchs der europäischen elektronischen Dienstleistungskarte.

4.3.12.

Nach der Verordnung können natürliche Personen eine elektronische Dienstleistungskarte beantragen. In einigen Branchen besteht die erhebliche Gefahr, dass die Karte missbraucht wird und Scheinselbstständigkeit Vorschub leistet.

4.3.13.

Da die Einstufung als Selbstständiger oder abhängig Beschäftigter davon abhängt, wie die betreffende Tätigkeit ausgeübt wird, kann die ausstellende Behörde des Herkunftsmitgliedstaats keine elektronische Dienstleistungskarte ausstellen, nach der die betreffende Person gemäß den Vorschriften des Aufnahmemitgliedstaats als Selbstständiger tätig ist.

4.3.14.

In einigen Fällen erfordert der Entzug der elektronischen Dienstleistungskarte für Selbstständige eine rechtskräftige gerichtliche Entscheidung. Dies würde eine rasche Annullierung bei Missbrauch verhindern und es Scheinselbstständigen ermöglichen, ihre Tätigkeit so lange fortzusetzen, bis eine endgültige gerichtliche Entscheidung vorliegt. Dies wäre ein erhebliches rechtliches Schlupfloch, das die Bemühungen zur Bekämpfung der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit, etwa der europäischen Plattform zur Bekämpfung nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit, behindern würde.

4.3.15.

Der EWSA weist darauf hin, dass sich auf EU-Ebene bei einem ähnlichen Verfahren für die Ausstellung der PD-A1-Formulare im Zusammenhang mit der Entsendung von Arbeitnehmern bereits potenzielle Fallstricke gezeigt haben, da es ausschließlich dem Herkunftsmitgliedstaat obliegt, die Daten über neue ausländische Dienstleister zu validieren, insbesondere im Fall von Scheinbeschäftigung. Dazu wird in der Folgenabschätzung zum Vorschlag für eine Änderung der Richtlinie 96/71/EG über die Entsendung von Arbeitnehmern festgestellt, dass die Richtigkeit der Informationen in den Entsendebescheinigungen PD A1 unter anderem aufgrund fehlender förmlicher Kontrollen durch die Behörden in den Entsendeländern nicht gewährleistet werden kann (7).

4.3.16.

Mit dem Vorschlag wird ein harmonisiertes Instrument zur Bereitstellung von Informationen über den Versicherungsschutz eingeführt. Da es jedoch mit der elektronischen Dienstleistungskarte verknüpft ist, muss die Information nur einmal bereitgestellt werden, was die Wirksamkeit von Inspektionen und Kontrollen in den Aufnahmemitgliedstaaten potenziell einschränkt.

4.3.16.1.

Darüber hinaus werden die Versicherer verpflichtet, die Prämien auf der Grundlage der Bilanz im Herkunftsmitgliedstaat zu berechnen, was einen Eingriff in das Recht und die Zuständigkeit von Versicherungsunternehmen zur Bewertung der Risiken darstellen würde.

4.3.17.

Die Kommission behält sich eine breite Palette von Durchführungsbefugnissen für die Gestaltung des Inhalts und der technischen Parameter der elektronischen Dienstleistungskarte vor. Eine Harmonisierung in diesem Bereich könnte jedoch die Fähigkeit der Mitgliedstaaten schmälern, neue ausländische Dienstleister im Hinblick auf die Einhaltung der Arbeitnehmerrechte im Bereich Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz wirksam zu kontrollieren.

4.4.1.

Der EWSA betont, dass Unterschiede zwischen ordnungspolitischen Konzepten an sich noch nicht bedeuten, dass Reformbedarf besteht. Viele Regelungen beruhen auf Traditionen und Erfahrungen. Sie sind wichtig für den Verbraucherschutz und müssen beibehalten werden. Der Grundsatz der Gleichwertigkeit beruht auf der Tatsache, dass unterschiedliche Systeme existieren. Der EWSA verweist darauf, dass nationale Berufssysteme auf langjährigen Traditionen beruhen. Das Forschungsprojekt zeigt eine große Bandbreite in Bezug auf die Vorteile von Deregulierungsmaßnahmen.

4.4.2.

Der EWSA begrüßt den neuen Regulierungsindikator, da er einen höheren Analysestandard ermöglicht als der PMR-Indikator der OECD. Einige Details sollten noch einmal geprüft werden (so erscheint etwa die Nennung der kontinuierlichen Weiterbildung als negative Einschränkung nicht angemessen). Der EWSA betont, dass ein diskriminierungsfreies Bild der verschiedenen Reglementierungssysteme nur dann gewonnen werden kann, wenn man nicht nur die Ex-ante-Reglementierung (z. B. Schutz von Titeln, Qualifikationsanforderungen), sondern auch die Ex-post-Reglementierung (z. B. Anforderungen in Bauvorschriften und Planungsgenehmigungen) berücksichtigt. Außerdem sollte ganz deutlich gemacht werden, dass der Indikator der Regulierungsintensität wertfrei zu sehen ist und nichts darüber aussagt, ob die Reglementierungen sinnvoll oder begründet sind.

31.8.2017   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 288/52

Berichterstatter:

Giuseppe GUERINI

1.1.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) begrüßt die Maßnahmen der Europäischen Union zur Bekämpfung aller Arten von Steuerbetrug und ist der Auffassung, dass die Umkehrung der Steuerschuldnerschaft für die Erhebung der Mehrwertsteuer ein nützliches Instrument zur Bekämpfung des Karussellbetrugs und der Hinterziehung von Mehrwertsteuern (MwSt) sein kann.

1.2.

Gleichwohl darf die Umkehrung der Steuerschuldnerschaft, die eine Ausnahmeregelung von den bewährten Grundsätzen im MwSt-Bereich ist, den Binnenmarkt nicht beeinträchtigen; überdies muss sie befristet sein und von der Kommission mit Blick auf negative Auswirkungen auf den Binnenmarkt sorgfältig bewertet werden. Der EWSA ist besorgt über die Gefahr einer möglichen Fragmentierung des MwSt-Systems aufgrund der vorgeschlagenen Maßnahmen, auch angesichts der in der ersten Phase des MwSt-Aktionsplans der Kommission anvisierten Schritte, die derzeit nur für bestimmte Warenlieferungen, nicht aber für Dienstleistungen gedacht sind (1).

1.3.

Insbesondere wird zu bewerten sein, ob die Vorteile der Betrugsbekämpfung nicht durch mögliche negative Auswirkungen bezüglich des Zusammenhalts des Binnenmarkts zunichte gemacht werden. Deshalb sollte die Kommission das Funktionieren der generellen Umkehrung der Steuerschuldnerschaft laufend überwachen und sich ein Eingreifen im Falle negativer Effekte vorbehalten.

1.4.

