Europäischer Rechnungshof

12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Luxemburg, LUXEMBURG

1.1.

Dieses Kapitel des Jahresberichts

1.2.

Der Rechnungshof legt dem Europäischen Parlament und dem Rat eine Erklärung (DAS) (5) über die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung sowie die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge vor. Der Hof kann diese Zuverlässigkeitserklärung durch spezifische Beurteilungen zu allen größeren Tätigkeitsbereichen der EU ergänzen (6).

1.3.

Anhand der Arbeiten zur Ermittlung der Zuverlässigkeit der Rechnungsführung der Europäischen Union soll beurteilt werden, inwieweit die Einnahmen, Ausgaben, Vermögenswerte und Schulden vorschriftsgemäß erfasst wurden und ob die Jahresrechnung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Finanzlage zum 31. Dezember 2010 und der Ergebnisse der Vorgänge und Cashflows für das an diesem Stichtag endende Haushaltsjahr vermittelt (siehe Ziffern 1.6-1.8).

1.4.

Anhand der Prüfungsarbeiten des Hofes zur Ermittlung der Ordnungsmäßigkeit der der Jahresrechnung 2010 zugrunde liegenden Vorgänge soll beurteilt werden, ob diese Vorgänge im Einklang mit den geltenden Rechtsvorschriften oder Vertragsbestimmungen gehandhabt und die entsprechenden Beträge richtig berechnet wurden (siehe Ziffern 1.9-1.14 für einen Überblick über die Ergebnisse sowie die Kapitel 2 bis 7 zu näheren Einzelheiten).

1.5.

Der Hof analysierte die Zuverlässigkeit der Managementerklärungen der Kommission, d. h. der Erklärungen der Generaldirektoren sowie der Jährlichen Tätigkeitsberichte der Kommissionsdienststellen und des zugehörigen Syntheseberichts, um zu beurteilen, inwieweit diese eine angemessene Bewertung der Qualität des Finanzmanagements liefern und zur Gesamtsicherheit des Hofes beitragen (siehe Ziffern 1.17-1.20 sowie 1.23-1.25 und Abschnitt „Zuverlässigkeit der Managementerklärungen der Kommission“ in den Kapiteln 2 bis 7). Darüber hinaus prüfte der Hof die erstmals vorgelegte umfassende Stellungnahme des Internen Prüfers der Kommission zum Finanzmanagement der Kommission im Haushaltsjahr 2010 (siehe Ziffern 1.21-1.22).

1.6.

Die Bemerkungen des Hofes betreffen die gemäß Artikel 129 der Haushaltsordnung vom 25. Juni 2002 (7) vom Rechnungsführer der Kommission erstellten und von der Kommission gebilligten endgültigen Rechnungen der Europäischen Union für das Haushaltsjahr 2010, die am 27. Juli 2011 beim Hof eingingen. Die Rechnungen bestehen aus

1.7.

Der Rechnungsführer der Kommission legte dem Hof eine Vollständigkeitserklärung vor, in der er vorbehaltlich einiger unwesentlicher Einschränkungen (8) die Vollständigkeit und Zuverlässigkeit der Rechnungen bestätigte.

1.8.

Die Prüfung der Rechnungen für 2010 durch den Hof ergab, dass diese keine wesentlichen falschen Angaben enthalten (siehe allerdings Ziffern 1.26-1.37 sowie die Informationen über die Weiterverfolgung von Bemerkungen zur Zuverlässigkeit der Rechnungsführung aus den Vorjahren in Anhang 1.2 ).

1.9.

Der Hof legt in Kapitel 2 zu den „Einnahmen“ und in den Kapiteln 3 bis 7 zu den entsprechend der tätigkeitsbezogenen Budgetierung (Activity Based Budgeting — ABB) in Themenkreisen zusammengefassten Politikbereichen (siehe Tabelle 1.1 ) spezifische Beurteilungen vor. Jede spezifische Beurteilung umfasst eine Einführung in den jeweiligen Themenkreis, Bemerkungen und Schlussfolgerungen zur Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge, zur Wirksamkeit der Systeme und zur Zuverlässigkeit der Managementerklärungen der Kommission sowie Ausführungen zu den Folgemaßnahmen, die die Kommission auf frühere Empfehlungen des Hofes hin getroffen hat.

1.10.

Für das Haushaltsjahr 2010 besteht der in Kapitel 6 behandelte neue Themenkreis „Forschung und andere interne Politikbereiche“ aus Themenkreisen/Politikbereichen, die im Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2009 unter andere spezifische Beurteilungen fielen (9).

1.11.

Der Hof gelangt zu der Schlussfolgerung, dass die „Einnahmen“ (127 795 Millionen Euro) (10) und die Zahlungen im Themenkreis „Verwaltungs- und sonstige Ausgaben“ (9 264 Millionen Euro) nicht mit wesentlichen Fehlern behaftet und die Überwachungs- und Kontrollsysteme wirksam waren (siehe Tabelle 1.2 sowie Ziffern 2.41-2.42 und 7.33-7.34). Auch die Mittelbindungen in sämtlichen Themenkreisen waren nicht mit wesentlichen Fehlern behaftet.

1.12.

Der Hof gelangt zu der Schlussfolgerung, dass der Themenkreis „Forschung und andere interne Politikbereiche“ (8 953 Millionen Euro) nicht mit wesentlichen Fehlern behaftet war und die Überwachungs- und Kontrollsysteme die Ordnungsmäßigkeit der Zahlungen bedingt wirksam gewährleisteten. Die Zwischen- und Abschlusszahlungen für die Forschungsrahmenprogramme (RP) waren allerdings in wesentlichem Ausmaß mit Fehlern behaftet (siehe Tabelle 1.2 und Ziffern 6.48-6.49). Außerdem gelangt der Hof zu der Schlussfolgerung, dass der Themenkreis „Außenhilfe, Entwicklung und Erweiterung“ (6 543 Millionen Euro) nicht mit wesentlichen Fehlern behaftet war und die Überwachungs- und Kontrollsysteme die Ordnungsmäßigkeit der Zahlungen bedingt wirksam gewährleisteten. Die Zwischen- und Abschlusszahlungen in diesem Themenkreis waren allerdings in wesentlichem Ausmaß mit Fehlern behaftet (siehe Tabelle 1.2 und Ziffern 5.35-5.36).

1.13.

Der Hof gelangt zu der Schlussfolgerung, dass die Themenkreise „Landwirtschaft und natürliche Ressourcen“ (erstattete Ausgaben in Höhe von 55 990 Millionen Euro) sowie „Kohäsion, Energie und Verkehr“ (erstattete Ausgaben in Höhe von 37 556 Millionen Euro) in wesentlichem Ausmaß mit Fehlern behaftet waren. Die unter das InVeKoS (11) fallenden Direktzahlungen an Landwirte waren allerdings nicht mit wesentlichen Fehlern behaftet. Ferner gelangt der Hof zu der Schlussfolgerung, dass die geprüften Überwachungs- und Kontrollsysteme im Themenkreis „Landwirtschaft und natürliche Ressourcen“ bedingt wirksam waren. Außerdem gelangt der Hof zu der Schlussfolgerung, dass die im Themenkreis „Kohäsion, Energie und Verkehr“ tätigen Prüfbehörden insgesamt die Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge bedingt wirksam gewährleisten (siehe Tabelle 1.2 sowie Ziffern 3.55-3.56 und 4.47-4.48).

1.13.

Nach Auffassung der Kommission stellt das InVeKoS generell ein effektives Kontrollsystem für die Begrenzung des Risikos von Fehlern oder vorschriftswidrigen Ausgaben dar. Für den Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums vertritt die Kommission die Auffassung, dass sich die Überwachungs- und Kontrollsysteme fortlaufend verbessern.

Zum Themenkreis „Kohäsion“ stellt die Kommission fest, dass die Fehlerquote im zweiten Jahr in Folge erheblich unter der vom Hof im Zeitraum 2006-2008 ausgewiesenen Quote liegt. Nach Ansicht der Kommission spiegelt diese positive Entwicklung die ausgeweiteten Kontrollbestimmungen des Programmplanungszeitraums 2007-2013 und ihren Aktionsplan 2008 wider (siehe auch die Antwort auf die Ziffer 4.24).

1.14.

Der Hof gelangt zu der Schlussfolgerung, dass die Zahlungen insgesamt in wesentlichem Ausmaß mit Fehlern behaftet und die Überwachungs- und Kontrollsysteme für die Zahlungen generell bedingt wirksam waren (siehe Tabelle 1.2 ).

1.15.

Die Prüfungsergebnisse des Hofes für 2010 lassen bei den Zahlungen im Themenkreis „Kohäsion, Energie und Verkehr“ (12) einen Anstieg der geschätzten wahrscheinlichsten Fehlerquote gegenüber dem Themenkreis „Kohäsion“ von 2009 (13) erkennen. Bei den Zahlungen in den übrigen Themenkreisen blieben die vom Hof geschätzten wahrscheinlichsten Fehlerquoten relativ stabil.

1.15-1.16.

Zum Themenkreis „Kohäsion“ stellt die Kommission fest, dass die wahrscheinlichste Fehlerquote für 2010 erheblich unter dem Niveau der Haushaltsjahre 2006-2008 liegt. Mit der 2010 erreichten unteren Fehlergrenze von 4,7 % ist im Vergleich zu 2008 (11 %) eine deutliche Verbesserung festzustellen.

1.16.

Insgesamt betrachtet führt dies zu einem Anstieg der vom Hof geschätzten wahrscheinlichsten Fehlerquote bei den Zahlungen insgesamt von 3,3 % im Jahr 2009 auf 3,7 % im Jahr 2010 (siehe Abbildung 1.1 ) (14). Der Hof stellte fest, dass rund ein Drittel der geprüften Vorgänge fehlerbehaftet waren (gegenüber einem Viertel der Gesamtzahl der Vorgänge im Jahr 2009).

1.17.

Jeder Generaldirektor legt jährlich in einem Tätigkeitsbericht Rechenschaft über die Wahrnehmung seiner Aufgaben ab. Zusätzlich legt er eine Erklärung u. a. darüber vor, inwieweit die zugewiesenen Ressourcen für die ausgewiesenen Zwecke verwendet wurden und mit den internen Kontrollen die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge sichergestellt wurden.

1.18.

Alle Generaldirektoren gaben an, die vorstehenden Anforderungen erfüllt zu haben. 13 Generaldirektionen bzw. Dienststellen machten einen oder mehrere Vorbehalte (15) geltend, die sich mehrheitlich auf Mängel in Bezug auf die Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge beziehen (siehe jeweils Anhang x.3 der Kapitel 2 bis 7).

1.19.

Die Generaldirektoren machen in ihren Zuverlässigkeitserklärungen aufgrund ihrer Einschätzung der Wesentlichkeit von Schwachstellen und/oder Bemerkungen im Zusammenhang mit den Hauptelementen ihrer Jährlichen Tätigkeitsberichte Vorbehalte geltend. Ein Faktor bei dieser Einschätzung, der insbesondere im Jahr 2010 an Bedeutung zugenommen hat, ist die Berechnung des Restrisikos bzw. einer Restfehlerquote — in der Regel eine Schätzung der Auswirkungen der Kontrollmechanismen auf die Fehlerquote auf Mehrjahresbasis -, die der Wesentlichkeitsschwelle von 2 % gegenübergestellt wird, um zu ermitteln, ob ein Vorbehalt erforderlich ist.

1.19-1.20.

