(7).

Europäischer Rechnungshof

12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Luxemburg, LUXEMBURG

1.1.

Gemäß Artikel 287 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union legt der Rechnungshof dem Europäischen Parlament und dem Rat eine Erklärung über die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung sowie die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge vor. Dem Vertrag zufolge kann der Hof seine Zuverlässigkeitserklärung durch spezifische Beurteilungen zu allen größeren Tätigkeitsbereichen der EU ergänzen.

1.2.

Anhand der Arbeiten zur Ermittlung der Zuverlässigkeit der Rechnungsführung der Europäischen Union sollen ausreichende geeignete Prüfungsnachweise für die Beurteilung gesammelt werden, inwieweit die Einnahmen, Ausgaben, Vermögenswerte und Schulden vorschriftsgemäß erfasst wurden und ob die Jahresrechnung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Finanzlage zum 31. Dezember 2009 und der Ergebnisse der Vorgänge und Cashflows für das an diesem Datum endende Haushaltsjahr vermittelt (siehe Ziffern 1.6-1.20).

1.3.

Anhand der Prüfungsarbeiten des Hofes zur Ermittlung der Ordnungsmäßigkeit der der Jahresrechnung 2009 zugrunde liegenden Vorgänge sollen ausreichende geeignete Prüfungsnachweise direkter oder indirekter Art zur Abgabe eines Prüfungsurteils darüber gesammelt werden, ob die Vorgänge im Einklang mit den geltenden Rechtsvorschriften oder Vertragsbestimmungen gehandhabt und die entsprechenden Beträge richtig berechnet wurden (siehe Ziffern 1.21-1.25 für einen Überblick über die Ergebnisse sowie die Kapitel 2 bis 9 zu näheren Einzelheiten).

1.4.

Der Hof analysierte die Zuverlässigkeit der Managementerklärungen der Kommission, d. h. der Erklärungen der Generaldirektoren sowie der Jährlichen Tätigkeitsberichte der Kommissionsdienststellen und des zugehörigen Syntheseberichts, um zu beurteilen, inwieweit diese eine angemessene Bewertung der Qualität des Finanzmanagements liefern, und insbesondere, inwieweit die Vorbehalte vollständig und ausreichend sind (siehe Ziffern 1.27-1.28 und Abschnitt „Zuverlässigkeit der Managementerklärungen der Kommission“ in den Kapiteln 2 bis 9).

1.5.

Außerdem prüfte der Hof die Modalitäten für die Durchführung von Wiedereinziehungen und Finanzkorrekturen und für die zugehörige Berichterstattung (siehe Ziffern 1.32-1.50).

1.6.

Der Hof prüfte die gemäß Artikel 129 der Haushaltsordnung vom 25. Juni 2002 (8) vom Rechnungsführer der Kommission erstellten und von der Kommission gebilligten Rechnungen für das Haushaltsjahr 2009, die am 23. Juli 2010 beim Hof eingingen. Die Rechnungen bestehen aus den „konsolidierten Jahresabschlüssen“, die insbesondere die Vermögensübersicht, in der die Vermögenswerte und Schulden zum Jahresende ausgewiesen sind, sowie die Übersicht über das wirtschaftliche Ergebnis umfassen, und den „konsolidierten Übersichten über den Haushaltsvollzug“, die sich auf die Einnahmen und Ausgaben des Haushaltsjahrs erstrecken.

1.7.

Die Prüfung der konsolidierten Jahresabschlüsse durch den Hof ergab, dass diese keine wesentlichen falschen Angaben enthalten. Der Hof macht allerdings auf folgende Sachverhalte aufmerksam, die er bereits in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2008 und zu früheren Haushaltsjahren beanstandet hat:

1.7.

—

Fehlen oder Unvollständigkeit der Managementerklärungen der Rechnungsführer einiger Einrichtungen, deren Jahresabschlüsse mit dem Jahresabschluss der Kommission konsolidiert werden (siehe Ziffer 1.8);

—

die vom Rechnungsführer der Kommission erwähnten lokalen Finanzmanagementsysteme (siehe Ziffern 1.9-1.10);

—

die Behandlung von Vorfinanzierungen und Abrechnungsverbindlichkeiten während des Jahres sowie bei der Periodenabgrenzung (siehe Ziffern 1.11-1.13);

—

die Ausweisung von Wiedereinziehungen aufgrund von Unregelmäßigkeiten (siehe Ziffern 1.14-1.19).

—

1.8.

In seiner Managementerklärung zur konsolidierten Jahresrechnung wies der Rechnungsführer der Kommission darauf hin, dass die Rechnungsführer von drei konsolidierten Einheiten überhaupt keine oder aber modifizierte Erklärungen abgegeben hatten. Insbesondere wurden die verlangten Angaben zur Validierung der Rechnungsführungs- und sonstigen lokalen Finanzsysteme nicht geliefert (9).

1.8.

1.9.

Wegen anhaltender Probleme im Zusammenhang mit der Verwaltung von Verwahrkonten und mit den Verfahren zur buchmäßigen Erfassung von Vermögenswerten war der Rechnungsführer der Kommission noch immer nicht in der Lage, die lokalen Systeme von zwei Generaldirektionen (11) zu validieren.

1.9.

1.10.

Die meisten Empfehlungen des Rechnungsführers der Kommission aus früheren Jahren wurden umgesetzt. Die verbleibenden Angelegenheiten hatten im Jahr 2009 keine wesentlichen Auswirkungen auf die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung, sollten jedoch aufgrund ihrer Art und ihrer Bedeutung von der Kommission weiterhin aufmerksam verfolgt werden; dies gilt insbesondere für einige Aspekte der Periodenabgrenzungsverfahren, die Abrechnung und Erfassung von Vorfinanzierungen, die Pünktlichkeit der Verbuchung der Vorgänge sowie die Datenkongruenz zwischen den lokalen Systemen und ABAC.

1.11.

Der Hof prüfte repräsentative Stichproben von Vorfinanzierungen, die nach der Periodenabgrenzung 48 827 Millionen Euro ausmachten, und von Rechnungen/Kostenaufstellungen mit einem Gesamtvolumen von rund 15 260 Millionen Euro. Er stellte Buchungsfehler mit insgesamt unwesentlichen finanziellen Auswirkungen, jedoch einer hohen Frequenz fest. Dies deutet darauf hin, dass die Genauigkeit der grundlegenden Rechnungsführungsangaben auf der Ebene einiger Generaldirektionen weiterer Verbesserungen bedarf. Die häufigsten Fehlerarten waren:

1.11.

—

fehlende Einträge oder Doppeleinträge;

—

Buchung unrichtiger Beträge;

—

Buchung von Vorgängen zulasten eines falschen Kontos.

1.12.

Bei der Rechnungsführung über Vorfinanzierungsbeträge stellte der Hof zudem folgende Probleme fest:

—

Offene Vorfinanzierungen werden nicht immer korrekt abgerechnet. In einer Reihe von Fällen unterblieb die Abrechnung ganz oder wurde mit unrichtigen Beträgen vorgenommen. Dadurch wurde der Saldo aus Vorfinanzierungen am Jahresende in unwesentlichem Ausmaß zu hoch ausgewiesen.

—

—

Einige der für Forschung zuständigen Generaldirektionen verarbeiten die verfügbaren Sachstands- und Kostenangaben nicht und rechnen die entsprechende Vorfinanzierung nicht sachstandsgerecht ab, sondern verwenden bei der Periodenabgrenzungsrechnung Näherungswerte (z. B. pro rata temporis).

—

1.13.

Bei Rechnungen/Kostenaufstellungen hielten einige Generaldirektionen die Vorschrift nicht ein, Rechnungen und Kostenaufstellungen binnen fünf Arbeitstagen (12) nach Eingang zu erfassen.

1.13.

1.14.

Aus der Prüfung des Hofes geht hervor, dass bei der Kommission die Ausweisung von Zahlenangaben zu Finanzkorrekturen und Wiedereinziehungen von einer Dienststelle zur anderen erheblich variiert (siehe auch Ziffern 1.37-1.50).

1.14.

1.15.

Einige Dienststellen weisen Zahlenangaben zu laufenden Finanzkorrekturen nur aus, wenn eine endgültige Stellungnahme abgegeben wird, während andere ihre Berechnung auf statistische Schätzungen stützen und dabei Erfahrungswerte aus der Vergangenheit extrapolieren und sogar Korrekturen von Beträgen berücksichtigen, zu denen das Rechnungsabschlussverfahren noch nicht begonnen hat.

1.15.

Die Zuverlässigkeit dieser Schätzung wird anhand eines Vergleichs mit den Beträgen bewertet, die in den vergangenen Jahren als „Laufende Finanzkorrekturen“ ausgewiesen wurden, sofern diese Information vorliegt.

1.16.

Die von den Mitgliedstaaten gelieferten und in Erläuterung 6 zum Jahresabschluss ausgewiesenen Angaben zu den Finanzkorrekturmaßnahmen (Einbehaltungen und Wiedereinziehungen) im Kohäsionsbereich sind noch nicht vollständig und zuverlässig (siehe auch Ziffer 4.31).

1.16.

Die Kommission verweist ferner auf ihre Antwort unter Ziffer 4.31.

1.17.

Auf der Grundlage seiner Untersuchung der Arbeit der bescheinigenden Stellen und der diesbezüglichen Analyse der Kommission äußert der Hof erneut Zweifel an der Zuverlässigkeit der Forderungen gegenüber den Mitgliedstaaten im Agrarbereich (EGFL–Debitorenkonten) (13) (siehe auch Ziffer 3.54).

1.17.

1.18.

Die Erläuterungen zur Jahresrechnung enthalten zwar Hinweise darauf, dass einige Zahlungen möglicherweise zu einem späteren Zeitpunkt von den Kommissionsdienststellen oder den Mitgliedstaaten korrigiert werden, aus ihnen geht allerdings weiterhin nicht klar hervor, welche Ausgabenbeträge und -bereiche möglicherweise noch Überprüfungen und Rechnungsabschlussverfahren unterzogen werden (14).

1.18.

Im Bereich der Landwirtschaft wird rund sechs Monate nach Ende jeden Haushaltsjahres ein Rechnungsabschluss vorgenommen, im Rahmen dessen die Kommission den Ausgabenbetrag feststellt, der für das betreffende Haushaltsjahr für eine Finanzierung aus dem Haushalt der EU anerkannt wird. Die Tatsache, dass den Mitgliedstaaten im Rahmen des Konformitätsabschlusses später noch Finanzkorrekturen auferlegt werden können, stellt diese Funktion des Rechnungsabschlusses nicht in Frage. Der Betrag der Ausgaben, für die die Wahrscheinlichkeit besteht, dass sie im Rahmen eines künftigen Konformitätsabschlusses von der Finanzierung aus dem EU-Haushalt ausgeschlossen werden, wird in einer Erläuterung zur Jahresrechnung ausgewiesen.

1.19.

Angesichts der Komplexität der Wiedereinziehungs- und Finanzkorrekturmechanismen, der Verschiedenartigkeit der davon betroffenen Sachverhalte und der Notwendigkeit einer transparenten und kohärenten Darstellung der Informationen (siehe auch Ziffern 1.37-1.50) sollte die Kommission ihre Leitlinien für die Rechnungslegung hinsichtlich der Erfassung von Einnahmen und Eventualforderungen überarbeiten, um die einschlägigen Anforderungen in Bezug auf die buchmäßige Erfassung und die Ausweisung festzulegen.

1.19.

Die internationalen Rechnungsführungsstandards enthalten keine allgemeinen Vorgaben hinsichtlich der Ausweisung dieser besonderen Angaben, die nicht die Rechnungsführung betreffen. Angesichts der Bemerkungen das Rechnungshofs hat die Kommission die Darstellung dieser Informationen gleichwohl verbessert.

1.20.

Aufgrund einer gemeinsamen Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates (15) wurde im Juli 2008 das Eigentum an allen im Rahmen des Programms Galileo geschaffenen, entwickelten oder erworbenen Vermögenswerten von Rechts wegen auf die Union übertragen. Die getroffenen Übertragungsvereinbarungen sind allerdings noch nicht vollständig umgesetzt worden. Alle bisher getätigten Ausgaben (rund 2 000 Millionen Euro) werden als Forschungsaufwendungen behandelt. Hieraus ergeben sich keine Auswirkungen auf die Vermögensübersicht für 2009, doch sollte die Kommission ihre Bemühungen fortsetzen, damit zum Zeitpunkt der Übertragung alle erforderlichen Informationen vorliegen und somit die Sicherung der Vermögenswerte wirksam gewährleistet ist.

1.20.

1.21.

Der Hof legt in Kapitel 2 zu den „Einnahmen“ und in den Kapiteln 3 bis 9 zu den entsprechend der tätigkeitsbezogenen Budgetierung (Activity Based Budgeting — ABB) in Themenkreisen zusammengefassten Politikbereichen (siehe Tabelle 1.1 ) spezifische Beurteilungen vor. Jede spezifische Beurteilung umfasst eine Einführung in den jeweiligen Themenkreis, Bemerkungen und Schlussfolgerungen zur Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge, zur Wirksamkeit der Systeme und zur Zuverlässigkeit der Managementerklärungen der Kommission sowie Ausführungen zur Weiterverfolgung früherer Bemerkungen.

1.22.

Im Falle der „Einnahmen“ (16) (117 285 Millionen Euro), der Mittelbindungen in allen Themenkreisen und der Zahlungen im Themenkreis „Verwaltungs- und sonstige Ausgaben“ (9 129 Millionen Euro) schätzt der Hof die finanziellen Auswirkungen der Fehler auf weniger als 2 % der Gesamtbeträge (siehe Tabelle 1.2 ) und gelangt zu der Schlussfolgerung, dass die Überwachungs- und Kontrollsysteme wirksam sind (siehe auch Ziffern 2.33-2.38 und 9.29-9.30).

1.23.

Im Falle der Themenkreise „Landwirtschaft und natürliche Ressourcen“ (56 318 Millionen Euro), „Forschung, Energie und Verkehr“ (7 966 Millionen Euro), „Außenhilfe, Entwicklung und Erweiterung“ (6 596 Millionen Euro) sowie „Bildung und Unionsbürgerschaft“ (2 153 Millionen Euro (17)) liegt die wahrscheinlichste Fehlerquote nach Schätzungen des Hofes zwischen 2 % und 5 % der geleisteten Zahlungen, doch im Falle des Themenkreises „Kohäsion“ (23 081 Millionen Euro erstattete bescheinigte Ausgaben) beträgt die wahrscheinlichste Fehlerquote mehr als 5 % (siehe Ziffern 3.70, 4.34, 5.45, 6.51 und 7.18 sowie Tabelle 1.2 ). Bezüglich dieser Themenkreise (18) gelangt der Hof zu der Schlussfolgerung, dass die Überwachungs- und Kontrollsysteme bedingt wirksam sind (siehe Ziffern 3.71-3.72, 4.36, 5.46-5.48, 6.52 und 7.19).

1.23.

Zweck des Konformitätsabschlussverfahrens ist es, dem finanziellen Risiko für den EU-Haushalt angemessen zu begegnen. Für den Themenkreis Bildung und Unionsbürgerschaft stellt die Kommission fest, dass die Fehlerquote bei den Abschlüssen bei knapp über 2 % liegt.

Um zu vermeiden, dass sich die Vorfinanzierungen in der Vermögensübersicht anhäufen, hat die Kommission im Mai 2010 vorgeschlagen, die Haushaltsordnung dahingehend zu ändern, dass Vorfinanzierungen und Zwischenzahlungen zeitnäher abgerechnet werden.

Die Kommission begrüßt die vom Rechnungshof für den Themenkreis Forschung, Energie und Verkehr festgestellte positive Entwicklung bei der Verringerung der Fehler. Dieses Ergebnis deckt sich mit den Feststellungen der Kommission.

Für den Themenkreis Außenhilfe, Entwicklung und Erweiterung begrüßt die Kommission die Zunahme der „Häufigkeit“ der Vorgänge, die der Rechnungshof als vollständig „ordnungsgemäß“ einstuft (83 %) im Vergleich mit den Zahlen der Jahre 2008 und 2007.

Im Bereich Kohäsion wurde im Vergleich zu den Vorjahren eine wesentliche Verringerung der Fehlerquote verzeichnet. Die Häufigkeit der Fehler hat in den letzten drei Jahren ebenfalls abgenommen, von 54 % im Jahresbericht des Rechnungshofes für das Jahr 2007 auf 36 % in diesem Jahr, wie im Anhang 4.1 des Berichts des Rechnungshofes vermerkt. (Siehe auch die Antworten auf die Ziffern 1.26 und 4.34.)