Der EWSA empfiehlt, dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit besondere Aufmerksamkeit zu widmen, da die Umkehrung der Steuerschuldnerschaft einen erhöhten Aufwand für kleine und mittlere Unternehmen (KMU) sowohl bezüglich der Befolgungskosten als auch mit Blick auf den Cashflow zur Folge haben könnte. Die generelle Umkehrung der Steuerschuldnerschaft könnte insbesondere für KMU zu Liquiditätsproblemen führen.

1.5.

Der EWSA verweist auf Untersuchungen (2), die gezeigt haben, dass die Umkehrung der Steuerschuldnerschaft und Systeme fraktionierter Zahlungen dort, wo sie bislang angewendet wurden, häufig zu Cashflow-Problemen für ordnungsgemäß ihre Steuern entrichtende Unternehmen geführt haben. Anders ausgedrückt: die Bekämpfung des Steuerbetrugs einer kleinen Zahl unredlicher Unternehmen hat zu erheblichen Problemen im Geschäftsbetrieb von Wirtschaftsakteuren geführt, die das Steuerrecht einhalten und Beschäftigung und Wohlstand im Binnenmarkt schaffen.

1.6.

Der EWSA betont, dass die Lösungen zur Bekämpfung von MwSt-Betrug nicht zur übermäßigen und unverhältnismäßigen Belastung der ordnungsgemäß ihren Steuerpflichten nachkommenden Unternehmen, insbesondere KMU, führen dürfen. Wie bereits vom EWSA mit Blick auf den MwSt-Aktionsplan der Kommission festgestellt, sollten redliche Unternehmen geschützt und nicht zum Ziel neuer überzogener Maßnahmen werden (3).

1.7.

Der EWSA stellt fest, dass aufgrund der nationalen Dimension der Bekämpfung von Steuerbetrug jeder Mitgliedstaat voll und ganz für das Funktionieren des eigenen Steuersystems verantwortlich ist und Instrumente zur Bekämpfung des MwSt-Betrugs vorzusehen hat, die das Funktionieren der Steuersysteme der anderen Mitgliedstaaten nicht stören oder beeinträchtigen.

1.8.

Alles in allem sollten nach Auffassung des EWSA die vorgeschlagenen Maßnahmen weder die Ziele des MwSt-Aktionsplans beeinträchtigen noch seine vollständige und rechtzeitige Umsetzung behindern oder verzögern. Seiner Meinung nach ist es nun an der Zeit, in diesem Bereich qualitative Fortschritte (einen Quantensprung) zu machen, um den Binnenmarkt zu stärken und einen Beitrag zu Beschäftigung, Wachstum, Investitionen und Wettbewerbsfähigkeit zu leisten. Der EWSA hält es zudem für wichtig, alle Elemente des Aktionsplans als ein untrennbares Ganzes umzusetzen (4).

1.9.

Im Sinne eines reibungslosen Funktionierens des Vorschlags und um künftig weitere Ausnahmen von etablierten Grundsätzen und Vorschriften bezüglich des MwSt-Systems der EU zu vermeiden wäre es sinnvoll, dass die Mitgliedstaaten, die die Anwendung der generellen Umkehrung der Steuerschuldnerschaft beantragen, konkrete und spezifische Vorschriften für die elektronische Rechnungsstellung festlegen, um die lückenlose Rückverfolgbarkeit der Zahlungen sicherzustellen.

2.1.

Die Europäische Kommission hat in der Mitteilung vom 7. April 2016 ihren Aktionsplan im Bereich der Mehrwertsteuer vorgelegt. Auf diese Mitteilung wird im Laufe des Jahres 2017 ein Legislativvorschlag für eine Reform und Modernisierung des derzeitigen MwSt-Systems der EU folgen.

2.2.

Mit dem Aktionsplan der Kommission und dem künftigen, für 2017 erwarteten Legislativvorschlag soll u. a. die sogenannte Mehrwertsteuerlücke, d. h. die Differenz zwischen den erwarteten und den tatsächlich erhobenen MwSt-Einnahmen, mittels Eindämmung des MwSt-Betrugs verringert werden.

2.3.

In Erwartung des Abschlusses der Reform des MwSt-Systems sowie auf Antrag einiger nationaler Regierungen hat die Kommission anerkannt, dass einigen Mitgliedstaaten unbedingt die befristete generelle Umkehrung der Steuerschuldnerschaft (Reverse-Charge-Verfahren) gestattet werden muss.

2.4.

Das Reverse-Charge-Verfahren wird von der Europäischen Kommission in dem Richtlinienvorschlag (2016/0406 — CNS) zur Änderung der geltenden Richtlinie 2006/112/EG ausgeführt, der Gegenstand dieser Stellungnahme ist.

2.5.

Da das Reverse-Charge-Verfahren eine Ausnahme von einem der Grundsätze des EU-Rechts im Bereich der MwSt — der fraktionierten Zahlung — darstellt, hat die Kommission beschlossen, die Anwendung eines solchen Verfahrens seitens der Mitgliedstaaten nur unter spezifischen Bedingungen zu gestatten.

2.6.

Insbesondere muss: a) der Mitgliedstaat eine MwSt-Lücke aufweisen, die mindestens fünf Prozentpunkte über dem Medianwert der MwSt-Lücke der EU liegt; b) der Anteil des Karussellbetrugs an der MwSt-Lücke des Mitgliedstaats sich auf mehr als 25 % belaufen; c) festgestellt werden, dass andere Gegenmaßnahmen nicht ausreichen, um den Betrug auf seinem Hoheitsgebiet zu bekämpfen.

2.7.

Um zu vermeiden, dass die Anwendung des Reserve-Charge-Verfahrens unter Umständen zu einer Fragmentierung des Binnenmarkts führt, worauf im Übrigen bereits einige Mitgliedstaaten hingewiesen haben, hat die Kommission die Möglichkeit vorgesehen, die Anwendung dieses Verfahrens zu überdenken, sollten sich negative Auswirkungen auf den Binnenmarkt herausstellen, die den allgemeinen Zielen der Union widersprechen.

3.1.

Der MwSt-Betrug ist eine europaweite Plage, die bekämpft werden muss. Die bedenklichste Form des MwSt-Betrugs ist der sogenannte „Karussellbetrug“, der mit der Umkehrung der Steuerschuldnerschaft bekämpft werden soll.

3.2.

Daher begrüßt der EWSA die Einführung angemessener Verfahren zur Bekämpfung des Steuerbetrugs. Er merkt indes an, dass jede Ausnahme von der Einheitlichkeit des europäischen MwSt-Systems befristet und verhältnismäßig sein muss und im Hinblick auf eventuelle negative Auswirkungen auf den Binnenmarkt angemessen bewertet werden muss. Dies vor allem mit Blick darauf, dass der dem Legislativvorschlag zugrundeliegende Artikel 113 des Vertrags die Möglichkeit eines Eingreifens im Steuerbereich mittels Harmonisierungsmaßnahmen vorsieht, die das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts sicherstellen und Wettbewerbsverzerrungen verhindern.