Da sich die Verwaltungs- und Kontrollsysteme zwischen den Politikbereichen deutlich unterscheiden, gehen die Kommissionsdienststellen bei der Prüfung und Berechnung von Restfehlerquoten unterschiedlich vor. Die Kommission stimmt zu, dass die bestehenden Leitlinien möglicherweise nicht ausreichend detailliert sind, damit eine einheitliche Anwendung der Terminologie und der Kriterien durch alle Dienststellen sichergestellt ist. Daher hat sie in Fällen, in denen durch verschiedene Generaldirektionen ähnliche Programme durchgeführt werden, zur Gewährleistung der Einheitlichkeit das Verfahren einer Prüfung durch Fachkollegen (Peer Review) festgelegt.

Die Leitlinien müssen dem bevollmächtigten Anweisungsbefugten in jedem Einzelfall einen gewissen Beurteilungsspielraum lassen.

Mit der Risikoquantifizierung in den Jährlichen Tätigkeitsberichten sollen zwar die Risikobeträge angegeben und die potenziellen Finanzkorrekturen für die Zahlungen im Jahr der Jährlichen Tätigkeitsberichte geschätzt werden, zum Schutz der EU-Mittel stehen dem Generaldirektor jedoch andere Instrumente zur Verfügung, beispielsweise Unterbrechungen und Aussetzungen von Zahlungen oder Finanzkorrekturen. Die Quantifizierung des Risikos im Jährlichen Tätigkeitsbericht hat nicht dieselbe Funktion wie die vom Rechnungshof festgestellte Fehlerquote, weshalb diese beiden Werte nach Auffassung der Kommission nicht verglichen werden können und dürfen. Der Generaldirektor kann beurteilen, ob „risikomindernde Maßnahmen“ vorhanden sind, in welchem Fall das Risiko begrenzt ist. Beim Themenkreis „Kohäsion“ stellen die vorhandenen rechtlichen Vorschriften in der Tat risikomindernde Maßnahmen dar, wobei mit der Beurteilung der Belastungen durch Risiken im Jahr 2010 die ergänzenden Kontrollmechanismen berücksichtigt werden sollen, die mutmaßlich weit über das Bezugsjahr der Prüfungen durch den Hof hinausgehen (jährliche Prüfungen durch die nationalen Prüfbehörden, ergänzende Prüfungen durch die Generaldirektionen für Regionalpolitik (GD REGIO) und für Beschäftigung, Soziales und Integration (EMPL), Abschlussprüfungen am Ende der Programme).

1.20.

Die vom Generalsekretariat und der Generaldirektion Haushalt herausgegebenen ständigen Anweisungen für die Erstellung der Jährlichen Tätigkeitsberichte enthalten keine Leitlinien für die Ermittlung dieses Restrisikos bzw. der Restfehlerquote. Dies hat zur Folge, dass die betroffenen Generaldirektionen dieses Konzept uneinheitlich anwenden (z. B. werden erwartete Wiedereinziehungen ohne Bezug zu den Ist-Beträgen vorweggenommen, bei einigen Programmen werden Fehlerrisiken von bis zu 5 % unter Berücksichtigung des in der Verordnung (16) vorgesehenen Zahlungseinbehalts nicht quantifiziert, bei neu eingeleiteten Prüfungsprogrammen mit begrenztem Abdeckungsgrad werden negative Prüfungsergebnisse ausgeklammert).

1.21.

Der Interne Prüfer der Kommission legte seine erste umfassende Stellungnahme (17) zur Kontrollsituation bei der Kommission vor. Diese Stellungnahme stützt sich insbesondere auf die in den Jährlichen Tätigkeitsberichten enthaltenen Zuverlässigkeitserklärungen und auf die Arbeit des Internen Auditdienstes (IAS) der Kommission sowie der Internen Auditstellen der einzelnen Generaldirektionen im Zeitraum 2008-2010.

1.22.

Der Geltungsbereich der umfassenden Stellungnahme beschränkt sich auf den internen Kontrollrahmen der Kommission. Mehr als 90 % aller Fehler werden jedoch außerhalb der Kommission auf der Ebene der Begünstigten aufgedeckt. Der Interne Prüfer der Kommission beurteilt diesen Rahmen insgesamt als angemessen. Der Hof weist allerdings darauf hin, dass die eingerichteten Überwachungs- und Kontrollsysteme Fehler nicht in einem solchen Ausmaß verhindern oder aufdecken und korrigieren, dass die dem Haushalt zugrunde liegenden Vorgänge insgesamt rechtmäßig und ordnungsgemäß sind.

1.22.

Bei der Prüfung der Kontrollsysteme der Kommission will sich der Interne Prüfer der Kommission vergewissern, dass jede Dienststelle eine Kontrollstrategie festgelegt hat, bei der die Kosten von Kontrollen in einem angemessenen Verhältnis zu den Fehlerrisiken bei den zu Grunde liegenden Transaktionen stehen und Fehlern in Anträgen von Empfängern wirksam entgegengewirkt wird sowie zu Unrecht gezahlte Beträge wieder eingezogen werden, wenn trotzdem Fehler auftreten.

1.23.

Laut der Einleitung des Syntheseberichts (18) kommt die Kommission mit der Annahme des Syntheseberichts ihrer politischen Verantwortung (19) für die konkrete Umsetzung des Haushaltsplans der EU durch ihre obersten Führungskräfte nach. Die Kommission stellt fest, dass die Generaldirektoren die Mängel, die in 25 % der im Jahr 2009 geltend gemachten Vorbehalte angesprochen wurden, beheben konnten. Zu diesen Verbesserungen gehört eine striktere Einhaltung der Vorschriften für die Förderfähigkeit von Ausgaben, die von Finanzhilfeempfängern geltend gemacht werden.

1.24.

Die Kommission räumt jedoch ein, dass es noch immer Bereiche (vor allem solche mit geteilter Mittelverwaltung) gibt, in denen weiterer Verbesserungsbedarf besteht, und schlägt Maßnahmen zur Lösung dieser Probleme vor, wie etwa

—

Überarbeitung der Haushaltsordnung und von sektorbezogenen Verordnungen für die Zeit nach 2013 zur Verbesserung der Konzeption von Förderregelungen, zur Eindämmung des Fehlerrisikos, zur Begrenzung des Verwaltungsaufwands für die Begünstigten und sonstigen Akteure und zur Senkung der operativen Kontrollkosten;

—

—

konsequente Wahrnehmung der Überwachungsfunktion seitens der Kommission und Vornahme systematischer und fristgerechter Zahlungsunterbrechungen und -aussetzungen sowie von Finanzkorrekturen, sobald schwerwiegende Kontrollmängel aufgedeckt werden;

—

—

Verstärkung der Anstrengungen im Bereich Kohäsion zur Eindämmung des erheblichen Anstiegs der Fehlerquote und des Volumens fehlerbehafteter Zahlungen gegenüber 2009 infolge des Anstiegs der Zahl der Vorgänge und der Meldung höherer Ausgabenbeträge;

—

Modernisierung der Vergabevorschriften der EU, die insbesondere im Bereich Kohäsion eine erhebliche Fehlerquelle darstellen (20);

—

weitere Verbesserung der Lesbarkeit und Vergleichbarkeit der Jährlichen Tätigkeitsberichte.

1.25.

In diesem Synthesebericht nahm die Kommission die Managementberichte zur Kenntnis und erklärte, diese „(verschafften) dem Kollegium Gewissheit im Hinblick auf die Leistungsfähigkeit der bestehenden Governance- und internen Kontrollstrukturen in den einzelnen Dienststellen (…) und (gewährleisteten) das Erreichen der Ziele hinreichend (…)“ (21). Der Hof weist allerdings darauf hin, dass er in der Vergangenheit Missstände (22) beanstandet hat, die noch nicht behoben wurden:

—

In mehreren Bereichen müssten Reichweite oder Ausmaß der Vorbehalte größer ausfallen (siehe Ziffern 1.20, 3.52-3.54, 4.45-4.46, 5.31-5.34, 6.46-6.47 sowie jeweils Anhang x.3 der Kapitel 2 bis 7).

—

—

Angaben der Mitgliedstaaten zu Wiedereinziehungen oder Einbehaltungen sind nach wie vor unvollständig und/oder von der Kommission noch nicht validiert worden (siehe Anhang 1.2 , Punkt 3).

—

Im Bereich Kohäsion überprüft die Kommission für den Programmplanungszeitraum 2000-2006, ob die zur Schließung von Programmen vorgelegten Angaben vollständig und zuverlässig sind. Für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 führt die Kommission eine spezielle Prüfanfrage zu den Systemen der Mitgliedstaaten für Wiedereinziehungen durch, um sich zur Qualität der in den Jahresübersichten zu Wiedereinziehungen und Einbehaltungen enthaltenen Daten Gewissheit zu verschaffen. Die ersten Ergebnisse dieser Prüfung dürften in den Jährlichen Tätigkeitsberichten von 2011 berücksichtigt werden.

—

Die Unterschiede zwischen Finanzkorrekturmechanismen und Wiedereinziehungen (Finanzkorrekturen sind die Folge aufgedeckter Schwachstellen in Überwachungs- und Kontrollsystemen, während Wiedereinziehungen auf rechtsgrundlos geleistete Zahlungen zurückgehen) und deren Auswirkungen (Finanzkorrekturen gehen zulasten der Steuerzahler, während Wiedereinziehungen bei den einzelnen Begünstigten vorgenommen werden) werden nach wie vor nicht angemessen berücksichtigt (siehe Anhang 1.2 , Punkt 3).

—

1.26.

Ein erheblicher Teil der von der Kommission geleisteten Zahlungen dient zur Vorfinanzierung von Kosten, die zu einem späteren Zeitpunkt bei externen Stellen anfallen. Sind diese Zahlungen korrekt als Vorfinanzierungen gekennzeichnet, werden sie in der Rechnungsführung der Union zu dem Zeitpunkt, zu dem sie geleistet werden, nicht als endgültige Ausgaben behandelt. Stattdessen werden sie in der Vermögensübersicht als Aktiva erfasst, bis Belege für die angefallenen Kosten vorgelegt werden (oder, in selteneren Fällen, bis die verlangte Tätigkeit abgeschlossen ist). Auf dieser Grundlage erfasst die Kommission den entsprechenden Aufwand in der Übersicht über das wirtschaftliche Ergebnis und löscht den Eintrag in der Vermögensübersicht.

1.27.

Wenn Vorschüsse in der Rechnungsführung als endgültige Ausgaben erfasst werden, wird in den Büchern nirgendwo festgehalten, dass Nachweise über die endgültige Verwendung dieser Mittel vorzulegen sind. Dadurch erhöht sich das Risiko, dass die Mittelverwendung nicht nachgewiesen wird und dass Unregelmäßigkeiten nicht oder erst mit erheblichen Verzögerungen aufgedeckt werden. Dadurch wird die Wiedereinziehung rechtsgrundlos ausgezahlter Beträge möglicherweise erschwert.

1.27.

Unbeschadet der Gültigkeit des im zweiten Teil der Bemerkung des Hofes genannten Grundsatzes ist darauf hinzuweisen, dass beispielsweise im Falle der Finanzierungsinstrumente nach der Rechtslage nur eine einzige formale Zulässigkeitsprüfung der entstandenen Ausgaben vorgesehen ist, und zwar entweder bei Abschluss des Programms oder am Ende des Programmplanungszeitraums (wobei der frühere Zeitpunkt maßgeblich ist). Daher werden eventuelle Unregelmäßigkeiten unabhängig von der rechnungsführungsmäßigen Behandlung von Mittelauszahlungen durch die Kommission an die Mitgliedstaaten erst zu diesem Zeitpunkt aufgedeckt.

1.28.