1.24.

Im Falle des Themenkreises „Wirtschaft und Finanzen“ (732 Millionen Euro) schätzt der Hof die wahrscheinlichste Fehlerquote auf unter 2 % der Gesamtzahlungen (siehe Ziffer 8.30 sowie Tabelle 1.2 ) und gelangt zu der Schlussfolgerung, dass die Überwachungs- und Kontrollsysteme bedingt wirksam sind (siehe Ziffer 8.31).

1.25.

Der Hof schätzt, dass die Zahlungen insgesamt in wesentlichem Ausmaß mit Fehlern behaftet sind (die vom Hof geschätzte wahrscheinlichste Fehlerquote liegt zwischen 2 % und 5 %), und gelangt zu der Schlussfolgerung, dass die Überwachungs- und Kontrollsysteme für die Zahlungen im Allgemeinen bedingt wirksam sind.

1.25.

1.26.

Die Prüfungsergebnisse des Hofes lassen im Vergleich zu 2008 einen Anstieg der geschätzten wahrscheinlichsten Fehlerquote bei den Zahlungen im Themenkreis „Landwirtschaft und natürliche Ressourcen“ (19) und einen erheblichen Rückgang der geschätzten wahrscheinlichsten Fehlerquote bei den Zahlungen im Themenkreis „Kohäsion“ (20) erkennen. Alles in allem bestätigt dieses Ergebnis, dass die vom Hof geschätzte wahrscheinlichste Fehlerquote bei den Zahlungen insgesamt in den vergangenen Jahren stetig rückläufig ist.

1.26.

Nach Ansicht der Kommission bewegt sich die Fehlerquote im Themenkreis Landwirtschaft und natürliche Ressourcen weiterhin um die 2 %-Marke. Für den Bereich Kohäsion scheint die Verringerung der unteren Fehlergrenze von 11 % auf 3 % die Wirksamkeit der verschärften Kontrollvorschriften des Vorschriftenrahmens 2007-2013 zu bestätigen und die erste Folge des Aktionsplan zur Stärkung der Aufsichtsfunktion der Kommission des Jahres 2008 und der damit eingeführten Aussetzungs- und Korrekturverfahren, zu sein. Im Vergleich zum vollständigen Haushaltsvollzug stellen Aussetzungen möglicherweise eine Kompromisslösung dar.

Die Kommission wird sich weiterhin darum bemühen, die Fehlerquote noch mehr zu senken.

1.27.

Alle Generaldirektoren gaben in ihrem Jährlichen Tätigkeitsbericht an, angemessene Gewähr dafür erlangt zu haben, dass die ihnen zugewiesenen Ressourcen für die ausgewiesenen Zwecke verwendet wurden und dass mit den von ihnen eingeführten internen Kontrollen die Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge sichergestellt wurde. Allerdings enthalten 13 der von den wichtigsten Generaldirektionen bzw. Dienststellen im Jahr 2009 abgegebenen Erklärungen einen oder mehrere Vorbehalte, die sich mehrheitlich auf Mängel in Bezug auf die Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge beziehen (21).

1.28.

Der Hof stellte fest, dass die Jährlichen Tätigkeitsberichte und Erklärungen der Generaldirektoren im Falle der „Einnahmen“ und der Themenkreise „Kohäsion“, „Forschung, Energie und Verkehr“, „Bildung und Unionsbürgerschaft“, „Wirtschaft und Finanzen“ sowie „Verwaltungs- und sonstige Ausgaben“ eine angemessene Bewertung des Finanzmanagements im Hinblick auf die Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge lieferten (siehe Ziffern 2.32, 4.33, 5.44, 7.17, 8.29 und 9.11). Im Falle des Themenkreises „Außenhilfe, Entwicklung und Erweiterung“ gaben die Generaldirektion Humanitäre Hilfe, die Generaldirektion Erweiterung und die Generaldirektion Außenbeziehungen eine angemessene (siehe Ziffer 6.49), das Amt für Zusammenarbeit EuropeAid hingegen keine vollständig angemessene Bewertung des Finanzmanagements im Hinblick auf die Ordnungsmäßigkeit ab (siehe Ziffer 6.50). Im Falle des Themenkreises „Landwirtschaft und natürliche Ressourcen“ gelangt der Hof zu der Schlussfolgerung, dass der Jährliche Tätigkeitsbericht und die Erklärungen des Generaldirektors keine vollständig angemessene Bewertung des Finanzmanagements im Hinblick auf die Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge lieferten (siehe Ziffern 3.66-3.69).

1.28.

Während der Rechnungshof in seiner Erklärung zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge eine jährliche Bewertung vornimmt, konzentrieren sich die Generaldirektoren unter Berücksichtigung der mehrjährigen Ausrichtung der Kontrollsysteme in ihren Stellungnahmen darauf, ob die Mittel für den beabsichtigten Zweck verwendet wurden und ob Fehler wirksam ermittelt und behoben wurden. Die Generaldirektoren geben ihre Zuverlässigkeitserklärungen auf der Grundlage der internen Prüfungen der Kommission, der Berichte und Bemerkungen des Rechnungshofs sowie gegebenenfalls der Kontrollen der Mitgliedstaaten ab.

Siehe auch die Antworten der Kommission in den sektorbezogenen Kapiteln.

1.29.

Mit der Annahme des Syntheseberichts kommt die Kommission ihrer politischen Verantwortung (22) für die konkrete Umsetzung des Haushaltsplans der EU durch ihre obersten Führungskräfte nach (23). Dies ist der erste Synthesebericht, der während der Amtszeit der derzeitigen Kommission angenommen wurde. Nach Aussage der Kommission hat sie auch 2009 erfolgreich darauf hingewirkt, die Kontrollmechanismen auszubauen, um die Recht- und Ordnungsmäßigkeit zu gewährleisten und folglich eine uneingeschränkte Zuverlässigkeitserklärung zu erlangen.

1.30.

Die Kommission räumt ein, dass es nach wie vor verbesserungsbedürftige Bereiche gibt, und schlägt Maßnahmen zur Beseitigung dieser Schwachstellen vor, wie beispielsweise

1.31.

Der Hof beanstandete in der Vergangenheit weitere Schwachpunkte, die noch nicht behoben wurden:

—

In mehreren Bereichen hätte die Reichweite oder das Ausmaß von Vorbehalten umfangreicher ausfallen müssen (siehe Ziffern 3.67-3.68 und 6.50 sowie Anhänge 3.3 und 6.3 ) (24).

—

Die Kommission ist überzeugt, dass die von den bevollmächtigten Anweisungsbefugten aufgestellten Aktionspläne die Schwachstellen wirksam angehen und die ermittelten Risiken senken.

Im Bereich der Landwirtschaft ist die Kommission der Ansicht, dass die im jährlichen Tätigkeitsbericht 2009 des Generaldirektors für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung geltend gemachten Vorbehalte in Bezug auf die Maßnahmen zur ländlichen Entwicklung des Schwerpunktes 2 und auf das InVeKoS in Bulgarien und Rumänien erschöpfend sind und ihre mögliche Auswirkung in den Abschnitten 3.2.1 und 3.2.2 des Berichts angemessen wiedergegeben sind. In Bezug auf Griechenland war der Vorbehalt in den vergangenen Jahren darin begründet, dass die unzureichende Umsetzung des InVeKoS in Griechenland ein hohes Risiko für die Schädigung des Ansehens der Kommission barg, und nicht in einem etwaigen von den Schwachstellen verursachten finanziellen Risiko für den Haushalt der EU; dieses Risiko war ja angesichts der Griechenland im Rahmen des Konformitätsabschlusses auferlegten Finanzkorrekturen gedeckt. Da Griechenland seinen Aktionsplan zur Behebung der Schwachstellen Ende 2008 umgesetzt hatte und die Wirksamkeit des InVeKoS laufend überwacht wird, ist die Aufhebung des Vorbehalts vollkommen gerechtfertigt.

Was den Themenkreis Außenhilfe, Entwicklung und Erweiterung betrifft, begrüßt die Kommission, dass der Rechnungshof die Verbesserungen anerkennt, die sämtliche Generaldirektionen dieses Themenkreises bei der Qualität der in ihren jährlichen Tätigkeitsberichten enthaltenen Informationen erzielt haben (siehe Ziffer 6.51).

Die Kommission ist der Auffassung, dass die von den Generaldirektoren in ihren jährlichen Tätigkeitsberichten für 2009 eingelegten Vorbehalte bzw. das Fehlen solcher Vorbehalte absolut mit den internen Vorgaben in Einklang steht und die mit den Programmen verbundenen Risiken korrekt widerspiegeln.

—

Angaben aus den Mitgliedstaaten zu Wiedereinziehungen oder Einbehaltungen fehlen oder sind unvollständig (siehe Ziffern 1.16, 3.54 und 4.31) (25).

—

Für den Bereich Kohäsion, siehe Antworten unter Ziffer 1.16.

—

Finanzkorrekturmechanismen sind noch nicht in vollem Ausmaß wirksam (siehe Ziffern 1.37-1.50) (26).

—

1.32.

Bei der Ausführung des EU-Haushalts muss die Kommission eine effiziente und wirksame interne Kontrolle in Bezug auf die Zuverlässigkeit der Berichterstattung, die Sicherung der Vermögenswerte und Informationen, die Vorbeugung und Aufdeckung von Betrug und Unregelmäßigkeiten sowie die Behandlung der Risiken im Zusammenhang mit der Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge unter Berücksichtigung des Mehrjahrescharakters der Programme und der Art der betreffenden Zahlungen gewährleisten (27).

1.32.

1.33.

Die Kommission trägt die oberste Verantwortung dafür, dass die Überwachungs- und Kontrollsysteme angemessene Gewähr dafür liefern, dass Fehler in den den Rechnungen zugrunde liegenden Vorgängen verhindert oder aufgedeckt und korrigiert werden. Ferner hat sie dafür zu sorgen, dass zuverlässige Informationen für ihre eigene Verwaltung, für Interessenträger und für externe Prüfer verfügbar sind.

1.34.

Rechtsgrundlos gezahlte Beträge werden eingezogen (28). Die Praxis sieht allerdings anders aus:

—

Die Kommission kann ausgezahlte Mittel bei den Empfängern nur in denjenigen Bereichen einziehen, in denen sie die Ausgaben direkt verwaltet (dies gilt beispielsweise für die meisten Ausgaben des Themenkreises „Forschung, Energie und Verkehr“).

—

Bei Ausgaben, die der geteilten Verwaltung (dies gilt beispielsweise für die meisten Ausgaben der Themenkreise „Landwirtschaft und natürliche Ressourcen“ sowie „Kohäsion“), der dezentralen Mittelverwaltung (z. B. im Bereich Erweiterung) bzw. der indirekten zentralen Verwaltung (z. B. im Themenkreis „Bildung und Unionsbürgerschaft“) unterliegen, ist die Zuständigkeit für die Wiedereinziehung rechtsgrundlos geleisteter Zahlungen an die Mitgliedstaaten oder an Drittstaaten delegiert. Für Ausgaben, die der gemeinsamen Verwaltung unterliegen (z. B. im Bereich der Humanitären Hilfe), sind in den mit den betreffenden internationalen Organisationen abgeschlossenen Abkommen Korrekturmechanismen vorgesehen. Nichtsdestoweniger kann die Kommission in Fällen, in denen die Bestimmungen von EU-Förderregelungen vorschriftswidrig angewandt wurden, auch Finanzkorrekturen vornehmen (siehe Ziffer 1.40).

—

Für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 wird ein Standardverfahren für die Übermittlung von Einziehungserklärungen angewandt und die Kommission geht davon aus, dass dieses Meldeverfahren die Qualität der ihr vorliegenden Informationen weiter verbessern wird. Die Mitgliedstaaten müssen ferner zwischen selbst vorgenommenen Korrekturen und solchen, die auf Prüfungen der EU zurückzuführen sind, unterscheiden.

1.35.

Seit mehreren Jahren prüft der Hof gezielt, wie die Kommission ihre Überwachungsfunktion wahrnimmt und wie sie diese Korrekturmechanismen anwendet. Ferner hat der Hof untersucht, inwieweit nationale Behörden und internationale Organisationen der Kommission korrekte Angaben über vorgenommene Finanzkorrekturen und Wiedereinziehungen liefern.

1.36.

Der Hof hat regelmäßig bemängelt, dass die Angaben zur Korrekturkapazität der Überwachungs- und Kontrollsysteme auf der Ebene der Mitgliedstaaten verbessert wurden, jedoch insbesondere im Themenkreis „Kohäsion“ (29) noch immer nicht vollständig und zuverlässig sind. Die Kommission hingegen meldet zuverlässige Zahlen zu ihren eigenen Tätigkeiten. Seit dem Entlastungsverfahren zur Ausführung des Haushaltsplans für das Haushaltsjahr 2005 haben das Europäische Parlament und der Rat die Kommission und die Mitgliedstaaten dazu angehalten, die notwendigen Verbesserungen zur Gewährleistung der Vollständigkeit und Genauigkeit der vorhandenen Informationen vorzunehmen, damit zuverlässige Nachweise vorliegen, anhand deren der Hof die Wirksamkeit der mehrjährigen Korrekturmechanismen für die EU-Ausgaben bewerten kann.

1.36.

Im Bereich der Kohäsion und für Finanzkorrekturen, die die Mitgliedstaaten aufgrund eigener Kontrollen und Prüfungen vornehmen, muss sich die Kommission auf die Qualität der von den Mitgliedstaaten übermittelten Informationen verlassen.

Die Kommission hat sich in den letzten Jahren sehr bemüht, die Qualität der von den Mitgliedstaaten für Kohäsionsprogramme übermittelten Angaben zu Rückforderungen und Einbehaltungen zu verbessern. Sie hat die Mitgliedstaaten gebeten, für Einbehaltungen und Rückforderungen sowohl jährliche als auch kumulative Daten zur Verfügung zu stellen, auch wenn dies über die gesetzlichen Anforderungen hinausgeht. Ferner hat sie die von den Mitgliedstaaten für die Erfassung und Meldung von Korrekturen eingesetzten Systeme vor Ort kontrolliert und dabei recht positive Ergebnisse erzielt. In Fällen, in denen Verbesserungen erforderlich waren, hat die Kommission entsprechende Empfehlungen ausgesprochen und verfolgt diese weiter.

1.37.

In den Erläuterungen zu den Jahresabschlüssen 2009 hat die Kommission auf diese Bemerkungen reagiert, indem sie ausführlichere Angaben zu Wiedereinziehungen und Finanzkorrekturen vorlegte als in der Vergangenheit (30). Insbesondere sind die gelieferten Angaben nach dem jeweiligen Stadium der Wiedereinziehungs- oder Finanzkorrekturverfahren („läuft“, „bestätigt“ oder „durchgeführt“ — siehe Ziffer 1.42), nach Ausgabenbereich, ggf. nach Programmplanungszeitraum und in einigen Fällen nach betroffenen Mitgliedstaaten aufgeschlüsselt.

1.38.

Der Hof begrüßt, dass diese Angaben nunmehr zur Verfügung gestellt werden. Er weist allerdings darauf hin, dass Mängel in der Darstellung sowie bezüglich der Kohärenz der von den Mitgliedstaaten zum Themenkreis „Kohäsion“ gelieferten Angaben und Beträge behoben werden müssen und dass bei der Interpretation der gelieferten Angaben Vorsicht geboten ist (siehe auch Ziffern 1.14-1.19 sowie die nachstehenden Ausführungen).

1.38.

1.39.

Hinsichtlich der Einziehung rechtsgrundlos gezahlter Beträge bei den Begünstigten von EU-Ausgabenprogrammen und hinsichtlich anderer Finanzkorrekturmechanismen bestehen erhebliche Unterschiede in Ausrichtung und Wirkung. Mit Wiedereinziehungen wird der Bezug rechtsgrundlos geleisteter Ausgaben korrigiert: die rechtsgrundlos erhaltenen Beträge werden grundsätzlich von den Empfängern der betreffenden Ausgaben zurückgezahlt; somit sind Wiedereinziehungen als ein Fehlerkorrekturmechanismus anzusehen (31).

1.39.

1.40.

