Berichterstatter:

Christian MOOS

Befassung	Europäische Kommission, 28.2.2024
Rechtsgrundlage	Artikel 304 des Vertrags über die Arbeitsweise der Union
Zuständiges Arbeitsorgan	Fachgruppe Beschäftigung, Sozialfragen, Unionsbürgerschaft
Annahme im Arbeitsorgan	12.4.2024
Verabschiedung im Plenum	25.4.2024
Plenartagung Nr.	587
Ergebnis der Abstimmung (Ja-Stimmen/Nein-Stimmen/Enthaltungen)	147/1/7

1.   Schlussfolgerungen und Empfehlungen

1.1.

Die Bekämpfung der organisierten Kriminalität erfordert mehr Zusammenarbeit und Koordinierung in Europa sowie angemessen finanzierte Sicherheitsbehörden. Die Mitgliedstaaten müssen ihre Zollbehörden und Polizeikräfte personell und technisch angemessen ausstatten, für eine gute Entlohnung und gute Arbeitsbedingungen sowie für Weiterbildung sorgen.

1.2.

Zur Bekämpfung des Missbrauchs auch harter Drogen ist allerdings ein stärker differenzierter, gesamtgesellschaftlicher Ansatz erforderlich. Aus zivilgesellschaftlicher Perspektive ist hinsichtlich des Drogenkonsums auf Prävention und flankierende Maßnahmen und weniger auf Repression zu setzen.

1.3.

Der besondere Fokus auf Häfen ist aufgrund der dort abgewickelten Handelsvolumina begründet, darf aber nicht zur Vernachlässigung der Bekämpfung anderer Wege und Zugänge führen.

1.4.

Die Verwendung des Begriffs „öffentlich-private Partnerschaft“ (ÖPP) für die Zusammenarbeit von Behörden mit Privaten ist in diesem Zusammenhang sehr unglücklich. Die Kommission sollte vielmehr einen Ansatz anstreben, der zahlreiche Akteure einbezieht.

1.5.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) begrüßt alle wirksamen Initiativen zur Zerschlagung krimineller Netze. Das Bankgeheimnis sowie das Vorhandensein von Steueroasen, Geldwäsche und Korruption sind für die organisierte Kriminalität von größter Bedeutung.

1.6.

Der EWSA unterstützt eine bessere grenzübergreifende Koordination der Strafverfolgung zwischen Polizei- und Zollbehörden sowie eine bessere Zusammenarbeit von Strafverfolgungs-, Justiz- und Steuerbehörden, damit die organisierte Kriminalität so wirksam wie möglich bekämpft wird.

1.7.

Der EWSA fordert die Mitgliedstaaten nachdrücklich auf, ausreichend in ihre öffentlichen Verwaltungen zu investieren und deren Digitalisierung voranzutreiben, um die organisierte Kriminalität zu bekämpfen.

1.8.

Es ist wichtig, die gewerkschaftlichen Vertretungen der Polizei- und Zollbediensteten einzubeziehen, um personelle und materielle Bedarfe sachgerecht ermitteln und ihre Expertise berücksichtigen zu können.

1.9.

Drogenabhängige sind, solange ihr Drogenkonsum nicht zu Beschaffungskriminalität oder zu Gefährdungen Dritter führt, Opfer und nicht Täter. Der EWSA empfiehlt nachdrücklich, die Erfahrungen von Ländern und Regionen zu studieren, in denen der Konsum bestimmter Drogen toleriert wird oder der Konsum von Cannabis entkriminalisiert worden ist.

1.10.

Der EWSA empfiehlt mehr Initiativen zur Suchtprävention, um die Europäer und insbesondere junge Menschen vor den Gefahren einer Sucht (nicht nur vor einer Abhängigkeit von harten Drogen) zu schützen. Beschlagnahmte Gelder sollten für Präventionsprojekte genutzt werden.

2.   Allgemeine Bemerkungen zum EU-Fahrplan

2.1.