3.3.

Insgesamt betrachtet sollten die vorgeschlagenen Maßnahmen weder die Ziele des MwSt-Aktionsplans beeinträchtigen noch seine vollständige und rechtzeitige Umsetzung behindern oder verzögern. Nun ist es an der Zeit, qualitative Fortschritte (einen Quantensprung) zu machen, um den Binnenmarkt zu stärken und einen Beitrag zu Beschäftigung, Wachstum, Investitionen und Wettbewerbsfähigkeit zu leisten.

3.4.

Außerdem ist es wichtig, alle Teile des Aktionsplans als ein untrennbares Ganzes umzusetzen, da dadurch ein Großteil des MwSt-Betrugs im Rahmen eines umfassenden Ansatzes bekämpft werden könnte.

3.5.

Der im Kommissionsvorschlag erwähnte Grundsatz der Verhältnismäßigkeit muss daher unter angemessener Berücksichtigung der verschiedenen abzuwägenden öffentlichen Interessenslagen sowie nicht zuletzt des Gemeinwohls gewahrt werden, ohne die Harmonisierung der nationalen MwSt-Systeme im Hinblick auf die Vollendung des Binnenmarkts zu beeinträchtigen.

3.6.

Vor diesem Hintergrund muss daran erinnert werden, dass die Bekämpfung von Steuerflucht, u. a. mittels harmonisierter Steuern, vorwiegend den Mitgliedstaaten überlassen bleibt, und dass die Finanzverwaltungen stark innerstaatlich orientiert sind. Gleichzeitig sind sowohl der statistische Kenntnisstand über das Phänomen des Steuerbetrugs als auch die Vorgehensweisen und Formen der Steuerhinterziehung und ihrer Bekämpfung stark national verhaftet.

3.7.

Unter diesem Gesichtspunkt steht ein Instrument zur Bekämpfung der Steuerflucht, das von den Mitgliedstaaten mit einer Ausnahmeregelung von den EU-Vorschriften angewandt wird, im Einklang mit den einzelstaatlichen Aufgaben und Zuständigkeiten bei der Bekämpfung von Steuerbetrug. In dieser Perspektive wird der Kommissionsvorschlag dem Subsidiaritätsprinzip gerecht, da den Staaten die Bekämpfung illegaler Aktivitäten im Steuerbereich auf nationaler Ebene ermöglicht wird.

3.8.

Der EWSA stellt gleichwohl fest, dass die nationale Dimension der Bekämpfung von Steuerbetrug es auch erforderlich macht, dass jeder Mitgliedstaat voll und ganz für das Funktionieren des eigenen Steuersystems verantwortlich ist und Instrumente zur Bekämpfung des MwSt-Betrugs vorsieht, die das Funktionieren der Steuersysteme der anderen Mitgliedstaaten nicht stören oder beeinträchtigen.

3.9.

Die von der Kommission vorgeschlagene Ausnahmeregelung in Form der Umkehrung der Steuerschuldnerschaft ist keine allgemeingültige Maßnahme, sondern unterliegt spezifischen Voraussetzungen. Die Mitgliedstaaten können diese Ausnahmeregelung unter spezifischen Bedingungen beantragen, aber dies ist vollkommen freiwillig.

3.10.

Mitgliedstaaten, die die Ausnahmeregelung der Umkehrung der Steuerschuldnerschaft beantragen, müssen eine MwSt-Lücke aufweisen, die mindestens 5 % über dem Medianwert der MwSt-Lücke in der EU liegt. Bei einem Medianwert der gemeinschaftlichen MwSt-Lücke von 14 % stellt ein Überschreiten um fünf Prozentpunkte einen ausreichenden und substanziellen Grund für außerordentliche Maßnahmen zur Verringerung der MwSt-Lücke dar (5).

3.11.

Ebenso erscheint die von der Kommission vorgeschlagene Vorschrift, dass der Anteil des Karussellbetrugs an der MwSt-Lücke eines Mitgliedstaats mindestens 25 % betragen muss, angesichts der bisherigen Datenlage bei einem EU-Durchschnittswert von 24 % als gerechtfertigt (6).

3.12.

Der EWSA unterstützt auch die allgemeine Bedingung, wonach der Mitgliedstaat verwaltungsbedingte Schwierigkeiten bei der Bekämpfung des MwSt-Betrugs haben muss. Denn dadurch wird belegt, dass die Einführung einer generellen Umkehrung der Steuerschuldnerschaft das wirksamste und verhältnismäßigste Mittel ist, um das Ziel der Verringerung der MwSt-Lücke zu erreichen. Dies liegt im öffentlichen Interesse sowohl der EU als auch der Mitgliedstaaten.

3.13.

Der Kommissionsvorschlag sieht vor, dass die Umkehrung der Steuerschuldnerschaft bei Transaktionen oberhalb eines Rechnungsschwellenwerts von 10 000 EUR angewandt werden kann. Der Ausschuss hält diese De-minimis-Regel für annehmbar, da bei der Bekämpfung von Steuerumgehung, der Harmonisierung von Steuersystemen und der Vereinfachung von Verwaltungslasten aufgrund steuerlicher Pflichten unterschiedliche und häufig diametral gegensätzliche Interessen berücksichtigt werden müssen.

4.1.

Aus der von der Kommission durchgeführten Folgenabschätzung geht hervor, dass mit einem Reverse-Charge-Verfahren nicht unbedingt alle Betrugsmöglichkeiten ausgeräumt werden. Vielmehr könnten neue Betrugsarten in neuem Gewand oder in anderen als den derzeit am meisten betroffenen Mitgliedstaaten entstehen. Daher muss die Kommission die Funktionsweise des Reverse-Charge-Verfahrens angemessen überwachen, und sie muss die Befugnis zum Eingreifen im Falle negativer Auswirkungen auf das Funktionieren des Binnenmarkts behalten.

4.2.

Im Sinne eines reibungslosen Funktionierens des Legislativvorschlags, der Gegenstand dieser Stellungnahme ist, und um einer künftigen Notwendigkeit weiterer Ausnahmen von den bewährten Grundsätzen und Vorschriften bezüglich des MwSt-Systems der EU vorzubauen wäre es sinnvoll, dass die Mitgliedstaaten, die die Anwendung der generellen Umkehrung der Steuerschuldnerschaft beantragen, den Steuerpflichtigen spezifische Vorschriften bezüglich der elektronischen Rechnungsstellung auferlegen, um die lückenlose Rückverfolgbarkeit der Zahlungen sicherzustellen.

4.3.

