Berichterstatter:

Pietro Vittorio BARBIERI

Befassung	Europäische Kommission, 18.7.2023
Rechtsgrundlage	Artikel 81 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union
Zuständiges Arbeitsorgan	Fachgruppe Beschäftigung, Sozialfragen, Unionsbürgerschaft
Annahme im Arbeitsorgan	21.11.2023
Ergebnis der Abstimmung (Ja-Stimmen/Nein-Stimmen/Enthaltungen)	78/0/1
Verabschiedung auf der Plenartagung	13.12.2023
Plenartagung Nr.	583
Ergebnis der Abstimmung (Ja-Stimmen/Nein-Stimmen/Enthaltungen)	192/0/2

1.   Schlussfolgerungen und Empfehlungen

1.1.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) begrüßt den Vorschlag für eine Verordnung über den internationalen Schutz von Erwachsenen (1). Ohne derartige Rechtsvorschrift ist die Bewegungsfreiheit der Bürgerinnen und Bürgern, die sich in einer besonderen Lage befinden, eingeschränkt. Gleichwohl sollte auf das Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (2) — anstatt auf das Haager Übereinkommen (3) und sogar die Kontextdefinitionen — Bezug genommen werden.

1.2.

Nach Auffassung des EWSA kann sich eine solche Rechtsvorschrift positiv auf die Harmonisierung der Vorschriften zum Schutz von Menschen mit Behinderungen und schutzbedürftigen Personen auswirken, da das Zivilrecht der Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich ist.

1.3.

Der EWSA hält die in dem Vorschlag genannten Instrumente wie das europäische Vertretungszertifikat, die Einrichtung von Registern und die Überwachung, für angemessen. Er schlägt vor, dass die Überwachung bereits drei und nicht erst zehn Jahre nach Annahme des Vorschlags beginnen soll. Er ist ferner der Auffassung, dass die Übermittlung der Daten ab dem ersten Jahr der Umsetzung des Vorschlags verbindlich vorgeschrieben werden muss.

1.4.

Der EWSA hält es auch für wichtig, dass ein Mitgliedstaat im Falle einer eindeutigen Verletzung der Menschenrechte und des Völkerrechts bei der Annahme einer rechtlichen Maßnahme gegen eine Person mit einer Behinderung oder Schutzbedürftigkeit eine solche Maßnahme versagen sollte. Der EWSA fordert, diese Bestimmung durch eine klare und ausdrückliche Verpflichtung zu stärken und die Befugnis in eine solche umzuwandeln.

1.5.

Der EWSA fordert eine grundlegende Überarbeitung des Textes gemäß dem Rechtsgrundsatz der Normenhierarchie. Danach stellt das Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, insbesondere Artikel 12 und 19, den primären Rechtsbezug dar. In den in der Begründung des Beschlusses genannten Dokumenten (Fußnoten 14 und 15, S. 5) wird eine Erklärung des Sonderberichterstatters für die Rechte von Menschen mit Behinderungen aufgeführt, in der es eindeutig heißt: „States that join the Hague Convention should be clear that their primary obligation is to phase out guardianship (under the CRPD), and should not fall back on the Hague Convention as an excuse or pretext to preserve it“.

1.6.

Der EWSA fordert insbesondere, den Begriff „schutzbedürftiger“ Personen (auf S. 4 des Vorschlags) in „Personen mit Behinderungen und Schutzbedürftigkeit“ zu ändern.

1.7.

Der EWSA lehnt Artikel 2 Absatz 1 und Artikel 35 ab, da sie gegen das Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen verstoßen. Er schlägt vor, den Wortlaut „Erwachsene, die […] nicht in der Lage sind ihre Interessen zu schützen“ durch „Erwachsene, die […] bei der Entscheidungsfindung Unterstützung benötigen“ zu ersetzen.

1.8.