Der EWSA stimmt der Europäischen Kommission zu, dass die organisierte Kriminalität eine der größten Sicherheitsbedrohungen ist, vor denen Europa gegenwärtig steht. Die Bekämpfung der organisierten Kriminalität erfordert mehr Zusammenarbeit und Koordinierung in Europa sowie angemessen finanzierte Sicherheitsbehörden nicht nur auf EU-Ebene, sondern vor allem auf der Ebene der Mitgliedstaaten. Zur Bekämpfung des Missbrauchs auch harter Drogen ist allerdings ein stärker differenzierter, gesamtgesellschaftlicher Ansatz erforderlich, bei dem es nicht nur um Strafverfolgung gehen darf. Dabei kommt der Zivilgesellschaft eine maßgebliche Rolle zu, denn sie ist mehr als ein Anhängsel.

2.2.

Drogenmissbrauch führt zu enormen gesundheitlichen, sozialen und wirtschaftlichen Schäden, der nicht nur den Abhängigen, sondern auch ihren Angehörigen und der ganzen Gemeinschaft schadet. Dieser Missbrauch gefährdet die gesellschaftliche Ordnung und geht mit zahlreichen weiteren Delikten sowie schweren bis schwersten Straftaten einher bzw. begünstigt diese.

2.3.

Drogenhandel und organisierte Kriminalität sind nicht nur ein grenzübergreifendes Phänomen, sondern haben immer auch eine geopolitische Dimension. Die organisierte Kriminalität kann staatliche Strukturen untergraben und letztlich zu gescheiterten Staaten bzw. zu ihrer Vereinnahmung durch Diktaturen mit mafiaähnlich organisierten herrschenden Eliten führen. Dies wirkt sich auf die internationalen Beziehungen und die internationale Sicherheitsordnung aus.

2.4.

Organisierte Kriminalität ist immer mit schweren Grund- und Menschenrechtsverletzungen verbunden. Sie trägt zur Destabilisierung der liberalen Demokratien bei. Wo der organisierten Kriminalität viel informelle Macht zufällt, stärkt dies autoritäre Tendenzen.

2.5.

Die Bekämpfung der organisierten Kriminalität ist unverzichtbar, um Korruption und Geldwäsche, aber auch der Finanzierung von Terrornetzwerken, Menschenhandel und weiteren Straftaten entgegenzuwirken. Dabei müssen die EU-Mitgliedstaaten mit effektiver Unterstützung durch die Union auch mit Drittländern zusammenarbeiten, um Recht und Ordnung und das staatliche Gewaltmonopol gegenüber Banden, Clans und mafiösen Netzwerken durchzusetzen. Die strikte Einhaltung rechtsstaatlicher Standards ist dabei sine qua non.

2.6.

Die Beschlagnahme von Vermögenswerten ist nach wie vor zu niedrig. Diese Maßnahmen sollten verstärkt werden, und die EU sollte Ziele (z. B. einen Mindestprozentsatz) für die soziale Wiederverwendung von beschlagnahmten Vermögenswerten für öffentliche Suchtpräventionskampagnen und zivilgesellschaftliche Projekte in diesem Bereich festlegen, die sich insbesondere an junge Menschen richten.

2.7.

Sogenannte „Narco-Staaten“ spielen im weltweiten Drogenhandel eine große Rolle. Die Europäische Kommission und der EAD müssen über ausreichende Ressourcen verfügen, um den Zufluss illegaler Substanzen bereits an der Quelle zu erschweren. Die EU-Strategie Global Gateway kann für die Menschen in den Anbauländern ökonomische Alternativen anbieten.

2.8.

Besonders der Finanzsektor muss in den Fokus genommen werden. In den Sicherheitsbehörden müssen das einschlägige Fachwissen gestärkt und die Zusammenarbeit mit den Steuerbehörden gefördert werden. Das Bankgeheimnis und das Vorhandensein von Steueroasen haben für die organisierte Kriminalität eine viel größere Bedeutung als z. B. einzelne Drogenlieferungen über europäische Häfen.

2.9.