Finanzkorrekturen (u. a. im Zuge des Rechnungsabschlusses im Bereich der Agrarausgaben) hingegen betreffen überwiegend Schwachstellen in den Verwaltungssystemen. Sie bewirken, dass Mitgliedstaaten oder Drittländern, die die korrekte Anwendung von EU-Vorschriften nicht gewährleisten, Fördermittel entzogen werden. Die finanziellen Konsequenzen derartiger Korrekturen werden gewöhnlich von den nationalen Steuerzahlern und nicht von den Begünstigten einer vorschriftswidrig angewandten Förderregelung getragen. Finanzkorrekturen tragen zum Schutz der finanziellen Interessen der EU bei, sind jedoch weder grundsätzlich noch in der Praxis als Instrument zur Korrektur von vorschriftswidrig geleisteten Einzelzahlungen anzusehen.

1.40.

Den Mitgliedstaaten obliegt es, die den nicht ordnungsgemäßen Zahlungen entsprechenden Beträge von den Empfängern einzuziehen. Eine Einziehung erfolgt entweder, indem der Empfänger die betreffenden Beträge zurückzahlt oder durch Verrechnung der zurückzufordernden Beträge mit noch an denselben Empfänger zu leistenden Zahlungen.

Stellt sich bei Prüfungen durch die EU heraus, dass Zahlungen an Empfänger zu Unrecht geleistet wurden, müssen die Mitgliedstaaten entsprechende Rückforderungsmaßnahmen bei diesen Empfängern einleiten. Doch selbst in Fällen, in denen eine Einziehung bei den Empfängern nicht möglich ist, weil die Finanzkorrektur auf Mängel der Verwaltungs- und Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten zurückzuführen ist und nicht zu Unrecht geleistete Zahlungen betrifft, sind diese Korrekturen ein wichtiges Mittel, um Verbesserungen der Systeme der Mitgliedstaaten zu bewirken und auf diese Weise vorschriftswidrige Zahlungen an Empfänger zu verhindern beziehungsweise aufzudecken und die betreffenden Beträge wiederzuerlangen.

Der Zweck des Konformitätsabschlusses bei der Landwirtschaft besteht darin, Ausgaben von der Finanzierung mit EU-Mitteln auszuschließen, die nicht in Übereinstimmung mit den EU-Vorschriften getätigt wurden. Allerdings ist er kein Mechanismus zur Einziehung unregelmäßiger Zahlungen bei den Empfängern, da nach den für die geteilte Mittelverwaltung geltenden Vorschriften (Artikel 53b Absatz 2 Buchstabe c der Haushaltsordnung und Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer iii der Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 des Rates) hierfür allein die Mitgliedstaaten zuständig sind.

Nach Auffassung der Kommission können daher bestimmte Finanzkorrekturen als Mechanismen zur Berichtigung von Fehlern angesehen werden, da sie zur Folge haben, dass die betreffenden Beträge vom Endempfänger eingezogen werden.

1.41.

Die Kommission erkennt zwar in den Erläuterungen zu den Jahresabschlüssen den Unterschied zwischen Wiedereinziehungen und Finanzkorrekturen an, nimmt jedoch in ihrer Darstellung in anderen Dokumenten wie dem Synthesebericht noch keine hinreichend klare Trennung zwischen den beiden Mechanismen vor. Obgleich sich im Jahr 2009 nahezu 90 % der bestätigten Beträge (rund 2 900 Millionen Euro von insgesamt 3 319 Millionen Euro) und nahezu 80 % der vereinnahmten Beträge (rund 1 400 Millionen Euro von insgesamt 1 843 Millionen Euro), die von der Kommission ausgewiesen wurden, auf Finanzkorrekturen beziehen, die von den nationalen Steuerzahlern getragen werden, sind die Erläuterungen bisweilen so formuliert, als handele es sich gänzlich oder hauptsächlich um Wiedereinziehungen.

1.41.

In der Jahresrechnung der EU sind die Beträge der im Rahmen der Überwachungsfunktion der Kommission vorgenommenen Finanzkorrekturen angemessen ausgewiesen.

Wenn Beträge als Finanzkorrekturen ausgewiesen sind, bedeutet dies, dass die Kommission Maßnahmen zum Schutz des Haushalts der EU vor ungerechtfertigten Zahlungen ergriffen hat. Die Bemerkungen hierzu dienen der Erläuterung des von der Kommission hierfür angewandten Verfahrens. Diese Beträge werden im Rahmen von durch die Mitgliedstaaten veranlassten Einziehungsverfahren von den Endempfängern rückgefordert, da es im Interesse der Mitgliedstaaten liegt, diese Summen soweit möglich einzuziehen.

Die Kommission verweist ferner auf ihre Antworten unter den Ziffern 1.36 und 1.40.

1.42.

Die Kommission legt Angaben zu drei wichtigen Verfahrensstadien vor:

1.43.

Die Kommission stellt klar, dass sich die Angaben zu den verschiedenen Stadien der Korrekturmechanismen im Falle des Themenkreises „Kohäsion“ nur auf von ihr veranlasste Wiedereinziehungen und Finanzkorrekturen beziehen.

1.44.

In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, dass im Falle des Themenkreises „Kohäsion“ nur 20 % der im Jahr 2009 bestätigten Korrekturen (2 411 Millionen Euro) im selben Jahr durchgeführt wurden (476 Millionen Euro). Zusammen mit den aus vorangegangenen Jahren ausstehenden Beträgen waren zum Jahresende 2009 Korrekturen in Höhe von insgesamt 2 332 Millionen Euro durchzuführen. Sofern die Mitgliedstaaten in den darauffolgenden Jahren keine weiteren Ausgabenmeldungen vorlegen, werden die übrigen Korrekturen erst zum Zeitpunkt des Programmabschlusses durchgeführt (32).

1.44.

Wie der Rechnungshof richtig feststellt, werden Finanzkorrekturen aus den letzten Jahren hauptsächlich zum Abschluss eines Programms vorgenommen, wenn die für Zwischenzahlungen vorgeschriebene Obergrenze erreicht wurde. Während der Programmlaufzeit bestätigte Finanzkorrekturen können auch bei folgenden Zahlungsanträgen vorgenommen werden. Daher ist es schwierig, die in einem bestimmten Jahr bestätigten Finanzkorrekturen direkt den im selben Jahr getätigten Zahlungen zuzuordnen.

Während der Programmlaufzeit bestätigte Finanzkorrekturen werden in der Regel durch Abzug von folgenden Zahlungsanträgen durchgeführt. Da für die meisten Programme des Zeitraums 2000 bis 2006 die Obergrenze für Zahlungen bereits erreicht sein dürfte, wird sich der Abzug der nicht förderfähigen Ausgaben erst in den Abschlussunterlagen widerspiegeln, die die Mitgliedstaaten 2010 vorlegen müssen.

Sobald die Kommission davon Kenntnis erhält, dass nachweislich nicht förderfähige Ausgaben von einem Antrag auf Abschlusszahlung abgezogen wurden, erfasst sie die Korrektur als durchgeführt. Genaue Informationen über die Durchführung von Finanzkorrekturen enthält die Erläuterung 6 zur konsolidierten Jahresrechnung.

Selbst wenn nur jene Finanzkorrekturen im Rechnungsführungssystem der Kommission nachverfolgt werden können, die sich auf den Finanzbeitrag der EU auswirken, wird die Jahresrechnung der Kommission für 2010 die Finanzkorrekturen, die 2010 nachweislich durchgeführt wurden, ausweisen.

Je nach Art und/oder Betrag der jeweiligen Korrekturen ergeben sich für die verschiedenen Programme und Fonds sehr unterschiedliche Zahlen.

1.45.

Wenn zuverlässige Angaben zu den in der Vergangenheit eingetretenen Auswirkungen von Korrekturmechanismen vorliegen, dürfte es grundsätzlich möglich sein, die voraussichtlichen Auswirkungen der Anwendung derselben Mechanismen in der Zukunft abzuschätzen. Bisweilen wurde auch unrichtigerweise behauptet, Wiedereinziehungen und Korrekturen könnten mit den Fehlerschätzungen des Hofes verglichen oder gar mit diesen verrechnet werden.

1.45.

Die Kommission hat wiederholt bestätigt, dass mehrjährige Programme mehrjährigen Kontrollsystemen unterliegen und dass viele vom Rechnungshof in einem bestimmten Jahr aufgedeckte Fehler von den Systemen der Kommission normalerweise in den darauffolgenden Jahren aufgedeckt und korrigiert werden. Die zum Zeitpunkt des Programmabschlusses berechneten Restfehlerquoten belegen dies: Sie waren in der Vergangenheit niedriger als während des Durchführungszeitraums.

Die Kommission teilt die Auffassung des Rechnungshofes, dass die im Rahmen seiner Zuverlässigkeitserklärung ermittelten Fehlerquoten, die sich auf eine jährliche Untersuchung von Vorgängen stützen, nicht unbedingt mit der von ihr ermittelten Fehlerquote verglichen werden können.

1.46.

Es liegen jedoch keine zuverlässigen jährlichen Angaben zu den Auswirkungen von Korrekturmechanismen vor. In den Erläuterungen zu den Jahresabschlüssen wird kein systematischer Bezug zwischen wiedereingezogenen Beträgen und bestimmten Jahren hergestellt, und in einigen Fällen wurden kumulierte oder aus vorangegangenen Jahren ausstehende Korrekturbeträge ermittelt und im laufenden Haushaltsjahr buchmäßig erfasst.

1.46.

Zusätzlich können Pauschalkorrekturen auferlegt werden, wenn Mängel in den Kontrollsystemen der Mitgliedstaaten aufgedeckt werden, die der betroffene Mitgliedstaat nicht korrigiert hat und die sich keiner bestimmten unregelmäßigen Ausgabe und keinem bestimmten Jahr zuordnen lassen.

Es ist daher unmöglich, eine Finanzkorrektur direkt dem Haushaltsjahr zuzuordnen, in dem die Unregelmäßigkeiten aufgetreten sind.

Strukturfonds werden in mehrjährigen Programmen umgesetzt. Wird eine Finanzkorrektur im Jahr n nicht gemeldet, so wird sie im Jahr n+1 gemeldet. Diese Tatsache beeinträchtigt die Zuverlässigkeit des Verfahrens, dessen Hauptzweck darin besteht, zu gewährleisten, dass alle unregelmäßigen Zahlungen korrigiert werden, in keiner Weise. Ein solcher Ausgleich zwischen den einzelnen Jahren des Programmplanungszeitraums ist notwendig, um genaue, transparente und vollständige kumulative Informationen zu den Finanzkorrekturen zu geben.

Die Erläuterungen zur Jahresrechnung enthalten aber Angaben zu den in einem bestimmten Jahr bestätigten und durchgeführten Finanzkorrekturen sowie kumulative Informationen.

Im Bereich der Landwirtschaft (EGFL und ELER) lassen sich die Finanzkorrekturen wiederum den Ausgaben eines bestimmten Haushaltsjahres zuordnen, und dieser Zusammenhang wird in den von der Kommission erlassenen Konformitätsbeschlüssen jeweils offengelegt.

1.47.

Außerdem dauern die Abwicklungszyklen bei vielen Korrekturmechanismen mehrere Jahre, und Änderungen an Parametern, die die Korrekturkapazität zahlreicher Überwachungs- und Kontrollsysteme beeinflussen (rechtliche und organisatorische Rahmenbedingungen; Wiedereinziehungsmodalitäten; Art, Umfang und Laufzeit von Projekten, usw.), können dazu führen, dass sich die wahrscheinlichen Auswirkungen in der Zukunft weniger verlässlich schätzen lassen.

1.48.

Abschließend sei daran erinnert, dass die Korrekturmechanismen der Kommission hauptsächlich aus anderen Finanzkorrekturen als Wiedereinziehungen bestehen (siehe Ziffern 1.39-1.40).

1.48.

1.49.

Die Kommission hat im Jahr 2009 Maßnahmen zur Ergänzung und Verbesserung ihrer Angaben zu den auf den EU-Haushalt angewendeten Korrekturmechanismen getroffen. Dies ist als eine positive Entwicklung zu werten. Die gelieferten Angaben sind allerdings noch nicht zuverlässig, weil die Kommission von den Mitgliedstaaten nicht immer zuverlässige Angaben erhält. Außerdem sollte überlegt werden, in die Leitlinien für die Finanzberichterstattung Vorgaben aufzunehmen, welche Angaben einzubeziehen und wie diese darzustellen sind. Zu einigen Ausgabenbereichen liefert die Kommission keine Angaben, aus denen zusammenhängend zu erkennen ist, in welchem Jahr die betreffende Zahlung geleistet wurde, in welchem Jahr der betreffende Fehler aufgedeckt wurde und in welchem Jahr die entsprechende Finanzkorrektur in den Erläuterungen zur Jahresrechnung ausgewiesen ist.

1.49.

Der vom Rechnungshof vorgeschlagene Abgleich zwischen Zahlungen, Fehlern und erfolgten Finanzkorrekturen ist nicht möglich, wenn die Ausgabenerklärungen über einen mehrjährigen Zeitraum hinweg kumulativ vorgelegt werden, oder in Fällen, in denen Systemmängel behoben wurden (siehe auch Antwort unter Ziffer 1.50).

1.50.

Gemessen am Wert betrifft die überwiegende Mehrheit der Korrekturen nicht Wiedereinziehungen bei Einzelbegünstigten, die EU-Mittel rechtsgrundlos erhalten haben, sondern gegenüber Mitgliedstaaten oder Drittländern veranlasste Finanzkorrekturen. Die bei den Prüfungen des Hofes aufgedeckten Fehler hingegen beziehen sich zumeist auf von Begünstigten vorschriftswidrig beantragte oder diesen vorschriftswidrig ausgezahlte Beträge. Angesichts dieser Tatsache gelangt der Hof zu der Schlussfolgerung, dass kein aussagekräftiger Vergleich zwischen den von ihm geschätzten Fehlerquoten und den von der Kommission gelieferten Angaben zu Finanzkorrekturen und Wiedereinziehungen angestellt werden kann.

1.50.

Der überwiegende Teil der EU-Haushaltsmittel (rund 80 %) wird in geteilter Mittelverwaltung ausgeführt. Dabei obliegt es in erster Linie den Mitgliedstaaten, für die Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben zu sorgen, die der Kommission gemeldet werden, sowie etwaige Unregelmäßigkeiten aufzudecken und entsprechend zu korrigieren. Bei dieser Art der Mittelverwaltung hat die Kommission zu gewährleisten, dass die von den nationalen Behörden eingerichteten Systeme wirksam sind: Sind sie es nicht, so kann die Kommission Finanzkorrekturen auferlegen. Das in den anwendbaren Rechtsvorschriften für Finanzkorrekturen vorgesehene System ist folglich so gestaltet, dass die Kommission von den Mitgliedstaaten einzieht (bzw. ihnen gegenüber entsprechende Korrekturen vornimmt), die wiederum die den unregelmäßigen Zahlungen entsprechenden Beträge vom Empfänger zurückfordern. Im Falle von Finanzkorrekturen, die auf Systemmängel zurückzuführen sind, werden für gewöhnlich Pauschalbeträge oder extrapolierte Beträge angewandt. Bei Fehlern im Zusammenhang mit Zahlungen an Empfänger ist dies nicht der Fall.

Daher ist zu unterscheiden zwischen:

Die Kommission teilt die Auffassung des Rechnungshofs, dass die im Rahmen seiner Zuverlässigkeitserklärung ermittelten Fehlerquoten, die gemäß den Verträgen im Rahmen einer jährlichen Untersuchung einer Stichprobe an Vorgängen ermittelt werden, nicht mit den Angaben zu den Finanzkorrekturen verglichen werden können. Angesichts der oben beschriebenen verschiedenen Arten von Finanzkorrekturen ist es für den Bereich Kohäsion unmöglich, eine Finanzkorrektur direkt dem Haushaltsjahr zuzuordnen, in dem die entsprechenden Ausgaben getätigt wurden. Allerdings kann die Auswirkung der Finanzkorrekturen nach Programmabschluss genau bestimmt werden, indem die Restfehlerquote ermittelt wird. So lässt beispielsweise die im Januar 2010 abgeschlossene, nicht statistische Abschlussprüfung der GD REGIO, bei der eine Auswahl von EFRE-Programmen des Zeitraums 1994-1999 untersucht wurde, den Schluss zu, dass beim Abschluss und nach Vornahme aller Finanzkorrekturen das Gesamtrisiko deutlich verringert wurde.