Der erfasste Bruttowert der kumulierten Vorfinanzierungen hat sich in den vergangenen sechs Jahren mehr als verdoppelt (von 39 Milliarden auf 84 Milliarden Euro, siehe erste Zeile von Tabelle 1.3 ). Außerdem schätzt die Kommission im Rahmen des Periodenabgrenzungsverfahrens (23) die von den Begünstigten bis Jahresende getätigten Ausgaben, zu denen noch keine Auszahlungsanträge vorliegen. Diese antizipativen Passiva (siehe zweite Zeile von Tabelle 1.3 ) werden vom entsprechenden Bruttobetrag der offenen Vorfinanzierungen abgezogen. Der sich daraus ergebende Nettobetrag der Vorfinanzierungen in der Vermögensübersicht (siehe dritte Zeile von Tabelle 1.3 ) ist ebenfalls erheblich, wenn auch langsamer gestiegen (von 29 Milliarden auf 49 Milliarden Euro).

1.28.

1.29.

Wenngleich bei der Abrechnung von Vorfinanzierungen stets zu einem gewissen Grad Schätzungen erforderlich sind, erfassen mehrere Generaldirektionen in den internen und externen Politikbereichen in der Rechnungsführung weiterhin Schätzwerte, selbst wenn sie Ausgabenmeldungen als angemessene Grundlage für die Leistung weiterer Zahlungen an den Begünstigten gebilligt haben (24). Die Verwendung von Schätzwerten für antizipative Passiva hat im Laufe der Zeit erheblich zugenommen, nämlich von weniger als einem Viertel des Gesamtbetrags der Vorfinanzierungen im Jahr 2005 auf nahezu die Hälfte im Jahr 2010 (siehe zweite Zeile der Tabelle 1.3 ). Der Hof hat Bedenken bezüglich der zunehmenden Verbreitung dieser Vorgehensweise geäußert (25).

1.29.

Wegen des Fehlerrisikos in unbestätigten und/oder ungeprüften Ausgabenaufstellungen nimmt eine Reihe von bevollmächtigten Anweisungsbefugten nur ungern Auszahlungen auf der Basis derartiger Aufstellungen vor. Allerdings dienen ihnen unbestätigte und/oder ungeprüfte Ausgabenaufstellungen als Anzeichen für Fortschritte bei der geförderten Maßnahme, woraufhin sie zusätzliche Vorfinanzierungen auszahlen, um für die geförderten Projekte einen unterbrechungsfreien Zahlungsfluss sicherzustellen. Die Abrechnung wird somit bis zum Projektende aufgeschoben.

Es sei darauf hingewiesen, dass sich sowohl die Kommission als auch die Empfänger/Auftragnehmer (insbesondere bei internen Politiken und Außenhilfe) einem problematischen Verwaltungsaufwand gegenübersehen werden, sobald Vorfinanzierungen regelmäßiger abgerechnet werden.

1.30.

Seit 2009 kam es vorwiegend im Bereich der Finanzierungsinstrumente zu einem erheblichen Anstieg von Zahlungen, zu denen Kosten- und/oder Tätigkeitsnachweise erst zu einem späteren Zeitpunkt vorzulegen sind. Bei den Prüfungen wurde eine erhebliche Anzahl von Fällen aufgedeckt, in denen die Kommission ursprünglich zu Zahlungen vorschriftswidrig keinen entsprechenden Aktivposten verbucht hatte. Somit vermittelte die Rechnungsführung im Widerspruch zum Prinzip der wirtschaftlichen Betrachtungsweise (substance over form) (26) den Eindruck, die Empfänger hätten vollständige Nachweise über die Mittelverwendung erbracht, während dies in der Praxis nicht der Fall war.

1.30.

1.31.

Dieses Problem ergibt sich hauptsächlich aus Beiträgen zu Finanzierungsinstrumenten. Gemäß den einschlägigen Verordnungen in den Bereichen Kohäsion und Entwicklung des ländlichen Raums (27) sind Zahlungen aus operationellen Programmen, die mit der Einrichtung solcher Fonds oder den Beiträgen zu solchen Fonds zusammenhängen, in die Ausgabenmeldungen einzubeziehen. Bei der Kommission hat sich die Praxis eingebürgert, die von den Mitgliedstaaten gemeldeten Ausgaben in voller Höhe als Aufwendungen in der Übersicht über das wirtschaftliche Ergebnis zu erfassen, als handelte es sich dabei um endgültige Zahlungen aufgrund von Auszahlungsanträgen.

1.31.

Auf der Basis der bei den Mitgliedstaaten angeforderten und im Juni 2011 eingegangenen Angaben erfasste die Kommission die Zahlungen zu Finanzierungsinstrumenten in der Jahresrechnung 2010 als Vermögenswerte einschließlich der Vergleichszahlen für 2009; siehe hierzu die Erläuterungen 2.5, 2.9, 2.10 und 3.4 zur konsolidierten Jahresrechnung, worin alle Einzelheiten enthalten sind. Siehe auch die Antwort auf die Ziffer 1.32.

1.32.

Gemäß den sektorbezogenen Verordnungen sind die Behörden der Mitgliedstaaten allerdings lediglich verpflichtet, zu einem späteren Zeitpunkt (in der Regel am Ende der Programmlaufzeit) eine abschließende Erklärung über die Verwendung der Fondsmittel in Form von Darlehen, Bürgschaften oder Kapitalbeteiligungen für Endempfänger vorzulegen. Infolgedessen verfügte die Kommission im Jahr 2010 nicht über umfassende Informationen über die Höhe der von den Finanzierungsinstrumenten tatsächlich verwendeten Mittel und konnte die erforderlichen Informationen erst, nachdem dieses Problem Anfang 2011 zutage getreten war, bei den Mitgliedstaaten erheben. Infolgedessen wurden in der Vermögensübersicht der vorläufigen Jahresrechnung 2010 rund 4,8 Milliarden Euro (28) nicht als Vorfinanzierungen erfasst.

1.32.

Die sich auf insgesamt 4,8 Milliarden Euro belaufenden Vermögenswerte werden wegen der Anwendung der aktuellen Rechtsgrundlage bis Ende 2015 vollständig abgeschrieben sein.

Siehe auch die Antwort auf die Ziffer 4.32.

1.33.

Darüber hinaus ist es im Rahmen einer Reihe anderer Finanzhilferegelungen zulässig, vor der Vorlage abschließender Kostenaufstellungen Barvorschüsse an die Begünstigten zu leisten. In der Praxis werden auch diese behandelt, als handelte es sich dabei um endgültige Ausgaben. Deshalb sind sie nicht in der Vermögensübersicht erfasst und ausgewiesen. Der betreffende Betrag ist für die Kommission schwer quantifizierbar.

1.33.

Siehe auch die Antwort auf die Ziffer 1.36.

1.34.

Die Kommission war bestrebt, für die endgültige Jahresrechnung hinreichende Informationen zu erlangen. Den von den Mitgliedstaaten Ende Juni 2011 übermittelten Angaben zufolge beläuft sich der EU-Beitrag zu Finanzierungsinstrumenten auf 6,4 Milliarden Euro. Auf der Grundlage der Schätzung der zum 31. Dezember 2010 von den Finanzierungsinstrumenten nicht verwendeten Mittel bestanden die umfangreichsten Anpassungen in einer Umstufung von Aufwendungen zu Aktivposten in den Jahresrechnungen 2009 und 2010 (siehe Erläuterungen 2.5, 2.9, 2.10 und 3.4 zur Jahresrechnung 2010, in denen die vorgenommenen Anpassungen beschrieben werden).

1.35.

Die Kommission behob wesentliche Probleme im Zusammenhang mit der Vollständigkeit der Angaben zu Vorfinanzierungen durch Periodenabgrenzungsbuchungen und Anpassungen (siehe Ziffer 1.34). Durch das Fehlen aktueller Informationen über die von den Mitgliedstaaten tatsächlich verwendeten EU-Mittel wird der Nutzen der Rechnungsführungsdaten, insbesondere für die Kommission bei der Wahrnehmung ihrer Zuständigkeiten im Bereich des Haushaltsvollzugs, erheblich gemindert.

1.35

1.36.

Die Kommission muss weitere Maßnahmen ergreifen, damit die erforderlichen Informationen verfügbar sind, die Vorgänge buchhalterisch einheitlich gehandhabt werden und alle Generaldirektionen vollständige, genaue und aktuelle Rechnungsführungsaufzeichnungen führen.

1.36.

Dabei ist auch auf Kosteneffizienz zu achten, da die Kommission vermeiden muss, dass die für Vorfinanzierungen von den Empfängern verlangte Berichterstattung für alle Betroffenen extrem komplex und aufwändig wird.

Die Kommission hat bereits eine entsprechende Änderung an der aktuellen sektoralen Rechtsgrundlage in der Strukturfondsverordnung vorgeschlagen. Zudem wird sie in den Vorschlägen für künftige Rechtsgrundlagen geeignete Bestimmungen vorsehen.

1.37.

Wegen des vermehrten Einsatzes von Vorfinanzierungen innerhalb des EU-Haushalts und neuartiger Finanzierungsinstrumente sollte die Kommission dringend die einschlägige Rechnungsführungsvorschrift dahin gehend ändern, dass angemessene Anweisungen für die Erfassung und Abrechnung von Vorfinanzierungen aufgenommen werden. Zusätzlich sollte die Aufsicht verbessert werden (29).

1.37.

Zudem betont die Kommission, dass die Befassung mit der Abrechnung von Vorfinanzierungen vor den endgültigen Auszahlungen nicht lediglich eine Frage von Rechnungsführungsrichtlinien ist. In der Praxis bedeutet dies die Erstattung von Kosten gemäß vorläufigen Aufstellungen, bei denen zunächst der Grad der Konformität mit komplizierten Förderfähigkeitsregeln zu überprüfen ist. Dies kann nicht ohne erhebliche Zunahme des Verwaltungsaufwands sowohl für die Empfänger als auch für die Dienststellen der Kommission bewerkstelligt werden.

Darüber hinaus wären hierfür Änderungen in der Haushaltsordnung sowie in sektoralen Rechtsvorschriften erforderlich, die derzeit sukzessive Vorfinanzierungen auf der Basis von Fortschritten bei den geförderten Maßnahmen ermöglichen. Im Zusammenhang mit der Überarbeitung des betreffenden Artikels der Haushaltsordnung hat die Kommission bereits vorgeschlagen, die regelmäßige Abrechnung von Vorfinanzierungen verbindlich vorzuschreiben.

Schließlich möchte die Kommission darauf hinweisen, dass ihre Dienststellen für die Rechnungsführung zur Vorfinanzierung in den Jahren 2010 und 2011 Leitlinien bereitgestellt, Schulungen durchgeführt und Workshops veranstaltet haben, was auch in Zukunft fortgesetzt wird.

1.38.

Dieser Abschnitt liefert einen Überblick über die Ausführung des EU-Gesamthaushaltsplans im Haushaltsjahr 2010.

1.39.

Die im Jahr 2010 verfügbaren Haushaltsmittel unter Berücksichtigung der aus dem Vorjahr übertragenen Mittel (30), der zweckgebundenen Einnahmen (31) und der Berichtigungshaushaltspläne (32) beliefen sich auf insgesamt 147,3 Milliarden Euro bei den Verpflichtungen und 130,5 Milliarden Euro bei den Zahlungen, was gegenüber den im Jahr 2009 verfügbaren Mitteln einen Anstieg um 0,9 % bzw. 4,8 % bedeutet (siehe Schaubilder III und IV im Anhang zu diesem Jahresbericht).

1.40.

Der Gesamtbetrag der Verpflichtungsermächtigungen für das Jahr lag wegen der Ausschöpfung von Mitteln, bei denen dies zulässig ist (33), um 0,6 Milliarden Euro über der Obergrenze des Finanzrahmens. Der Gesamtbetrag der Zahlungsermächtigungen blieb um 11,4 Milliarden Euro unter der Obergrenze.

1.41.