Drogenabhängige sind, solange ihr Drogenkonsum nicht zu Beschaffungskriminalität oder zu Gefährdungen Dritter führt, Opfer und nicht Täter. Daher empfiehlt der EWSA diesbezüglich nachdrücklich, z. B. die Beispiele von British Columbia (Kanada), Oregon (USA) und Portugal zu studieren, wo der Konsum harter Drogen entkriminalisiert wurde. Die Legalisierung des Drogenkonsums ermöglicht eine stärkere Konzentration auf Prävention und Gesundheit, außerdem werden Mittel frei, die anderweitig eingesetzt werden können. Auf diese Weise kann die Beschaffungskriminalitätsrate effektiv gesenkt werden. Zudem können Drogenkonsumenten hierdurch sicherere Bedingungen geboten und die Auswirkungen auf das öffentliche Leben und die Sicherheit verringert werden. In Portugal ging die Zahl der Drogentoten von 369 im Jahr 1999 auf 30 im Jahr 2016 zurück. Zudem sanken auch die Gesamtzahl der Heroinabhängigen und die Zahl der neuen Infektionen mit HIV und Hepatitis C erheblich.

2.10.

Aus zivilgesellschaftlicher Perspektive ist hinsichtlich des Drogenkonsums auf präventive und flankierende Maßnahmen und weniger auf repressive Maßnahmen zu setzen. Die für eine wirksame Bekämpfung der organisierten Kriminalität erforderlichen Mittel könnten gezielter eingesetzt werden, wenn statt der Drogenabhängigen kriminelle Netze und insbesondere deren finanzielle Vermögenswerte und Mechanismen in den Fokus genommen würden. In diesem Zusammenhang sei daran erinnert, dass wesentlich mehr Menschen an den Folgen des Missbrauchs legaler Drogen (Tabak, Alkohol) als illegaler Drogen sterben. Nach Angaben der Europäischen Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht (EMCDDA) gab es 2021 in der EU 6 166 Drogentote. Der Kommission zufolge sterben jährlich fast 700 000 Europäerinnen und Europäer an Krankheiten, die durch den Tabakkonsum über Rauchen oder Dampfen verursacht werden. Auch Alkoholmissbrauch führt zu Hunderttausenden vorzeitiger Todesfälle.

2.11.

Bei der weiteren Umsetzung der EU-Strategie zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität 2021–2025 sowie der EU-Agenda zur Drogenbekämpfung sind Organisationen der Zivilgesellschaft aktiv einzubeziehen, da sie den Großteil der Hilfe leisten. Darüber hinaus unterstützen sie die Sozial- und Gesundheitssysteme in erheblichem Maße und verfügen über einschlägige Kenntnisse und Erfahrungen.

2.12.

Ebenso wichtig ist es, Sozialpartnerorganisationen und insbesondere die gewerkschaftlichen Vertretungen der Polizei- und Zollbediensteten in die Bekämpfung der organisierten Kriminalität einzubeziehen. Ihre Einbeziehung ist zentral, um Gefährdungspotenziale der Ermittler und Kontrolleure antizipieren und wirksam begrenzen, aber auch um personelle und materielle Bedarfe adäquat einschätzen und planen sowie fachliche Expertise bottom up berücksichtigen zu können. Dies gilt besonders für die angekündigte Evaluierung der Drogenstrategie im Jahr 2024.

2.13.

Die Einhaltung der Grundrechte und rechtsstaatlicher Standards ist in einzelnen EU-Mitgliedstaaten aufgrund ihrer kritischen Rechtsstaatslage nicht mehr vollumfänglich gewährleistet. Wenn die Behördenzusammenarbeit aller 27 EU-Mitgliedstaaten nicht mehr grundrechtssicher abzubilden ist, sollte diese aus Sicht des EWSA im Wege der Verstärkten Zusammenarbeit erfolgen.

3.   Anmerkungen zu weiteren Initiativen

3.1.

Der EWSA begrüßt alle wirksamen Initiativen zur Zerschlagung krimineller Netze, solange diese in Einklang mit rechtsstaatlichen Standards stehen. Das gilt ebenso für die weitere Stärkung der polizeilichen Zusammenarbeit und den Informationsaustausch zwischen den Strafverfolgungsbehörden sowie die damit verbundenen Digitalisierungsschritte.