Die Kommission schützt die finanziellen Interessen der Europäischen Union, indem sie die Verwaltungs- und Kontrollsysteme sowie -verfahren anwendet, die die Rechtsetzungsorgane zur Verhinderung, Aufdeckung und Korrektur von Fehlern zulasten des EU-Haushalts in der Haushaltsordnung und in den Sektorverordnungen festgelegt haben.

2.1.

Dieses Kapitel enthält die spezifische Beurteilung des Hofes zu den Einnahmen, die aus Eigenmitteln und sonstigen Einnahmen bestehen. Wichtige Finanzinformationen zu den Einnahmen sind Tabelle 2.1 zu entnehmen. Die Eigenmittel bilden mit Abstand die Hauptfinanzierungsquelle der Haushaltsausgaben (94,1 %).

2.2.

Es gibt drei Kategorien von Eigenmitteln (1): traditionelle Eigenmittel (TEM) (auf Einfuhren erhobene Zölle sowie die Produktionsabgabe für Zucker), auf der von den Mitgliedstaaten erhobenen Mehrwertsteuer (MwSt.) beruhende Eigenmittel sowie vom Bruttonationaleinkommen (BNE) der Mitgliedstaaten abgeleitete Eigenmittel.

2.3.

Die traditionellen Eigenmittel werden von den Mitgliedstaaten festgestellt und erhoben. Drei Viertel dieser Beträge werden an die Union abgeführt, das verbleibende Viertel wird zur Deckung der Erhebungskosten einbehalten. Jeder Mitgliedstaat übermittelt der Kommission eine Monatsübersicht über die festgestellten Ansprüche (Übersicht über die A-Buchführung) sowie eine vierteljährliche Übersicht über die darin nicht ausgewiesenen festgestellten Ansprüche (B-Buchführung) (2).

2.4.

Die MwSt.- und BNE-Eigenmittel sind Beiträge, die sich aus der Anwendung einheitlicher Sätze auf die fiktiv harmonisierten MwSt.-Bemessungsgrundlagen der Mitgliedstaaten bzw. auf das nach EU-Vorschriften berechnete BNE der Mitgliedstaaten ergeben.

2.5.

Gemäß dem Beschluss 2007/436/EG, Euratom gelangen einige Mitgliedstaaten im Zeitraum 2007-2013 in den Genuss eines ermäßigten MwSt.-Abrufsatzes (3) und einer Bruttoverringerung ihres jährlichen BNE-Beitrags (4). Zusätzlich wird dem Vereinigten Königreich eine Korrektur für Haushaltsungleichgewichte („Korrektur zugunsten des Vereinigten Königreichs“) gewährt, durch die sich seine Zahlungen an BNE-Eigenmitteln verringern.

2.6.

Die BNE-Eigenmittel dienen zum Haushaltsausgleich. Die zu niedrige Ausweisung des BNE eines einzelnen Mitgliedstaats hat zwar keinen Einfluss auf die BNE-Eigenmittel als Ganzes, bewirkt jedoch einen Anstieg der Beiträge der übrigen Mitgliedstaaten, bis das Problem festgestellt und behoben wird.

2.7.

Der übergreifende Prüfungsansatz des Hofes sowie seine Prüfungsmethodik sind in Teil 2 von Anhang 1.1 beschrieben. Im Zuge der Prüfung der Einnahmen wurde eine statistische Stichprobe von 62 Einziehungsanordnungen, die aus den Aufzeichnungen der Kommission über Zahlungseingänge zu Einnahmenvorgängen jeglicher Art ausgewählt wurden, auf Kommissionsebene untersucht (siehe Anhang 2.1 ).

2.8.

Die vom Hof durchgeführte Prüfung der den Rechnungen zugrunde liegenden Vorgänge kann sich nicht auf Einfuhren erstrecken, die nicht angemeldet wurden oder die der zollamtlichen Überwachung entgangen sind.

2.9.

Der Hof bewertete die Überwachungs- und Kontrollsysteme in drei Mitgliedstaaten (5) und prüfte deren Buchführungssysteme für traditionelle Eigenmittel. Er untersuchte Abgabenströme von der Feststellung bis zur Meldung an die Kommission, um angemessene Gewähr dafür zu erlangen, dass die erfassten Beträge korrekt waren. In diesen drei Mitgliedstaaten wurde jeweils eine Zufallsstichprobe von 30 Einfuhranmeldungen untersucht.

2.10.

Bei fünf Einziehungsvorgängen zu traditionellen Eigenmitteln aus der in Ziffer 2.7 genannten Stichprobe nahm der Hof eine Abstimmung der ausgewählten Monatsmeldungen mit den zugrunde liegenden Buchführungsaufzeichnungen der Mitgliedstaaten vor (6).

2.11.

Der Hof bewertete die Überwachungs- und Kontrollsysteme bei der Kommission sowie deren Kontrolltätigkeit in den Mitgliedstaaten. Außerdem wurde die Überwachungsfunktion des Beratenden Ausschusses für Eigenmittel (7) bewertet.

2.12.

Der Hof berücksichtigte die Ergebnisse seiner in den Jahren 2008 und 2009 in neun Mitgliedstaaten (8) durchgeführten spezifischen Prüfung vereinfachter Zollverfahren für Einfuhren.

2.13.

Die MwSt.- und BNE-Eigenmittel beruhen auf makroökonomischen Statistiken, deren zugrunde liegende Vorgänge nicht direkt prüfbar sind. Deshalb diente als Ausgangspunkt der Prüfung der Eingang der von den Mitgliedstaaten berechneten makroökonomischen Aggregate bei der Kommission. Anschließend wurden die Systeme der Kommission zur Verarbeitung der entsprechenden Daten im Hinblick auf die Ermittlung der in die endgültige Jahresrechnung aufzunehmenden Beträge bewertet. Die Prüfung des Hofes erstreckte sich somit auf die Aufstellung des Jahreshaushaltsplans und auf die Richtigkeit der Beiträge der Mitgliedstaaten.

2.14.

Ferner bezog sich die Prüfung auf die Überwachungs- und Kontrollsysteme der Kommission, die Gewähr dafür liefern sollen, dass diese Eigenmittel korrekt berechnet und erhoben werden, sowie auf die Funktionen des Beratenden Ausschusses für Eigenmittel und des BNE-Ausschusses (9).

2.15.

Die Ergebnisse der Prüfung von Vorgängen sind in Anhang 2.1 zusammengefasst.

2.16.

Der Hof stellte fest, dass die der Kommission übermittelten Buchführungsübersichten der Mitgliedstaaten insgesamt nicht mit wesentlichen Fehlern behaftet waren.

2.17.

Die Prüfung des Hofes ergab, dass die Berechnung der Beiträge der Mitgliedstaaten und ihre Entrichtung nicht mit wesentlichen Fehlern behaftet waren. Im Dezember 2009 deckte die Kommission allerdings einen Fehler in ihrer Berechnung der Voranschläge für die Korrektur zugunsten des Vereinigten Königreichs für die Jahre 2008 und 2009 auf, die um 138 Millionen Euro bzw. 458 Millionen Euro zu hoch angesetzt wurde. Da die Korrektur zugunsten des Vereinigten Königreichs für 2008 in den Haushaltsplan 2009 eingestellt wurde, leisteten die Mitgliedstaaten, die die Korrektur finanzieren, im Jahr 2009 einen höheren Beitrag als nötig. Dieser Zustand wird erst bereinigt, wenn revidierte Ansätze in die Haushaltspläne der darauffolgenden Jahre eingestellt werden.

2.17.

2.18.

Der Hof stellte fest, dass die im Bereich der sonstigen Einnahmen geprüften Vorgänge insgesamt nicht mit wesentlichen Fehlern behaftet waren.

2.19.

Die Ergebnisse der Prüfung der Systeme sind in Anhang 2.2 zusammengefasst.

2.20.

Wie in den Vorjahren (10) stellte der Hof Unzulänglichkeiten in den Verfahren und Systemen fest, die sich auf die Beträge in der B-Buchführung auswirken und behoben werden sollten. Hierbei handelt es sich insbesondere um die verzögerte Einziehung von Abgaben und die verspätete Bereitstellung eingezogener Beträge (11) sowie um die nicht gerechtfertigte Niederschlagung von Abgabenforderungen (12).

2.20.

2.21.

In zwei der geprüften Mitgliedstaaten (13) konnten die nationalen Behörden die in der B-Buchführung erfassten Beträge nicht in vollem Umfang begründen, da diese nicht mit den zugrunde liegenden Dokumenten übereinstimmten. Bei seiner Abstimmung der A-Buchführung stellte der Hof ähnliche Abweichungen fest (14).

2.21.

2.22.

Die Kommission vertritt den Standpunkt, dass bei Beschlagnahmung von vorschriftswidrig in das Zollgebiet der Gemeinschaft verbrachten Waren keine Verpflichtung zur Erfassung der entstandenen Zollschuld in der B-Buchführung besteht. In seinem Urteil von April 2009 (15) entschied der Gerichtshof, dass die Beschlagnahme von vorschriftswidrig in das Zollgebiet der Europäischen Gemeinschaft verbrachten Waren nur dann zum Erlöschen der Zollschuld führt, wenn sie erfolgt, bevor die Waren über die erste innerhalb dieses Gebiets liegende Zollstelle hinaus gelangt sind. Somit sind nach Ansicht des Rechnngshofs Abgabenforderungen für nach diesem Zeitpunkt beschlagnahmte Waren durchaus buchmäßig zu erfassen.

2.22.

2.23.

Vom Hof durchgeführte Vor-Ort-Prüfungen ergaben Unzulänglichkeiten in der zollamtlichen Überwachung auf nationaler Ebene, insbesondere hinsichtlich der Durchführung einer Risikoanalyse zur Auswahl von Wirtschaftsbeteiligten und Waren, die Zollkontrollen unterzogen werden sollen (16). Dadurch erhöht sich das Risiko, dass Unregelmäßigkeiten unentdeckt bleiben, was Ausfälle an traditionellen Eigenmitteln zur Folge haben könnte.

2.23.

2.24.

Außerdem beanstandete der Hof in seinem kürzlich veröffentlichten Sonderbericht (17) über vereinfachte Zollverfahren für Einfuhren (18) erhebliche Kontrollmängel in allen besuchten Mitgliedstaaten sowie eine hohe Fehlerhäufigkeit in den meisten dieser Staaten. Angesichts der Tatsache, dass auf diese Mitgliedstaaten mehr als die Hälfte des Gesamtaufkommens an traditionellen Eigenmitteln entfällt und rund zwei Drittel aller EU-Zollanmeldungen mittels vereinfachter Verfahren abgewickelt werden, wirken sich diese Kontrollmängel auf die Funktionsweise der Überwachungs- und Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten im Bereich der traditionellen Eigenmittel aus. Dadurch wiederum entsteht das Risiko, dass traditionelle Eigenmittel nicht in korrekter Höhe erhoben werden.

2.24.

Die Kommission hat Maßnahmen getroffen, um die Mitgliedstaaten vor dem Hintergrund der sich entwickelnden Verfahren zu unterstützen. Detaillierte Leitlinien sind zur Verfügung gestellt worden, wobei es um die bestmögliche Fortbildung in den Mitgliedstaaten geht. Die Ergebnisse werden während der Überwachungsbesuche in den Jahren 2010 und 2011 geprüft. Außerdem hat die Kommission in den Jahren 2009 und 2010 spezifische Prüfungen in jedem Mitgliedstaat durchgeführt, die deren jeweilige Zollkontrollstrategie betrafen. Auf der Grundlage dieser Prüfungen und der prüfungsrelevanten Bemerkungen des Hofs hat die Kommission bereits Abhilfemaßnahmen gefordert. Sie will im Jahr 2010 einen thematischen Bericht über die Zollkontrollstrategie in den Mitgliedstaaten vorbereiten, in den sowohl die Feststellungen des Hofs als auch ihre eigenen Erkenntnisse einfließen. Darüber wird mit den Mitgliedstaaten im Rahmen des BAEM diskutiert werden, um in diesem Bereich weitere Verbesserungen zu finden.

2.25.

Ausgangsbasis für die Berechnung der MwSt.-Eigenmittel ist die in den Mitgliedstaaten tatsächlich erhobene MwSt. (19). In einer im September 2009 von der Kommission veröffentlichten Studie zur Quantifizierung und Analyse der MwSt.-Lücke in den EU-25-Mitgliedstaaten (ohne Zypern) (20) wird die Differenz zwischen den tatsächlich entrichteten MwSt.-Beträgen und einer theoretischen Netto-MwSt.-Schuld im Zeitraum 2004-2006 auf durchschnittlich 13 % geschätzt. Bei Beseitigung der MwSt.-Lücke würde sich der MwSt.-Beitrag zum EU-Haushalt im Falle von Mitgliedstaaten, deren MwSt.-Bemessungsgrundlage nicht begrenzt ist (21), erhöhen. Dadurch würden sich die BNE-Beiträge, wenn auch in unterschiedlichem Ausmaß je nach Mitgliedstaat, verringern.

2.25.

2.26.

Vorbehalte sind ein Instrument, mit dem für strittige Elemente in den von den Mitgliedstaaten übermittelten MwSt.-Übersichten die Möglichkeit der Berichtigung nach Ablauf der in den Rechtsvorschriften festgelegten Vierjahresfrist offengehalten werden kann. Im Jahr 2009 wurden 67 Vorbehalte geltend gemacht und 63 aufgehoben. Am Jahresende bestanden insgesamt 167 Vorbehalte (siehe Tabelle 2.2 ). Wenngleich der Hof Verbesserungen bei der Aufhebung seit Langem bestehender MwSt.-Vorbehalte feststellte, bestanden 20 Vorbehalte, die sich auf Jahre vor 2000 beziehen, am Jahresende 2009 noch immer fort (gegenüber 34 am Jahresende 2008).

2.26.

2.27.

In dem Bericht zu den Statistiken Griechenlands über das öffentliche Defizit und den öffentlichen Schuldenstand (22), den die Kommission dem Rat der Wirtschafts- und Finanzminister (Ecofin) vorlegte, stellte sie die Qualität der makroökonomischen Statistiken Griechenlands, einschließlich der Statistiken der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung, infrage. Kommission und Rat erhoben Zweifel am wirksamen Funktionieren der Überwachungs- und Kontrollsysteme beim nationalen Statistikamt Griechenlands, das auch die BNE-Daten für die Berechnung der Eigenmittel erstellt.

2.27.

Griechenland hat damit begonnen, sich mit den im Kommissionsbericht vom 8. Januar 2010 angesprochenen Fragen zu befassen. Es nahm ein neues Gesetz über das griechische Statistiksystem an und schuf gleichzeitig eine neue statistische Behörde (ELSTAT), um Unabhängigkeit und Integrität der Statistiken zu gewährleisten.

2.28.

In früheren Jahresberichten (23) vertrat der Hof die Auffassung, dass Unterschiede in den Überwachungs- und Kontrollsystemen der nationalen Statistikämter der Mitgliedstaaten die Vergleichbarkeit, Zuverlässigkeit und Vollständigkeit der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen beeinträchtigen könnten. Eurostat hat seine Bewertung der Überwachungs- und Kontrollsysteme der nationalen Statistikämter noch nicht abgeschlossen und noch keine Leitlinien für die Anwendung solcher Systeme in den Mitgliedstaaten angenommen.

2.28.

2.29.

Ende 2009 bestanden allgemeine Vorbehalte (24) zu den BNE-Daten der EU-15-Mitgliedstaaten für den Zeitraum 2002-2006 sowie zu den BNE-Daten der EU-10-Mitgliedstaaten für den Zeitraum 2004-2006 in Erwartung des Abschlusses der Analyse der aktualisierten oder neuen BNE-Aufstellungen.

2.30.

Anfang 2009 bestanden 10 spezifische (25) BNE-Vorbehalte für den Zeitraum 1995-2001. Im Laufe des Jahres 2009 hob die Kommission sechs Vorbehalte zu Griechenland auf, womit am Jahresende noch vier (26) verblieben.

2.30.

2.31.

Im Jahr 2009 führte die Kommission (Eurostat) Besuche in 16 Mitgliedstaaten zur Überprüfung der BNE-Aufstellungen (27) durch und nahm Direktprüfungen vor. Dabei wurde in den besuchten Mitgliedstaaten allerdings nur eine sehr geringe Anzahl von BNE-Bestandteilen untersucht. Eurostat-Leitlinien zufolge dient dieser Ansatz der Direktprüfung in der Regel nicht dazu, Schlussfolgerungen zu allen Bestandteilen der BNE-Schätzungen zu ziehen.