Der EWSA lehnt Artikel 2 Absatz 3 Buchstabe e ab, da er im Widerspruch zum Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen steht. Er schlägt vor, diesen Passus durch „die Benennung und den Aufgabenbereich jeder Person oder Stelle, die mit Vertretungsbefugnissen betraut ist“, zu ersetzen.

1.9.

Der EWSA schlägt vor, den Eingangssatz von Artikel 10 durch folgenden Wortlaut zu ersetzen: „Zur Wahrung der Menschenrechte von Personen, der Rechtstaatlichkeit und der Verträge der Europäischen Union kann die in einem anderen Mitgliedstaat getroffene Maßnahme versagt werden,“.

1.10.

Der EWSA lehnt Artikel 21 gänzlich ab und fordert seine Streichung, denn er steht in klarem Widerspruch zum Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen.

1.11.

Der EWSA schlägt vor, Artikel 58 wie folgt zu ergänzen: „Die Mitgliedstaaten, die dem Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen angehören, sollten die vorliegende Verordnung im Geiste dieses Übereinkommens auslegen und anwenden.“.

1.12.

Der EWSA fordert, Artikel 66 Absatz 1 von „[10 Jahre nach Inkrafttreten]“ in „[3 Jahre nach Inkrafttreten]“ zu ändern. Er schlägt zudem vor, Absatz 2 von „[3 Jahre nach Inkrafttreten]“ in „[1 Jahr nach Inkrafttreten]“ zu ändern.

1.13.

Nach Auffassung des EWSA müssen Unterstützungsmaßnahmen, die im Einklang mit den Rechtsvorschriften eines EU-Landes ergriffen werden, in einem anderen EU-Land anerkannt werden, wenn die Behörde, die an dem Rechtsakt nach den geltenden Vorschriften des Mitgliedstaats, in dem sie erlassen wurden, dazu berechtigt ist, unbeschadet der für die Verbreitung des Dokuments in der EU erforderlichen Zusätze oder Legalisationen.

2.   Allgemeine Bemerkungen

2.1.

Bis heute werden die Ziele der Union im Bereich des Schutzes von Erwachsenen durch unterschiedliche Regeln des in den Mitgliedstaaten gültigen internationalen Privatrechts beeinträchtigt. Diese mangelnde Harmonisierung verhindert, dass die Menschen ihre bürgerlichen und sozialen Rechte uneingeschränkt wahrnehmen können.

2.2.

Aufgrund der Diskrepanz des internationalen Privatrechts der Mitgliedstaaten lassen sich mindestens drei Problembereiche ausmachen: positive Zuständigkeitskonflikte (Situationen, in denen zwei oder mehr Staaten die Zuständigkeit für dieselbe Person beanspruchen); Nichtumsetzung von Schutzmaßnahmen (eine in einem Mitgliedstaat gewährte Schutzmaßnahme wird in einem anderen Mitgliedstaat möglicherweise nicht gewährleistet); Kommunikationsschwierigkeiten zwischen der Behörde des Staates, in dem sich der Erwachsene befindet, und desjenigen Staates, in dem die Person leben möchte.

2.3.

In dem Vorschlag für einen Beschluss des Rates wird die Bedeutung des Haager Übereinkommens von 2000 hervorgehoben. Der Rat der Europäischen Union wird aufgefordert, die Mitgliedstaaten zu ermächtigen, das Übereinkommen zu ratifizieren, falls sie dies noch nicht getan haben, bzw. andernfalls Vertragspartei zu bleiben. Ein zweiter Vorschlag sieht die Annahme einer Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vor, um zwischen den Mitgliedstaaten eine noch engere Zusammenarbeit — als im Haager Übereinkommen vorgesehen — zu gewährleisten.

2.4.

Rechtsgrundlage für die beiden Vorschläge ist der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union: Artikel 81 Absatz 2 und Artikel 218 Absatz 6 Buchstabe a. Demnach ist die EU dafür zuständig, Maßnahmen zur Harmonisierung des internationalen Privatrechts zu ergreifen. Diesbezüglich ist die Union dazu befugt, sowohl die zivilrechtliche Zuständigkeit der Mitgliedstaaten abzugrenzen als auch die Anerkennung der in einem Mitgliedstaat ergangenen Entscheidungen in den anderen Mitgliedstaaten zu erleichtern.