Insbesondere wird in diesem Zusammenhang auf die Möglichkeit hingewiesen, die Verfahren der Umkehrung der Steuerschuldnerschaft und fraktionierter Zahlungen im Falle der korrekten und verbreiteten Verwendung elektronischer Rechnungsstellung für die Zertifizierung von Veräußerungserlösen zu verringern oder zu beseitigen. Diese Art der Rechnungstellung würde es ermöglichen, die ordnungsgemäße Zahlung der Mehrwertsteuer in Echtzeit zu überprüfen und negative finanzielle Auswirkungen auf ihre Steuern ordnungsgemäß entrichtende Unternehmen zu verhindern.

4.4.

Die Bekämpfung des MwSt-Betrugs ist ohne Zweifel ein Ziel, das mithilfe adäquater legislativer Maßnahmen seitens der Mitgliedstaaten entschlossen verfolgt werden muss. Gleichwohl ist anzumerken, dass die Umkehrung der Steuerschuldnerschaft in B2B-Beziehungen zwischen privaten Einrichtungen und Verfahren fraktionierter Zahlungen in den Beziehungen zwischen Unternehmen und Behörden Unternehmen, die ihre Steuern ordnungsgemäß entrichten, schwer benachteiligen können.

4.5.

Erstens geht aus der Folgenabschätzung zum Kommissionsvorschlag hervor, dass die Befolgungskosten bei der Einführung einer Umkehrung der Steuerschuldnerschaft zu Lasten von KMU für Inlandsgeschäfte sehr hoch und für grenzübergreifende Geschäfte sogar noch höher sein werden. Laut der Folgenabschätzung der Kommission führt die Umkehrung der Steuerschuldnerschaft zu einem Anstieg der Befolgungskosten für die Unternehmen um 43 % (7). Wenngleich davon ausgegangen wird, dass eine generelle Umkehrung der Steuerschuldnerschaft geringere Befolgungskosten verursacht als eine auf einen bestimmten Sektor beschränkte Umkehrung der Steuerschuldnerschaft, so werden die Befolgungskosten doch dramatisch ansteigen.

4.6.

Zweitens ist durch Untersuchungen (8) belegt, dass die Umkehrung der Steuerschuldnerschaft und Systeme fraktionierter Zahlungen dort, wo sie bislang angewendet wurden, für viele ihre Steuern ordnungsgemäß entrichtende Unternehmen häufig zu Cashflow-Problemen geführt haben.

4.7.

Anders ausgedrückt: die Bekämpfung des Steuerbetrugs einer kleinen Zahl unredlicher Unternehmen hat zu erheblichen Problemen für den Geschäftsbetrieb von Wirtschaftsakteuren geführt, die das Steuerrecht einhalten und Beschäftigung und Wohlstand im Binnenmarkt schaffen.

4.8.

Aus diesem Grund weist der EWSA die Kommission und die Mitgliedstaaten darauf hin, dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowohl im Rahmen des Kommissionsvorschlags als auch innerhalb der einzelstaatlichen Rechtsordnungen eingehalten werden muss. Dabei ist sicherzustellen, dass die angenommenen Maßnahmen in Bezug auf die Bekämpfung des MwSt-Betrugs verhältnismäßig sind, ohne den Binnenmarkt zu beeinträchtigen. Gemäß dem gleichen Grundsatz sollten mit der gewählten Lösung illegale Aktivitäten bekämpft werden, ohne den redlichen Unternehmen und insbesondere den KMU übermäßige und unverhältnismäßige Lasten aufzuerlegen.

4.9.

Diese Erwägungen sind weitere Argumente für die Befristung der generellen Umkehrung der Steuerschuldnerschaft. Andernfalls wird es zu einer inakzeptablen Zunahme der Verwaltungslasten — insbesondere für KMU — und gleichzeitig zu einer Verzerrung der Dynamik des EU-Binnenmarkts kommen, da die ernsthafte Gefahr unterschiedlicher Cashflow-Vorgänge für in verschiedenen Mitgliedstaaten niedergelassene Unternehmen besteht.

31.8.2017   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 288/56

Berichterstatterin:

Marjolijn BULK

1.1.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) begrüßt die Überarbeitung der Richtlinie über Karzinogene und möchte sich in diese wichtige Debatte einbringen.

1.2.

Der EWSA fordert die Europäische Kommission zur Durchführung einer Folgenabschätzung zu einer möglichen Ausweitung des Anwendungsbereichs der Richtlinie über Karzinogene und Mutagene (KM-Richtlinie) auf fortpflanzungsgefährdende Stoffe auf.

1.3.

Der EWSA empfiehlt nachdrücklich, bei der Überarbeitung der KM-Richtlinie und den für 2018 geplanten Änderungen der arbeitsbedingten Exposition gegenüber karzinogenen Stoffen von Frauen mehr Aufmerksamkeit zu widmen.

1.4.

Der EWSA hält es für wichtig, dass sich die Kommission mit der Verbesserung eines gemeinsamen Verfahrens für die Festlegung verbindlicher Arbeitsplatzgrenzwerte in der KM-Richtlinie beschäftigt, in Abstimmung mit den Sozialpartnern, den Mitgliedstaaten und anderen Interessenträgern.

1.5.

Verbindliche Arbeitsplatzgrenzwerte müssen auf der Grundlage wissenschaftlicher Erkenntnisse und statistischer Nachweise festgelegt werden und unterschiedlichen Faktoren Rechnung tragen, wie etwa der Machbarkeit und den Möglichkeiten zur Messung der Expositionshöhen. In den Niederlanden und in Deutschland wird ein risikobasierter Ansatz verfolgt, mit dessen Hilfe verbindliche Arbeitsplatzgrenzwerte festgelegt werden können, bei denen der Risikograd als primäre Determinante für einen sozialen Kompromiss berücksichtigt wird.

1.6.

Der EWSA hält es für erforderlich, Programme aufzustellen, die im Rahmen der nationalen Systeme der sozialen Sicherheit oder der nationalen Gesundheitssysteme allen Personen, die am Arbeitsplatz Karzinogenen ausgesetzt sind bzw. waren, eine lebenslange Gesundheitsüberwachung anbieten.

1.7.

Der EWSA betont, dass die Mitgliedstaaten für einen besseren Schutz der Arbeitnehmer vor krebserzeugenden, erbgutverändernden und fortpflanzungsgefährdenden Stoffen am Arbeitsplatz sicherstellen sollten, dass die Arbeitsaufsichtsbehörden für ihre Aufgaben finanziell und personell ausreichend ausgestattet sind.

1.8.

Der EWSA unterstützt den gemeinsamen Standpunkt der europäischen Sozialpartner und empfiehlt, einen verbindlichen Arbeitsplatzgrenzwert für Formaldehyd anzunehmen.

1.9.

Der EWSA empfiehlt der Kommission, bei der Aufstellung einer rechtlichen Definition von Dieselmotorenabgasen die Erkenntnisse des SCOEL in Bezug auf Dieselabgase zu berücksichtigen.

2.1.