2.31.

2.32.

Die Ergebnisse der Analyse der Managementerklärungen der Kommission sind in Anhang 2.3 zusammengefasst. Der Hof verweist auf den in Ziffer 2.24 behandelten Sonderbericht über vereinfachte Zollverfahren. Die Kommission wird die Schlussfolgerungen dieses Berichts im Zuge der Weiterverfolgung der Feststellungen aus ihrer eigenen Kontrolltätigkeit zu vereinfachten Zollverfahren sowie zur Kontrollstrategie der Mitgliedstaaten in ihrem Jährlichen Tätigkeitsbericht 2010 zu berücksichtigen haben.

2.32.

2.33.

Auf der Grundlage seiner Prüfungen gelangt der Hof zu der Schlussfolgerung, dass

für das am 31. Dezember 2009 abgeschlossene Haushaltsjahr keine wesentlichen Fehler aufweisen.

2.34.

Aufgrund seiner Prüfungsarbeiten gelangt der Hof zu dem Schluss, dass die Überwachungs- und Kontrollsysteme die Ordnungsmäßigkeit der Einnahmen wirksam gewährleistet haben. Der Hof weist allerdings auf Mängel hin, die zwar für die Wirksamkeit der Systeme insgesamt nicht wesentlich sind, jedoch wie nachstehend erläutert behoben werden sollten.

2.35.

Da bei den Prüfungen des Hofes weiterhin Probleme im Zusammenhang mit der B-Buchführung aufgedeckt werden, empfiehlt er der Kommission, ihre Anstrengungen zur Sicherstellung einer sachgerechten Führung, insbesondere hinsichtlich der fristgerechten Feststellung und Bereitstellung von Zöllen, fortzusetzen (siehe Ziffer 2.20).

2.35.

2.36.

Die im Zuge der spezifischen Prüfung des Hofes zur Wirksamkeit der Kontrollen vereinfachter Verfahren und bei anderen Prüfungsarbeiten im Jahr 2009 aufgedeckten Schwachstellen veranlassten den Hof zu der Schlussfolgerung, dass die Überwachungs- und Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten im Bereich der traditionellen Eigenmittel nur bedingt wirksam gewährleisten, dass die buchmäßig erfassten Zölle vollständig und korrekt sind (siehe Ziffern 2.23-2.24).

2.36.

2.37.

Noch immer gibt es Vorbehalte, die seit langer Zeit bestehen. Die Kommission sollte weiterhin Druck auf die Mitgliedstaaten ausüben, zügig geeignete Informationen zu liefern, die es ihr ermöglichen würden, diese Vorbehalte baldmöglichst aufzuheben und die ggf. erforderlichen Korrekturen an den MwSt.-Bemessungsgrundlagen der Mitgliedstaaten vorzunehmen (siehe Ziffer 2.26).

2.37.

2.38.

Die Kommission hat noch keine Bewertungsberichte zu den BNE der Mitgliedstaaten erstellt und spezifische Vorbehalte für den Zeitraum ab 2002 geltend gemacht. Hierzu sollte sie ihre Überprüfung der BNE-Aufstellungen in den Mitgliedstaaten abschließen und dabei ihre Bewertung der von den nationalen Statistikämtern zur Erstellung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen eingesetzten Überwachungs- und Kontrollsysteme berücksichtigen (Ziffern 2.28 und 2.31). Ferner sollte die Kommission den Umfang der Begutachtung, die sie bei der Bewertung der BNE-Angaben der Mitgliedstaaten abgibt, klarstellen (siehe Ziffer 2.31).

2.38.

2.39.

Anhang 2.4 enthält eine Übersicht über die Weiterverfolgung früherer Bemerkungen.

3.1.

Dieses Kapitel enthält die spezifische Beurteilung des Hofes zum Themenkreis Landwirtschaft und natürliche Ressourcen, der folgende Politikbereiche umfasst: 05 — Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums, 07 — Umwelt, 11 — Maritime Angelegenheiten und Fischerei und 17 — Gesundheit und Verbraucherschutz. Wichtige Informationen zu den abgedeckten Tätigkeiten und den Ausgaben im Haushaltsjahr 2009 sind Tabelle 3.1 zu entnehmen.

3.2.

Gemäß dem Vertrag trägt die Kommission die Gesamtverantwortung für die Ausführung des EU-Haushaltsplans. Im Politikbereich Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums gilt für nahezu alle Ausgaben der Grundsatz der geteilten Verwaltung, dem zufolge Durchführungsaufgaben auf die Mitgliedstaaten übertragen werden. In den anderen Politikbereichen — mit Ausnahme des unter den Europäischen Fischereifonds fallenden Bereichs, in dem die Haushaltsmittel auf der Grundlage mehrjähriger Programme im Rahmen der geteilten Verwaltung ausgeführt werden — unterliegt der Einsatz der Haushaltsmittel der direkten oder indirekten Verwaltung durch die Kommission.

3.3.

Laut Vertrag (1) ist es Ziel der Gemeinsamen Agrarpolitik, die Produktivität der Landwirtschaft zu steigern, auf diese Weise der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten, die Märkte zu stabilisieren, die Versorgung sicherzustellen und für die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen Sorge zu tragen.

3.4.

Die EU-Haushaltsmittel zur Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik stammen im Wesentlichen aus zwei Fonds (2), dem Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (nachstehend „EGFL“), aus dem, wie im Folgenden beschrieben, die EU-Direktbeihilfen und Marktmaßnahmen vollständig finanziert werden (3), und dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (nachstehend „ELER“), aus dem Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum mit unterschiedlichen Sätzen kofinanziert werden.

3.5.

Aus dem EGFL werden vor allem folgende Maßnahmen finanziert:

—

Marktbezogene Maßnahmen: Die wichtigsten Maßnahmen sind Interventionen, Einlagerung und Ausfuhrerstattungen sowie sonstige Maßnahmen wie z. B. die besondere Unterstützung für Wein, Obst und Gemüse und Nahrungsmittelhilfeprogramme (Gesamtausgaben: 3 988 Millionen Euro) und der Umstrukturierungsfonds für die Zuckerindustrie (3 018 Millionen Euro).

—

Zahlungen aus dem Umstrukturierungsfonds für die Zuckerindustrie wurden durch die Beiträge von Produzenten finanziert, die Quoten halten, welche dem EGFL zugeordnete Einkommen darstellen.

3.6.

Aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) werden Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums kofinanziert. Darunter fällt eine große Zahl von Maßnahmen, z. B. Agrarumweltmaßnahmen, Ausgleichszulagen für die Landwirtschaft in benachteiligten Gebieten, Investitionen in landwirtschaftlichen Betrieben und Infrastrukturmaßnahmen in ländlichen Gebieten (8 992 Millionen Euro) (7). Im Jahr 2009 wurden im Zusammenhang mit dem sogenannten GAP-Gesundheitscheck (8) und dem Europäischen Konjunkturprogramm (9) zusätzliche Mittel für den Bereich Entwicklung des ländlichen Raums bereitgestellt, um Vorhaben für Prioritäten wie Breitband-Internetinfrastrukturen, Klimawandel, erneuerbare Energien, Wasserwirtschaft, biologische Vielfalt und Maßnahmen zur Abfederung der Umstrukturierung des Milchsektors zu finanzieren. Für die letztgenannten Maßnahmen wurden jedoch im Jahr 2009 keine Ausgaben getätigt.

3.6.

Der Betrag (8 992 Millionen Euro) bezieht sich auf Mittel für Zahlungen für die Kapitel 05 04 und 05 05. Diese umfassen:

3.7.

Bei allen unter die Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates (10) fallenden EGFL-Direktbeihilferegelungen und bei bestimmten ELER Beihilferegelungen müssen die Empfänger von EU-Beihilfen „anderweitige Verpflichtungen“ (Cross-Compliance-Bestimmungen) einhalten. Diese beziehen sich auf den Umweltschutz, die Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanzen und den Tierschutz (Grundanforderungen an die Betriebsführung) sowie auf die Erhaltung der landwirtschaftlichen Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (GLÖZ) (11). Wird die Nichteinhaltung dieser Verpflichtungen festgestellt, sehen die EU-Rechtsvorschriften die Kürzung oder den Ausschluss des Gesamtbetrags der Direktzahlungen vor, die aufgrund von Anträgen während des Kalenderjahrs der Feststellung gewährt wurden bzw. noch zu gewähren sind (12). Bei seiner Prüfung von Zahlungen an die Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe untersucht der Hof nur eine begrenzte Zahl von Cross-Compliance-Verpflichtungen (siehe Ziffer 3.17, dritter Spiegelstrich). Bei Aufdeckung von Verstößen werden diese als nicht quantifizierbare Fehler eingestuft, sodass sie bei der Berechnung der Fehlerquote nicht berücksichtigt werden.

3.8.

Nur Betriebsinhaber können EU-Flächenbeihilfen beziehen. Ein Betriebsinhaber ist definiert als eine Person, die eine landwirtschaftliche Tätigkeit ausübt. Eine landwirtschaftliche Tätigkeit ist definiert als Erzeugung, Zucht oder Anbau landwirtschaftlicher Erzeugnisse, einschließlich Ernten, Melken, Zucht von Tieren und Haltung von Tieren für landwirtschaftliche Zwecke, oder Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (GLÖZ) (13). Übt der Antragsteller keine andere landwirtschaftliche Tätigkeit aus, muss er gemäß den einschlägigen EU-Vorschriften als landwirtschaftliche Mindesttätigkeit für die Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand sorgen, um in den Genuss einer Beihilfe zu gelangen.

3.9.

Die Ausgaben aus beiden Fonds werden über rund 80 nationale oder regionale Zahlstellen abgewickelt. Ehe diese Zahlstellen Ausgaben aus dem EU-Haushalt beantragen können, benötigen sie eine Zulassung nach von der Kommission festgelegten Kriterien. Die Zahlstellen leisten Zahlungen an die Begünstigten und müssen sich zuvor entweder direkt oder über nachgeordnete Stellen von der Zulässigkeit der Beihilfeanträge überzeugen. Die Rechnungslegung und Zahlungen der Zahlstellen werden von unabhängigen Prüfstellen, den bescheinigenden Stellen, geprüft. Diese erstatten der Kommission im Februar des folgenden Jahres Bericht.

3.9.

3.10.

Die Umweltpolitik der Union soll zum Schutz der Umwelt, zur Verbesserung ihrer Qualität, zur menschlichen Gesundheit und zur rationellen Verwendung der natürlichen Ressourcen beitragen, wobei entsprechende Maßnahmen auch auf internationaler Ebene gefördert werden sollen. Das Finanzierungsinstrument für die Umwelt (LIFE) (14) ist das wichtigste Förderinstrument, mit dem sich die EU an Projekten beteiligt, die in den Mitgliedstaaten in den Bereichen Natur und biologische Vielfalt, Umweltpolitik und Verwaltungspraxis sowie Information und Kommunikation durchgeführt werden.

3.11.

Der Europäische Fischereifonds (15) ist das wichtigste Instrument im Politikbereich Maritime Angelegenheiten und Fischerei. Mit der Gemeinsamen Fischereipolitik werden die gleichen Ziele verfolgt wie mit der Gemeinsamen Agrarpolitik (siehe Ziffer 3.3).

3.12.

Im Politikbereich Gesundheit und Verbraucherschutz trägt die EU einerseits zum Schutz der Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanzen und andererseits zum Wohl der Verbraucher bei.

3.13.

Beim EGFL handelt es sich bei den Ausgaben in erster Linie um Erstattungen von Beihilfen, die von den Mitgliedstaaten an Betriebsinhaber und andere Begünstigte ausgezahlt wurden.

3.14.

Beim ELER und beim EFF wurde für jedes Programm nach dessen Genehmigung durch die Kommission ein Vorschuss in Höhe von 7 % der EU-Beteiligung ausgezahlt (16). Im Jahr 2009 handelte es sich bei den zulasten des ELER getätigten Zahlungen ausschließlich um Zwischenzahlungen, während aus dem EFF auch Vorschüsse geleistet wurden.

3.15.

Unter die Zahlungen im Politikbereich Gesundheit und Verbraucherschutz fallen keine Vorschüsse; die Mitgliedstaaten erhalten Erstattungen auf der Grundlage der von ihnen gemeldeten Ausgaben. Im Politikbereich Umwelt sind bei einem LIFE-Projekt Vorschüsse von bis zu 40 % der in der Finanzhilfevereinbarung festgelegten EU-Beteiligung vorgesehen.

3.16.

Im Bereich des ELER wurden Ende 2009 Haushaltsmittel in Höhe von 1 650 Millionen Euro annulliert (17), was in erster Linie eine Folge davon war, dass sich der Ausgabenrhythmus der Mitgliedstaaten verlangsamt hatte. Dies beruhte auf Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Bereitstellung der nationalen Kofinanzierungsmittel und im Fall von Rumänien und Bulgarien auf der mangelnden Erfahrung mit der Umsetzung von Entwicklungsprogrammen für den ländlichen Raum (18).

3.16.

3.17.

Der übergreifende Prüfungsansatz des Hofes sowie seine Prüfungsmethodik sind in Teil 2 von Anhang 1.1 beschrieben. Für die Prüfung des Themenkreises Landwirtschaft und natürliche Ressourcen ist auf die folgenden besonderen Sachverhalte hinzuweisen:

3.18.

Die Ergebnisse der Prüfung von Vorgängen sind in Anhang 3.1 zusammengefasst. Auf dieser Grundlage schätzt der Hof die wahrscheinlichste Fehlerquote im Themenkreis Landwirtschaft und natürliche Ressourcen auf zwischen 2 % und 5 %.

3.18.

Darüber hinaus sind die Risiken für den EU-Haushalt durch das Konformitätsprüfungsverfahren in angemessener Weise abgedeckt.

3.19.

Im Jahr 2009 waren von den 241 untersuchten Vorgängen 66 (27 %) (20) fehlerbehaftet. 42 (64 %) (21) dieser Vorgänge waren mit quantifizierbaren Fehlern behaftet, die insbesondere die Förderfähigkeit und die Genauigkeit betrafen. Beispiele für diese Arten von Fehlern werden im Folgenden angeführt.

3.20.

Beim EGFL waren 35 (22) von 148 im Rahmen der Stichprobe geprüften Vorgängen fehlerbehaftet (24 %). 24 (69 %) dieser Vorgänge waren mit quantifizierbaren Fehlern behaftet. Bei den Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums waren 25 von 80 im Rahmen der Stichprobe geprüften Vorgängen fehlerbehaftet (31 %). 16 (64 %) dieser Vorgänge waren mit quantifizierbaren Fehlern behaftet.

3.20.

3.21.

Beispiele für vom Hof aufgedeckte Förderfähigkeitsfehler:

—

einen Pachtvertrag für 57 Hektar des oben genannten Weidelands,

—

einen damit verbundenen Vertrag, in dem er dem Verpächter die Weiderechte zurückübertrug.

3.22.

Bei den meisten quantifizierbaren Fehlern handelte es sich um Genauigkeitsfehler (87 % im Bereich des EGFL und 81 % im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums), und zwar in den meisten Fällen um die überhöhte Angabe der beihilfefähigen Flächen. Außerdem stellte der Hof beispielsweise folgende Genauigkeitsfehler fest:

3.23.

Zu den vom Hof aufgedeckten nicht quantifizierbaren Fehlern gehörten beim EGFL beispielsweise folgende Fälle: Parzellen wurden im Antrag nicht klar identifiziert, Zahlungen wurden nach Ablauf der vorgeschriebenen Frist getätigt, und der Zeitpunkt, zu dem die Antragsteller ausschließlich über die im Antrag genannte Parzelle verfügen können mussten, war nicht angegeben. Beim ELER stellte der Hof einen Fall fest, in dem bestimmte Voraussetzungen für die Zahlung einer Beihilfe für ökologischen Landbau nicht vollständig erfüllt worden waren.

3.23.

3.24.

In den Politikbereichen Umwelt, Maritime Angelegenheiten und Fischerei sowie Gesundheit und Verbraucherschutz waren sechs der 13 im Rahmen der Stichprobe geprüften Vorgänge fehlerbehaftet (46 %). Bei zwei dieser Vorgänge (33 %) waren quantifizierbare Fehler zu verzeichnen.

3.24.