3.   Besondere Bemerkungen

3.1.

Der EWSA begrüßt in dieser Stellungnahme die beiden von der Europäischen Kommission am 31. Mai 2023 vorgelegten Vorschläge (4), die auf einen besseren Schutz von Erwachsenen in grenzüberschreitenden Situationen abzielen. Denn in diesem Bereich kollidieren häufig die in den Mitgliedstaaten geltenden Vorschriften des internationalen Privatrechts, wodurch mehrere bestehende Rechte verletzt werden.

3.2.

Der EWSA begrüßt den Versuch, mit den beiden Vorschlägen die gültigen Vorschriften des internationalen Privatrechts zu harmonisieren.

3.3.

Der EWSA begrüßt, dass die Kommission die Bedeutung des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen hervorhebt. Die Kommission hat im März 2021 die Strategie für die Rechte von Menschen mit Behinderungen 2021–2030 (5) angenommen. Mit dieser Folgemaßnahme zur Europäischen Strategie zugunsten von Menschen mit Behinderungen 2010–2020 werden die Handlungskompetenz von Menschen mit Behinderungen weiter gestärkt und ihre bürgerlichen und sozialen Rechte gewahrt.

3.4.

Der EWSA wünscht sich jedoch mehr Engagement der Kommission, um für die uneingeschränkte Einhaltung des Übereinkommens über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, insbesondere von Artikel 12 und 19, zu sorgen. Es gilt, die Rechts- und Handlungsfähigkeit sowie die individuellen Entscheidungen des Einzelnen zu schützen und ein Höchstmaß an Autonomie sowie eine umfassende gesellschaftliche Integration und Teilhabe zu gewährleisten.

3.5.

Der EWSA ist der Auffassung, dass der Vorschlag für eine Verordnung mit dem Haager Übereinkommen von 2000 im Einklang steht, und zwar sowohl im Geiste wie auch im Buchstaben, zumal die Verordnung nicht zu einer Rechtskollision mit dem Übereinkommen führt. So wird in Artikel 49 des Haager Übereinkommens verfügt, dass ein oder mehrere Vertragsstaaten abweichende Maßnahmen vereinbaren können. Eine solche Abweichung ist nur zulässig, sofern sie dem Schutz einer Person mit gewöhnlichem Aufenthalt in einem der Vertragsstaaten gilt. Darüber hinaus bleibt das Haager Übereinkommen von solchen Vereinbarungen unberührt.

3.6.

Das Haager Übereinkommen von 2000 ist in zahlreichen EU-Ländern in Kraft und wird bereits in mehreren Drittländern angewandt. Der EWSA hofft, dass die Mitgliedstaaten, die noch nicht Vertragsparteien sind, dem Übereinkommen beitreten.

3.7.

Der EWSA fordert die Wahrung des Subsidiaritätsprinzips. Rechtliche Hindernisse in grenzüberschreitenden Fällen des Schutzes von Erwachsenen erfordern ordnungspolitische Maßnahmen der Europäischen Union. Die Mitgliedstaaten sind alleine nicht in der Lage, Hindernisse wie die Unterbrechung des Schutzes, die Nichtanerkennung ausländischer Maßnahmen und vor allem die mangelnde Berücksichtigung der Wünsche und Präferenzen eines Erwachsenen zu beseitigen. Mit der Harmonisierung durch die vorgeschlagene Verordnung sollen Konflikte und Divergenzen in den Vorschriften des internationalen Privatrechts der Mitgliedstaaten beseitigt werden.

3.8.

In Bezug auf die in Artikel 10 des Verordnungsvorschlags genannten Gründe für die Versagung der Anerkennung fordert der EWSA, deutlich festzustellen, dass in den genannten Fällen die von einem anderen Mitgliedstaat angeordnete Maßnahme versagt werden muss. Andernfalls würden die Menschenrechte des Einzelnen, die Rechtsstaatlichkeit und die Verträge der Europäischen Union verletzt.