Die Kommission erstellt eine Reihe von Dokumenten, die u. a. folgende Angaben zur Ausführung des Haushaltsplans der Europäischen Union enthalten (34):

—

Der Haushaltsüberschuss Ende 2010 betrug 4,5 Milliarden Euro (gegenüber 2,3 Milliarden Euro im Jahr 2009).

—

Die Verwendungsraten bei den Mitteln für Verpflichtungen und den Mitteln für Zahlungen beliefen sich im Jahr 2010 auf 99 % bzw. 97 %.

—

Kumulierte noch abzuwickelnde Mittelbindungen in Höhe von 3,3 Milliarden Euro wurden im Jahr 2010 aufgehoben (gegenüber 1,9 Milliarden Euro im Jahr 2009). Der Anstieg der freigestellten Mittel ergibt sich hauptsächlich aus Titel 04 — Beschäftigung und Soziales (1,4 Milliarden Euro).

—

—

1,5 Milliarden Euro an nicht ausgeschöpften Zahlungsermächtigungen (ohne zweckgebundene Einnahmen (35)) wurden von 2010 auf 2011 übertragen.

—

In den Politikbereichen „Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums“ (Titel 05), „Kohäsion“ (Titel 04 und 13) sowie „Maritime Angelegenheiten und Fischerei“ (Titel 11) belief sich die Gesamtverwendungsrate bei den Zahlungsermächtigungen auf 98 %.

—

Im Bereich Regionalpolitik wurden mehr Zahlungsermächtigungen in Anspruch genommen als geplant (106 % des ursprünglichen Mittelansatzes). Dies wurde durch Mittelübertragungen in Höhe von 1,8 Milliarden Euro hauptsächlich aus den Titeln 04 (Beschäftigung und Soziales) und 05 (Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums) ermöglicht, bei denen die Zahlungen niedriger ausfielen als erwartet, da einige Zahlungen aus dem Europäischen Sozialfonds unterbrochen und ausgesetzt wurden (Mittelverwendungsrate 88 %), die Auszahlungsanträge im Bereich Entwicklung des ländlichen Raums niedriger ausfielen (Mittelverwendungsrate 94 %) oder es bei Programmabrechnungen zu Verzögerungen kam (36).

—

1.42.

Im Laufe des Haushaltsjahrs 2010 wurden die einschlägigen Verordnungen (37) geändert, um zusätzliche Vorfinanzierungen für strukturpolitische Maßnahmen des Programmplanungszeitraums 2007-2013 zu ermöglichen. Auf der Grundlage der geänderten Verordnungen wurden zusätzliche Vorschüsse in Höhe von 371 Millionen Euro aus dem Europäischen Sozialfonds, 404 Millionen Euro aus dem Kohäsionsfonds und 0,8 Millionen Euro aus dem Europäischen Fischereifonds an die von der Wirtschaftskrise besonders stark betroffenen Mitgliedstaaten ausgezahlt. Im Bereich Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums stellte der Hof allerdings fest, dass den Mitgliedstaaten im Haushaltsjahr 2010 ohne angemessene Rechtsgrundlage zusätzliche Vorschüsse in Höhe von 401 Millionen Euro gezahlt wurden. Der betreffende Betrag ist in Kapitel 3 (38) als Rechtmäßigkeits- und Ordnungsmäßigkeitsfehler aufgeführt.

1.42.

1.43.

Die noch abzuwickelnden Mittelbindungen (d. h. offene Mittelbindungen, zu denen noch keine Zahlungen und/oder Mittelfreisetzungen vorgenommen wurden) (39) sind hauptsächlich in Politikbereichen, die aus getrennten Mitteln (40) finanziert werden, um 17 Milliarden Euro (9,7 %) auf 194 Milliarden Euro angestiegen, was unter Zugrundelegung der Abwicklungsrate 2010 in den betreffenden Politikbereichen Mittelbindungen zulasten getrennter Mittel von 2,2 Jahren oder Zahlungen zulasten getrennter Mittel von 2,8 Jahren entspricht.

1.43-1.44.

1.44.

Der Themenkreis „Kohäsion“ weist den höchsten Anteil an noch abzuwickelnden Mittelbindungen auf (siehe Abbildung 1.2 ). In diesem Bereich betrugen die noch abzuwickelnden Mittelbindungen 128 Milliarden Euro (41) (rund 66 % des Gesamtvolumens), was bei der Abwicklungsrate 2010 Mittelbindungen von 2,6 Jahren oder Zahlungen von 3,4 Jahren entspricht. Die überwiegende Mehrheit dieser noch abzuwickelnden Mittelbindungen (113,2 Milliarden Euro oder 88 % des Gesamtbetrags) bezieht sich auf den gegenwärtigen Programmplanungszeitraum 2007-2013. Hierbei sind die Auswirkungen der Bemühungen um Abbau der noch abzuwickelnden Mittelbindungen durch Zahlungen zu erkennen, bevor die Regel der automatischen Aufhebung von Mittelbindungen (n+ 2-Regel/n+ 3-Regel (42)) zur Anwendung kommt.

2.1.

Dieses Kapitel enthält die spezifische Beurteilung des Hofes zu den Einnahmen, die aus Eigenmitteln und sonstigen Einnahmen bestehen. Wichtige Finanzinformationen zu den im Jahr 2010 getätigten Einnahmen sind Tabelle 2.1 zu entnehmen. Die Eigenmittel bilden mit Abstand die Hauptfinanzierungsquelle der Haushaltsausgaben (93,8 %). Darüber hinaus vermittelt das Kapitel einen Überblick über die Maßnahmen, die die Kommission auf die Bemerkungen des Hofes in seinem Sonderbericht Nr. 2/2008 über verbindliche Zolltarifauskünfte hin getroffen hat.

2.2.

Es gibt drei Kategorien von Eigenmitteln (1): traditionelle Eigenmittel (TEM) (auf Einfuhren erhobene Zölle sowie die Produktionsabgabe für Zucker), auf der von den Mitgliedstaaten erhobenen Mehrwertsteuer (MwSt.) beruhende Eigenmittel sowie vom Bruttonationaleinkommen (BNE) der Mitgliedstaaten abgeleitete Eigenmittel.

2.3.

Die traditionellen Eigenmittel werden von den Mitgliedstaaten festgestellt und erhoben. Drei Viertel dieser Beträge werden an die Union abgeführt, das verbleibende Viertel wird zur Deckung der Erhebungskosten einbehalten. Jeder Mitgliedstaat übermittelt der Kommission eine Monatsübersicht über die festgestellten Ansprüche (A-Buchführung) sowie eine vierteljährliche Übersicht über die darin nicht ausgewiesenen festgestellten Ansprüche (B-Buchführung) (2).

2.4.

Die MwSt.- und BNE-Eigenmittel sind Beiträge, die sich aus der Anwendung einheitlicher Sätze auf die fiktiv harmonisierten MwSt.-Bemessungsgrundlagen der Mitgliedstaaten bzw. auf das BNE der Mitgliedstaaten ergeben.

2.5.

Einige Mitgliedstaaten kommen im Zeitraum 2007-2013 in den Genuss eines ermäßigten MwSt.-Abrufsatzes (3) und einer Bruttoverringerung ihres jährlichen BNE-Beitrags (4). Zusätzlich wird dem Vereinigten Königreich eine Korrektur für Haushaltsungleichgewichte („UK-Korrektur“) gewährt, durch die sich seine Zahlungen an BNE-Eigenmitteln verringern.

2.6.

Nach Berücksichtigung sämtlicher traditioneller Eigenmittel, MwSt.-Eigenmittel und sonstiger Einnahmen dienen die BNE-Eigenmittel zum Haushaltsausgleich. Die zu niedrige (oder zu hohe) Ausweisung des BNE eines einzelnen Mitgliedstaats hat zwar keinen Einfluss auf die BNE-Eigenmittel als Ganzes, bewirkt jedoch einen Anstieg (bzw. eine Senkung) der Beiträge der übrigen Mitgliedstaaten, bis das Problem behoben wird.

2.7.

Der übergreifende Prüfungsansatz des Hofes sowie seine Prüfungsmethodik sind in Teil 2 von Anhang 1.1 beschrieben. Im Zusammenhang mit der Prüfung der Einnahmen ist auf folgende besondere Sachverhalte hinzuweisen:

2.8.

Die vom Hof durchgeführte Prüfung der den Rechnungen zugrunde liegenden Vorgänge kann sich nicht auf Einfuhren erstrecken, die nicht angemeldet wurden oder die der zollamtlichen Überwachung entgangen sind.

2.9.

Der Hof bewertete die Überwachungs- und Kontrollsysteme in Italien, den Niederlanden und im Vereinigten Königreich; aus diesen Mitgliedstaaten stammen rund 38 % des Gesamtaufkommens an traditionellen Eigenmitteln. Er überprüfte die dort eingesetzten Buchführungssysteme und untersuchte die TEM-Ströme von der Feststellung bis zur Meldung an die Kommission, um angemessene Gewähr dafür zu erlangen, dass die erfassten Beträge genau und vollständig waren. Die Prüfer nahmen Funktionsprüfungen wichtiger Kontrollverfahren im Zusammenhang mit der Anwendung präferenzieller Zollsätze, mit der Bewilligung der „Super-Vereinfachung“ beim Anschreibeverfahren (Befreiung von der Gestellungsmitteilung) (6) und mit der Behandlung von Fracht- und Versicherungskosten in diesen Mitgliedstaaten vor.

2.10.

Darüber hinaus stimmte der Hof bei den sechs in der in Ziffer 2.7 genannten Stichprobe enthaltenen Einziehungsanordnungen für traditionelle Eigenmittel die ausgewählte Monatsübersicht mit den zugrunde liegenden Buchführungsaufzeichnungen der betreffenden Mitgliedstaaten (7) ab.

2.11.

Außerdem bewertete der Hof die Überwachungs- und Kontrollsysteme bei der Kommission sowie deren Kontrolltätigkeit in den Mitgliedstaaten.

2.12.

Die MwSt.- und BNE-Eigenmittel beruhen auf Statistiken, deren zugrunde liegende Vorgänge nicht direkt prüfbar sind. Deshalb diente als Ausgangspunkt der Prüfung der Eingang der von den Mitgliedstaaten berechneten makroökonomischen Aggregate bei der Kommission. Anschließend wurden die Systeme der Kommission zur Verarbeitung der entsprechenden Daten im Hinblick auf die Ermittlung der in die endgültige Haushaltsrechnung aufzunehmenden Beträge bewertet. Die Prüfung des Hofes erstreckte sich somit auf die Aufstellung des Haushaltsplans und auf die Richtigkeit der Beiträge der Mitgliedstaaten.

2.13.

Der Hof bewertete die Überwachungs- und Kontrollsysteme der Kommission, die hinreichende Sicherheit dafür liefern sollen, dass diese Eigenmittel korrekt berechnet und erhoben werden. Im Zuge der Prüfung wurde auch beleuchtet, wie die Kommission die MwSt.- und BNE-Vorbehalte verwaltet, die BNE-Aufstellungen in den Mitgliedstaaten überprüft und die Anwendung der MwSt.-Richtlinien überwacht. Der Hof äußert sich nicht zur Qualität der MwSt.- und BNE-Daten, welche die Mitgliedstaaten der Kommission übermitteln.

2.14.

Die Ergebnisse der Prüfung von Vorgängen sind in Anhang 2.1 zusammengefasst. Bei der Prüfung seiner Stichprobe von Vorgängen stellte der Hof fest, dass diese nicht mit wesentlichen Fehlern behaftet waren (8). Die wahrscheinlichste Fehlerquote liegt nach Schätzung des Hofes bei 0 %. Im Zuge der Prüfung von Vorgängen wurden allerdings einige Systemmängel festgestellt, die nachstehend näher behandelt werden.

2.15.