Krebs ist die häufigste arbeitsbedingte Todesursache. Laut Schätzungen wurden im Jahr 2013 1,314 Millionen krebsbedingte Todesfälle in der EU verzeichnet. Über 100 000 Todesfälle in der EU sind auf arbeitsbedingte Krebserkrankungen zurückzuführen. Krebs ist die häufigste arbeitsbedingte Todesursache in der EU. Etwa 20 Millionen Arbeitnehmer in der EU sind Karzinogenen am Arbeitsplatz ausgesetzt. Einer 2015 veröffentlichten Studie des niederländischen Staatlichen Instituts für Gesundheit und Umwelt (RIVM) (1) zufolge werden die jährlichen Kosten dieser arbeitsbedingten Krebserkrankungen auf 334 Mrd. Euro geschätzt.

2.2.

Rechtsvorschriften zum Schutz der Arbeitnehmer befassen sich in mehreren Richtlinien mit arbeitsbedingten Krebserkrankungen. Die allgemeinen Verpflichtungen der Rahmenrichtlinie (2) aus dem Jahr 1989 gelten für alle Risiken und legen allgemeine Maßnahmen fest, die am Arbeitsplatz umgesetzt werden müssen. Die Richtlinie über chemische Arbeitsstoffe (3) gilt für alle gefährlichen Chemikalien. In der Asbest-Richtlinie (4) werden einige Besonderheiten in Bezug auf die Prävention asbestbedingter Erkrankungen berücksichtigt. Der wichtigste spezifische Rechtsakt ist die Richtlinie über Karzinogene aus dem Jahr 1990.

2.3.

In der KM-Richtlinie sind allgemeine Mindestanforderungen festgelegt. Die Arbeitgeber müssen die Risiken ermitteln und bewerten und die Exposition im Falle von Risiken vermeiden. Die Substitution durch ein nicht oder weniger gefährliches Verfahren bzw. einen nicht oder weniger gefährlichen chemischen Arbeitsstoff ist erforderlich, sofern dies technisch möglich ist. Ist die Substitution technisch nicht möglich, so müssen krebserzeugende chemische Stoffe, soweit dies technisch möglich ist, in einem geschlossenen System hergestellt und verwendet werden, um eine Exposition zu vermeiden. Ist dies technisch an sich nicht möglich, so ist die Exposition der Arbeitnehmer auf das geringste technisch mögliche Niveau zu senken.

2.4.

Zusätzlich zu diesen allgemeinen Mindestanforderungen werden in der KM-Richtlinie Arbeitsplatzgrenzwerte für bestimmte Karzinogene und Mutagene festgesetzt, die integraler Bestandteil des Mechanismus für den Schutz der Arbeitnehmer sind. Konkrete verbindliche Arbeitsplatzgrenzwerte für spezifische chemische Arbeitsstoffe sind in Anhang III der KM-Richtlinie aufgeführt. Derzeit werden in diesem Anhang solche Grenzwerte nur für drei durch Stoffe oder Verfahren bedingte Expositionen festgelegt. Diese verbindlichen Arbeitsplatzgrenzwerte erfassen nur einen kleinen Anteil der Arbeitnehmer, die KEF-Stoffen ausgesetzt sind.

2.5.

2016 kündigte die Europäische Kommission an, dass die KM-Richtlinie in drei Phasen überarbeitet werden würde. Im Mai 2016 nahm sie einen ersten Vorschlag an, der derzeit im Europäischen Parlament und im Ministerrat erörtert wird. Ein zweiter Vorschlag wurde im Januar 2017 angenommen, ein dritter ist für 2018 geplant.

2.6.

Die Überarbeitung der KM-Richtlinie ist ein kontinuierlicher Prozess. Mit dem ersten Vorschlag wurden zwei bestehende verbindliche Arbeitsplatzgrenzwerte überarbeitet und elf neue festgelegt. Im Ulvskog-Bericht (5) befürwortete das Europäische Parlament die Überarbeitung der KM-Richtlinie und forderte unter anderem eine Ausweitung ihres Anwendungsbereichs auf fortpflanzungsgefährdende Stoffe, die Einführung strengerer Arbeitsplatzgrenzwerte für sechs der Stoffe sowie die Festlegung eines Übergangsgrenzwerts, um den Arbeitgebern mehr Zeit für die Umsetzung zu geben. Das Europäische Parlament betonte ferner, dass bei der für 2017 und 2018 vorgesehenen Überarbeitung von Anhang III der Richtlinie 2004/37/EG unter anderem Stoffe, Gemische bzw. Verfahren wie Abgase von Dieselmotoren, Formaldehyd, Cadmium und Cadmiumverbindungen, Beryllium und Berylliumverbindungen, Nickelverbindungen, Arsen und Arsenverbindungen sowie Acrylnitril berücksichtigt werden sollten. Eine sehr große Mehrheit der Fraktionen unterstützte den vom Europäischen Parlament vorgeschlagenen Kompromiss.

2.7.

Mit dem zweiten Vorschlag sollen fünf neue verbindliche Arbeitsplatzgrenzwerte festgelegt werden. Zwar werden komplexe PAK-Gemische (polyzyklische aromatische Kohlenwasserstoffgemische) und gebrauchte Motoröle im Anhang zur Festlegung des Anwendungsbereichs der Richtlinie aufgeführt, doch wurden für diese beiden Karzinogene keine Grenzwerte festgelegt. Ausgehend von ihrer eigenen Analyse hat die Kommission beschlossen, dass in dieser Phase bei fünf krebserzeugenden Stoffen kein Handlungsbedarf besteht (6).

3.1.

Der Anwendungsbereich der KM-Richtlinie beschränkt sich derzeit auf Karzinogene und Mutagene; eine mögliche Ausweitung auf fortpflanzungsgefährdende Stoffe sollte erwogen werden. Das EU-OSHA führt dazu aus: „Die Auswirkungen arbeitsbedingter Exposition auf das Reproduktionssystem von Männern und Frauen können sich in Änderungen des Geschlechtshormonspiegels, geringerer Libido und Potenz, Menstruationsstörungen, vorzeitigen Wechseljahren, verzögerter Menarche, Funktionsstörungen der Eierstöcke, schlechterer Spermienqualität sowie geringerer Fruchtbarkeit bei Männern und Frauen manifestieren. Die Schadstoffexposition kann unmittelbare Zellschäden im Sperma und in Eizellen verursachen. Die Exposition werdender Mütter während der Schwangerschaft kann die Entwicklung des Fötus beeinträchtigen (…). Die Schadstoffexposition kann viele weitreichende Folgen haben, z. B. Fruchttod, intrauterine Wachstumsverzögerungen, Frühgeburten, Geburtsschäden, Tod nach der Geburt, Störungen der kognitiven Entwicklung sowie Veränderungen der Empfindlichkeit des Immunsystems oder Krebs im Kindesalter. Wenn die Mutter am Arbeitsplatz Chemikalien ausgesetzt ist, kann dies auch eine Kontamination ihrer Muttermilch zur Folge haben. Einige Chemikalien mit hormoneller Wirkung, die sog. endokrinen Disruptoren, können die Funktion des endokrinen Systems verändern und somit die Fortpflanzungsfähigkeit schädigen, z. B. durch eine schlechtere Spermienqualität und beschädigtes Reproduktionsgewebe bei Männern und einige gynäkologische Erkrankungen bei Frauen.“

3.1.1.