3.9.

Unterstützungsmaßnahmen, die im Einklang mit den Rechtsvorschriften eines EU-Landes ergriffen werden, müssen in einem anderen EU-Land anerkannt werden, wenn die Behörde, die an dem Rechtsakt nach den geltenden Vorschriften des Mitgliedstaats, in dem sie erlassen wurden, dazu berechtigt ist, unbeschadet der für die Verbreitung des Dokuments in der EU erforderlichen Zusätze oder Legalisationen.

3.10.

Die Harmonisierung des internationalen Privatrechts zum Schutz von Erwachsenen wird den Schutz der bürgerlichen und sozialen Rechte von Erwachsenen verbessern. Die Verordnung sollte den Umlauf der Vertretungsmacht in allen Mitgliedstaaten und gleichzeitig die Achtung des Willens und der Präferenzen des Erwachsenen gewährleisten. Der EWSA hofft, dass die Anwendung der vorgeschlagenen Verordnung in voller Übereinstimmung mit dem Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen nicht gegen den dort in Artikel 12 verankerten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstößt.

3.11.

Der EWSA unterstützt die Einführung des Europäischen Vertretungszertifikats (Artikel 34), das dem gesetzlichen Vertreter den Nachweis seiner Befugnisse in einem anderen Mitgliedstaat erleichtern wird. Darüber hinaus ist dieses neue Zertifikat im Vergleich zur Bescheinigung des Haager Übereinkommens umfassender und beinhaltet praktische Aspekte wie die Bedingungen für die Ausstellung, Änderung, Berichtigung, Aufhebung und Aussetzung des Zertifikats sowie ein Verfahren für eventuelle Rechtsbehelfe.

3.12.

Der EWSA unterstützt die Einrichtung von Registern, in denen Informationen über Maßnahmen zum Schutz von Einzelpersonen und Vertretungsmachten gespeichert werden. Die Register werden Teil eines dezentralen und kostenlosen europäischen Systems zum elektronischen Nachweis von Vertretungsmachten. Der EWSA fordert, dass die Register zugänglich gemacht werden, um wirksam genutzt werden zu können.

3.13.

In der Anhörung vom 13. September 2023 äußersten Sachverständige sowie betroffene europäische Dachverbände einige Bedenken. Insbesondere besteht Einigkeit darüber, dass zwischen Artikel 12 des Übereinkommens über die Rechte von Menschen mit Behinderungen und dem Haager Übereinkommen ein anderes Gleichgewicht gefunden werden muss. Aus Ziffer 3 der Begründung des Vorschlags geht deutlich hervor, dass sich die Waage in Richtung Umsetzung des Haager Übereinkommens neigt. Tatsächlich scheint dies der einzige Bezugstext für den gegenwärtigen Vorschlag zu sein. Das Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen hat jedoch rechtlich mehr Gewicht.

3.14.

Ein erster Punkt betrifft die Frage der Zielgruppe des Vorschlags. So werden zwei unterschiedliche Arten von Beeinträchtigungen hervorgehoben: Zum einen Menschen mit Behinderungen, und zum anderen Menschen mit verhaltensbezogenen Abhängigkeiten oder anderen Suchterscheinungen. In beiden Fällen muss sich die zuständige Justizbehörde natürlich auf eine angemessene klinische Bewertung stützen.

3.15.

Solche Bewertungen beruhen auf Angaben der Weltgesundheitsorganisation, insbesondere auf der Internationalen statistischen Klassifikation der Krankheiten und verwandter Gesundheitsprobleme (ICD-10) und der Internationalen Klassifikation der Funktionsfähigkeit, Behinderung und Gesundheit (ICF). Mit der ersten Klassifikation wird die Krankheit ermittelt, mit zweiterer die Funktionsfähigkeit und Leistung.

3.16.

