I.

Wir haben

II.

Nach unserer Beurteilung stellt die konsolidierte Jahresrechnung der Europäischen Union (EU) für das am 31. Dezember 2017 endende Haushaltsjahr die Vermögens- und Finanzlage der EU zum 31. Dezember 2017, die Ergebnisse ihrer Vorgänge und ihre Cashflows sowie die Veränderungen ihres Nettovermögens für das an diesem Stichtag endende Haushaltsjahr in Übereinstimmung mit der Haushaltsordnung und den auf den international anerkannten Rechnungslegungsgrundsätzen für den öffentlichen Sektor basierenden Rechnungsführungsvorschriften in allen wesentlichen Belangen insgesamt sachgerecht dar.

III.

Nach unserer Beurteilung sind die der Jahresrechnung für das am 31. Dezember 2017 endende Haushaltsjahr zugrunde liegenden Einnahmen in allen wesentlichen Belangen rechtmäßig und ordnungsgemäß.

IV.

Nach unserer Beurteilung sind mit Ausnahme der Auswirkungen des im Abschnitt „Grundlage für das eingeschränkte Prüfungsurteil zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der der Jahresrechnung zugrunde liegenden Zahlungen“ beschriebenen Sachverhalts die der Jahresrechnung für das am 31. Dezember 2017 endende Haushaltsjahr zugrunde liegenden Zahlungen in allen wesentlichen Belangen rechtmäßig und ordnungsgemäß.

V.

Wir haben unsere Prüfung in Übereinstimmung mit den International Standards on Auditing (ISA) sowie den beruflichen Verhaltensanforderungen der IFAC und den Internationalen Normen für Oberste Rechnungskontrollbehörden (ISSAI) der INTOSAI durchgeführt. Unsere Verantwortlichkeiten nach diesen Standards sind im Abschnitt „Verantwortlichkeiten des Prüfers“ unseres Vermerks weitergehend beschrieben. Wir sind unabhängig in Übereinstimmung mit dem Code of Ethics for Professional Accountants des International Ethics Standards Board for Accountants (IESBA Code), und wir haben unsere sonstigen beruflichen Verhaltenspflichten gemäß diesen Normen und Anforderungen sowie dem IESBA Code erfüllt. Wir sind der Auffassung, dass die von uns erlangten Prüfungsnachweise ausreichend und geeignet sind, um als Grundlage für unser Prüfungsurteil zu dienen.

VI.

Die 2017 im Rahmen der Mittelverwendung auf Kostenerstattungsbasis verbuchten Ausgaben (3) weisen eine wesentliche Fehlerquote auf. Unsere geschätzte Fehlerquote bei den erstattungsbasierten Zahlungen beträgt 3,7  %. Mit 2,4  % liegt unsere geschätzte Gesamtfehlerquote auch weiterhin oberhalb der Wesentlichkeitsschwelle, sie ist jedoch nicht umfassend. Die anspruchsbasierten Zahlungen weisen keine wesentliche Fehlerquote auf (4).

VII.

Besonders wichtige Prüfungssachverhalte sind solche Sachverhalte, die nach unserem pflichtgemäßen Ermessen am bedeutsamsten für unsere Prüfung der konsolidierten Jahresrechnung der Europäischen Union des aktuellen Zeitraums waren. Diese Sachverhalte wurden im Zusammenhang mit unserer Prüfung des Abschlusses als Ganzem und bei der Bildung unseres Prüfungsurteils hierzu berücksichtigt, wir geben jedoch kein gesondertes Prüfungsurteil zu diesen Sachverhalten ab.

VIII.

Der Europäische Fonds für strategische Investitionen (EFSI) ist eine gemeinsame Initiative der EU und der EIB-Gruppe aus dem Jahr 2015 (5), mit der das Ziel verfolgt wird, durch Erhöhung der Risikoübernahmekapazität der EIB-Gruppe Investitionen überall in der Union zu fördern. Im Rahmen dieser Initiative stellt der EU-Haushalt eine Garantie von bis zu 16 Milliarden Euro (6) bereit, um potenzielle Verluste bei EFSI-Operationen im Zusammenhang mit dem Finanzierungsfenster „Infrastruktur und Innovation“ (IuI-Fenster) und mit Investitionen für das Finanzierungsfenster „Kleine und mittlere Unternehmen“ (KMU-Fenster) abzudecken (7).

IX.

Wir haben diesen Bereich in früheren Jahren in den Fokus gestellt, weil die Struktur des EFSI eine Reihe komplexer Bilanzierungsfragen aufgeworfen hatte, die sich aus den zwischen der EU und der EIB geschlossenen Vereinbarungen ergaben. Im November 2017 konsultierte der Rechnungsführer der Kommission die Beratergruppe der EU für Rechnungslegungsstandards zur Frage der angemessenen Bilanzierung der Beteiligungsgeschäfte im Rahmen des KMU-Fensters, die von der EU-Garantie besichert sind. Im Einklang mit der erhaltenen Fachberatung und nach pflichtgemäßem Ermessen befand der Rechnungsführer der Kommission, dass die Kommission keine Kontrolle über den EFSI ausübt und auch keine entsprechenden Kontrollbefugnisse gemeinsam mit der EIB wahrnimmt (8). Dies bedeutet für die konsolidierte Jahresrechnung 2017 der EU, dass die der EIB-Gruppe gewährte EU-Garantie wie folgt bilanziert wird:

X.

Wir haben die Bilanzierung der EFSI-Garantie für die Beteiligungsportfolios überprüft. Nach unserer Einschätzung ist hierdurch das in der konsolidierten Jahresrechnung 2017 der EU vermittelte den tatsächlichen Verhältnissen entsprechende Bild nicht beeinträchtigt.

XI.

In der Vermögensübersicht der EU ist eine Verbindlichkeit für Ruhestandsbezüge und sonstige Leistungen an Arbeitnehmer in Höhe von 73,1  Milliarden Euro zum Jahresende 2017 ausgewiesen. Dieser Posten gehört zu den umfangreichsten Verbindlichkeiten in der Vermögensübersicht und macht fast ein Drittel der Gesamtverbindlichkeiten des Jahres 2017 in Höhe von 236,5  Milliarden Euro aus.

XII.