Im Rahmen von REACH und verschiedenen spezifischen Rechtsvorschriften (zu kosmetischen Mitteln, Bioziden und Pestiziden) werden krebserzeugende, erbgutverändernde und fortpflanzungsgefährdende Stoffe in einer Dachgruppe mit besonders besorgniserregenden Stoffen behandelt. Sie weisen einige gemeinsame Merkmale auf, darunter ihre akuten Auswirkungen auf die Gesundheit, die Schwierigkeiten bei der Risikowahrnehmung, da sich die Folgen der Exposition oft erst nach einer langen Latenzzeit zeigen, das problematische Risikomanagement und Probleme im Zusammenhang mit sog. „Cocktaileffekten“, d. h. der Gefährdung durch zwei oder mehr verschiedene Stoffe oder Verfahren. In den nationalen Rechtsvorschriften mehrerer Mitgliedstaaten wurde ein solches Konzept mit der Unterstützung durch die Sozialpartner auf nationaler Ebene angenommen. Der EWSA fordert die Europäische Kommission zur Durchführung einer Folgenabschätzung zu einer möglichen Ausweitung des Anwendungsbereichs der Richtlinie über Karzinogene und Mutagene (KM-Richtlinie) auf fortpflanzungsgefährdende Stoffe auf.

3.2.

In der Strategie der EU gegen arbeitsbedingte Krebserkrankungen sollten Frauen stärker berücksichtigt werden.

3.2.1.

Die Expositionsmuster und die Lage der Tumore können bei Männern und Frauen unterschiedlich sein. Brustkrebs kommt beispielsweise bei Männern sehr selten vor, ist aber die häufigste Krebsart bei Frauen. Eine Reihe arbeitsbedingter Expositionen kann zur Entstehung von Brustkrebs beitragen.

3.2.2.

Der EWSA fordert die Kommission nachdrücklich auf, die arbeitsbedingte Exposition von Frauen gegenüber karzinogenen Substanzen bei der für 2018 geplanten Überarbeitung der Richtlinie und den Änderungen systematischer zu berücksichtigen. Bei vielen Arten von Tätigkeiten, die vorwiegend von Frauen ausgeübt werden (Gesundheits- und Reinigungsberufe, Friseur usw.), wird die Gefährdung durch Karzinogene vernachlässigt. Für die Identifizierung und Einordnung von endokrinen Disruptoren, die zur Entstehung einiger Krebsarten beitragen, müssen Kriterien aufgestellt werden. Beim Einsatz von Zytostatika (d. h. Chemotherapeutika) in den Gesundheitsberufen sollte die Prävention gestärkt werden. Auch wenn ionisierende Strahlungen nicht zum Thema dieser Stellungnahme gehören, fordert der EWSA dazu auf, andere Richtlinien und insbesondere die Richtlinie 2013/59/Euratom dahingehend dringend zu verstärken.

3.3.

Unter den Interessenträgern besteht ein breiter Konsens über die Rolle und die Bedeutung verbindlicher Arbeitsplatzgrenzwerte. Verbindliche Arbeitsplatzgrenzwerte sind wichtig, weil sie dazu beitragen, das Risiko zu verringern, auch wenn es keine sichere Expositionshöhe gibt. Ihre Höhe muss angemessen sein und wissenschaftlichen Erkenntnissen sowie Machbarkeitsaspekten Rechnung tragen.

3.3.1.

In der EU gibt es jedoch keine einheitlichen Verfahren für die Berechnung von verbindlichen Arbeitsplatzgrenzwerten. Derzeit geht die Kommission auf Einzelfallbasis vor. In Bezug auf Transparenz und Kohärenz könnte einiges verbessert werden. Einige verbindliche Arbeitsplatzgrenzwerte sind gut, während andere nur unzureichenden Schutz bieten. Nach Auffassung des EWSA sollten die Ziele entsprechend ehrgeizig sein, wenn es um die Gesundheit und Menschenleben geht.

3.3.2.

Hinzu kommt die Unterschiedlichkeit der Konzepte der Mitgliedstaaten. Einige von ihnen haben Grenzwerte für mehr als hundert verschiedene KEF-Stoffe festgelegt, andere für weniger als zehn. Die Höhe dieser Grenzwerte kann von Land zu Land unterschiedlich sein. Dies verursacht Unternehmen, die in verschiedenen Ländern mit unterschiedlichen Normen tätig sind, Probleme und könnte in einigen Fällen zu unlauterem Wettbewerb führen.

3.3.3.

Der EWSA hält es daher für wichtig, dass die Kommission ein Verfahren für die Festlegung von verbindlichen Arbeitsplatzgrenzwerten in der KM-Richtlinie aufstellt. Hierbei sollten die Sozialpartner, die Mitgliedstaaten und andere Interessenträger, darunter auch NGO, umfassend konsultiert werden. Nationale Erfahrungen tragen zur Ermittlung und Aufstellung bewährter Praktiken bei. Nach Auffassung des EWSA sollten zwei Aspekte besonders berücksichtigt werden:

3.3.3.1.

Erstens die Kohärenz der verbindlichen Arbeitsplatzgrenzwerte, um den Fall zu vermeiden, dass das Krebsrisiko von Arbeitnehmern, die bestimmten Stoffen ausgesetzt sind, höher ist als bei Arbeitnehmern, die anderen Stoffen ausgesetzt sind. In Deutschland und in den Niederlanden unterstützen die Sozialpartner einen risikobasierten Ansatz. Dies trägt zur Festlegung von verbindlichen Arbeitsplatzgrenzwerten bei, bei denen der Risikograd als primäre Determinante für einen sozialen Kompromiss berücksichtigt wird.

3.3.3.2.

Zweitens müssen diese Grenzwerte auf der Grundlage wissenschaftlicher Erkenntnisse festgelegt werden. Sie müssen unterschiedlichen Faktoren Rechnung tragen, wie etwa der Machbarkeit und den Möglichkeiten zur Messung der Expositionshöhen. Um Arbeitgeber bei der Festlegung von Prioritäten für ihre Präventionsmaßnahmen zu unterstützen, sollten sie sich ausdrücklich auf das mit der Expositionshöhe verbundene Risiko beziehen.

3.4.