3.2.

Angesichts der hochdynamischen Entwicklung auf dem illegalen Drogenmarkt, der Entwicklung und Verbreitung immer gefährlicherer synthetischer Stoffe, sind die baldige Aufnahme der Tätigkeit der Europäischen Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht (EMCDDA), die durch die Drogenagentur der Europäischen Union ersetzt werden soll, und die Stärkung ihres Mandats sowie das künftige Drogenwarnsystem sehr zu begrüßen.

3.3.

Den Vorschlag zur Reform der Zollunion (COM(2023) 257 final) begrüßt der EWSA in seiner grundsätzlichen Zielsetzung. Es ist wichtig, die Zollverwaltungen und ihre Zusammenarbeit untereinander und mit den Strafverfolgungsbehörden zu stärken, um die Einfuhr unsicherer und illegaler Waren in die EU zu verhindern.

3.4.

Der EWSA weist allerdings darauf hin, dass die Zollreform auch mit Blick auf die nun vorgeschlagene Europäische Hafenallianz praktikabel sein muss. Es steht zu befürchten, dass der Kommissionsvorschlag zwar Häfen und Hubs stärken will, die avisierte operative Steuerung auf EU-Ebene aber zu einer Schwächung der Kompetenzen der Zollverwaltungen und zu einer Reduzierung von Zollstellen außerhalb der identifizierten logistischen Knotenpunkte führen könnte. Eine solche Schwächung würde sowohl von der Wirtschaft, die kurze Wege und regionale Kenntnis braucht, als auch von den betroffenen Gewerkschaften abgelehnt werden.

3.5.

Grundsätzlich sollte mit Blick auf die Kompetenzordnung ein starker Fokus auf der konkreten Feststellung und Stärkung des operativen Bedarfs der betroffenen Behörden der Mitgliedstaaten liegen. Hier sind die nationalen Regierungen materiell in der Verantwortung.

3.6.

Wo eine vertiefte Zusammenarbeit aller 27 EU-Mitgliedstaaten noch schwierig ist und supranationale Ansätze somit leerlaufen, ist die gezielte Zusammenarbeit von Gruppen von Mitgliedstaaten zu bevorzugen, wie sie auch mit Unterstützung von Europol und Eurojust gegeben sind und bereits zu Erfolgen im Kampf gegen kriminelle Drogennetzwerke geführt haben.

3.7.

Die Europäische multidisziplinäre Plattform gegen kriminelle Bedrohungen (EMPACT) und das operative Netz gegen mafiaähnliche Gruppen der organisierten Kriminalität sind erfolgreiche Instrumente im Kampf gegen den Drogenhandel, die es auszubauen und zu stärken gilt. Aus zivilgesellschaftlicher Sicht sollte allerdings immer beachtet werden, dass die Zusammenarbeit von Polizei- und Strafverfolgungsbehörden nicht zu Missbrauch durch Behörden in Mitgliedstaaten oder Drittländern führt, die nicht oder nicht mehr nach rechtsstaatlichen Prinzipien funktionieren.

3.8.

Der EWSA würde sich mehr Initiativen zur Suchtprävention wünschen, um die Europäerinnen und Europäer und insbesondere die jungen Menschen vor den Gefahren einer Sucht (nicht nur vor einer Abhängigkeit von harten Drogen) zu schützen. Unter Berücksichtigung der Gesundheitsgefahren muss auch Alkohol zu den harten Drogen gezählt werden, wenn es sich um schweren Alkoholmissbrauch handelt. Alkoholmissbrauch verursacht zudem erhebliche soziale Schäden, wenn Kinder unter betrunkenen Eltern und Missbrauch leiden und Alkoholiker nicht mehr erwerbstätig sein können.

4.   Bewertung der vorrangigen Maßnahmen und der Aktionsbereiche

4.1.