Der Hof stellte fest, dass die der Kommission übermittelten Übersichten über die A-Buchführung der Mitgliedstaaten insgesamt nicht mit wesentlichen Fehlern behaftet waren. Bei einem (9) der sechs geprüften Vorgänge konnte allerdings der gemeldete Betrag an traditionellen Eigenmitteln nicht mit den zugrunde liegenden Buchführungsaufzeichnungen abgestimmt werden.

2.15.

2.16.

Die Prüfung des Hofes ergab, dass die Berechnung der Beiträge der Mitgliedstaaten und ihre Entrichtung nicht mit wesentlichen Fehlern behaftet waren. Der Hof deckte allerdings einen Fehler in der von der Kommission vorgenommenen Berechnung des in den Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 2010 eingestellten endgültigen Betrags der UK-Korrektur für 2006 (10) fest, der dazu führte, dass dem Vereinigten Königreich ein um 189 Millionen Euro (3,5 % der UK-Korrektur für 2006) überhöhter Korrekturbetrag gewährt wurde (siehe Anhang 2.5 , insbesondere Ziffern 6 und 7). Zur Korrektur dieses Fehlers hat die Kommission im Einvernehmen mit allen Mitgliedstaaten vorgeschlagen, den Haushaltsplan 2011 ausnahmsweise abzuändern.

2.16.

2.17.

Der Hof stellte fest, dass die im Bereich der sonstigen Einnahmen geprüften Vorgänge insgesamt nicht mit wesentlichen Fehlern behaftet waren.

2.18.

Die Ergebnisse der Prüfung von Systemen sind in Anhang 2.2 zusammengefasst. Der Hof stellte fest, dass die Systeme die Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge insgesamt wirksam gewährleisteten.

2.19.

Wie in den Vorjahren (11) stellte der Hof Unzulänglichkeiten in den Verfahren und Systemen fest, die sich auf die in den Übersichten über die B-Buchführung ausgewiesenen Beträge auswirken. Diese betreffen insbesondere

2.19.

2.20.

Die nationalen Behörden Italiens, der Niederlande und des Vereinigten Königreichs waren nicht in der Lage, die in den Übersichten über die B-Buchführung ausgewiesenen Beträge in vollem Umfang zu begründen, da kein Bezug zu den zugrunde liegenden Unterlagen hergestellt werden konnte.

2.20.

2.21.

Ferner wurden in den vom Hof besuchten Mitgliedstaaten Mängel bei der Durchführung von Kontrollen vor Überlassung der Waren festgestellt, insbesondere hinsichtlich der Anwendung präferenzieller Zollsätze, der Bewilligung der „Super-Vereinfachung“ beim Anschreibeverfahren und der Behandlung von Fracht- und Versicherungskosten. Durch eine bedingt wirksame zollamtliche Überwachung auf nationaler Ebene erhöht sich das Risiko, dass traditionelle Eigenmittel nicht in korrekter Höhe erhoben werden.

2.21.

2.22.

Vorbehalte sind ein Instrument, mit dem für strittige Elemente in den von den Mitgliedstaaten übermittelten MwSt.-Übersichten die Möglichkeit der Berichtigung nach Ablauf der in den Rechtsvorschriften festgelegten Vierjahresfrist offengehalten werden kann. Im Jahr 2010 wurden 52 Vorbehalte geltend gemacht und 67 aufgehoben. Am Jahresende bestanden insgesamt 152 Vorbehalte (siehe Tabelle 2.2 ). Der Nettoeffekt der Aufhebung der 67 Vorbehalte bestand in einem Anstieg der MwSt.-Eigenmittel um nahezu 90 Millionen Euro (15).

2.23.

Der Hof stellte gute Fortschritte bei der Aufhebung seit langem bestehender MwSt.-Vorbehalte fest. Acht davon, die sich auf Jahre vor 2000 bezogen, waren Ende 2010 noch immer in Kraft (gegenüber 20 Ende 2009). Nach Ansicht des Hofes sollten als seit langem bestehende Vorbehalte diejenigen Vorbehalte gelten, die ein mindestens 10 Jahre zurückliegendes Jahr betreffen. Dadurch kommen weitere acht Vorbehalte hinzu, die sich auf das Jahr 2001 beziehen.

2.23.

2.24.

Die Kommission ist für die korrekte Anwendung der MwSt.-Richtlinien zuständig und sollte deren Umsetzung sowie die Konformität der von den Mitgliedstaaten getroffenen Durchführungsmaßnahmen überwachen. Eine fehlerhafte oder unvollständige Umsetzung könnte sich auf die Höhe des MwSt.-Aufkommens und somit auf die Höhe der zu entrichtenden MwSt.-Eigenmittel auswirken. Im Jahr 2010 traten drei MwSt.-Richtlinien in Kraft, von denen sich zwei auf das „MwSt.-Paket“ (16) und eine auf das gemeinsame MwSt.-System zum Zweck der Bekämpfung des Steuerbetrugs bei innergemeinschaftlichen Umsätzen (17) bezogen.

2.25.

Im Fall von sieben Mitgliedstaaten war die Kommission Ende 2010, d. h. 12 Monate nach Inkrafttreten der Richtlinien, noch dabei, die nationalen Maßnahmen zur Durchführung des „MwSt.-Pakets“ zu bewerten. Zum gleichen Zeitpunkt hatte die Kommission erst in Bezug auf zwei Mitgliedstaaten eine Bewertung der Umsetzung der MwSt.-Richtlinie zur Bekämpfung des Steuerbetrugs eingeleitet.

2.25.

Hinsichtlich der MwSt-Richtlinie zur Bekämpfung des Steuerbetrugs leitete die Kommission im März 2010 gegen neun Mitgliedstaaten Vertragsverletzungsverfahren ein, um eine angemessene Bewertung vornehmen zu können.

In den Jahren 2009 und 2010 brachte die Kommission in der ATFS (Sachverständigengruppe für die Strategie der Bekämpfung von Steuerbetrug) und dem SCAC (Ständiger Ausschuss für die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden) das Problem zweier weiterer Mitgliedstaaten zur Sprache. Eine vollständige Bewertung wird daher Ende 2011 vorliegen.

2.26.

Ende 2010 bestanden allgemeine Vorbehalte (18) zu den BNE-Daten der EU-15-Mitgliedstaaten für den Zeitraum 2002-2006 sowie zu den BNE-Daten der EU-10-Mitgliedstaaten für den Zeitraum 2004-2006, da die Analyse der aktualisierten oder neuen BNE-Aufstellungen (19) noch nicht abgeschlossen war.

2.27.

Anfang 2010 bestanden vier (20) spezifische BSP-Vorbehalte (21), die sich auf den Zeitraum 1995-2001 bezogen. Keinen davon hob die Kommission im Laufe des Jahres 2010 auf. Da keine zusätzlichen spezifischen Vorbehalte geltend gemacht wurden, bleibt die Anzahl der offenen spezifischen Vorbehalte zum Jahresende unverändert.

2.27.

2.28.

Im Jahr 2010 führte die Kommission in sechs Mitgliedstaaten Überprüfungen der BNE-Aufstellungen durch und nahm in vier dieser Mitgliedstaaten Direktprüfungen vor, die sich allerdings auf sehr wenige BNE-Bestandteile beschränkten. Eurostat-Leitlinien zufolge dient dieser Ansatz der Direktprüfung in der Regel nicht dazu, Schlussfolgerungen zu allen Bestandteilen der BNE-Schätzungen zu ziehen.

2.28.

2.29.

Bis Ende 2010 hatte Eurostat keine Bewertungsberichte zu den BNE-Daten der Mitgliedstaaten für den Zeitraum ab 2002 erstellt und konnte deshalb keinen der allgemeinen Vorbehalte (siehe Ziffer 2.26) durch spezifische Vorbehalte zu diesen Jahren ersetzen.

2.29.

2.30.

Die Überwachungs- und Kontrollsysteme der nationalen Statistikämter der Mitgliedstaaten sollen die Vergleichbarkeit, Zuverlässigkeit und Vollständigkeit der BNE-Daten gewährleisten (22). Eurostat hat seine Bewertung der Überwachungs- und Kontrollsysteme der nationalen Statistikämter allerdings noch nicht abgeschlossen und noch keine Leitlinien für die Anwendung dieser Systeme bei der Erstellung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen in den Mitgliedstaaten erlassen.

2.30.

2.31.

Bei ihrer Berechnung der UK-Korrektur für die Bezugsjahre 2007-2009 bezog die Kommission rund 2 % der insgesamt ausgezahlten EU-Mittel nicht in den Gesamtbetrag der zurechenbaren Ausgaben ein, die ein Kernelement bei der Berechnung der Korrektur bilden. Die Kommission ließ diese Beträge unberücksichtigt, weil keine Informationen dazu vorlagen, wo die Ausgaben getätigt wurden. Die Kommission prüfte nicht, ob eine Zurechnung dieser Ausgaben für die Zwecke dieser Berechnung möglich gewesen wäre (siehe Anhang 2.5 , insbesondere Ziffern 3-5 und 10-11).

2.31.

2.32.

Ferner stellte der Hof fest, dass die Kommission in ihrer Definition der „tatsächlichen Zahlungen“, die bei der Berechnung des Gesamtbetrags der zurechenbaren Ausgaben zugrunde gelegt werden,

a)

aus zweckgebundenen Einnahmen finanzierte Ausgaben (zweckgebundene Ausgaben) unberücksichtigt lässt, die im Zeitraum 2007-2009 von 1 % auf 5 % der Gesamtzahlungen aus dem Haushalt stiegen;

a)

b)

von den zurechenbaren Ausgaben Beträge nicht abzieht, die aufgrund von Einziehungsanordnungen vereinnahmt wurden, insbesondere bei Haushaltstitel 6 „Beiträge und Erstattungen im Rahmen von Abkommen und Programmen der Gemeinschaft“: Die Zahlungseingänge aus dieser Quelle machten zwischen 3 % und 5 % der im selben Zeitraum geleisteten Zahlungen aus.

b)

2.33.

Durch die in den zwei vorstehenden Ziffern beschriebenen Versäumnisse wird die Genauigkeit der Berechnung der UK-Korrektur gemindert, wobei allerdings nicht erkennbar ist, in welche Richtung sie das Berechnungsergebnis beeinflussen.

2.34.

Gemäß den Durchführungsbestimmungen zur Haushaltsordnung (23) kann auf eine festgestellte Forderung verzichtet werden, wenn die voraussichtlichen Einziehungskosten den Betrag der einzuziehenden Forderung übersteigen, wenn sich die Einziehung aufgrund des Alters der Forderung oder der Zahlungsunfähigkeit des Schuldners als unmöglich erweist oder wenn die Einziehung gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstößt. Die Verzichtsentscheidung ist zu begründen.

2.35.

Die Prüfung der Systeme für Forderungsverzichte ergab, dass die Kommission in der Regel die eingerichteten Verfahren für Forderungsverzichte anwandte und die getroffenen Entscheidungen begründete. Der Hof stellte allerdings Schwachstellen in der Verwaltung seitens der Kommission im Zeitraum 1995-2008 fest, durch die sich das Risiko erhöhte, dass Forderungen nicht beigetrieben werden. Bei jedem der nachstehend beschriebenen Forderungsverzichte wurden eine oder mehrere Schwachstellen festgestellt (Beispiele 2.1, 2.2 und 2.3).

2.35.

2.36.

Die Ergebnisse der Analyse der Managementerklärungen der Kommission sind in Anhang 2.3 zusammengefasst. Auf Bemerkungen besonderer Tragweite geht der Hof nachstehend im Einzelnen ein.

2.37.