In den meisten Fällen besteht eine lange Latenzzeit zwischen der Exposition und dem Ausbruch der Krebserkrankung. Der EWSA hält es daher für erforderlich, gefährdete Arbeitnehmer, die einer Exposition oder einem Expositionsrisiko ausgesetzt sind, zu schützen, indem allen gefährdeten Arbeitnehmern im Rahmen der Systeme der sozialen Sicherheit oder der nationalen Gesundheitssysteme eine lebenslange Gesundheitsüberwachung angeboten wird.

3.5.

Der EWSA empfiehlt, die Bemühungen stärker auf wissenschaftliche und statistische Untersuchungen auszurichten. Arbeitsbedingte Krebserkrankungen können auch entstehen durch: Stress, arbeitsorganisatorische Faktoren, z. B. Schichtarbeit usw. In die Erforschung der Folgen und möglicher Synergieeffekte einer kombinierten Exposition gegenüber verschiedenen Faktoren wie Chemikalien und biologischen Stoffe oder physikalischen Einwirkungen, Chemikalien und Arbeitsorganisation usw. sollte mehr Mühe und Geld fließen.

3.6.

Der EWSA betont, dass eine wesentliche Aufgabe im Bereich des Schutzes von Arbeitnehmern vor krebserzeugenden, erbgutverändernden und fortpflanzungsgefährdenden Stoffen am Arbeitsplatz in einer stärkeren Kontrolle der Umsetzung und Anwendung der KM-Richtlinie besteht. Die Mitgliedstaaten sollten dafür sorgen, dass die Arbeitsaufsichtsbehörden finanziell und personell ausreichend ausgestattet sind, um ihren Aufgaben nachzukommen, und dass sie den Unternehmen, insbesondere KMU, bei der Einhaltung dieser neuen Bestimmungen behilflich sind. Sie sollten ihre Zusammenarbeit mit der Europäischen Agentur für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz stärken, die verschiedene Werkzeuge entwickelt hat, mit denen die Qualität der Präventionsmaßnahmen am Arbeitsplatz verbessert werden könnte. Eines dieser Instrumente ist OiRA (Online interactive Risk Assessment), eine Internet-Plattform, mit deren Hilfe branchenspezifische Tools für die Gefährdungsbeurteilung in allen Sprachen leicht verständlich und standardisiert entwickelt werden können.

4.1.

Mit dem zweiten Vorschlag zur KM-Richtlinie werden verbindliche Arbeitsplatzgrenzwerte für fünf weitere krebserzeugende Stoffe eingeführt.

4.1.1.

Epichlorhydrin ist ein nicht grenzwertgebundenes Karzinogen. In der EU sind 43 813 Arbeitnehmer Epichlorhydrin ausgesetzt. Die Kommission schlägt einen verbindlichen Arbeitsplatzgrenzwert von 1,9 mg/m3 vor. 15 Mitgliedstaaten werden einen Arbeitsplatzgrenzwert einführen (7) bzw. ihren Grenzwert aktualisieren (8) müssen, um ihn auf 1,9 mg/m3 zu senken. Schätzungsweise 69 % der exponierten Arbeitnehmer sind in diesen 15 Mitgliedstaaten tätig, folglich würde ihnen ein verbesserter rechtlicher Schutz durch die Einführung dieses verbindlichen Arbeitsplatzgrenzwerts zugutekommen. Nach Auffassung des EWSA würde der vorgeschlagene Grenzwert zur Verringerung der arbeitsbedingten Krebsbelastung beitragen.

4.1.2.

Ethylendibromid ist ein nicht grenzwertgebundenes genotoxisches Karzinogen. Es wird geschätzt, dass weniger als 8 000 Arbeitnehmer in der EU möglicherweise 1,2-Dibromethan ausgesetzt sind. Die Kommission schlägt einen verbindlichen Arbeitsplatzgrenzwert von 0,8 mg/m3 (0,1 ppm) vor. 20 Mitgliedstaaten werden einen Arbeitsplatzgrenzwert einführen (11) bzw. ihren Grenzwert aktualisieren (9) müssen, um ihn auf 0,8 mg/m3 zu senken. Schätzungsweise 81 % der exponierten Arbeitnehmer sind in diesen 20 Mitgliedstaaten tätig, folglich würde ihnen ein verbesserter rechtlicher Schutz durch die Einführung dieses verbindlichen Arbeitsplatzgrenzwerts zugutekommen. Die zusätzlichen Kosten für die Unternehmen (darunter auch Kleinst- und Kleinunternehmen) dürften sehr gering ausfallen. Nach Auffassung des EWSA würde der vorgeschlagene Grenzwert zur Verringerung der arbeitsbedingten Krebsbelastung beitragen.

4.1.3.

Ethylendichlorid ist gemäß der CLP-Verordnung als Karzinogen eingestuft. In Europa sind weniger als 3 000 Arbeitnehmer potenziell Ethylendichlorid ausgesetzt (7). Die Kommission schlägt einen verbindlichen Arbeitsplatzgrenzwert von 8,2 mg/m3 bzw. 2 ppm vor. 23 Mitgliedstaaten werden einen Grenzwert einführen (5) bzw. ihren Grenzwert aktualisieren (18) müssen, um ihn auf 2 ppm zu senken, daher wird davon ausgegangen, dass ein verbesserter rechtlicher Schutz einem großen Anteil der exponierten Arbeitnehmer zugutekommen würde. Nach Auffassung des EWSA würde der vorgeschlagene Grenzwert zur Verringerung der arbeitsbedingten Krebsbelastung beitragen.

4.1.4.

4,4'-Methylendianilin (MDA) ist ein genotoxisches Karzinogen. Schätzungen zufolge sind ca. 70 bis 140 Personen in der chemischen Industrie MDA in der Luft ausgesetzt. Die Zahl der Menschen, die dermaler Exposition ausgesetzt sind, ist erheblich höher und liegt schätzungsweise in einer Größenordnung zwischen 390 000 und 3,9 Millionen Arbeitnehmern (8). Die Kommission schlägt einen verbindlichen Arbeitsplatzgrenzwert von 0,08 mg/m3 vor. 23 Mitgliedstaaten werden einen Arbeitsplatzgrenzwert einführen (12) bzw. ihren Grenzwert aktualisieren (11) müssen, um ihn auf 0,08 mg/m3 zu senken. Nach Auffassung des EWSA würde der vorgeschlagene Grenzwert zur Verringerung der arbeitsbedingten Krebsbelastung beitragen.

4.1.5.