Der Großteil dieser Verbindlichkeit für Ruhestandsbezüge und sonstige Leistungen an Arbeitnehmer (64,0  Milliarden Euro) steht in Verbindung mit der Versorgungsordnung der Beamten und sonstigen Bediensteten der Europäischen Union („Versorgungsordnung der EU“). Die Pensionsverbindlichkeit deckt die „leistungsorientierte Versorgungsverpflichtung“ ab, die gemäß Artikel 83 des Statuts der Beamten der Europäischen Union („Beamtenstatut“) und Artikel 4 Absatz 3 des Vertrags über die Europäische Union („EUV“) gewährleistet ist. Die in der Jahresrechnung erfasste Verbindlichkeit entspricht dem in einen Pensionsfonds einzustellenden Betrag, wenn ein solcher zur Zahlung bestehender Pensionsverpflichtungen eingerichtet worden wäre (9). Zusätzlich zu den Ruhestandsbezügen deckt sie die Ruhegehälter wegen Dienstunfähigkeit und die Hinterbliebenenversorgung der Witwen und/oder Waisen von EU-Beamten ab. Gemäß Artikel 83 des Beamtenstatuts werden die Versorgungsleistungen aus dem Haushalt der Union gezahlt, wobei die Mitgliedstaaten diese Zahlungen gemeinsam gewährleisten und die Beamten zu einem Drittel zur Finanzierung dieser Versorgung beitragen.

XIII.

Die Versorgungsordnung der EU bildet die obligatorische betriebliche Altersversorgung für die Beamten und Bediensteten der EU. Im Rahmen dieser Versorgungsordnung dienen die Beiträge, die vom Personal und von den Organen und Einrichtungen für das bei ihnen beschäftigte Personal geleistet werden, der Finanzierung künftiger Ruhegehälter. Die Versorgungsordnung ist so angelegt, dass sie sich über Anpassungen des Beitragssatzes und des Ruhestandsalters automatisch in einem versicherungsmathematischen Gleichgewicht befindet. Zahl und Vielfalt der zur Berechnung einer langfristigen Prognose der Kosten für Ruhestandsbezüge herangezogenen Parameter unterstreichen den versicherungsmathematischen Charakter dieser Berechnung, die jährlich von Eurostat vorgenommen wird.

XIV.

Im Rahmen unserer Prüfung haben wir die versicherungsmathematischen Annahmen und die sich daraus ergebende Bewertung der Pensionsverbindlichkeit beurteilt. Wir haben die Zahlenangaben, die versicherungsmathematischen Parameter und die Berechnung der Verbindlichkeit sowie deren Darstellung in der konsolidierten Vermögensübersicht und in den Erläuterungen zum konsolidierten Jahresabschluss überprüft. Wie in Erläuterung 2.9 zum konsolidierten Jahresabschluss festgehalten, bemüht sich die Kommission auch weiterhin um Straffung der von ihr zur Berechnung der Pensionsverbindlichkeit eingerichteten Prozesse. Wir werden diese Entwicklung aufmerksam verfolgen.

XV.

Zum Jahresende 2017 belief sich der Wert der entstandenen förderfähigen Aufwendungen, die bereits zur Zahlung an die Empfänger fällig sind, aber noch nicht gemeldet wurden, Schätzungen zufolge auf 101 Milliarden Euro (Jahresende 2016: 102 Milliarden Euro). Diese Beträge wurden als antizipative Passiva erfasst (10).

XVI.

Wir haben die für die Schätzungen zum Jahresende angewandten Methoden und Kontrollsysteme in den wichtigsten Generaldirektionen untersucht. Wir haben Stichproben von Rechnungen und Vorfinanzierungszahlungen gezogen und Prüfungshandlungen in Bezug auf diese Elemente vorgenommen, um das Risiko einer falschen Darstellung der Rechnungsabgrenzung auszuräumen. Hinsichtlich der allgemeinen Methodik haben wir die Rechnungsführungsdienststellen der Kommission um zusätzliche Klarstellung gebeten.

XVII.

Wir können den Schluss ziehen, dass der in der konsolidierten Vermögensübersicht ausgewiesene geschätzte Gesamtbetrag der antizipativen Passiva sachgerecht dargestellt ist.

XVIII.

Am 29. März 2017 teilte das Vereinigte Königreich dem Europäischen Rat förmlich seine Absicht mit, aus der Europäischen Union (EU) auszutreten. Die Verhandlungen für das Austrittsabkommen zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich wurden am 22. Mai 2017 aufgenommen.

XIX.

In Teil 5 (Finanzvorschriften) des Entwurfs des Austrittsabkommens vom 19. März 2018 ist hinsichtlich des finanziellen Ausgleichs festgelegt, dass das Vereinigte Königreich all seinen Verpflichtungen unter dem derzeitigen und den vorherigen mehrjährigen Finanzrahmen so nachkommen wird, als ob es noch ein Mitgliedstaat wäre.

XX.

Auf dieser Grundlage gelangen wir zu dem Schluss, dass die Jahresrechnung zum 31. Dezember 2017 den Austrittsprozess korrekt widerspiegelt.

XXI.

Das Management ist verantwortlich für die „sonstigen Informationen“, worunter der Abschnitt „Jahresrechnung — Erörterung und Analyse“, nicht aber die konsolidierte Jahresrechnung und unser dazu erteilter Vermerk fällt. Unser Prüfungsurteil zur konsolidierten Jahresrechnung bezieht sich nicht auf diese sonstigen Informationen, und wir geben hierzu keine Form von Bestätigung ab. Im Zusammenhang mit der Prüfung der konsolidierten Jahresrechnung besteht unsere Verantwortung darin, die sonstigen Informationen zu lesen und zu erwägen, ob diese gegenüber der konsolidierten Jahresrechnung oder den von uns im Verlauf der Prüfung erlangten Erkenntnissen wesentliche Unstimmigkeiten enthalten oder auf andere Weise in wesentlichem Ausmaß falsch dargestellt erscheinen. Falls wir zu dem Schluss kommen, dass in den sonstigen Informationen eine wesentliche falsche Darstellung von Tatsachen gegeben ist, müssen wir dies entsprechend berichten. Wir haben diesbezüglich nichts anzumerken.

XXII.

Gemäß den Artikeln 310 bis 325 AEUV und der Haushaltsordnung ist das Management verantwortlich für die Aufstellung und Darstellung der konsolidierten Jahresrechnung der EU auf der Grundlage international anerkannter Rechnungslegungsgrundsätze für den öffentlichen Sektor sowie für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge. Diese Verantwortlichkeit umfasst die Gestaltung, Einrichtung und Aufrechterhaltung interner Kontrollstrukturen, wie sie für die Aufstellung und Darstellung eines Jahresabschlusses notwendig sind, der frei von wesentlichen — beabsichtigten oder unbeabsichtigten — falschen Darstellungen ist. Das Management muss außerdem sicherstellen, dass die Tätigkeiten, Finanzvorgänge und Informationen, die im Jahresabschluss ihren Niederschlag finden, mit den für sie maßgebenden Vorgaben übereinstimmen. Die Kommission trägt die letzte Verantwortung für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der der Jahresrechnung der EU zugrunde liegenden Vorgänge (Artikel 317 AEUV).