In Fällen der psychischen Gesundheit wird die ICF durch die spezifischere DSM (Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders — Diagnose und Statistik psychischer Störungen) ergänzt, die von der einschlägigen internationalen wissenschaftlichen Gemeinschaft akzeptiert wird. Folglich kann die Definition der ICF als Bezugspunkt sowohl für dauerhafte als auch für vorübergehende Behinderungen herangezogen werden.

3.17.

Der EWSA lehnt daher die Definition von Erwachsenen ab, „die aufgrund einer Beeinträchtigung oder der Unzulänglichkeit ihrer persönlichen Fähigkeiten außerstande sind, ihre eigenen Interessen zu schützen“. Diese Formulierung steht in Widerspruch zu Artikel 12 des Übereinkommens über die Rechte von Menschen mit Behinderungen. Der EWSA ist zudem der Auffassung, dass vor allem in Fällen, in denen es schwierig ist, die persönlichen Fähigkeiten von Erwachsenen zu ermitteln, ihre Bedürfnisse, Wünsche und Präferenzen stets als vorrangig, zwingend und absolut angesehen werden müssen. Die zuständigen Behörden eines jeden Mitgliedstaats müssen sich auch vorrangig dafür einsetzen, dass die vom Erwachsenen geäußerten Bedürfnisse, Wünsche und Präferenzen zum Ausdruck kommen. Erst in einem zweiten Schritt sind dann die Mechanismen der Vertretung, Kontrolle, Verwaltung und Verfügung sowie jede andere anstelle der Person getroffene Entscheidung zu prüfen.

3.18.

In der Begründung des Vorschlags für einen Beschluss wird der Begriff „schutzbedürftige Erwachsene“ (Seite 3) verwendet. Der EWSA lehnt diese Formulierung aus zwei Gründen ab: Erstens würde die Verwendung des weit gefassten Begriffs der Schutzbedürftigkeit auch Fälle betreffen, die über den Schutz von Erwachsenen hinausgehen. Darüber hinaus ist das Adjektiv „schutzbedürftig“ diskriminierend, da es die Behinderung zu einem Bestandteil der persönlichen Identität macht. Das Adjektiv wird zu einem Attribut des Einzelnen und schafft einen von Zeit und Kontext unabhängigen Status. Stattdessen wird der Wortlaut „Menschen mit Behinderungen und Schutzbedürftigkeit“ vorgeschlagen.

3.19.

Laut Artikel 2 Absatz 1 ist die Verordnung „bei zivilrechtlichen grenzüberschreitenden Sachverhalten auf den Schutz von Erwachsenen anzuwenden, die aufgrund einer Beeinträchtigung oder der Unzulänglichkeit ihrer persönlichen Fähigkeiten nicht in der Lage sind, ihre Interessen zu schützen“. Der EWSA lehnt diesen Wortlaut ab, der eindeutig im Widerspruch steht zu Artikel 12 des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen. Darin heißt es vielmehr, dass alle Menschen mit Behinderungen unabhängig von der Art bzw. vom Grad ihrer Behinderung gleichberechtigt mit anderen unveräußerliche Rechtsfähigkeit genießen. Damit kann die Dichotomie zwischen rechtsfähigen und nicht rechtsfähigen Erwachsenen überwunden werden. Vielmehr wird ein Konzept der graduellen Rechtsfähigkeit vorgeschlagen, die den Bedürfnissen der Person entspricht, jedenfalls wird für jede Person mehr Handlungsfähigkeit sichergestellt.

3.20.

In Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung werden ohne Differenzierung folgende Funktionen und Einrichtungen vorgesehen: Vormundschaft, Pflegschaft, Vertretung, Beistand und Verwaltung. Jede hat jeweils unterschiedliche Merkmale, Zwecke und Funktionen. Nach Auffassung des EWSA sollte je de von ihnen auf der Grundlage der Vereinbarkeit mit Artikel 12 des Übereinkommens über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, der die Wünsche und Präferenzen des Einzelnen garantiert, angenommen oder abgelehnt werden können.