Hinsichtlich eines Vorgangs im Bereich Maritime Angelegenheiten und Fischerei stellte die Zwischenzahlungsberechnung der Kommission eine korrekte Anwendung der geltenden Berechnungsregeln für solche Zahlungen entsprechend Artikel 76 der Verordnung (EG) Nr. 1198/2006 des Rates dar. Diese Bestimmung erlaubt es der Kommission nicht, eine andere Berechnungsmethode nach eigenem Ermessen anzuwenden.

3.25.

Beim Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei (FIAF) stellte der Hof fest, dass Projekte außerhalb des Beihilfefähigkeitszeitraums abgeschlossen wurden.

3.25.

3.26.

Außerdem stellte der Hof nicht quantifizierbare Fehler fest.

3.27.

Das wichtigste Kontrollsystem zur Gewährleistung der Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge ist das Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem (InVeKoS) (25).

3.28.

Das InVeKoS umfasst in jedem Mitgliedstaat Datenbanken zur Erfassung der Betriebe, Beihilfeanträge, landwirtschaftlich genutzten Parzellen und in den Fällen, in denen die Zahlungen noch an die Anzahl der Tiere gekoppelt sind, eine Tierdatenbank sowie in den Mitgliedstaaten, die die Betriebsprämienregelung anwenden, ein Verzeichnis der Zahlungsansprüche. Innerhalb des InVeKoS sind mehrere Kontrollen der Beihilfefähigkeit vorgesehen: eine Verwaltungskontrolle aller Anträge, ein Kontrollabgleich anhand von Datenbanken, damit für dieselben Flächen/Tiere keine Doppelanträge gestellt werden, sowie von den Zahlstellen durchzuführende Vor-Ort-Kontrollen von mindestens 5 % der Betriebe.

3.29.

Die Betriebsprämienregelung, die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung, alle flächenbezogenen gekoppelten Beihilferegelungen sowie die Tierprämienregelungen fallen unter das InVeKoS. Im Fall des ELER und insbesondere bei den Agrarumweltmaßnahmen und den Maßnahmen zugunsten benachteiligter Gebiete werden bestimmte Kernkriterien wie Fläche oder Zahl der Tiere anhand des InVeKoS überprüft, während für andere Anforderungen besondere Kontrollverfahren entwickelt wurden (26).

3.30.

Der Hof bewertete acht InVeKoS-Systeme im Bereich des EGFL und acht spezifische Kontrollsysteme im Bereich des ELER (siehe Ziffer 3.17).

3.31.

Der Hof prüfte sowohl die Übereinstimmung mit den Vorschriften der einschlägigen Verordnungen als auch die Wirksamkeit der Systeme im Hinblick auf die Gewährleistung der Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge. Dabei untersuchte er Folgendes:

I.

Verwaltungsverfahren und -kontrollen zur Gewährleistung ordnungsgemäßer Zahlungen, einschließlich der Qualität der Datenbanken;

II.

Kontrollsysteme auf der Grundlage von Vor-Ort-Kontrollen;

III.

Systeme zur Gewährleistung der Durchführung und Kontrolle der Cross-Compliance-Bestimmungen (Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen).

III.

3.32.

Das InVeKoS basiert zwar auf einem soliden Grundkonzept, doch zeigte sich während der vom Hof in den letzten Jahren durchgeführten jährlichen InVeKoS-Systemprüfungen, dass seine Wirksamkeit durch ungenaue Daten in den Datenbanken, unvollständige Gegenkontrollen oder fehlerhafte bzw. unvollständige Weiterverfolgung von Unstimmigkeiten beeinträchtigt wird. Bezüglich der Haushaltsjahre 2006-2008 prüfte der Hof in 20 Zahlstellen in 17 Mitgliedstaaten die Funktionsweise der InVeKoS-Systeme für die Betriebsprämienregelung und die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung und berichtete in seinen Jahresberichten über die Ergebnisse. Bei einer Zahlstelle bewertete er das InVeKoS als wirksam; bei 12 Zahlstellen bewertete er es als bedingt wirksam, und bei sieben Zahlstellen deckte er erhebliche Mängel auf, was ihn zu der Schlussfolgerung veranlasste, dass das System nicht wirksam war.

3.33.

Bei seiner für 2009 durchgeführten Prüfung von acht Zahlstellen stellte der Hof fest, dass die Systeme im Hinblick auf die Gewährleistung der Ordnungsmäßigkeit der Zahlungen nur bei einer dieser Stellen wirksam waren; bei vier Zahlstellen waren sie bedingt wirksam und bei den übrigen drei Zahlstellen (Griechenland, Zypern und Malta) nicht wirksam.

3.32-3.33.

Die Wirksamkeit und kontinuierliche Verbesserung des InVeKoS wird durch die Ergebnisse der Konformitätsprüfungen, welche die Kommission im Verlauf der letzten Jahre in allen Mitgliedstaaten außer Luxemburg durchgeführt hat, sowie durch die niedrige Fehlerquote, wie sie den der Kommission von den Mitgliedstaaten übermittelten Kontrollstatistiken zu entnehmen ist, die im Übrigen von den bescheinigenden Stellen überprüft und bestätigt werden. Diese niedrige Fehlerquote entspricht auch der Fehlerquote, die der Hof in seinem Jahresbericht 2008 selbst angibt.

Die Kommission hat ermittelt, dass bezogen auf das Antragsjahr 2008 in den InVeKoS Bulgariens und Rumäniens erhebliche Defizite zu verzeichnen waren. In der Folge stellten diese beiden Mitgliedstaaten 2009 Aktionspläne auf, die von der Kommission aufmerksam verfolgt werden.

Andere Mitgliedstaaten weisen in ihren jeweiligen InVeKoS weniger gravierende Defizite auf. Diese stellen die Effektivität ihrer Systeme zwar nicht in Frage, machen sie jedoch perfektionierbar. Diese Mitgliedstaaten haben entsprechende Maßnahmen ergriffen bzw. sind dabei, solche zu ergreifen.

All diese Defizite werden im Rahmen von Konformitätsprüfungsverfahren nachverfolgt, wodurch sichergestellt ist, dass den Unwägbarkeiten für den EU-Haushalt angemessen entgegengesteuert wird.

3.34.

Bei seiner Prüfung der acht Überwachungs- und Kontrollsysteme im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums gelangte der Hof zu dem Ergebnis, dass drei der angewandten Kontrollsysteme im Hinblick auf die Gewährleistung der Ordnungsmäßigkeit der Zahlungen wirksam und fünf Systeme nur bedingt wirksam waren.

3.34.

Die Kontrollsysteme der anderen 2009 durch die Kommission überprüften Mitgliedstaaten bestätigten deren Effektivität. Bezüglich der folgenden Aspekte ist jedoch noch Raum für Optimierungen:

3.35.

Die wichtigsten Prüfungsfeststellungen des Hofes werden in den folgenden Ziffern dargelegt. Die Ergebnisse der Prüfung von Systemen sind in Anhang 3.2 zusammengefasst.

3.36.

Alle Anträge auf Fördermittel und Zahlungsanträge müssen einer Verwaltungskontrolle unterzogen werden, die sich auf alle Elemente bezieht, deren Überprüfung mit verwaltungstechnischen Mitteln möglich und angemessen ist (27). Im Rahmen der Verwaltungskontrollen sind, soweit möglich und angebracht, auch Gegenkontrollen u. a. mit den Daten aus den InVeKoS-Datenbanken durchzuführen. Bei der Prüfung des Hofes wurde untersucht, ob die Datenbanken vollständig und zuverlässig waren und ob angemessene Kontrollen zur Aufdeckung von Unstimmigkeiten und Veranlassung von Abhilfemaßnahmen durchgeführt wurden. Die wichtigsten aufgedeckten Systemschwächen werden im Folgenden beschrieben.

3.37.

Das Flächenidentifizierungssystem ist eine Datenbank, in der alle landwirtschaftlichen Nutzflächen (Referenzparzellen) des Mitgliedstaats erfasst sind. Der Hof deckte in drei Mitgliedstaaten erhebliche Mängel im Flächenidentifizierungssystem auf, die — wie die folgenden Beispiele zeigen — die Wirksamkeit der Verwaltungsgegenkontrollen beeinträchtigen.

Beispiele

Das Flächenidentifizierungssystem-GIS war ab 2005 verbindlich vorgeschrieben. In Griechenland enthielt dieses System bis zum Antragsjahr 2008 einschließlich keinerlei kartografische Informationen (Orthofotos), aus denen die tatsächliche beihilfefähige Fläche der erfassten Referenzparzellen hervorging. Das Flächenidentifizierungssystem-GIS war im Dezember 2009 für die Durchführung der notwendigen Gegenkontrollen noch immer nicht voll einsatzfähig.

In Litauen stellte der Hof fest, dass die Behörden nicht für Beihilfen infrage kommende Landschaftsmerkmale mit einer Gesamtfläche von 13 700 ha nicht von der beihilfefähigen Fläche der Parzellen, die laut Flächenidentifizierungssystem zu 100 % beihilfefähig waren, abgezogen hatten.

In Zypern wurden im Jahr 2008 neue Orthofotos erzeugt und analysiert. Die Analyse ergab, dass sich die Flächennutzung bei mehr als 39 000 Referenzparzellen geändert hatte und sich dadurch die für einheitliche Flächenzahlungen infrage kommende Fläche um mehr als 7 000 ha (d. h. 5 % der landwirtschaftlich genutzten Fläche) verringert hatte. Obwohl aktualisierte Informationen verfügbar waren, beschlossen die zyprischen Behörden, die Zahlungen für das Antragsjahr 2008 auf der Grundlage der veralteten Orthofotos aus dem Jahr 2003 vorzunehmen.

3.37.

Die Kommission räumt ein, dass es im Antragsjahr 2008 Probleme mit dem griechischen InVeKoS gegeben hat. Für die Vergangenheit wird das finanzielle Risiko allerdings vom Konformitätsprüfungsverfahren abgedeckt, durch das bis jetzt an die 866 Millionen Euro von der EU-Finanzierung ausgeschlossen worden sind bzw. werden.

Das LPIS-GIS war entsprechend dem Aktionsplan ab dem 31. Dezember 2008 verfügbar, und die Einführung erfolgte vor Beginn des Antragszeitraums 2009. Das Problem im Jahr 2009 wurde durch die späte digitalisierte Erfassung von Parzellen durch die Landwirte verursacht. Zwischenzeitlich sind Maßnahmen zur Klärung dieser Situation ergriffen worden, indem für die Digitalisierung eine Ausschlussfrist gesetzt worden ist.

Die Kommission verfolgt die Defizite, die im litauischen LPIS-GIS seit 2005 bestehen, durch Konformitätsprüfungsverfahren. Allerdings haben die litauischen Behörden die Kommission zwischenzeitlich darüber in Kenntnis gesetzt, dass im Dezember 2009 am LPIS-GIS des Landes Korrekturmaßnahmen vorgenommen wurden.

Seit 2005 begleitet die Kommission die Defizite im LPIS-GIS Zyperns. In der Folge der durchgeführten Maßnahmen hat Zypern Abhilfe geschaffen, sodass das System ab 2009 als wirkungsvoll eingestuft werden kann. Diese Situation wird im Rahmen des Konformitätsprüfungsverfahrens begleitet.

3.38.

Außerdem stellte der Hof in zwei Mitgliedstaaten (Spanien und Italien) fest, dass die jüngsten verfügbaren Orthofotos nicht für die Kappung der bei der Berechnung der Zahlungen zugrunde gelegten beihilfefähigen Flächen verwendet wurden.

Beispiele

In Spanien (Baskenland) und Italien (Emilia-Romagna) basiert der Anteil der beihilfefähigen Gesamtflächen für Weideland von minderer Qualität nicht auf den neuesten verfügbaren Informationen (Orthofotos oder Vor-Ort-Kontrollen), sondern auf den Anträgen des Betriebsinhabers vor Einführung der Betriebsprämienregelung. In den untersuchten Fällen wurde es sowohl den spanischen als auch den italienischen Betriebsinhabern erlaubt, in ihren Anträgen den höheren historischen Flächenanteil für Weideland von minderer Qualität zu beantragen, obwohl der Anteil der beihilfefähigen Flächen gemäß den jüngsten Orthofotos deutlich niedriger ist. Die Differenzen haben dazu geführt, dass Beihilfen für Flächen gewährt werden, die erheblich größer sind als die tatsächlich beihilfefähigen Flächen.

3.38.

In Fällen, in denen im Nachhinein anhand aktualisierter Orthofotos Überdeklarierungen von Flächen aufgedeckt werden, sind die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, in früheren Jahren zu viel gezahlte Fördergelder zurückzufordern. Soweit die Kommission zu dem Schluss kommt, dass ein Mitgliedstaat nicht mit ausreichendem Nachdruck den EU-Haushalt schützt, wird sie dem jeweiligen Sachverhalt im Rahmen des Konformitätsprüfungsverfahrens nachgehen.

Italien ist derzeit dabei, eine Rundumerneuerung seines LPIS abzuschließen. Dies bedeutet, dass erneuertes Ortho-Bildmaterial das gesamte Land erfassen wird, dass das Bildmaterial alle drei Jahre erneuert wird und dass die Referenzparzellen systematisch beurteilt werden — erforderlichenfalls auch durch Feldbegehungen. Im Zuge aktualisierten Bildmaterials ermittelte Überdeklarierungen von Flächen werden so aufgedeckt und die zu viel gezahlten Gelder wieder eingezogen. Die Kommission glaubt, dass dieser Ansatz einen großen Schritt nach vorn darstellt.

Im Falle Spaniens analysierte der Hof noch nicht bearbeitetes Bildmaterial. Dieses Bildmaterial wurde den Landwirten für deren Antragstellung 2008 zur Verfügung gestellt.

Die Kommission verfolgt in aktiver Weise die Maßnahmen, die zur Berichtigung von Überdeklarierungen von Flächen unternommen werden.

3.39.

Der Hof beobachtete in mehreren Mitgliedstaaten (Griechenland, Italien, Zypern, Litauen und Slowakei), dass der Antragsdatenbank weder Art noch Zeitpunkt vorgenommener Änderungen oder Korrekturen zu entnehmen waren. In Ermangelung eines zuverlässigen Prüfpfads kann der Hof nicht bewerten, ob EU-Sanktionen ordnungsgemäß verhängt wurden.

Beispiele

In Griechenland wird der überwiegende Teil der Verwaltungsgegenkontrollen und der notwendigen Korrekturen der Antragsdaten im Rahmen eines Verfahrens durchgeführt, das keinen Prüfpfad hinterlässt und nicht zur Verhängung von Sanktionen führt. In Zypern enthielten die Anträge in Papierform und die Datenbank widersprüchliche Angaben hinsichtlich des Zeitpunkts und des Inhalts der in den Anträgen vorgenommenen Änderungen.

3.39.

Die Mitgliedstaaten wurden im Ausschuss für die Agrarfonds daran erinnert, in ihren IT-gestützten Förderanträgen einen umfassenden Prüfpfad sicherzustellen.

3.40.

Eine zuverlässige Datenbank über die Zahlungsansprüche ist eine Grundvoraussetzung für korrekte Betriebsprämienzahlungen. Zudem sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, sowohl bei der Betriebsprämienregelung als auch bei der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung ihre nationalen Obergrenzen einzuhalten. Der Hof stellte die Überschreitung einer Obergrenze (Zypern) fest, was sich allerdings nicht auf den EU-Haushalt auswirkte; außerdem wurden Ansprüche falsch zugewiesen (Malta).

3.41.

Was die Richtigkeit der Zahlungen angeht, deckte der Hof in einem Mitgliedstaat erhebliche Unzulänglichkeiten auf, die dazu führten, dass Wald als Dauergrünland gemeldet wurde (Griechenland). Überdies lässt Griechenland es weiterhin zu, dass die laut Antrag gemeldete Fläche größer ist als die im Flächenidentifizierungssystem erfasste beihilfefähige Fläche der Referenzparzelle, indem es eine in der Verordnung nicht vorgesehene Toleranzmarge von 5 % anwendet. Hierauf wurde vom Hof bereits im Jahr 2005 hingewiesen. Außerdem stellte der Hof fest, dass Zahlungen an Begünstigte geleistet wurden, ohne dass bekannte Unstimmigkeiten bereinigt worden waren (Italien) und ohne dass eine Gegenkontrolle der im Antrag gemeldeten Fläche anhand der im Flächenidentifizierungssystem ausgewiesenen beihilfefähigen Fläche stattgefunden hatte. Ferner deckte der Hof Fälle auf, in denen die Beihilfen systematisch falsch berechnet wurden bzw. in denen wegen fehlerhafter Flächenangaben oder verspäteter Antragstellung keine angemessenen Sanktionen verhängt wurden.