XXIII.

Bei der Aufstellung der konsolidierten Jahresrechnung ist das Management dafür verantwortlich, die Fähigkeit der EU zur Fortführung der Geschäftstätigkeit zu beurteilen, relevante Sachverhalte anzugeben und den Rechnungslegungsgrundsatz der Fortführung der Geschäftstätigkeit anzuwenden, es sei denn, es beabsichtigt, entweder die Einrichtung zu liquidieren oder die Geschäftstätigkeit einzustellen, oder hat keine realistische Alternative dazu.

XXIV.

Die Kommission ist verantwortlich für die Aufsicht über den Rechnungslegungsprozess der EU.

XXV.

Gemäß der Haushaltsordnung (Titel IX) übermittelt der Rechnungsführer der Kommission dem Rechnungshof die konsolidierte Jahresrechnung der EU bis zum 31. März des folgenden Jahres zunächst in ihrer vorläufigen Fassung und sodann bis zum 31. Juli in ihrer endgültigen Fassung. Die vorläufige Jahresrechnung sollte bereits ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens- und Finanzlage vermitteln. Daher ist es unabdingbar, dass alle in der vorläufigen Jahresrechnung ausgewiesenen Posten endgültige Berechnungen darstellen, die es uns gestatten, unsere Aufgabe im Einklang mit Titel X der Haushaltsordnung innerhalb der festgesetzten Fristen zu erfüllen. Änderungen in der endgültigen Jahresrechnung gegenüber der vorläufigen Fassung würden normalerweise nur aufgrund unserer Bemerkungen erfolgen.

XXVI.

Unsere Ziele sind, hinreichende Sicherheit darüber zu erlangen, ob die konsolidierte Jahresrechnung der EU frei von wesentlichen falschen Darstellungen ist und die zugrunde liegenden Vorgänge rechtmäßig und ordnungsgemäß sind, sowie dem Europäischen Parlament und dem Rat auf der Grundlage unserer Prüfung eine Erklärung über die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung sowie die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der ihr zugrunde liegenden Vorgänge vorzulegen. Hinreichende Sicherheit ist ein hohes Maß an Sicherheit, aber keine Garantie dafür, dass bei der Prüfung sämtliche Fälle von wesentlichen falschen Darstellungen oder Verstößen gegen Rechtsvorschriften, die möglicherweise vorliegen, zwangsläufig aufgedeckt wurden. Falsche Darstellungen und Verstöße können beabsichtigt oder unbeabsichtigt sein und werden als wesentlich angesehen, wenn von ihnen einzeln oder insgesamt vernünftigerweise erwartet werden könnte, dass sie die auf der Grundlage dieser konsolidierten Jahresrechnung von Nutzern getroffenen wirtschaftlichen Entscheidungen beeinflussen.

XXVII.

Im Bereich der Einnahmen ziehen wir als Ausgangspunkt für unsere Untersuchung der auf der MwSt. beruhenden und der vom BNE abgeleiteten Eigenmittel die zu ihrer Berechnung dienenden makroökonomischen Aggregate heran und bewerten die Systeme der Kommission zur Verarbeitung dieser Daten bis zum Eingang der Beiträge der Mitgliedstaaten und ihrer Ausweisung in der konsolidierten Jahresrechnung. Hinsichtlich der traditionellen Eigenmittel untersuchen wir die Buchführung der Zollbehörden und den Abgabenfluss bis zum Eingang der Beträge bei der Kommission und ihrer Erfassung in der Rechnungsführung.

XXVIII.

Hinsichtlich der Ausgaben untersuchen wir die Zahlungsvorgänge, sobald die Ausgaben getätigt, erfasst und akzeptiert wurden. Außer bei den Vorschüssen erfolgt diese Untersuchung bei allen Arten von Zahlungen (einschließlich der Zahlungen für den Erwerb von Vermögenswerten) erst, nachdem diese getätigt wurden. Vorauszahlungen werden geprüft, sobald der Mittelempfänger deren ordnungsgemäße Verwendung nachgewiesen und das Organ oder die Einrichtung diesen Nachweis durch Abrechnung der Vorauszahlung — zu der es unter Umständen erst in einem Folgejahr kommt — akzeptiert hat.

XXIX.

Als Teil einer Prüfung in Übereinstimmung mit den ISA und ISSAI üben wir während der gesamten Prüfung pflichtgemäßes Ermessen aus und bewahren eine kritische Grundhaltung. Darüber hinaus

XXX.

Wir tauschen uns mit dem Management unter anderem über den geplanten Umfang und die geplante zeitliche Einteilung der Prüfung sowie über bedeutsame Prüfungsfeststellungen, einschließlich Feststellungen zu etwaigen bedeutsamen Mängeln im internen Kontrollsystem, aus.

XXXI.

Wir bestimmen von den Sachverhalten, über die wir uns mit der Kommission und anderen geprüften Stellen ausgetauscht haben, diejenigen Sachverhalte, die am bedeutsamsten für die Prüfung der konsolidierten Jahresrechnung waren und daher für den aktuellen Zeitraum die besonders wichtigen Prüfungssachverhalte sind. Wir beschreiben diese Sachverhalte in unserem Vermerk, es sei denn, Gesetze oder andere Rechtsvorschriften schließen eine Offenlegung aus, oder wir bestimmen in äußerst seltenen Fällen, dass ein Sachverhalt nicht in unserem Vermerk mitgeteilt werden sollte, weil vernünftigerweise erwartet wird, dass die negativen Folgen einer solchen Mitteilung deren Vorteile für das öffentliche Interesse übersteigen würden.

1.1.

Der Hof ist der unabhängige Prüfer der Europäischen Union. Gemäß dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) ist es Aufgabe des Hofes,

1.2.

Mit seiner Prüfungsarbeit im Hinblick auf die Erstellung der Zuverlässigkeitserklärung (wie in Anhang 1.1 erläutert) erfüllt der Hof das erste und zweite dieser Ziele. In den wichtigsten Ausgabenbereichen der EU (12) werden im Zuge der Prüfungsarbeit des Hofes im Zusammenhang mit dem Jahresbericht auch Fragen der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit von Ausgaben analysiert. Der Hof berichtet über verschiedene Aspekte des Systems, das von der Kommission eingerichtet wurde, um den sinnvollen Einsatz der EU-Mittel sicherzustellen (13). Insgesamt betrachtet kann sich der Hof auch bei seinen Stellungnahmen zu Legislativvorschlägen ganz wesentlich auf das Ergebnis seiner Prüfungsarbeit stützen.

1.3.

Dieses Kapitel des Jahresberichts

1.4.