Der EWSA unterstreicht die Bedeutung der Häfen als Eingangstor für Drogen und Vorprodukte, die für die Herstellung synthetischer Drogen benötigt werden. Die vorgeschlagene Hafenallianz und eine optimale EU-weite digitale Vernetzung der Zollbehörden sind ein zielführender Ansatz. Die Finanzierung über das Programm „Zoll“ ist begrüßenswert.

4.2.

Damit die Zollbehörden, wie die Kommission es formuliert, das wichtigste Bollwerk gegen den Handel mit illegalen und gefährlichen Gütern sein können, müssen die Mitgliedstaaten ihre Zollverwaltungen und Polizeikräfte personell und technisch angemessen ausstatten und für Weiterbildungsmöglichkeiten sorgen. Personelle und sachliche Unterausstattung, wie sie in vielen Mitgliedstaaten zu konstatieren sind, stehen zum Beispiel einer regelmäßigen Kontrolle von Containern entgegen. Sie öffnen kriminellen Netzen Zugänge zu den Hafenanlagen und reduzieren die Kontrolldichte. Sie erhöhen die Sicherheitsrisiken für die Zollbediensteten und sind mit einem verantwortungsvollen Risikomanagement unvereinbar.

4.3.

Der EWSA sieht der Schengen-Evaluierung, dem Vorschlag für Empfehlungen des Rates und den in Auftrag gegebenen Studien zu Seeverkehrsdaten und zum Bedarf der Strafverfolgungsbehörden im Schienen- und Straßenverkehr mit Interesse entgegen. Da es richtig ist, dass kriminelle Netze anpassungsfähig sind, reicht es nicht aus, nur bestimmte logistische Knotenpunkte besser zu überwachen. Der besondere Fokus auf Häfen ist aufgrund der dort abgewickelten Handelsvolumina begründet, darf aber nicht zur Vernachlässigung der Bekämpfung anderer Wege und Zugänge für den illegalen Handel (z. B. Flughäfen, Straße und Schiene) führen.

4.4.

Die Verwendung des Begriffs „öffentlich-private Partnerschaft“ (ÖPP) für die Zusammenarbeit von Behörden mit Privaten wie zum Beispiel Hafenbetrieben, um sie gegen die Unterwanderung durch kriminelle Netze zu stärken, ist sehr unglücklich. ÖPP stehen für die Teildelegation öffentlicher Aufgaben an Private, die einen Auftrag der Daseinsvorsorge mit Gewinnabsicht wahrnehmen. Hiervon kann und darf im gegebenen Fall keine Rede sein. Es handelt sich um hoheitliche Aufgaben. Vielmehr sollte die Kommission einen Ansatz anstreben, der zahlreiche Akteure einbezieht. Die freiwillige Mitwirkung etwa privater Schifffahrtsunternehmen sollte in ihrem eigenen Interesse liegen, weil sie im Zweifel haftbar für von Mitarbeitern verübte Straftaten sein könnten. Eine präventiv wirkende Kooperation beispielsweise von Europol mit Finanzdienstleistern ist durchaus sinnvoll.

4.5.

Die avisierten Projekt- und Sachverständigenteams sollten aus Sicht des EWSA die Arbeitnehmervertretungen der Zollbediensteten einbeziehen, um optimalen Arbeitsschutz im Rahmen der koordinierten Zollmaßnahmen zu ermöglichen. Schulungen und eine angemessene personelle Ausstattung sind von entscheidender Bedeutung.

4.6.

Der EWSA unterstützt eine bessere grenzübergreifende Koordination der Strafverfolgung zwischen Polizei- und Zollbehörden und eine bessere Zusammenarbeit von Strafverfolgungs- und Justizbehörden sowie den regelmäßigen Dialog zwischen Letzteren, damit der Einleitung von Ermittlungen keine unnötigen Barrieren entgegengestellt werden. Auch andere Verwaltungsbereiche, besonders die Kommunalverwaltung, müssen in die Gesamtstrategie integriert werden. Die Kommission hat hierzu dankenswerterweise praktische Leitlinien für 2024 angekündigt.

4.7.