Den erheblichen Systemmangel, den der Hof bei seiner Prüfung der Zuverlässigkeit der Rechnungsführung im Bereich der traditionellen Eigenmittel in einem Mitgliedstaat feststellte (siehe Ziffer 2.15), hatte die Kommission im Rahmen ihrer Kontrolltätigkeit ebenfalls aufgedeckt. Nach Ansicht des Hofes hätte dieser Mangel im Jährlichen Tätigkeitsbericht der Generaldirektion Haushalt Erwähnung finden müssen.

2.37.

2.38.

Der Fehler, den der Hof in der von der Kommission vorgenommenen Berechnung des endgültigen Betrags der UK-Korrektur für 2006 aufdeckte (siehe Ziffer 2.16), wird im Jährlichen Tätigkeitsbericht der Generaldirektion Haushalt beschrieben; gleichzeitig wird darin dargelegt, welche zusätzlichen Kontrollmaßnahmen daraufhin eingeführt wurden. Unter Berücksichtigung der Wesentlichkeitskriterien der Kommission hätte nach Ansicht des Hofes in der Zuverlässigkeitserklärung des Generaldirektors der Generaldirektion Haushalt allerdings ein Vorbehalt geltend gemacht werden müssen.

2.38.

2.39.

Auf der Grundlage seiner Prüfungen (24) gelangt der Hof zu der Schlussfolgerung, dass

für das am 31. Dezember 2010 endende Haushaltsjahr nicht mit wesentlichen Fehlern behaftet sind.

2.40.

Auf der Grundlage seiner Prüfungen gelangt der Hof zu der Schlussfolgerung, dass die Überwachungs- und Kontrollsysteme die Ordnungsmäßigkeit der Einnahmen wirksam gewährleisten. Der Hof macht allerdings auf folgende Schwachstellen aufmerksam:

a)

Bei seinen Prüfungen stellt der Hof weiterhin Probleme bezüglich der Führung der B-Buchhaltung (siehe Ziffer 2.19) und bezüglich der Zuverlässigkeit der Übersichten über die A- und B-Buchführung (siehe Ziffern 2.15 und 2.20) fest. Mängel wurden auch im Bereich der zollamtlichen Überwachung auf nationaler Ebene aufgedeckt (siehe Ziffer 2.21). Der Hof gelangt zu der Schlussfolgerung, dass die Überwachungs- und Kontrollsysteme der geprüften Mitgliedstaaten die Vollständigkeit und Richtigkeit der erfassten traditionellen Eigenmittel nur bedingt wirksam gewährleisten.

a)

b)

Noch immer gibt es Vorbehalte, die bereits seit langer Zeit bestehen (Ziffer 2.23). Überdies stellte der Hof Mängel in der der Kommission obliegenden Überwachung der Anwendung der geprüften MwSt.-Richtlinien seitens der Mitgliedstaaten fest (siehe Ziffer 2.25).

b)

Was das „MwSt-Paket“ betrifft, so läuft die Bewertung der fünf verbleibenden Mitgliedstaaten noch. Die Kommission geht davon aus, sie bis September 2011 abschließen zu können. Hinsichtlich der MwSt-Richtlinie zur Bekämpfung des Steuerbetrugs ist die Kommission nun, nachdem sie von verschiedenen Mitgliedstaaten verspätete Mitteilungen erhielt, in der Lage, die umfassende Umsetzungsüberwachung bis Ende 2011 abzuschließen. Dies wird im Wege eines Berichts der Kommission an den Rat erfolgen (siehe 2.25).

c)

Die Kommission hat ihre Überprüfung der Daten in den BNE-Aufstellungen der Mitgliedstaaten für den Zeitraum ab 2002 noch nicht abgeschlossen (siehe Ziffer 2.29) und die verbleibenden vier offenen spezifischen BSP-Vorbehalte zum Zeitraum 1995-2001 noch nicht aufgehoben (siehe Ziffer 2.27).

c)

d)

Die endgültige Berechnung der UK-Korrektur für 2006 (25) war fehlerhaft (siehe Ziffer 2.16). Die Berechnung der Korrektur für die nachfolgenden Jahre wies Schwachstellen auf (siehe Ziffern 2.31-2.33). Der Hof gelangt zu der Schlussfolgerung, dass die Überwachungs- und Kontrollsysteme der Kommission die korrekte Berechnung der UK-Korrektur bedingt wirksam gewährleisten.

d)

Die Kommission hält die zur Berechnung der zurechenbaren Ausgaben verwendete Methodik für robust genug, um den Anteil des Vereinigten Königreichs berechnen zu können. Das Bestehen der vom Hof zur Sprache gebrachten „Schwachstellen“ ist darauf zurückzuführen, dass die Grenzkosten einer Suche nach weiteren Verfeinerungen der Berechnung als unrentabel eingestuft wurden.

e)

Die durch Forderungsverzichte bedingten Haushaltsverluste hätten vermieden oder zumindest verringert werden können, wenn die Kommission in stärkerem Maße vorausschauend tätig geworden wäre (siehe Ziffer 2.35).

e)

2.41.

Anhang 2.4 zeigt das Ergebnis der vom Hof durchgeführten Analyse der Fortschritte, die bei der Umsetzung seiner in früheren Jahresberichten ausgesprochenen Empfehlungen erzielt wurden. Hierzu ist Folgendes anzumerken:

—

Im Bereich der traditionellen Eigenmittel hat die Kommission eine Bewertung von Schwachstellen in den vereinfachten Zollverfahren für Einfuhren vorgenommen. Der Hof hält an seinem Standpunkt fest, wonach im Zusammenhang mit beschlagnahmten Waren entstandene Zollschulden in der B-Buchführung zu erfassen sind.

—

Die Haltung der Kommission bezüglich der Erfassung von im Zusammenhang mit beschlagnahmten Waren entstandenen Zollschulden in der B-Buchführung weicht von der des Rechnungshofes ab. Die Kommission hat die Entscheidungen des EuGH in den Rechtssachen C-459/07 (Elshani) und C-230/08 (Dansk Logistik) geprüft und gelangte zu der Schlussfolgerung, dass ihre jetzige Haltung aufrechterhalten werden kann.

Siehe die Antwort der Kommission in Anhang 2.4.

—

Im Falle der BNE-Eigenmittel werden die Leitlinien für die Mitteilung umfangreicherer statistischer Revisionen von den Mitgliedstaaten nicht immer angewandt, und hinsichtlich der Umsetzung einer EU-weiten gemeinsamen Revisionsstrategie wurden keine Fortschritte erzielt.

—

—

Die Kommission sollte sich weiterhin darum bemühen, dass die B-Buchhaltung sachgerecht geführt wird, dass mit den Rechnungsführungssystemen gewährleistet ist, dass die Übersichten über die A- und B-Buchführung der Mitgliedstaaten nachweislich vollständig und korrekt sind, und dass die zollamtliche Überwachung auf nationaler Ebene weiter verstärkt wird (traditionelle Eigenmittel);

—

—

die Kommission sollte dem BNE-Ausschuss die Bewertungsberichte zu den BNE-Daten der Mitgliedstaaten vorlegen, damit im Jahr 2011 alle bestehenden allgemeinen Vorbehalte für den Zeitraum ab 2002 durch spezifische Vorbehalte ersetzt werden können. Bei der Beurteilung der BNE-Daten der Mitgliedstaaten sollte die Kommission die Bewertung der von den nationalen Statistikämtern zur Erstellung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen eingesetzten Überwachungs- und Kontrollsysteme berücksichtigen und den Umfang ihrer Begutachtung klarstellen (BNE-Eigenmittel).

—

2.42.

Im Jahr 2008 veröffentlichte der Hof seinen Sonderbericht Nr. 2/2008 über verbindliche Zolltarifauskünfte (VZTA) (26). Die VZTA ist eine schriftliche Entscheidung über die zolltarifliche Einreihung, die von den Zollbehörden eines Mitgliedstaats auf Antrag eines Wirtschaftsbeteiligten getroffen wird. Sie ist gegenüber dem Inhaber bis zu sechs Jahre nach dem Datum der Erteilung für alle Zollbehörden innerhalb der Europäischen Union rechtsverbindlich.

2.43.

Der Hof gelangte zu der Schlussfolgerung, dass das VZTA-System insgesamt gut funktioniert. Dennoch hielt er einige Verbesserungen für notwendig.

2.44.

In seinem Entlastungsbeschluss für das Haushaltsjahr 2007 (27) forderte das Europäische Parlament die Kommission auf, die bestehenden Probleme bzw. Mängel dringend zu beheben und die Streitfälle in Bezug auf die tarifliche Einreihung beizulegen. Der Rat ersuchte die Kommission, das VZTA-System weiter zu verbessern und dessen Umsetzung und Anwendung in den Mitgliedstaaten zu überwachen, betonte allerdings, dass eine etwaige finanzielle Verantwortung der Mitgliedstaaten gegebenenfalls mit größter Vorsicht zu beurteilen sei (28).

a)

Empfehlung: Die Kommission sollte die Fristen für die Klärung uneinheitlicher zolltariflicher Einreihungen verkürzen (Ziffern 43-44 des Sonderberichts Nr. 2/2008).

b)

Empfehlung: Die Kommission sollte die finanziellen Auswirkungen der Erteilung einer unrichtigen VZTA in vollem Umfang bewerten und die europäische Datenbank für verbindliche Zolltarifauskünfte (EBTI-3) aktualisieren (Ziffern 45-46 des Sonderberichts Nr. 2/2008).

c)

Empfehlung: Die Rechtsvorschriften, ergänzt durch Verwaltungsleitlinien der Kommission, sollten verschärft werden (siehe Ziffer 47 des Sonderberichts Nr. 2/2008).

d)

Empfehlung: Die Kommission sollte die Mitgliedstaaten dazu anhalten, die aufgedeckten Unzulänglichkeiten zu beheben (siehe Ziffer 48 des Sonderberichts Nr. 2/2008).

d)

2.45.

Die Kommission hat das VZTA-System verbessert und dessen Umsetzung und Anwendung in den Mitgliedstaaten überwacht. Die wichtigsten Korrekturmaßnahmen werden allerdings erst mit Inkrafttreten der MZK-DVO wirksam, und die Kommission sollte ihre Anstrengungen zur Verkürzung der Fristen für die Klärung von Einreihungsfragen fortsetzen.

2.45.

3.1.

Dieses Kapitel enthält die spezifische Beurteilung des Hofes zum Themenkreis Landwirtschaft und natürliche Ressourcen, der folgende Politikbereiche umfasst: 05 — Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums, 07 — Umwelt, 11 — Maritime Angelegenheiten und Fischerei und 17 — Gesundheit und Verbraucherschutz. Wichtige Informationen zu den abgedeckten Tätigkeiten und den Ausgaben im Haushaltsjahr 2010 sind Tabelle 3.1 zu entnehmen.

3.2.

Laut Vertrag (1) ist es Ziel der Gemeinsamen Agrarpolitik, die Produktivität der Landwirtschaft zu steigern, auf diese Weise der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten, die Märkte zu stabilisieren, die Versorgung sicherzustellen und für die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen Sorge zu tragen.

3.3.

Die EU-Haushaltsmittel zur Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik stammen im Wesentlichen aus zwei Fonds (2), dem Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft („EGFL“), aus dem die EU-Direktbeihilfen und Marktmaßnahmen vollständig finanziert werden (3), und dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums („ELER“), aus dem Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum mit unterschiedlichen Sätzen kofinanziert werden.

3.4.

Aus dem EGFL (43 990 Millionen Euro) werden vor allem folgende Maßnahmen finanziert:

3.5.

Aus dem ELER werden Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums kofinanziert. Darunter fällt eine große Zahl von Maßnahmen, z. B. Agrarumweltmaßnahmen, Ausgleichszulagen für die Landwirtschaft in benachteiligten Gebieten, Investitionen in landwirtschaftlichen Betrieben und Infrastrukturmaßnahmen in ländlichen Gebieten (11 497 Millionen Euro) (6).