Die Ausgaben der Europäischen Union (EU) stellen ein wichtiges — wenn auch nicht das einzige — Mittel zur Erreichung der politischen Ziele dar. Zu den weiteren Mitteln von Bedeutung gehören die Anwendung des EU-Rechts sowie der freie Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr und die Freizügigkeit im gesamten Gebiet der Union. Im Jahr 2017 beliefen sich die EU-Ausgaben auf 137,4  Milliarden Euro (14) (dies entspricht 2,0  % der Gesamtausgaben des Staates der EU-Mitgliedstaaten und 0,9  % des Bruttonationaleinkommens der Union ( Illustration 1.1 ).

Quelle:

BNE der Mitgliedstaaten: Jahresrechnung 2017 der Europäischen Kommission — Anhang A — Einnahmen;

Mitgliedstaaten — Gesamtausgaben des Staates: Eurostat — jährliche Volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen;

EU-Ausgaben: Europäische Kommission — Konsolidierte Jahresrechnung 2017 der Europäischen Union.

1.5.

EU-Mittel werden Begünstigten entweder im Wege von einmaligen Zahlungen/Jahrestranchen oder im Wege mehrerer Zahlungen innerhalb mehrjähriger Ausgabenregelungen ausgezahlt. Im Jahr 2017 beliefen sich die Zahlungen zulasten des EU-Haushalts auf insgesamt 137,4  Milliarden Euro, davon 29,7  Milliarden Euro in Form von Vorfinanzierungszahlungen und 107,7  Milliarden Euro in Form von einmaligen Zahlungen, Zwischen- oder Abschlusszahlungen. Wie aus Illustration 1.2 ersichtlich, entfiel der größte Anteil des EU-Haushalts auf „Natürliche Ressourcen“ (56,7  Milliarden Euro; 41 % des Gesamtvolumens), gefolgt von „Kohäsion“ (35,7  Milliarden Euro; 26 % des Gesamtvolumens) und „Wettbewerbsfähigkeit“ (21,4  Milliarden Euro; 15,6  % des Gesamtvolumens).

1.6.

Die Bemerkungen des Hofes beziehen sich auf die konsolidierte Jahresrechnung der Europäischen Union (15) (im Folgenden: „Jahresrechnung“) für das Haushaltsjahr 2017. Die Jahresrechnung ging beim Hof zusammen mit der Vollständigkeitserklärung des Rechnungsführers am 27. Juni 2018 ein, d. h. vor dem gemäß Haushaltsordnung letztmöglichen Zeitpunkt für die Übermittlung (16). Die Jahresrechnung umfasst einen Abschnitt „Jahresrechnung — Erörterung und Analyse“ („Financial Statement Discussion and Analysis“) (17). Diese Analyse ist nicht Gegenstand des Prüfungsurteils des Hofes. Im Einklang mit den Prüfungsgrundsätzen hat der Hof jedoch deren Stimmigkeit mit den Angaben in der Jahresrechnung überprüft.

1.7.

Aus der von der Kommission veröffentlichten Jahresrechnung ist ersichtlich, dass sich die Gesamtverbindlichkeiten zum 31. Dezember 2017 auf 236,5  Milliarden Euro beliefen gegenüber einem Gesamtvermögen von 166,2  Milliarden Euro. Das wirtschaftliche Ergebnis für 2017 beträgt 8,1  Milliarden Euro.

1.8.

Die Prüfung des Hofes ergab, dass die Jahresrechnung keine wesentlichen falschen Darstellungen aufwies. Die Bemerkungen des Hofes zur Haushaltsführung und zum Finanzmanagement der EU sind Kapitel 2 zu entnehmen.

1.9.

Besonders wichtige Prüfungssachverhalte sind solche Sachverhalte, die nach pflichtgemäßem Ermessen des Hofes am bedeutsamsten für seine Prüfung des Abschlusses des aktuellen Zeitraums waren. Diese Sachverhalte wurden im Zusammenhang mit der Prüfung des Abschlusses als Ganzem und bei der Bildung des Prüfungsurteils hierzu berücksichtigt, der Hof gibt jedoch kein gesondertes Prüfungsurteil zu diesen Sachverhalten ab. Im Einklang mit dem International Standard on Auditing 701 (18) berichtet der Hof in seiner Zuverlässigkeitserklärung über besonders wichtige Prüfungssachverhalte.

1.10.

Der Hof prüft die Einnahmen und Ausgaben der EU, um zu beurteilen, ob diese mit den maßgebenden Gesetzen und anderen Rechtsvorschriften in Einklang stehen. Der Hof legt seine Prüfungsergebnisse zu den Einnahmen in Kapitel 4 und zu den Ausgaben in den Kapiteln 5 bis 10 vor.

1.11.

Im Zuge seiner Prüfung untersuchte der Hof die der Jahresrechnung der EU zugrunde liegenden Vorgänge. Hierzu gehören Mitteltransfers aus dem Unionshaushalt an die Endempfänger von EU-Ausgaben, Beiträge von den Mitgliedstaaten zugunsten des EU-Haushalts sowie Einnahmen aus anderen Quellen. Der Hof untersucht Ausgaben dann, wenn die Endbegünstigten von EU-Mitteln Tätigkeiten durchgeführt haben oder ihnen Kosten entstanden sind und wenn die Kommission die Ausgaben akzeptiert hat („akzeptierte Ausgaben“). In der Praxis bedeutet dies, dass die vom Hof angesetzte Grundgesamtheit der Vorgänge Zwischen- und Abschlusszahlungen abdeckt. Der Hof untersuchte vorfinanzierte Beträge nur, sofern diese 2017 abgerechnet wurden.

1.12.

Das Europäische Parlament und der Rat unterzogen die sektorbezogenen Rechtsvorschriften für die Teilrubrik „Wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt“ für den Zeitraum 2014-2020 mehreren Änderungen (siehe Ziffern 6.5-6.10) gegenüber den für den Zeitraum 2007-2013 geltenden Vorschriften. Der wichtigste Punkt ist, dass die Programmbehörden der Mitgliedstaaten nunmehr ein jährliches Zuverlässigkeitspaket vorlegen müssen, das die Rechnungslegung sowie die Ausgaben umfasst, die der Kommission im Rechnungslegungsjahr bescheinigt wurden. Die Kommission nimmt die Rechnungslegung an, wenn diese nach Einschätzung der Prüfbehörden vollständig, genau und sachlich richtig ist. Sie überprüft das Zuverlässigkeitspaket, um sicherzustellen, dass die Restfehlerquote für jedes Programm unterhalb der Wesentlichkeitsschwelle von 2 % bleibt, und wendet ggf. Finanzkorrekturen an.

1.13.