3.41.

Die spanischen Behörden bestätigen, dass im Antragsjahr 2008 das LPIS-GIS in der Tat lediglich für einen Teil der Gegenprüfungen eingesetzt wurde, aber dass diesbezüglich ab dem Antragsjahr 2009 Abhilfe geschaffen worden ist.

3.42.

Bei Verwaltungskontrollen wird die Korrektheit der von den Antragstellern eingereichten Erklärungen und die Einhaltung der Beihilfevoraussetzungen überprüft (28). Im Rahmen dieser Kontrollen sind Gegenkontrollen mit den der Verwaltung bereits vorliegenden Daten, z. B. aus den InVeKoS-Datenbanken, durchzuführen.

3.43.

Im Rahmen der Prüfung wurden Fehler bei der Festlegung des Wechselkurses für die Umrechnung von in Landeswährung ausgezahlten Beihilfebeträgen in Euro (Tschechische Republik und Vereinigtes Königreich) sowie Schwachstellen bei der Berechnung von Beihilfekürzungen nach Vor-Ort-Kontrollen (Deutschland (Bayern)) festgestellt. Weitere Schwachstellen zeigten sich bei den technischen Kontrollen in Bezug auf die Verringerung der Nitratverunreinigung (Griechenland) und die Einhaltung einer besonderen Beihilfebedingung, wie z. B. Angemessenheit der landwirtschaftlichen Geräte bezogen auf die bewirtschafteten Flächen (Bulgarien).

3.43.

Die Deutschland (Bayern) betreffenden Beobachtungen des Hofes betreffen den EU-Haushalt nicht, weil die Reduzierung des aus dem EU-Haushalt bezahlten Anteils an Hilfen korrekt berechnet worden ist.

Die vom Hof im Falle Bulgariens ermittelten Schwachstellen werden im Rahmen der Konformitätsprüfungsverfahren nachverfolgt.

3.44.

Die Mitgliedstaaten müssen jährliche Vor-Ort-Kontrollen durchführen, die sich für die meisten Beihilferegelungen auf mindestens 5 % aller Begünstigten zu erstrecken haben (29). Bei seiner Prüfung konzentrierte sich der Hof auf die Angemessenheit der Risikoanalyseverfahren zur Auswahl von Begünstigten für diese Kontrollen, auf die Qualität der Kontrollen sowie auf die Angemessenheit der vorgenommenen Korrekturen. Die Prüfung brachte spezifische Schwachstellen bei den Vor-Ort-Kontrollen zutage.

3.45.

Beim EGFL stellte der Hof fest, dass Messtoleranzen nicht ordnungsgemäß angewandt wurden (Italien und Malta) und dass die Qualität und der Umfang von Vor-Ort-Kontrollen (Griechenland) unzulänglich waren.

3.45.

3.46.

Beim ELER deckte der Hof Schwachstellen auf, die die Genauigkeit und Vollständigkeit der Kontrollberichte (Deutschland (Bayern) und Rumänien), die Gesamtbewertung der Kontrollergebnisse (Bulgarien) und die Einhaltung der Fristen für die Meldung der durchgeführten Kontrollen an die Kommission (Deutschland (Bayern) und Frankreich) betrafen.

3.46.

3.47.

Die Cross-Compliance-Verpflichtungen bestehen aus Grundanforderungen an die Betriebsführung und Standards für die Erhaltung der landwirtschaftlichen Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (GLÖZ-Standards) (siehe Ziffer 3.7). Während die Grundanforderungen an die Betriebsführung in mehreren EU Richtlinien und Verordnungen beschrieben sind, müssen die GLÖZ-Standards auf nationaler Ebene festgelegt werden.

3.48.

Der Hof stellte bei der Festlegung der Verpflichtungen im Zusammenhang mit der Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand und bei der Kontrolle dieser Bedingungen Schwachstellen fest.

3.48.

3.49.

Während seiner Vor-Ort-Kontrollen stellte der Hof im Rahmen seiner begrenzten Prüfung (siehe Ziffer 3.17, dritter Spiegelstrich) bei rund 5 % der Zahlungen, die an die Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen geknüpft sind, Verstöße gegen diese Verpflichtungen fest. Dabei handelte es sich sowohl um Verstöße gegen die Grundanforderungen an die Betriebsführung (Grundwasserverschmutzung, Registrierung von Tieren, Tierschutz, unzulässiger Einsatz von Pflanzenschutzmitteln) als auch gegen die GLÖZ-Standards (Vermeidung unerwünschter Vegetation).

3.49.

3.50.

50 % aller zu Unrecht geleisteten Zahlungen, die von den Mitgliedstaaten nicht innerhalb von vier Jahren bzw. für den Fall, dass ein Gerichtsverfahren stattgefunden hat, innerhalb von acht Jahren bei den Begünstigten wiedereingezogen wurden, werden automatisch ihrem nationalen Haushalt angelastet (30) (sogenannte 50/50-Regel) (31). Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, ihre Wiedereinziehungsverfahren fortzusetzen. Im Jahr 2009 wurde die 50/50-Regel angewandt (32), sodass nicht wiedereingezogene Beträge aus den Jahren 2000 und 2004 abgeschlossen wurden (nach acht bzw. vier Jahren): 31,4 Millionen Euro wurden den Mitgliedstaaten angelastet und 20,1 Millionen Euro gingen zulasten des EU-Haushalts.

3.50.

3.51.

Im Jährlichen Tätigkeitsbericht der GD Landwirtschaft und ländliche Entwicklung zum Haushaltsjahr 2009 (33) heißt es, bis Ende 2009 sei bezogen auf die zum Ende des Haushaltsjahrs 2006 ausstehenden Wiedereinziehungen in Höhe von 1 266 Millionen Euro eine Gesamtwiedereinziehungsquote von 42 % erreicht worden. Nach Angaben der Kommission zogen die Mitgliedstaaten im Zeitraum 2007-2009 121 Millionen Euro direkt bei den Begünstigten wieder ein; zusätzliche 411 Millionen Euro zog die Kommission durch Anwendung der 50/50-Regel von den Mitgliedstaaten ein. Der Hof weist darauf hin, dass die 121 Millionen Euro, die bei den Begünstigten wiedereingezogen wurden, weniger als 10 % des Gesamtbetrags der Wiedereinziehungen ausmachen.

3.51.

3.52.

Da die Mitgliedstaaten und die Kommission im Wesentlichen gemeinsam für die Verwaltung der Agrarausgaben verantwortlich sind, zahlen die Mitgliedstaaten die Beihilfen aus und erhalten anschließend von der Kommission eine Erstattung (34). Die endgültige Anerkennung der Ausgaben erfolgt im Rahmen eines zweistufigen Verfahrens, des sogenannten Rechnungsabschlusses. Die beiden Abschnitte dieses Verfahrens sind ein jährlicher Beschluss über den Rechnungsabschluss sowie auf mehrere Jahre bezogene Konformitätsbeschlüsse der Kommission.

3.53.

Am 30. April 2010 erließ die Kommission drei Beschlüsse über den Rechnungsabschluss in Bezug auf die Ausgaben zulasten des EGFL, des ELER und des Befristeten Finanzinstruments zur Entwicklung des ländlichen Raums (TRDI), mit denen sie die Rechnungen aller Zahlstellen — mit Ausnahme der in Anhang 3.5 aufgeführten Rechnungen — abschloss. Diese Beschlüsse stützen sich in erster Linie auf Bescheinigungen, die von unabhängigen Prüfern (bescheinigenden Stellen) vorgelegt werden. Der Hof ermittelte bei seiner Prüfung keine Ausgaben, die in den Beschlüssen über den Rechnungsabschluss vorschriftswidrig abgeschlossen wurden.

3.54.

In den letzten drei Jahren verwies der Hof im Zusammenhang mit der Zuverlässigkeit der Debitorenkonten auf Schwachstellen. Für das Haushaltsjahr 2009 hat die Kommission für 13 Zahlstellen in 10 Mitgliedstaaten Finanzkorrekturen in Höhe von 14,8 Millionen Euro eingeleitet, was rund 1,43 % der bis zum Ende des Haushaltsjahrs 2009 wiedereinzuziehenden 1 037 Millionen Euro entspricht.

3.54.

3.55.

Die Kommission erlässt Konformitätsbeschlüsse nach zusätzlichen Überprüfungen der von den Mitgliedstaaten gemeldeten Ausgaben. Konformitätsbeschlüsse beziehen sich auf mehrere Jahre und dienen dazu, Ausgaben von der EU-Finanzierung auszuschließen, wenn die Kommission festgestellt hat, dass sie „nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt worden sind“ (35).

3.56.

In früheren Jahresberichten bemängelte der Hof, dass die finanziellen Berichtigungen nicht den Endbegünstigten, sondern den Verwaltungen der Mitgliedstaaten angelastet werden. Die von der Kommission angewandte, in den Vorschriften zur Berechnung der Konformitätsanpassungen vorgesehene Methode, wonach in erheblichem Maße von Pauschalsätzen Gebrauch gemacht wird, hat überdies zur Folge, dass die auf dieser Grundlage wiedereingezogenen Beträge nicht in direktem Zusammenhang mit den tatsächlichen Beträgen vorschriftswidriger Zahlungen stehen. Das Konformitätsabschlussverfahren kam im Jahr 2009 unverändert zur Anwendung.

3.56.

Der Zweck der Konformitätsprüfung besteht darin, Ausgaben von der Finanzierung durch die Europäische Union auszuschließen, die nicht in Übereinstimmung mit den EU-Vorschriften getätigt wurden. Sie stellt jedoch keinen Mechanismus zur Einziehung unrechtmäßig erfolgter Zahlungen von den Begünstigten dar. Die Einziehung ist nämlich eine Maßnahme, die nach dem Grundsatz der geteilten Verwaltung ausschließlich in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fällt.

Werden in der Folge der Konformitätsprüfung mit Unregelmäßigkeiten behaftete Zahlungen an Begünstigte festgestellt, so sind die Mitgliedstaaten aufgefordert, die entsprechenden Folgemaßnahmen in Gestalt von Einziehungsverfahren bei den entsprechenden Begünstigten vorzunehmen. Aber selbst wenn die Einziehung beim Begünstigten nicht erforderlich ist, weil die finanzielle Berichtigung ausschließlich Unzulänglichkeiten im Verwaltungs- und Kontrollsystem des betreffenden Mitgliedstaates betrifft und nicht auf unrechtmäßig erfolgte Zahlungen zurückzuführen ist, so ist diese Berichtigung dennoch ein wichtiges Mittel, um die Funktionsweise dieses Systems zu verbessern und somit unrechtmäßig erfolgte Zahlungen an Begünstigte zu verhindern bzw. diese aufzudecken und wieder einzuziehen.

Die finanziellen Berichtigungen werden je nach Art und Schwere des Verstoßes sowie je nach dem finanziellen Schaden, der der Gemeinschaft entstanden ist, beschlossen. Ihre Höhe wird auf der Grundlage der tatsächlich verursachten Verluste bzw. mittels einer Hochrechnung berechnet. Ist dies nicht möglich, werden Pauschalbeträge angesetzt, bei denen die Schwere der Mängel der nationalen Kontrollsysteme berücksichtigt wird, um das finanzielle Risiko für die EU zum Ausdruck zu bringen. Die Kommission ist daher der Ansicht, dass ein Zusammenhang besteht zwischen dieser Art finanzieller Berichtigungen und dem Ausmaß an unrechtmäßig erfolgten Zahlungen an Endbegünstigte.

Die Geltendmachung von Pauschalbeträgen wurde vom Gerichtshof als mit den die Konformitätsprüfung bestimmenden rechtlichen Regeln konform gehend akzeptiert. Diese Praxis wurde darüber hinaus durch die 2007 durch das Europäische Parlament verabschiedete Entlastungsentschließung (§ 83) bestätigt.

Während die die Konformitätsprüfung bestimmenden rechtlichen Regeln nicht geändert wurden, hat die Kommission Maßnahmen zur Optimierung ihrer praktischen Anwendung ergriffen. Diese umfassen neue Leitlinien zu finanziellen Berichtigungen und den Vorschlag zur Stärkung der vom Hof in Ziffer 3.62 angesprochenen Zuverlässigkeitsgarantie.

3.57.

Die Kontrollergebnisse, die der Kommission von den Zahlstellen gemeldet werden, ermöglichen eine Bewertung der Ordnungsmäßigkeit der von den Betriebsinhabern eingereichten Anträge und müssen seit 2007 von den bescheinigenden Stellen überprüft werden. Zum einen wird von den bescheinigenden Stellen verlangt, dass sie eine Stellungnahme zur Qualität der Vor-Ort-Kontrollen abgeben, indem sie für jede der folgenden vier Grundgesamtheiten eine Stichprobe von mindestens 10 Kontrollen überprüfen: EGFL-InVeKoS, EGFL-nicht-InVeKoS, ELER-InVeKoS und ELER-nicht-InVeKoS. Zum anderen sind sie damit beauftragt, die Kontrollstatistiken der Mitgliedstaaten zu überprüfen und zu validieren. In seinem Jährlichen Tätigkeitsbericht zum Haushaltsjahr 2009 gibt der Generaldirektor der GD Landwirtschaft und ländliche Entwicklung an, die bescheinigenden Stellen seien bei der von ihnen vorgenommenen Überprüfung der Qualität der Vor-Ort-Kontrollen für die verschiedenen Grundgesamtheiten weitgehend (in rund 90 % der Fälle) zu einem positiven Ergebnis gelangt und hätten die Genauigkeit der Kontrollstatistiken bei 70 % der EGFL-Grundgesamtheit und nur 54 % der ELER-Grundgesamtheit positiv beurteilt.

3.58.

Gemäß den Kommissionsleitlinien können die bescheinigenden Stellen selbst entscheiden, ob sie 10 Vor-Ort-Kontrollen begleiten oder diese Kontrollen erneut durchführen wollen. Den vom Hof analysierten Berichten der bescheinigenden Stellen ist zu entnehmen, dass nur sechs von ihnen Kontrollen wiederholten, während 23 Stellen Kontrollen begleiteten; die übrigen Stellen gaben nicht an, welchen Ansatz sie gewählt hatten. Nach Ansicht des Hofes würde die erneute Durchführung einer bereits erfolgten Vor-Ort-Kontrolle eine bessere Grundlage für die Bewertung der Qualität der Kontrollverfahren bilden, da die Anwesenheit der Vertreter der bescheinigenden Stellen einen Einfluss auf das Verhalten der beurteilten Kontrolleure haben könnte.

3.58.

Eine Analyse der Berichte der bescheinigenden Stellen für das Haushaltsjahr 2009 zeigen, dass die bescheinigenden Stellen insgesamt 3 700 Kontrollen überprüften. In den Fällen, in denen die bescheinigenden Stellen die erforderlichen Überprüfungen durchführten:

3.59.

Außerdem legen die bescheinigenden Stellen nicht immer ausführliche Informationen über die Ergebnisse der erneut durchgeführten Kontrollen vor. Nach Ansicht des Hofes wäre es hilfreich, wenn die Kommission mit Blick auf eine zuverlässige Beurteilung der Qualität der von den bescheinigenden Stellen durchgeführten Arbeit über solche Informationen verfügte.

3.59.

3.60.

Der Hof verweist darauf, dass die bescheinigenden Stellen für eine Reihe von Zahlstellen nicht in der Lage waren, die Zuverlässigkeit der Kontrollstatistiken zu bestätigen, da die Berichte entweder unvollständig waren oder nicht vorgelegt wurden.

3.60.

3.61.

Im Jahr 2009 bot die Kommission den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, die bescheinigenden Stellen mit der Wiederholung einer repräsentativen Stichprobe von Kontrollen zu beauftragen sowie mit der Überprüfung, ob diese Vor-Ort-Kontrollen ordnungsgemäß weiterverfolgt worden waren. Wenn die bescheinigende Stelle auf dieser Grundlage die Genauigkeit der Kontrollstatistiken des Mitgliedstaats bestätigen kann, wird die Kommission akzeptieren, dass die ermittelte Fehlerquote das größtmögliche Risiko darstellt, d. h., die Finanzkorrekturen für das jeweilige Jahr dürfen in keinem Fall über diesem Niveau liegen. Diese Bestimmungen sollen im Jahr 2010 für die Haushaltsjahre ab 2011 in Kraft treten.

3.61.