3.6.

Bei allen EGFL-Direktbeihilferegelungen (7) und bestimmten ELER-Beihilferegelungen sind die Empfänger von EU-Beihilfen rechtlich verpflichtet, „anderweitige Verpflichtungen“ (Cross-Compliance-Bestimmungen) einzuhalten, die sich auf die Bereiche Umweltschutz, die Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanzen und den Tierschutz (Grundanforderungen an die Betriebsführung) sowie auf die Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (GLÖZ) beziehen (8). Wird die Nichteinhaltung dieser Verpflichtungen festgestellt, sehen die EU-Rechtsvorschriften die Kürzung oder den Ausschluss (9) des Gesamtbetrags der Direktzahlungen vor, die aufgrund von Anträgen während des Kalenderjahrs der Feststellung gewährt wurden bzw. noch zu gewähren sind.

3.6.

3.7.

Nur Betriebsinhaber können EU-Flächenbeihilfen beziehen. Ein Betriebsinhaber ist definiert als eine natürliche oder juristische Person, die eine landwirtschaftliche Tätigkeit ausübt. Eine landwirtschaftliche Tätigkeit ist definiert als Erzeugung, Zucht oder Anbau landwirtschaftlicher Erzeugnisse, einschließlich Ernten, Melken, Zucht von Tieren und Haltung von Tieren für landwirtschaftliche Zwecke, oder Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (10). Die Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand ist die landwirtschaftliche Mindesttätigkeit, die ein Antragsteller erfüllen muss, um in den Genuss einer Beihilfe zu gelangen.

3.8.

Die Ausgaben aus beiden Fonds werden über rund 80 (11) nationale oder regionale Zahlstellen in den 27 Mitgliedstaaten abgewickelt. Diese Zahlstellen sind zuständig für Zahlungen an die Begünstigten und müssen sich zuvor entweder direkt oder über nachgeordnete Stellen von der Zulässigkeit der Beihilfeanträge überzeugen. Die Rechnungslegung und Zahlungsunterlagen der Zahlstellen werden von unabhängigen Prüfstellen, den bescheinigenden Stellen, geprüft. Diese erstatten der Kommission im Februar des folgenden Jahres Bericht.

3.8.

3.9.

Die Umweltpolitik der Union soll zum Schutz der Umwelt, zur Verbesserung ihrer Qualität, zur menschlichen Gesundheit und zur rationellen Verwendung der natürlichen Ressourcen beitragen, wobei entsprechende Maßnahmen auch auf internationaler Ebene gefördert werden sollen. Das Finanzierungsinstrument für die Umwelt (LIFE) (12) ist das wichtigste Förderinstrument (Ausgaben im Jahr 2010: 205 Millionen Euro), mit dem sich die EU an Projekten beteiligt, die in den Mitgliedstaaten in den Bereichen Natur und biologische Vielfalt, Umweltpolitik und Verwaltungspraxis sowie Information und Kommunikation durchgeführt werden.

3.10.

Der Europäische Fischereifonds (EFF) (13) ist das wichtigste Instrument (Ausgaben im Jahr 2010: 395 Millionen Euro (14)) im Politikbereich Maritime Angelegenheiten und Fischerei. Mit der Gemeinsamen Fischereipolitik werden im einschlägigen Bereich die gleichen Ziele verfolgt wie mit der Gemeinsamen Agrarpolitik (siehe Ziffer 3.2).

3.11.

Im Politikbereich Gesundheit und Verbraucherschutz trägt die EU einerseits zum Schutz der Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanzen und andererseits zum Wohl der Verbraucher bei (Ausgaben im Jahr 2010: 478 Millionen Euro).

3.12.

Beim EGFL handelt es sich bei den Ausgaben in erster Linie um EU-Erstattungen (Zwischen-/Abschlusszahlungen) von Beihilfen, die von den Mitgliedstaaten an Betriebsinhaber und andere Begünstigte ausgezahlt wurden.

3.13.

Bei allen dem ELER im Jahr 2010 angelasteten Zahlungen handelte es sich um Vorschüsse oder Zwischenzahlungen. Aus dem EFF wurden ausschließlich Zwischenzahlungen geleistet.

3.14.

Im Politikbereich Gesundheit und Verbraucherschutz werden keine Vorschüsse gezahlt; die Mitgliedstaaten erhalten Erstattungen auf der Grundlage der von ihnen gemeldeten Ausgaben. Im Politikbereich Umwelt sind bei einem LIFE-Projekt Vorschüsse von bis zu 40 % der in der Finanzhilfevereinbarung festgelegten EU-Beteiligung vorgesehen.

3.15.

Die Zahlungsermächtigungen im Bereich des ELER wurden Ende 2010 um 1 160 Millionen Euro (rund 9 % der ursprünglichen Zahlungsermächtigungen) gekürzt (15). Dies war in erster Linie eine Folge davon, dass sich der Ausgabenrhythmus der Mitgliedstaaten aufgrund von Schwierigkeiten bei der Bereitstellung der nationalen Kofinanzierungsmittel in Anbetracht der aktuellen wirtschaftlichen Lage verlangsamt hatte.

3.16.

Der übergreifende Prüfungsansatz des Hofes sowie seine Prüfungsmethodik sind in Teil 2 von Anhang 1.1 beschrieben. Für die Prüfung des Themenkreises Landwirtschaft und natürliche Ressourcen ist auf die folgenden besonderen Sachverhalte hinzuweisen:

3.17.

Die Ergebnisse der Prüfung von Vorgängen sind in Anhang 3.1 zusammengefasst. Bei der Prüfung seiner Stichprobe von Vorgängen stellte der Hof fest, dass 37 % der Vorgänge fehlerbehaftet waren. Auf dieser Grundlage schätzt der Hof die wahrscheinlichste Fehlerquote auf 2,3 % (17). Außerdem stellte der Hof fest, dass die Kommission den Mitgliedstaaten vorschriftswidrige Vorschüsse in Höhe von 401 Millionen Euro ausgezahlt hatte, was 0,7 % der Gesamtzahlungen des Jahres entspricht (siehe Ziffer 3.22) (18).

3.17.

Zudem wird dem Risiko für den EU-Haushalt durch das Konformitätsprüfungsverfahren adäquat begegnet.

Die Vorschüsse in Höhe von 401 Mio. EUR stellen keine rechtsgrundlosen Zahlungen an Endempfänger dar. Darüber hinaus ist die Wiedereinziehung der fraglichen Beträge im Gange und wird bis Ende 2011 abgeschlossen sein.

3.18.

Bei der Prüfung des Hofes bestätigten sich die Ergebnisse aus den Vorjahren, dass Häufigkeit und Auswirkungen der bei den Zahlungen aufgetretenen Fehler nicht gleichmäßig auf alle Politikbereiche verteilt waren. Der Hof weist darauf hin, dass die Ausgaben im Bereich Entwicklung des ländlichen Raums besonders fehlerträchtig sind. Dagegen wurden bei den unter das InVeKoS fallenden Direktzahlungen keine wesentlichen Fehler festgestellt.

3.18.

3.19.

Beim EGFL waren 39 der 146 im Rahmen der Stichprobe geprüften Vorgänge fehlerbehaftet (27 %). 29 dieser Vorgänge (74 %) waren mit quantifizierbaren Fehlern behaftet. Bei den Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums waren 40 der 80 im Rahmen der Stichprobe geprüften Vorgänge fehlerbehaftet (50 %). 21 dieser Vorgänge (52 %) waren mit quantifizierbaren Fehlern behaftet. In den Politikbereichen Umwelt, Maritime Angelegenheiten und Fischerei sowie Gesundheit und Verbraucherschutz waren acht der 12 im Rahmen der Stichprobe geprüften Vorgänge fehlerbehaftet (67 %). Vier (50 %) dieser Vorgänge waren mit quantifizierbaren Fehlern behaftet.

3.19.

3.20.

Im Jahr 2010 waren 54 (62 %) der fehlerbehafteten Vorgänge mit quantifizierbaren Förderfähigkeitsfehlern sowie — in den meisten Fällen — mit quantifizierbaren Genauigkeitsfehlern behaftet (97 % im Bereich des EGFL und 52 % im Bereich des ELER). Insbesondere beruhte dies darauf, dass überhöhte Angaben zu den beihilfefähigen Flächen gemacht wurden.

3.21.

Im Folgenden werden Beispiele für vom Hof aufgedeckte Fehler angeführt (siehe Beispiel 3.1):

3.22.

Von 2007 bis 2009 fasste der Rat mehrere Beschlüsse, mit denen er die für die Entwicklung des ländlichen Raums verfügbaren Haushaltsmittel um 5,43 Milliarden Euro aufstockte, um insbesondere „neuen Herausforderungen“ (z. B. Klimawandel, Schutz der biologischen Vielfalt usw.) zu begegnen. Von diesem Betrag entsprachen 3 Milliarden Euro einer Übertragung von Mitteln für Direktbeihilfemaßnahmen auf Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums („Modulation“). Infolgedessen erweiterten die Mitgliedstaaten ihre Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum, und die Kommission zahlte im Jahr 2010 auf der Grundlage dieser zusätzlichen Programme Vorschüsse in Höhe von 401 Millionen Euro aus. In den Rechtsvorschriften sind solche zusätzlichen Vorschüsse jedoch nicht vorgesehen (Vorfinanzierungen waren nur bei Annahme der Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum zu Beginn des Programmplanungszeitraums, d. h. in den Jahren 2007-2008, erlaubt, nicht aber bei ihrer Überprüfung). Zudem werden Vorschüsse von Modulationsmitteln in den Rechtsvorschriften ausdrücklich untersagt. Daher bestand für die Zahlung dieser 401 Millionen Euro keine Rechtsgrundlage.

3.22.

3.23.

Die Ergebnisse der Prüfung des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (InVeKoS) sind in Anhang 3.2 zusammengefasst. Das InVeKoS ist das wichtigste Kontrollsystem zur Gewährleistung der Ordnungsmäßigkeit der EGFL- und ELER-Vorgänge (25).

3.24.

Bei seiner für 2010 durchgeführten Prüfung von sechs Zahlstellen stellte der Hof fest, dass die InVeKoS-Systeme die Ordnungsmäßigkeit der Zahlungen in vier dieser Stellen wirksam und in den übrigen zwei Stellen bedingt wirksam gewährleisteten. Außerdem führte der Hof in drei Zahlstellen Weiterverfolgungsprüfungen durch, bei denen er beim Flächenidentifizierungssystem und hinsichtlich der Qualität der Vor-Ort-Kontrollen nach wie vor Schwachstellen feststellte.

3.24.

Hinsichtlich der drei durch den Hof durchgeführten Weiterverfolgungsprüfungen ist festzustellen, dass die betroffenen Mitgliedstaaten (BG, RO und GR) Aktionspläne fertig gestellt haben oder demnächst fertig stellen werden, um die Schwachstellen in ihren InVeKo-Systemen zu beheben. Infolgedessen hat sich die Situation in diesen Mitgliedstaaten erheblich verbessert.

In Bezug auf die Beurteilung des InVeKoS allgemein siehe auch die Antwort auf die Ziffer 3.29.

3.25.

Bei seiner Prüfung der neun Überwachungs- und Kontrollsysteme im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums gelangte der Hof zu dem Ergebnis, dass zwei der angewandten Systeme im Hinblick auf die Gewährleistung der Ordnungsmäßigkeit der Zahlungen nicht wirksam und sechs Systeme bedingt wirksam waren; ein System war wirksam.

3.25.

3.26.