Die Änderungen der sektorbezogenen Rechtsvorschriften für die Teilrubrik „Wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt“ haben Auswirkungen darauf, was die Kommission als „akzeptierte Ausgaben“ in diesem Bereich erachtet. Infolgedessen unterscheidet sich die Prüfungspopulation des Hofes für diese MFR-Teilrubrik insofern von derjenigen der Vorjahre, als sie für den Zeitraum 2007-2013 aus Abschlusszahlungen besteht (einschließlich der abgerechneten Vorfinanzierungen) und für den Zeitraum 2014-2020 aus Ausgaben, die Gegenstand der von der Kommission jährlich angenommenen Rechnungslegung sind (siehe Ziffern 2-6 von Anhang 1.1 und Ziffern 6.16-6.19). Dies bedeutet, dass der Hof Vorgänge überprüft hat, für die alle einschlägigen Korrekturmaßnahmen auf mitgliedstaatlicher Ebene erfolgt sind.

1.13.

1.14.

Für die MFR-Teilrubrik 1b beliefen sich die 2017 geleisteten Zwischenzahlungen für den Zeitraum 2014-2020 auf rund 21 Milliarden Euro. Der Hof wird diese Zwischen- und Vorfinanzierungszahlungen in einem späteren Jahr in seine Population aufnehmen, sobald die Rechnungslegung von der Kommission angenommen und im Wege einer jährlichen Entscheidung abgerechnet wurde.

(*)

Für die MFR-Teilrubrik 1b umfasst der Vorfinanzierungsbetrag in Höhe von 30,7  Milliarden Euro Zwischenzahlungen für die Programmplanungszeiträume 2007-2013 und 2014-2020 in Höhe von 21,7  Milliarden Euro. Entsprechend dem Ansatz des Hofes für diesen Bereich sind diese Zahlungen nicht Gegenstand der Prüfungspopulation für seinen Jahresbericht 2017.

1.15.

In Illustration 1.3 ist die Prüfungspopulation des Hofes für 2017 nach einmaligen Zahlungen, Zwischen- (sofern von der Kommission akzeptiert) und Abschlusszahlungen, abgerechneten Vorfinanzierungen und jährlichen Entscheidungen, mit denen die Rechnungslegung angenommen wird, aufgeschlüsselt. Für das Jahr 2017 prüfte der Hof Vorgänge im Wert von insgesamt 100,2  Milliarden Euro. In diesem Jahr entfällt auf die Rubrik „Natürliche Ressourcen“ der größte Anteil der Population des Hofes (57 %), während die MFR-Teilrubrik 1b „Kohäsion“ im Vergleich zu den Vorjahren einen relativ geringen Anteil ausmacht (rund 8 %) ( Illustration 1.4 ).

1.16.

Hinsichtlich der Ordnungsmäßigkeit der Einnahmen und Ausgaben der EU lauten die wichtigsten Feststellungen des Hofes wie folgt:

a)

Die Einnahmen waren nicht in wesentlichem Ausmaß fehlerbehaftet. Die einnahmenbezogenen Systeme waren insgesamt wirksam, wohingegen die vom Hof bei der Kommission und in bestimmten Mitgliedstaaten untersuchten internen Schlüsselkontrollen zu den traditionellen Eigenmitteln (TEM) nur bedingt wirksam waren (Ziffer 4.21).

b)

Insgesamt geht aus den vom Hof erlangten Prüfungsnachweisen hervor, dass die Fehlerquote bei den Ausgaben wesentlich war. Der Hof schätzt die Gesamtfehlerquote bei den Ausgaben auf 2,4  %, doch war die wesentliche Fehlerquote hauptsächlich auf erstattungsbasierte Ausgaben beschränkt, die rund 47 % der Prüfungspopulation ausmachten. Die vom Hof geschätzte Gesamtfehlerquote ist im Vergleich zur Quote der Vorjahre zurückgegangen ( Illustration 1.5 ).

b)

Die Kommission stellt mit Zufriedenheit fest, dass sich die Ergebnisse in diesem Jahr erneut erheblich verbessert haben.

1.17.

Angesichts der Entwicklung der Prüfungsergebnisse des Hofes bildet die geschätzte Gesamtfehlerquote nicht länger die einzige Grundlage für seine Zuverlässigkeitserklärung. Die Prüfungsergebnisse, zu denen der Hof für 2017 gelangte, bestätigen seine Feststellungen zu den Jahren 2015 und 2016, insbesondere, dass sich die Art und Weise, wie die Ausgaben ausgezahlt werden, auf das Fehlerrisiko auswirkt. Der Hof stellte generell fest, dass bei den anspruchsbasierten Ausgaben (19) keine wesentliche Fehlerquote zu verzeichnen war, die erstattungsbasierten Ausgaben hingegen auch weiterhin in wesentlichem Ausmaß fehlerbehaftet waren ( Illustration 1.6 ).

1.17.

1.18.

Nach Einschätzung des Hofes liegt die Fehlerquote bei den anspruchsbasierten Ausgaben (ausgenommen gewisse Regelungen im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums) unter der vom Hof festgesetzten Wesentlichkeitsschwelle von 2 %, wie dies auch 2016 der Fall war. Bei anspruchsbasierten Ausgaben erhalten die Begünstigten eine Zahlung, wenn sie bestimmte Voraussetzungen erfüllen. Mit solchen Zahlungen ist ein niedrigeres Fehlerrisiko verbunden, wenn die festgelegten Bedingungen nicht übermäßig komplex sind. Zu den betreffenden Zahlungen (siehe Illustration 1.7 ) gehören Stipendien für Studierende und Forschungsstipendien (MFR-Teilrubrik 1a — Kapitel 5), Direktbeihilfen für Landwirte (MFR-Rubrik 2 — Kapitel 7) und EU-Budgethilfe an Drittstaaten (MFR-Rubrik 4 — Kapitel 9). Die Zahlungen im Bereich Verwaltung bestehen im Wesentlichen aus den Gehältern und Versorgungsbezügen der Beamten und Bediensteten der EU (MFR-Rubrik 5 — Kapitel 10). Insgesamt machen die anspruchsbasierten Ausgaben rund 53 % der Prüfungspopulation des Hofes aus.

1.19.

Liegen komplexe Bedingungen vor, so stellte der Hof ein erhöhtes Fehlerrisiko fest. Dies gilt für erstattungsbasierte Ausgaben und für einen kleinen Anteil der anspruchsbasierten Ausgaben, die komplexen Bedingungen unterliegen (wie etwa bei gewissen Regelungen für die Entwicklung des ländlichen Raums). Diese Art von Ausgaben, die mit einem hohen Risiko verbunden sind, machen rund 47 % der Prüfungspopulation des Hofes aus. Der Hof schätzt die Fehlerquote bei dieser Ausgabenart auf 3,7  % (2016: 4,8  %), was deutlich über der Wesentlichkeitsschwelle von 2 % liegt ( Illustration 1.6 ).