Die Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung, auch der Finanz- und Sicherheitsbehörden der EU-Mitgliedstaaten, verläuft trotz harmonisierender europäischer Rechtsakte nicht einheitlich. Der EWSA appelliert an die Mitgliedstaaten, ausreichend in ihre öffentlichen Verwaltungen zu investieren und deren Digitalisierung voranzutreiben, weil nur unter der Voraussetzung größtmöglicher Interoperabilität und Datenverfügbarkeit in Echtzeit auch die europäische Zusammenarbeit gegen die organisierte Kriminalität erfolgversprechend verstärkt werden kann.

4.8.

Der EWSA begrüßt die Abkehr vom Fokus auf einzelne Straftäter, um nicht nur „kleine Fische“ zu fangen, sondern ganze Netze trockenzulegen. Dafür sind u. a. die Verfolgung der Geldflüsse und die künftige Behörde zur Bekämpfung der Geldwäsche (AMLA) sehr wichtig. Die Schaffung der AMLA sollte allerdings nicht zu Doppelstrukturen führen, sondern die Tätigkeit der mitgliedstaatlichen Behörden sinnvoll ergänzen.

4.9.

Der EWSA unterstützt die Aufforderung der Kommission an die Mitgliedstaaten, die im Schengener Informationssystem (SIS) verfügbaren Instrumente zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität in vollem Umfang zu nutzen.

4.10.

Die Entwicklung eines IT-Tools zur Überwachung des Darknet wäre sehr nützlich, da dies in einigen Mitgliedstaaten noch nicht zur Verfügung steht. Grundsätzlich sollten solche Tools ohne Umwege für konkrete Ermittlungen der mitgliedstaatlichen Behörden zur Verfügung stehen.

4.11.

Das Ziel einer Harmonisierung rechtlicher Definitionen wird befürwortet. Eine Verschärfung strafrechtlicher Sanktionen sollte sich auf die Täter in den kriminellen Netzen konzentrieren. Die Konsumenten illegaler Drogen und Abhängige legaler oder illegaler Drogen generell betrachtet der EWSA in Bezug auf ihren Konsum gefährlicher Substanzen als Opfer. Der EWSA ruft dazu auf, diese Opfer und ihre Familien weitaus stärker zu unterstützen.

4.12.

Es braucht mehr Präventionsarbeit und Hilfsangebote, die neben staatlichen Stellen vor allem zivilgesellschaftliche Organisationen im Rahmen ihrer gemeinnützigen Tätigkeit leisten. Der EWSA begrüßt in diesem Zusammenhang den multidisziplinären und behördenübergreifenden Ansatz für die Kriminalprävention und den klaren Bezug der Kommission auf die Umsetzung der Europäischen Säule sozialer Rechte.

4.13.

Nicht thematisiert wird die Perspektive eines EU-einheitlichen Umgangs mit der Legalisierung oder Nichtlegalisierung bestimmter Drogen. Einzelne EU-Staaten verfügen bereits über umfassende Erfahrungen mit den Folgen für den Drogenkonsum und die Entwicklung der organisierten Kriminalität.

4.14.

Da der Drogenhandel ein internationales Phänomen ist und, wie eingangs festgestellt, sogar eine geopolitische Dimension hat, sind die von der Kommission vorgeschlagenen Maßnahmen zur internationalen Zusammenarbeit sinnvoll. Es stellt sich allerdings die Frage, ob die EU über genügend Einfluss in der Welt verfügt, entsprechend auf Drittstaaten einzuwirken. Allein die Macht des Binnenmarkts wird dazu nicht ausreichen. Eine bessere Koordinierung der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik erscheint ebenso wie ein oben beschriebener gesamtgesellschaftlicher Ansatz auch in diesem Kontext unverzichtbar.

4.15.

Der Ansatz, flexiblere Regularien zur Erfassung von Drogenausgangsstoffen zu finden, ist zu begrüßen. Dies kann aber erhöhten Vollzugsaufwand bedeuten, da ein erweiterter Kreis an Stoffen geprüft und überwacht werden muss. In vielen Mitgliedstaaten reichen die vorhandenen Zoll-Labore nicht aus. Das Netz zolltechnischer Prüfanstalten muss daher ausgebaut werden.