Das InVeKoS umfasst in jedem Mitgliedstaat eine Datenbank zur Erfassung der Betriebe und Beihilfeanträge, Systeme zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen bzw. Kennzeichnung und Registrierung von Tieren sowie in den Mitgliedstaaten, die die Betriebsprämienregelung anwenden, ein Verzeichnis der Zahlungsansprüche. Innerhalb des InVeKoS sind mehrere Kontrollen der Beihilfefähigkeit vorgesehen: eine Verwaltungskontrolle aller Anträge, ein Kontrollabgleich anhand der Datenbanken, damit für dieselben Flächen/Tiere keine Doppelanträge gestellt werden, sowie von den Zahlstellen durchzuführende Vor-Ort-Kontrollen von mindestens 5 % der Betriebe.

3.27.

Unter das InVeKoS fallen die wichtigsten aus dem EGFL finanzierten Regelungen, nämlich die Betriebsprämienregelung, die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung, alle flächenbezogenen gekoppelten Beihilferegelungen sowie die Tierprämienregelungen. Im Fall des ELER und insbesondere bei den Agrarumweltmaßnahmen und den Maßnahmen zugunsten benachteiligter Gebiete werden bestimmte Kernkriterien wie beihilfefähige Fläche oder Zahl der Tiere anhand des InVeKoS überprüft, während für andere Anforderungen besondere Kontrollverfahren entwickelt wurden (26).

3.28.

Die InVeKoS-Prüfung des Hofes bezog sich auf die Übereinstimmung mit den Vorschriften der einschlägigen Verordnungen und umfasste außerdem eine Bewertung der Wirksamkeit der Systeme im Hinblick auf die Gewährleistung der Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge. Insbesondere wurde Folgendes untersucht:

I)

Verwaltungsverfahren und -kontrollen zur Gewährleistung ordnungsgemäßer Zahlungen, einschließlich der Qualität der Datenbanken;

II)

Kontrollsysteme auf der Grundlage von Vor-Ort-Kontrollen;

III)

Systeme zur Gewährleistung der Durchführung und Kontrolle der Cross-Compliance-Bestimmungen (Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen).

III)

3.29.

Während der vom Hof in den letzten Jahren durchgeführten jährlichen InVeKoS-Systemprüfungen zeigte sich, dass die Wirksamkeit dieses Systems durch ungenaue Daten in den Datenbanken, unvollständige Gegenkontrollen oder die fehlerhafte bzw. unvollständige Weiterverfolgung von Unstimmigkeiten beeinträchtigt wird. Derartige Schwachstellen wurden in einer Reihe von Zahlstellen aufgedeckt. Insbesondere bei zwei Schlüsselkontrollen, der Gegenkontrolle der in den Anträgen gemeldeten Parzellen anhand des Flächenidentifizierungssystems und den Vor-Ort-Kontrollen dieser Parzellen, stellte der Hof in mehreren geprüften Zahlstellen Schwachstellen fest.

3.29.

Die Gesamtwirksamkeit und fortlaufende Verbesserung des InVeKoS wird zum einen durch die Ergebnisse der Konformitätsprüfungen bestätigt, die die Kommission in den vergangenen Jahren in allen Mitgliedstaaten durchgeführt hat, zum zweiten durch die geringe Fehlerquote in den Kontrollstatistiken, die sie von den Mitgliedstaaten erhält und die durch die bescheinigenden Stellen überprüft und validiert werden, sowie zum dritten durch die Feststellungen des Hofes selbst im Zusammenhang mit der Zuverlässigkeitserklärung für 2010, denen zufolge sich die Fehlerquote bei Direktzahlungen auf 1 % beläuft.

Die übrigen Mängel sind generell eher geringfügiger Art und zeigen, dass das InVeKoS nicht unwirksam, sondern vielmehr verbesserungsfähig ist. Alle diese Mängel werden im Rahmen von Konformitätsprüfungen weiterverfolgt, die sicherstellen, dass das Risiko für den EU-Haushalt adäquat begrenzt wird.

Siehe auch die Antwort der Kommission auf die Ziffer 3.24.

3.30.

Die Zahlstellen müssen Verwaltungskontrollen vornehmen, bei denen die Anträge daraufhin überprüft werden, ob die Anforderungen der Regelung erfüllt wurden (27). Im Rahmen der Verwaltungskontrollen sind, soweit möglich und angemessen, auch Gegenkontrollen u. a. anhand der InVeKoS-Datenbanken durchzuführen. Der Hof prüfte, ob die Datenbanken vollständig und zuverlässig waren, ob Unregelmäßigkeiten bei den Kontrollen aufgedeckt wurden und ob Maßnahmen zur Berichtigung von Fehlern getroffen wurden. Die wichtigsten aufgedeckten Systemschwächen werden im Folgenden beschrieben.

3.31.

Das Flächenidentifizierungssystem ist eine Datenbank, in der alle landwirtschaftlichen Nutzflächen (Referenzparzellen) des Mitgliedstaats erfasst sind, wobei auch Orthobilder verwendet werden können (28). In drei Mitgliedstaaten (Griechenland, Spanien und Rumänien) stellte der Hof Fälle fest, in denen „Dauergrünland“ (29)-Referenzparzellen im Flächenidentifizierungssystem als zu 100 % beihilfefähig erfasst waren, obwohl sie teilweise mit dichtem Wald bewachsen waren oder andere nicht beihilfefähige Merkmale aufwiesen und daher nur teilweise beihilfefähig waren (siehe Beispiel 3.2).

3.31.

3.32.

In fünf Mitgliedstaaten (Bulgarien, Griechenland, Spanien, Niederlande (30) und Rumänien) ermittelte der Hof Schwachstellen im Zusammenhang mit der Aktualisierung des Flächenidentifizierungssystems.

3.32.

3.33.

Das nicht unter das InVeKoS fallende Kontrollsystem für die Maßnahme „Umstrukturierung der Zuckerindustrie“ in Frankreich wurde vom Hof nur für bedingt wirksam befunden (siehe Beispiel 3.3).

3.34.

Bei Verwaltungskontrollen wird die Korrektheit der von den Antragstellern eingereichten Erklärungen und die Einhaltung der Voraussetzungen für die Bewilligung und die Auszahlung der Beihilfe überprüft (31). Im Rahmen dieser Kontrollen sind Gegenkontrollen mit den der Verwaltung bereits vorliegenden Daten, z. B. aus den InVeKoS-Datenbanken, durchzuführen.

3.35.

Eine der wichtigsten Verwaltungskontrollen (32), denen die Maßnahmen zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft, z. B. Modernisierung landwirtschaftlicher Betriebe oder Verbesserung und Ausbau der ländlichen Infrastruktur, zu unterziehen sind, betrifft die Bewertung der Plausibilität der geltend gemachten Kosten. Die Mitgliedstaaten sind daher verpflichtet, geeignete Systeme zur Bewertung der in den Anträgen der Begünstigten genannten Beträge anzuwenden. Der Hof stellte fest, dass diese Verordnungsvorschrift von vier der sieben unter diesem Aspekt geprüften nationalen Behörden nicht wirksam umgesetzt wurde.

3.35.

3.36.

Bei einigen ELER-Projekten ist im Rahmen der Verwaltungskontrollen die Frage zu überprüfen, ob das Vorhaben mit den geltenden einzelstaatlichen und EU-Vorschriften einschließlich der Vorschriften für die öffentliche Auftragsvergabe im Einklang steht. Der Hof stellte fest, dass die Kosten für den Bau eines Staudamms in Portugal auf mehrere Aufträge verteilt wurden, sodass die Arbeiten unter Umgehung einer Ausschreibung freihändig vergeben werden konnten. Dies wurde bei den Verwaltungskontrollen nicht aufgedeckt.

3.36.

3.37.

Die Mitgliedstaaten müssen jährliche Vor-Ort-Kontrollen durchführen, die sich für die meisten Beihilferegelungen auf mindestens 5 % aller Begünstigten zu erstrecken haben (33). Bei seiner Prüfung konzentrierte sich der Hof auf die Angemessenheit der Risikoanalyseverfahren zur Auswahl von Begünstigten für diese Kontrollen, auf die Qualität der Kontrollen sowie auf die Angemessenheit der vorgenommenen Korrekturen.

3.38.

Bei der erneuten Durchführung von Vor-Ort-Kontrollen der Zahlstellen stellte der Hof in vielen Fällen fest, dass Kontrollen nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden waren (siehe Beispiel 3.4).

3.39.

Beim ELER deckte der Hof Schwachstellen bei der Planung der Vor-Ort-Kontrollen und der Analyse der Ergebnisse auf. In Portugal beispielsweise wurden fast alle Kontrollen (97,5 %) mit erheblichen Verzögerungen durchgeführt, mitunter ein oder gar zwei Jahre nach dem Jahr, für das die Zahlung beantragt wurde. Dies erschwert die Aufdeckung von Verstößen.

3.39.

3.40.

Die Cross-Compliance-Verpflichtungen bestehen aus Grundanforderungen an die Betriebsführung und Standards für die Erhaltung der landwirtschaftlichen Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (GLÖZ-Standards) (siehe Ziffer 3.6). Während die Grundanforderungen an die Betriebsführung in mehreren EU-Richtlinien und -Verordnungen beschrieben sind, müssen die GLÖZ-Standards auf nationaler Ebene festgelegt werden. Die Zahlstellen sind verpflichtet, mindestens 1 % der Anträge auf Direktzahlungen unter dem Aspekt der Einhaltung der anderweitigen Verpflichtungen zu überprüfen.

3.41.

Während seiner Vor-Ort-Kontrollen stellte der Hof im Rahmen seiner begrenzten Prüfung (siehe Ziffer 3.16, fünfter Spiegelstrich) bei rund 12 % der Zahlungen, die an die Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen geknüpft sind, Verstöße gegen diese Verpflichtungen fest. Die aufgedeckten Verstöße betrafen sowohl die Grundanforderungen an die Betriebsführung (Kennzeichnung und Registrierung von Tieren) als auch die GLÖZ-Standards (Vermeidung unerwünschter Vegetation).

3.41.

3.42.

Der Hof veröffentlichte einen Sonderbericht über die Prüfung der Wiedereinziehungen im Rahmen der GAP (34), in dem er zu dem Ergebnis kam, dass die Systeme nunmehr einen wirksameren Schutz der finanziellen Interessen der EU ermöglichen und dass sich die Wiedereinziehungsquoten bei seit 2006 neu festgestellten Forderungen verbessert haben. Die Systeme bedürfen allerdings weiterer Verbesserungen durch die Klarstellung der Regeln, damit die Auslegungsspielräume und die Unterschiede in der Vorgehensweise in den einzelnen Mitgliedstaaten verringert werden.

3.42.

3.43.

Die meisten Agrarausgaben unterliegen der geteilten Verwaltung durch die Mitgliedstaaten und die Kommission. Die Beihilfe wird von den Mitgliedstaaten ausgezahlt und ihnen anschließend von der Kommission erstattet (35). Die endgültige Anerkennung der Ausgaben erfolgt im Rahmen eines zweistufigen Verfahrens, des sogenannten Rechnungsabschlussverfahrens. Die beiden Abschnitte dieses Verfahrens sind ein jährlicher Beschluss über den Rechnungsabschluss sowie auf mehrere Jahre bezogene Konformitätsbeschlüsse der Kommission.

3.44.

In früheren Jahresberichten und in seinem Sonderbericht (36) über die Prüfung des Rechnungsabschlussverfahrens bemängelte der Hof, dass die finanziellen Berichtigungen nicht den Endbegünstigten, sondern den Mitgliedstaaten angelastet werden, und dass die Konformitätsanpassungen in erheblichem Maße auf Pauschalberichtigungen beruhen, die nicht in direktem Zusammenhang mit den tatsächlichen Beträgen vorschriftswidriger Zahlungen stehen. Das Konformitätsabschlussverfahren kam im Jahr 2010 unverändert zur Anwendung.