1.20.

Die erstattungsbasierten Ausgaben umfassen die Anträge der Begünstigten auf Erstattung der ihnen entstandenen förderfähigen Kosten. Dazu müssen sie Angaben machen, aus denen hervorgeht, dass sie an einer förderfähigen Maßnahme teilnehmen und ihnen Kosten entstanden sind, die für eine Erstattung infrage kommen. Zu diesem Zweck müssen sie hinsichtlich dessen, was beantragt werden kann (Förderfähigkeit), sowie dazu, wie Kosten ordnungsgemäß entstehen, komplizierte Vorschriften beachten. Diese Komplexität führt zu Fehlern, die sich auf die Schlussfolgerung des Hofes zu den MFR-Teilrubriken 1a „Wettbewerbsfähigkeit“ (siehe Ziffern 5.31-5.32) und 1b „Kohäsion“ (siehe Ziffern 6.73-6.76) sowie zur MFR-Rubrik 2 „Natürliche Ressourcen“ (siehe Ziffern 7.40-7.41) auswirken.

1.20.

Mit dem Omnibus-Vorschlag, der auf die politische Einigung zwischen Rat und Parlament zurückgeht, werden der Anwendungsbereich und die Anwendbarkeit vereinfachter Kostenoptionen und von Zahlungen auf der Grundlage von Bedingungen beträchtlich erweitert. Der Legislativvorschlag der Kommission für den Zeitraum 2021-2027 sieht weitere Möglichkeiten für die Anwendung vereinfachter Kostenoptionen und von Zahlungen auf der Grundlage von Bedingungen vor, um die Komplexität weiter zu reduzieren.

1.21.

Der Großteil der erstattungsbasierten EU-Mittel fließt in Forschungsprojekte (Wettbewerbsfähigkeit), Fortbildungsprogramme (Kohäsion), Projekte zur regionalen und ländlichen Entwicklung (Kohäsion und Entwicklung des ländlichen Raums) sowie in Entwicklungsprojekte (Europa in der Welt). Wie aus Illustration 1.8 zu ersehen, trugen die Bereiche „Europäischer Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) — Marktmaßnahmen, Entwicklung des ländlichen Raums, Umwelt, Klimapolitik und Fischerei“ und „Wettbewerbsfähigkeit“ am meisten zur vom Hof geschätzten Fehlerquote für erstattungsbasierte Ausgaben im Jahr 2017 bei, gefolgt von den Bereichen „Kohäsion“ und „Europa in der Welt“. Diese Verteilung unterscheidet sich von der in den Vorjahren, was hauptsächlich auf das niedrige Volumen der akzeptierten Ausgaben im Bereich „Kohäsion“ zurückzuführen ist.

1.22.

In diesem Jahr legt der Hof eine spezifische Beurteilung für vier MFR-Rubriken vor: „Wettbewerbsfähigkeit“, „Kohäsion“, „Natürliche Ressourcen“ und „Verwaltung“. Für die anderen Ausgabenbereiche einschließlich der MFR-Rubriken 3 (Kapitel 8) und 4 (Kapitel 9) nimmt der Hof keine Schätzung von Fehlerquoten vor. Insgesamt beliefen sich die von der Zuverlässigkeitserklärung des Hofes erfassten Ausgaben in diesen Bereichen auf 11,1  Milliarden Euro (11,1  % der von der Prüfung des Hofes abgedeckten Ausgaben). Die Ergebnisse der in diesen Bereichen durchgeführten Prüfungsarbeit fließen auch weiterhin in die Gesamtschlussfolgerungen des Hofes für 2017 ein.

1.23.

„Wettbewerbsfähigkeit“ (Kapitel 5): Die Ausgaben weisen eine wesentliche Fehlerquote auf. Rund 90 % der Ausgaben sind erstattungsbasiert, und die Fehler spiegeln hier im Wesentlichen die verschiedenen Kategorien nicht förderfähiger Kosten wider (insbesondere Personal- und sonstige Kosten, nicht förderfähige Projekte und Empfänger).

1.24.

„Kohäsion“ (Kapitel 6): Die Ausgaben in diesem Bereich beruhen in erster Linie auf Erstattungen. Die von den Prüfbehörden ermittelte Hauptfehlerart waren nicht förderfähige Kosten. Bei diesen Fehlern wendeten die mitgliedstaatlichen Behörden im Allgemeinen Korrekturen an, um die Restfehlerquoten für Programme unter die Wesentlichkeitsschwelle von 2 % zu bringen. Hingegen ermittelte der Hof auch Fehler, die von den Prüfbehörden nicht aufgedeckt worden waren, wie etwa — im Falle einer Prüfbehörde — nicht förderfähige Begünstigte, die über Finanzinstrumente gefördert wurden. Weder die mitgliedstaatlichen Behörden noch die Kommission haben im Zusammenhang mit diesen Fehlern Korrekturen vorgenommen. Auf der Grundlage der Fehler, die entweder von den Prüfbehörden oder vom Hof aufgedeckt wurden, und unter Berücksichtigung aller relevanten Finanzkorrekturen schätzt der Hof die Fehlerquote als wesentlich ein.

1.24.

Durch Vereinfachung lassen sich die Kosten und der Kontrollaufwand sowie das Fehlerrisiko am wirksamsten reduzieren. In Politikbereichen mit soliden Verwaltungs- und Kontrollsystemen und weniger komplexen Förderfähigkeitsregeln ist auch die Fehleranfälligkeit geringer (siehe Antwort der Kommission auf Ziffer 1.20).

1.25.

„Natürliche Ressourcen“ (Kapitel 7): Insgesamt betrachtet ist dieser Bereich in wesentlichem Ausmaß fehlerbehaftet. Rund drei Viertel der Ausgaben in diesem Bereich entfallen jedoch auf Direktzahlungen aus dem EGFL, die keine wesentliche Fehlerquote aufweisen. Die Direktzahlungen an Landwirte sind anspruchsbasiert und gehen mit vereinfachten Beihilfefähigkeitsbestimmungen für Flächen und einem wirksamen Ex-ante-Kontrollsystem (InVeKoS) einher, das automatische Gegenkontrollen zwischen verschiedenen Datenbanken ermöglicht. Der Hof stellt nach wie vor eine anhaltend hohe Fehlerquote in den anderen Ausgabenbereichen fest (Entwicklung des ländlichen Raums, EGFL-Marktmaßnahmen, Umwelt, Klimapolitik und Fischerei). Die Ausgaben in diesen Bereichen werden weitgehend über die Kostenerstattung getätigt. Nicht förderfähige Begünstigte, Tätigkeiten, Projekte oder Ausgaben tragen zu rund zwei Dritteln der geschätzten Fehlerquote für diese MFR-Rubrik bei.