3.21.

Jeder Erwachsene muss über alle ihn betreffenden Aspekte frei und ohne jedwede Einmischung entscheiden können. Der Grundsatz des „besten Interesses“, der häufig geltend gemacht wird, um die Rechtsfähigkeit von Einzelpersonen- insbesondere von Menschen mit kognitiven oder psychosozialen Behinderungen — einzuschränken und ihre Entscheidungsbefugnis auf Dritte zu übertragen, muss durch den der „unterstützten Entscheidungsfindung“ ersetzt werden.

3.22.

Nach diesem Grundsatz hat ein Erwachsener, der aus welchen Gründen auch immer Schwierigkeiten bei der Entscheidungsfindung hat, Anspruch auf jegliche Unterstützung, damit er unter bestmöglichen Bedingungen freie Entscheidungen treffen kann. Die unterstützte Entscheidungsfindung beinhaltet daher auch das Recht, von anderer Seite im eigenen Namen getroffene Entscheidungen abzulehnen. Die Unterstützung muss folglich gewährleistet sein, aber nur unter der Bedingung, dass eine missbräuchliche Einflussnahme auf den Entscheidungsprozess des Einzelnen vermieden und sein Wille und seine Präferenzen — einschließlich des Rechts, Risiken einzugehen und Fehler zu machen (6) — geachtet werden. Es ist sicherzustellen, dass der Wille der Person sowie ihre Entscheidungs- und Selbstbestimmungsbefugnis gewahrt werden.

3.23.

Der EWSA lehnt folgende Punkte des Verordnungsvorschlags ab: Artikel 2 Absatz 3 Buchstabe e, Artikel 21 und Artikel 35 Absatz 2 Buchstabe h. Sie stehen in Widerspruch zu Artikel 19 des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, der Referenz für die unabhängige Lebensführung und die gesellschaftliche Einbeziehung von Menschen mit Behinderungen. In Artikel 21 der Verordnung ist die Möglichkeit der Unterbringung Erwachsener in einer Anstalt oder anderen Einrichtungen vorgesehen. Wie jedoch in Artikel 19 des Übereinkommens über die Rechte von Menschen mit Behinderungen verankert, muss Menschen mit Behinderungen gleichberechtigt die Möglichkeit gewährleistet werden, ihren Aufenthaltsort zu wählen, Zugang zu einer Reihe von Unterstützungsdiensten zu Hause einschließlich persönlicher Assistenz zu haben, die ihnen ein Leben in Gemeinschaft ermöglichen und somit Isolation, Abhängigkeit von der Familie oder Absonderung verhindern.

3.24.

In Artikel 58 des Verordnungsvorschlags wird die mögliche Anwendung internationaler Übereinkünfte, die von den Mitgliedstaaten angenommen wurden, erwogen In diesem Zusammenhang plädiert der EWSA dafür, dass die Mitgliedstaaten die Verordnung im Einklang mit dem Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen auslegen und anwenden.

3.25.

Bezüglich Artikel 66 des Verordnungsvorschlags fordert der EWSA, die Frist für die Bewertung der Verordnung von zehn auf drei Jahre zu senken und mit der Übermittlung der Daten (laut Absatz 2) bereits im ersten Jahr nach dem Inkrafttreten der Verordnung zu beginnen.

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(1)  COM(2023) 280 final.

(2)  https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/convention-rights-persons-disabilities

(3)  Übereinkommen vom 13. Januar 2000 über den internationalen Schutz von Erwachsenen (HCCH-Übereinkommen über den Schutz von Erwachsenen aus dem Jahr 2000). Haager Konferenz für Internationales Privatrecht (Hague Conference on Private International Law, HCCH).

(4)  COM(2023) 280 final, COM(2023) 281 final.

(5)  COM(2021) 101 final.

(6)  Allgemeine Bemerkung Nr. 1, UN-Ausschuss für die Rechte von Menschen mit Behinderungen, 2014.