Weiterhin merkt die Kommission an, dass sich eine Neudurchführung nicht auf die Vor-Ort-Überprüfungen beschränken sondern auf die gesamte Fallbearbeitung beziehen würde: vom Eingang des Förderantrags über die Berechnung der Fördersumme bis hin zur Ausführung der endgültigen Auszahlung, einschließlich der Anwendung etwaiger Sanktionen (Realprüfungen).

3.62.

Die Bereiche Umwelt, Maritime Angelegenheiten und Fischerei sowie Gesundheit und Verbraucherschutz werden auf der Grundlage besonderer Kontrollsysteme von der Kommission verwaltet. Die Prüfung bezog sich auf das interne Kontrollsystem für die von der Generaldirektion Gesundheit und Verbraucher verwalteten Programme zur Tilgung und Überwachung von Tierseuchen (36).

3.63.

In diesem Zusammenhang wurden 30 nach dem Zufallsprinzip ausgewählte Zahlungen für die Programme zur Tilgung und Überwachung von Tierseuchen geprüft. Bei der Prüfung wurde festgestellt, dass weder eine systematische Aufgabentrennung besteht noch klar festgelegt ist und unterschieden wird, welche Rolle und Pflichten die Mittelverwalter und Überprüfer jeweils zu übernehmen haben. Das Gleiche gilt für die Veterinärbediensteten und die Finanzbeauftragten. Zudem werden Schlüsselkontrollen nicht auf der Grundlage einer regelmäßig überprüften förmlichen Risikoanalyse durchgeführt.

3.63.

3.64.

Die Art der Durchführung einiger wichtiger Kontrollverfahren wird den einzelnen Bediensteten überlassen. Da die internen Kontrollverfahren nicht standardisiert wurden, besteht das Risiko, dass wichtige Kontrollen nicht stattfinden. Die Veterinärbediensteten müssen keinen standardisierten Bericht über die Durchführung der operationellen Programme vorlegen; ebenso wenig gibt es standardisierte Checklisten für die durchgeführten Kontrollen. Überdies trägt die geringe Zahl von Ex-post-Prüfungen nicht hinreichend dazu bei, Gewähr dafür zu liefern, dass die Zahlungen nicht mit wesentlichen Fehlern behaftet sind.

3.64.

Aufgrund von Personalmangel im Jahr 2009 und der Priorität, die Ex-ante-Kontrollen des Dringlichkeitsfonds eingeräumt werden mussten, konnte lediglich eine geringe Anzahl von Ex-post-Kontrollen durchgeführt werden. Da jedoch die Ex-post-Kontrollen auf einer Zweijahresbasis organisiert werden, konnten mehr als 35 % der gezahlten Fördergelder im Rahmen von Ex-post-Kontrollen überprüft werden. Die Kommission weist darauf hin, dass unter Zusammenfassung sämtlicher Kontrollbausteine eine hinreichende Sicherheit des Gesamtkontrollsystems gegeben ist: Bewertung des gesamten internen Kontrollsystems von Verwaltungsseite; Ergebnisse der Prüfungen; Nachverfolgungen des Mittelvorbehalts des vorangegangenen Jahres; Aktionsplan der in den vorangegangenen Jahren erfolgten Prüfungen; sowie ggf. von anderen nachgeordnet bevollmächtigten Anweisungsbefugten erhaltene Zuverlässigkeitsgarantien.

3.65.

Der Hof analysierte die Managementerklärungen der Kommission, insbesondere die Jährlichen Tätigkeitsberichte und die Erklärungen der Generaldirektoren der Generaldirektionen Landwirtschaft und ländliche Entwicklung, Umwelt, Maritime Angelegenheiten und Fischerei sowie Gesundheit und Verbraucher. Die Ergebnisse dieser Analyse sind in Anhang 3.3 zusammengefasst.

3.66.

In seinem Jährlichen Tätigkeitsbericht gelangt der für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung zuständige Generaldirektor zu der Schlussfolgerung, es gebe keine Anzeichen für größere Probleme, die sich auf die von ihm erlangte Zuverlässigkeitsgewähr auswirken könnten. Unter Bezug auf die Ergebnisse der von der Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung selbst durchgeführten Prüfungen sowie auf die Ergebnisse der von den Mitgliedstaaten vorgenommenen Vor-Ort-Kontrollen zieht er den Schluss, dass die Restfehlerquote in den Bereichen Direktbeihilfen, marktbezogene Maßnahmen und Entwicklung des ländlichen Raums unter 2 % liegt.

3.66.

Die Reservierung von Maßnahmen zur ländlichen Entwicklung im Rahmen von Schwerpunkt 2 beruht auf den Leitlinien der Kommission, die eine Bewertung auf EU-Ebene der Erheblichkeit von Maßnahmen pro ABB-Aktivität vorsehen. Bezüglich der Freigabe der zurückgehaltenen Mittel für Griechenland: siehe die Antwort der Kommission zu Ziffer 3.69.

Der Jährlichen Tätigkeitsbericht 2009 der Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung führt aus, dass die Restfehlerquote für Ausgaben im Agrarbereich zusammen genommen unter 2 % liegt, während sie für ELER leicht höher ausfällt.

3.67.

Der Hof ist mit dem Ansatz der GD Landwirtschaft und ländliche Entwicklung, durch den das Konzept des Restfehlers auf während der Vor-Ort-Kontrollen festgestellte Unstimmigkeiten beschränkt wird, nicht einverstanden. Restfehler, die dadurch auftreten, dass Gegenkontrollen auf der Grundlage ungenauer Datenbanken durchgeführt werden oder Unstimmigkeiten nicht angemessen weiterverfolgt werden, bleiben bei diesem Ansatz unberücksichtigt. Der Hof wendet einen integrierten Prüfungsansatz an, der bei jedem Vorgang beide Restfehler-Komponenten abdeckt. Bei seiner Prüfung zeigte sich, dass Fehler bei mehreren Vorgängen nicht durch die Verwaltungskontrollen aufgedeckt worden waren. Diese Schwachstellen bei den Verwaltungskontrollen werden auch durch die Ergebnisse der InVeKoS-Systemprüfungen des Hofes bestätigt. Außerdem ergab die Prüfung des Hofes, dass die Qualität der von den Mitgliedstaaten durchgeführten Vor-Ort-Kontrollen nur beschränkte Zuverlässigkeitsgewähr liefert.

3.67.

Die Kommission ist sich darüber im Klaren, dass die Schwachstellen, mit denen die Verwaltungskontrollen bzw. Vor-Ort-Kontrollen behaftet sind, die Gefahr in sich bergen, dass die Fehlerquoten in den von den Mitgliedstaaten gelieferten Kontrollstatistiken unterschätzt werden. Um dieser Unwägbarkeit entgegenzuwirken, setzt die GD Landwirtschaft und ländliche Entwicklung bei diesen Fehlerquoten eine Sicherheitsmarge von plus 25 % an.

3.68.

Der Jährliche Tätigkeitsbericht des für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung zuständigen Generaldirektors enthält einen Vorbehalt bezüglich der unter das InVeKoS fallenden Ausgaben in Bulgarien und Rumänien. Während diese Vorbehalte mit den Ergebnissen der vom Hof im Jahr 2008 durchgeführten Systemprüfung in Einklang stehen, wiederholt der Hof seine frühere Bemerkung, dass es verfrüht war, den seit Langem bestehenden Vorbehalt in Bezug auf das InVeKoS in Griechenland aufzuheben.

3.68.

3.69.

Die Jährlichen Tätigkeitsberichte der für die Politikbereiche Umwelt bzw. Maritime Angelegenheiten und Fischerei zuständigen Generaldirektoren enthalten Vorbehalte, die mit den früheren Feststellungen des Hofes in Einklang stehen. Der Jährliche Tätigkeitsbericht des für Gesundheit und Verbraucher zuständigen Generaldirektors enthält keinen Vorbehalt, obwohl die Fehler bei den Maßnahmen im Bereich der Sicherheit von Lebens und Futtermitteln in Verbindung mit einer unzureichenden Prüfungsabdeckung zu einem Vorbehalt hätten führen müssen.

3.69.

3.70.

Auf der Grundlage seiner Prüfungen gelangt der Hof zu der Schlussfolgerung, dass die Zahlungen für das am 31. Dezember 2009 abgeschlossene Haushaltsjahr im Themenkreis Landwirtschaft und natürliche Ressourcen in wesentlichem Ausmaß mit Fehlern behaftet sind.

3.70.

Darüber hinaus sind die Risiken für den EU-Haushalt durch das Konformitätsprüfungsverfahren in angemessener Weise abgedeckt.

3.71.

Auf der Grundlage seiner Prüfungen gelangt der Hof zu der Schlussfolgerung, dass die Überwachungs- und Kontrollsysteme im Themenkreis Landwirtschaft und natürliche Ressourcen im Hinblick auf die Gewährleistung der Ordnungsmäßigkeit der Zahlungen generell bestenfalls bedingt wirksam sind.

3.72.

Hinsichtlich des InVeKoS lautet die Schlussfolgerung des Hofes, dass vor allem bei drei der acht geprüften Zahlstellen erhebliche Verbesserungen erforderlich sind (siehe Ziffer 3.33).

3.71-3.72.

Die Kommission hat ermittelt, dass bezogen auf das Antragsjahr 2008 in den InVeKoS Bulgariens und Rumäniens erhebliche Defizite zu verzeichnen waren. In der Folge stellten diese beiden Mitgliedstaaten 2009 Aktionspläne auf, die von der Kommission aufmerksam verfolgt wurden. Da der Abschluss dieser Aktionspläne allerdings erst für 2011 vorgesehen ist und es bereits zu einigen Verzögerungen bei der Umsetzung der Einzelmaßnahmen gekommen ist, hat der Generaldirektor der GD Landwirtschaft und ländliche Entwicklung aufgrund des in den Augen der Kommission bestehenden Glaubwürdigkeitsrisikos in seinem jährlichen Tätigkeitsbericht für 2009 für die InVeKoS Bulgariens und Rumäniens einen Mittelvorbehalt verfügt.

Andere Mitgliedstaaten weisen in ihren jeweiligen InVeKoS weniger gravierende Defizite auf. Diese stellen die Effektivität ihrer Systeme zwar nicht in Frage, machen sie jedoch perfektionierbar. Diese Mitgliedstaaten haben Maßnahmen ergriffen bzw. sind dabei, Maßnahmen zu ergreifen, um ihre Defizite zu beseitigen.

All diese Defizite werden im Rahmen von Konformitätsprüfungsverfahren nachverfolgt, wodurch sichergestellt ist, dass den Unwägbarkeiten für den EU-Haushalt angemessen entgegengesteuert wird.

In Bezug auf das LPIS besteht aufgrund der ständigen Veränderungen sowohl der technischen Möglichkeiten als auch der Realität im Feld ein andauernder Bedarf an Aktualisierungen. Darüber hinaus sind die Mitgliedstaaten nun rechtlich zur Durchführung einer alljährlichen Bewertung der Qualität ihrer LPIS verpflichtet. Das Ergebnis dieser Qualitätsprüfung entscheidet darüber, ob eine Aktualisierung erforderlich ist.

3.73.

Der Hof empfiehlt, die aufgedeckten Systemmängel zu beseitigen. Hierzu sollten bei der Betriebsprämienregelung und bei der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung folgende Unzulänglichkeiten am dringendsten angegangen werden:

a)

Beseitigung der Systemschwächen, die zu Fehlern im Zusammenhang mit nicht beihilfefähigen Flächen, überhöhten Flächenangaben oder fehlerhaften Zahlungsansprüchen führen, indem insbesondere die Zuverlässigkeit und Vollständigkeit der im Flächenidentifizierungssystem erfassten Daten verbessert wird (z. B. Verwendung der jüngsten verfügbaren Orthofotos);

a)

b)

Gewährleistung, dass alle InVeKoS-Datenbanken einen zuverlässigen und vollständigen Prüfpfad hinsichtlich der vorgenommenen Änderungen aufweisen;

b)

c)

Klarstellung und weitere Durchsetzung der Regeln, damit EU-Direktbeihilfen nicht an Antragsteller ausgezahlt werden, die die Flächen weder landwirtschaftlich genutzt noch in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand erhalten haben;

c)

Weitere Überlegungen zu diesem Thema werden möglicherweise im Zusammenhang mit der GAP nach 2013 zur Sprache kommen. Dabei ist auf die Notwendigkeit zu achten, komplizierte Regelungen zu vermeiden, die zu einem komplexen Kontrollsystem führen würden, dessen Realisierung wiederum kostspielig wäre und den Bemühungen der Kommission um vereinfachte Regelungen entgegenlaufen würde.

d)

Festlegung auf EU-Ebene, dass Grünland nur dann für die Zahlung von EU-Direktbeihilfen infrage kommt, wenn bestimmte jährliche Mindestvoraussetzungen für seine Erhaltung erfüllt sind.

d)

3.74.

Der Hof weist außerdem erneut darauf hin, dass im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums weitere Anstrengungen erforderlich sind, um die Vorschriften und Bedingungen noch stärker zu vereinfachen.

3.74.

3.75.

Außerdem ist der Hof der Ansicht, dass die Kommissionsleitlinien bezüglich der von den bescheinigenden Stellen durchzuführenden Arbeit hinsichtlich der Art und des Abdeckungsgrads dieser Arbeit sowie hinsichtlich der Berichterstattungspflichten überprüft werden sollten. Dabei sollte besonderes Augenmerk auf die Arbeit im Zusammenhang mit der Validierung der mitgliedstaatlichen Statistiken über Kontrollen und Vor-Ort-Kontrollen gelegt werden.

3.75.

Mit Blick auf die Arbeit im Zusammenhang mit den Kontroll- und Inspektionsstatistiken hat die Kommission weiterhin vor kurzem ein System bereitgestellt, anhand dessen die Mitgliedstaaten den Gesamtrahmen stärken können, um hinreichende Sicherheit bezüglich der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit von Vorgängen auf der Ebene der Endbegünstigten zu erlangen. Zu diesem Zweck sollen die bescheinigenden Stellen ihre Tätigkeit über die aktuell geltenden Erfordernisse hinaus ausweiten, indem sie mit Blick auf eine vorgegebene Ausgabenpopulation eine repräsentative Stichprobe von Vorgängen nachvollziehen, welche die entsprechende Zahlstelle im Rahmen einer Vor-Ort-Kontrolle überprüft hat. Die Aufgabe würde demnach die gesamte Fallbearbeitung umfassen: vom Eingang des Förderantrags über die Fördermittelberechnung bis hin zur Durchführung der Endauszahlung.

3.76.

Schließlich müssen zusammen mit den betroffenen nationalen Behörden wirksame Maßnahmen ergriffen werden, um zu vermeiden, dass für Fischereiprojekte nicht beihilfefähige Ausgaben übernommen werden. Für interne Kontrollen der im Rahmen von Programmen zur Tilgung und Überwachung von Tierseuchen an die Mitgliedstaaten geleisteten Zahlungen muss zwischen den Kommissionsdiensten eine klare Aufgabentrennung bestehen; außerdem müssen angemessene förmliche Kontrollverfahren entwickelt werden.

3.76.

Mit Blick auf den EFF wurde das Kontrollregime mittels neuer Bestimmungen hinsichtlich des effektiven Funktionierens der Systeme verstärkt, um unrechtmäßige Ausgaben zu verhindern bzw. zu berichtigen. Die Kommission übt die Rolle einer Aufsichtsinstanz aus. Sie überprüft die Zuverlässigkeit, die der Arbeit der Kontrollbehörden in den Mitgliedstaaten beigemessen werden kann. Die Verantwortung für die Kontrollen direkt vor Ort verbleibt im Sinne der geteilten Verwaltung jedoch bei den einzelnen Mitgliedstaaten. Das oben beschriebene Kontrollregime sorgt dafür, dass die Mitgliedstaaten zuverlässige und effektive Verwaltungs- und Kontrollsysteme zur Verfügung haben, die unrechtmäßige Ausgaben verhindern oder berichtigen.

Weiterhin gibt die Generaldirektion Maritime Angelegenheiten und Fischerei in Kooperation mit den anderen Generaldirektionen für die Strukturfonds regelmäßig Richtlinienschreiben zu Themen gemeinsamen Interesses heraus, um die Effektivität der eingesetzten Verwaltungs- und Kontrollsysteme zu optimieren.

3.77.

Anhang 3.4 enthält eine Übersicht über die Weiterverfolgung früherer Bemerkungen.

3.77.