1.26.

„Verwaltung“ (Kapitel 10): Dieser Bereich ist nicht in wesentlichem Ausmaß fehlerbehaftet. Die meisten Ausgaben in diesem Bereich betreffen die von den Organen und Einrichtungen der EU gezahlten Gehälter, Versorgungsbezüge und Zulagen.

1.27.

In diesem Jahr rückte der Hof die Fehlerarten stärker in den Fokus, die bei den erstattungsbasierten Ausgaben vorgefunden wurden, da dies der Bereich ist, in dem eine anhaltend wesentliche Fehlerquote besteht. In der Illustration 1.9 wird die für 2017 geschätzte Fehlerquote (3,7  %) für erstattungsbasierte Ausgaben nach Fehlerart aufgeschlüsselt. Außerdem können ihr die Vergleichszahlen für die Schätzung für 2016 entnommen werden (4,8  %) (20).

1.28.

Ähnlich wie 2016 tragen Förderfähigkeitsfehler (d. h. nicht förderfähige Kosten in den Kostenaufstellungen, die Nichteinhaltung von Agrarumwelt- und Klimaverpflichtungen (Entwicklung des ländlichen Raums) und nicht förderfähige Projekte/Tätigkeiten oder Begünstigte) am meisten zur geschätzten Fehlerquote des Jahres 2017 bei. Allerdings hat deren Gewicht gegenüber 2016 erheblich zugenommen (2017: 93 %; 2016: 73 %). Dies ist durch den Umstand bedingt, dass der Hof in diesem Jahr nur wenige Fehler hinsichtlich der Vergabevorschriften vorfand.

1.28.

Die Kommission ist der Auffassung, dass die Nichteinhaltung von Agrarumwelt- und Klimaverpflichtungen nicht zwangsläufig ein Aspekt der Förderfähigkeit ist. Es wird eine angemessene Sanktion verhängt, die nur ausnahmsweise und in einer begrenzten Zahl von Fällen 100 % erreichen kann. Siehe auch Ziffer 7.19.

1.29.

Im Gegensatz zu 2016 trugen schwerwiegende Fehler hinsichtlich der Vergabevorschriften weniger als 1 % (2016: 18 %) zur geschätzten Fehlerquote des Hofes bei. Dies kann durch das relativ geringe Volumen der Ausgaben erklärt werden, die im Rahmen des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung und des Kohäsionsfonds akzeptiert wurden (Ziffer 6.18). Frühere Prüfungsergebnisse des Hofes zeigen, dass diese Fonds anfälliger für Fehler hinsichtlich der Vergabevorschriften sind.

1.29.

1.30.

Gemäß Artikel 317 AEUV trägt die Kommission die letzte Verantwortung für die Ausführung des Haushaltsplans der Union und verwaltet die EU-Ausgaben gemeinsam mit den Mitgliedstaaten (21). Die Kommission legt in den drei nachstehend aufgeführten Berichten, die zusammen das „Integrierte Rechnungslegungspaket“ (22) bilden, über ihre Tätigkeit Rechenschaft ab:

1.31.

Im Einklang mit seiner Strategie für den Zeitraum 2018-2020 stützt der Hof seine Zuverlässigkeitserklärung nunmehr auf eine testatsorientierte Prüfung. Dies bedeutet, dass der Hof Prüfungssicherheit zur (Management-)Erklärung der Kommission erlangen will. Damit baut er auf seinen Erfahrungen mit der Anwendung dieses Ansatzes bei der Prüfung der Zuverlässigkeit der Rechnungsführung seit 1994 auf. Hinsichtlich der Ordnungsmäßigkeit der der Jahresrechnung zugrunde liegenden Vorgänge arbeitet der Hof derzeit mit der Kommission daran, die erforderlichen Bedingungen zu schaffen, um auch hier Fortschritte in Richtung dieses Ansatzes zu erzielen. Dabei besteht ein wichtiger Aspekt darin, dass Informationen rechtzeitig sowohl für Kompilierungs- als auch für Prüfungszwecke vorliegen (23).

1.31.

1.32.

In der Management- und Leistungsbilanz legt die Kommission ihre Schätzung der Risikobeträge vor. Der Risikobetrag bei Zahlung ist zu verstehen als der von der Kommission geschätzte nicht gemäß den geltenden Vorschriften ausgezahlte Betrag zum Zeitpunkt der Zahlung. Dieser Betrag entspricht am ehesten der geschätzten Fehlerquote des Hofes.

1.32.

Außerdem wird der in der Management- und Leistungsbilanz ausgewiesene Gesamtrisikobetrag bei Abschluss für 2017 nach Berücksichtigung der geschätzten künftigen Korrekturen auf unter 2 % der gesamten relevanten Ausgaben geschätzt.

1.33.

Neben dem Risikobetrag bei Zahlung stellt die Kommission weitere Ordnungsmäßigkeitsindikatoren vor. Aus Illustration 1.10 ist ersichtlich, wie der Risikobetrag bei Zahlung mit diesen anderen Indikatoren verknüpft ist.

1.34.

Aus Illustration 1.11 ist zu ersehen, wie sich die von der Kommission ermittelten Werte für den Risikobetrag bei Zahlung im Vergleich zu der vom Hof für seine Schätzung der Fehlerquote ermittelten Spanne darstellen. Die Management- und Leistungsbilanz unterliegt nicht demselben Verfahren wie die konsolidierte Jahresrechnung der EU, für die der Hof Ende März eine vorläufige Fassung erhält. Aus diesem Grund sind die Angaben in der Management- und Leistungsbilanz als solche nicht Gegenstand der Prüfung des Hofes. Der Risikobetrag bei Zahlung, den die Kommission für 2017 berechnet und in der jährlichen Management- und Leistungsbilanz ausgewiesen hat, befindet sich mit 1,7  % (gegenüber 2,1  % bis 2,6  % für 2016) am unteren Ende der vom Hof ermittelten Spanne. Die vom Hof geschätzte Fehlerquote beträgt 2,4  % (2016: 3,1  %) in einer Spanne von 1,4  % bis 3,4  %.

1.34.

1.35.

Die Kommission verwendet die Zuverlässigkeitserklärungen, die ihre Generaldirektoren in den Jährlichen Tätigkeitsberichten (JTB) abgeben, als Grundlage für ihre Gesamtbewertung der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit. Die Kapitel 4 bis 10 umfassen einen Abschnitt zu ausgewählten JTB, in dem der Hof deren Stimmigkeit mit seinen eigenen Feststellungen beurteilt.