Trichlorethylen wurde von der Internationalen Agentur für Krebsforschung (IARC) als Karzinogen der Gruppe 2A und als Karzinogen der Kategorie 1B in der EU im Rahmen der CLP-Verordnung eingestuft. Es wird geschätzt, dass ungefähr 74 000 Arbeitnehmer in der EU potenziell Trichlorethylen ausgesetzt sind. Die Europäische Kommission schlägt eine Kombination aus einem verbindlichen Arbeitsplatzgrenzwert von 54,7 mg/m3 bzw. 10 ppm sowie einen Grenzwert für Kurzzeitexposition (im Folgenden: STEL) von 164,1 mg/m3 bzw. 30 ppm vor. Von den 22 Mitgliedstaaten, die bereits einen nationalen verbindlichen Arbeitsplatzgrenzwert für Trichlorethylen eingeführt haben, haben 16 auch einen STEL festgelegt. 17 Mitgliedstaaten werden einen Arbeitsplatzgrenzwert einführen (6) bzw. ihren Grenzwert aktualisieren (11) müssen, um ihn auf 54,7 mg/m3 (10 ppm) zu senken. Schätzungsweise 74 % der exponierten Arbeitnehmer sind in diesen 17 Mitgliedstaaten tätig, folglich würde ihnen ein verbesserter rechtlicher Schutz durch die Einführung dieses Arbeitsplatzgrenzwerts zugutekommen. Der EWSA weist darauf hin, dass von mehreren Mitgliedstaaten ein niedrigerer verbindlicher Arbeitsplatzgrenzwert für Trichlorethylen angewandt wird, der von Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften befürwortet wird. Auf EU-Ebene sollte ein niedrigerer Grenzwert angestrebt werden, um die arbeitsbedingte Krebsbelastung zu verringern.

4.2.

Zwar werden komplexe polyzyklische aromatische Kohlenwasserstoffgemische (PAK) und gebrauchte Motoröle im Anhang zur Festlegung des Anwendungsbereichs der Richtlinie aufgeführt, doch wurden für diese beiden Karzinogene keine Grenzwerte festgelegt.

4.2.1.

Komplexe polyzyklische aromatischer Kohlenwasserstoffgemische (PAK) mit Benzo[a]pyren als Indikator. PAK sind eine große Gruppe organischer Verbindungen. Nach Auffassung des EWSA würde die vorgeschlagene Maßnahme zur Verringerung der arbeitsbedingten Krebsbelastung beitragen.

4.2.2.

Mineralöle in Form gebrauchter Motoröle. Die Exposition gegenüber Mineralölen in Form gebrauchter Motoröle kann Hautkrebs verursachen. Die Zahl der exponierten Arbeitnehmer wird auf 1 Million geschätzt, die überwiegend mit der Instandhaltung und Reparatur von Kraftfahrzeugen beschäftigt sind. Nach Auffassung des EWSA würde die vorgeschlagene Maßnahme zur Verringerung der arbeitsbedingten Krebsbelastung beitragen.

5.1.

Formaldehyd (FA). Die Kommission hat keinen verbindlichen Arbeitsplatzgrenzwert für Formaldehyd vorgeschlagen. 2009 kam die IARC zu dem Schluss, dass ausreichende Belege beim Menschen für einen kausalen Zusammenhang zwischen Formaldehyd und myeloischer Leukämie vorliegen. Die verfügbaren Informationen zu Formaldehyd reichen aus, um einen gesundheitlich begründeten Arbeitsplatzgrenzwert, einen zeitlich gewichteten Mittelwert, gemessen oder berechnet für einen Bezugszeitraum von acht Stunden (TWA), und einen STEL abzuleiten. Auf der Grundlage der verfügbaren Daten leitet der SCOEL einen Arbeitsplatzgrenzwert von 0,3 ppm (8-Stunden-TWA) mit einem STEL von 0,6 ppm ab. Dementsprechend beschloss auch der Beratende Ausschuss für Sicherheit und Gesundheit am Arbeitsplatz (ACSHW), der Kommission diesen Grenzwert zu empfehlen. 2016 beantragten die europäischen Sozialpartner bei der Kommission, die vom SCOEL vorgeschlagenen, gesundheitlich begründeten Werte als verbindlichen Arbeitsplatzgrenzwert für diese Chemikalie aufzunehmen (9). Der EWSA unterstützt diesen gemeinsamen Standpunkt und ist der Ansicht, dass ein solcher verbindlicher Arbeitsplatzgrenzwert festgelegt werden sollte.

5.2.

Abgase von Dieselmotoren. 2012 hat die Internationale Agentur für Krebsforschung (IARC) alle Abgasemissionen von Dieselmotoren als Karzinogene der Klasse 1 (bekanntermaßen krebserzeugende Wirkung beim Menschen) eingestuft. Der Kommission zufolge sind über drei Millionen Arbeitnehmer in der Europäischen Union am Arbeitsplatz Abgasemissionen von Dieselmotoren ausgesetzt. Die Gesamtzahl der Arbeitnehmer, die zumindest während eines Teils ihres Arbeitslebens diesen Emissionen ausgesetzt sind, lag 2010 bei zwölf Millionen, bis 2060 kann diese Zahl möglicherweise auf 20 Millionen ansteigen. In der Folgenabschätzung der Kommission heißt es, dass das Fehlen von Rechtsvorschriften für ein Verbot der Gefährdung durch Abgase von Dieselmotoren bei der Arbeit zwischen 2010 und 2069 zu 230 000 Todesfällen in der EU führen wird.

5.2.1.

Das Hauptargument der Kommission, Dieselmotorabgase aus Anhang I und Anhang III der KM-Richtlinie auszunehmen, ist die Schwierigkeit, eine rechtliche Definition zur Unterscheidung zwischen neuen und alten Motoren zu finden. Der EWSA ist der Ansicht, dass das Ziel der KM-Richtlinie nicht die Aufstellung technischer Normen für Motoren ist, sondern die Festlegung einer rechtlichen Definition von Dieselmotorabgasen als verfahrensbedingte krebserzeugende Stoffe entsprechend den wissenschaftlichen Erkenntnissen und der Bewertung der IARC. Arbeitnehmer können am Arbeitsplatz Dieselabgasen aus mehreren verschiedenen Motoren ausgesetzt sein, die unterschiedliche Expositionsnormen erfüllen. Weitere Faktoren spielen eine wichtige Rolle für die Charakterisierung der Gefährdung: Verbrennungstemperaturen sowie Wartung und Reinigung der Motoren. Es könnte ein verbindlicher Arbeitsplatzgrenzwert festgelegt werden, der die Konzentration von elementarem Kohlenstoff in der Luft berücksichtigt. Nach Auffassung des EWSA sollte folgende Erkenntnis des SCOEL berücksichtigt werden: „Auch wenn toxikologische Daten für einen Grenzwert sprechen (evtl. bei 0,02 mg Dieselruß/m3 oder darunter, was 0,015 mg EC/m3 entspricht), weisen epidemiologische Daten darauf hin, dass bereits bei bzw. unter diesen Expositionswerten ein erhebliches Krebsrisiko besteht. Daher kann auf der Grundlage der derzeit verfügbaren Daten und Analysen kein Arbeitsplatzgrenzwert festgelegt werden, der einen angemessenen Schutz der Arbeitnehmer bieten würde. Jedoch werden sowohl toxikologische als auch humanepidemiologische Daten weiter gesammelt und ausgewertet“ (10).