1.35.

1.36.

Die Indikatoren für die Ordnungsmäßigkeit (in den JTB angegebene Werte der Risikobeträge bei Zahlung)

a)

stimmen im Großen und Ganzen mit den Feststellungen des Hofes für die MFR-Rubriken 2 „Natürliche Ressourcen“ und 5 „Verwaltung“ überein;

b)

liegen unterhalb der geschätzten Fehlerquote des Hofes für die MFR-Teilrubrik 1a „Wettbewerbsfähigkeit für Wachstum und Beschäftigung“ sowie die MFR-Teilrubrik 1b „Kohäsion“.

b)

Hinsichtlich der MFR-Teilrubrik 1a „Wettbewerbsfähigkeit für Wachstum und Beschäftigung“ haben sich nach Einschätzung der Kommission die Angaben in den JTB zur Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Transaktionen verbessert (siehe Ziffern 5.23 bis 5.25).

1.37.

Der Risikobetrag bei Abschluss, auf den in Illustration 1.10 Bezug genommen wird, ist von den geschätzten künftigen Korrekturen und Einziehungen beeinflusst, welche die mittelverwaltenden Stellen der EU vornehmen werden. Es handelt sich hierbei um ein wichtiges Managementinstrument, durch das die Auswirkungen vorschriftswidriger Ausgaben auf den EU-Haushalt verringert werden können.

1.37.

1.38.

Als Grundlage für die Schätzung künftiger Korrekturen und Einziehungen zieht die Kommission die in den letzten Jahren vorgenommenen Korrekturen und Einziehungen heran. Der in der Management- und Leistungsbilanz ausgewiesene Risikobetrag bei Abschluss entspricht dem Risikobetrag bei Zahlung (Ziffer 1.32) abzüglich der geschätzten künftigen Korrekturen und Einziehungen. Aus Illustration 1.12 gehen die Zusammenhänge zwischen den tatsächlichen Zahlen und den Schätzungen künftiger Korrekturen und Einziehungen am Ende des Berichtsjahrs hervor.

1.38.

1.39.

Zur Vorbereitung der Schätzung künftiger Korrekturen und Einziehungen zieht die Kommission einen historischen Durchschnittswert heran, der auf den Vorgängen der vorangegangenen Jahre beruht. Nach Ansicht der Kommission bietet dies die beste verfügbare Angabe ihrer Korrekturkapazität. Um sicherzustellen, dass diese Angabe für die aktuellen Programme aussagekräftig ist, fordert die GD BUDG die anderen Generaldirektionen auf, den historischen Durchschnitt anzupassen oder ggf. eine andere Schätzmethode zugrunde zu legen (24).

1.39.

1.40.

Auch wenn der Hof eine Verbesserung für das Haushaltsjahr 2017 festgestellt hat, litten die historischen Daten nach wie vor unter Klassifikations- und Eingabefehlern oder umfassten Elemente, die für die Berechnung nicht relevant waren (25).

1.40.

Die Kommission hat die Berichterstattung über Finanzkorrekturen und Einziehungen und die Qualität der zugrunde liegenden Daten in den letzten Jahren kontinuierlich verbessert.

1.41.

Die meisten Generaldirektionen der Kommission passten ihre Schätzungen an. Der Hof befand, dass die Schätzungen für das Jahr 2017 besser waren als in den Vorjahren. Einige Generaldirektionen legten jedoch nach wie vor die wichtigsten Annahmen, die bei der Schätzung künftiger Korrekturen und Einziehungen zugrunde gelegt wurden, in ihren JTB nicht hinlänglich offen.

1.41.

1.42.

Die Kommission und — für Programme unter geteilter Mittelverwaltung — die mitgliedstaatlichen Behörden können den EU-Haushalt vor vorschriftswidrigen Ausgaben schützen, indem sie entweder verhindern, dass diese auftreten, oder deren Auswirkungen ausgleichen. Prävention ist das Mittel der ersten Wahl, um das Auftreten von Fehlern zu verhindern. Wenn es mit Präventivmechanismen nicht gelingt, alle Fehler zu verhindern, muss die Kommission Korrekturmaßnahmen ergreifen, um deren Auswirkungen auszugleichen.

1.43.

Zu den wichtigsten Präventivmechanismen der Kommission gehören die Unterbrechung und Aussetzung von Zahlungen sowie die Durchführung von Ex-ante-Kontrollen, die zur Zurückweisung nicht förderfähiger Beträge führen, bevor die Kommission die Ausgaben akzeptiert und Zahlungen leistet. Die Hauptkorrekturmechanismen der Kommission umfassen Ex-post-Kontrollen in Bezug auf die von ihr akzeptierten und ausgezahlten Beträge. Unter geteilter Mittelverwaltung haben die Ex-post-Kontrollen Finanzkorrekturen zur Folge und unter direkter und indirekter Mittelverwaltung Einziehungen bei den Endempfängern.

1.44.

Der Hof stellte fest, dass die Kommission die Beträge, die auf Präventivmechanismen und die Beträge, die auf Korrekturmechanismen zurückzuführen sind, in einer einzigen Rubrik („Finanzkorrekturen und Einziehungen“) im Abschnitt „Jahresrechnung — Erörterung und Analyse“ der EU-Jahresrechnung ausweist. Dies erschwert es dem Leser, zwischen den Auswirkungen von Präventivmaßnahmen und den Auswirkungen von Korrekturmaßnahmen zu unterscheiden.

1.44 und 1.45.

1.45.

Die Kommission verfügt aber über die erforderlichen Einzelangaben, um eine differenzierte Darstellung dieser beiden Kategorien vorzunehmen. In den Jahresberichten des Hofes zu den Haushaltsjahren 2014, 2015 und 2016 verwendete der Hof ihm von der Kommission bereitgestellte Daten, um zwischen den Beträgen, die sich aus Präventivmechanismen ergeben, und jenen, die sich aus Korrekturmechanismen ergeben, zu unterscheiden.

1.46.

Im Abschnitt „Jahresrechnung — Erörterung und Analyse“ 2017 sind insgesamt vorgenommene Finanzkorrekturen und Einziehungen in Höhe von 2,8  Milliarden Euro ausgewiesen. Wie in den Vorjahren sind in diesen Betrag neben den sich aufgrund von Korrekturmechanismen ergebenden Beträgen die folgenden Ergebnisse von Präventivmaßnahmen eingeflossen:

1.46.

1.47.

Der Hof leitet Fälle mutmaßlichen Betrugs, unabhängig davon, ob diese im Zuge seiner Prüfungen (einschließlich der Prüfungsarbeit zur Wirtschaftlichkeit) ermittelt wurden oder sich aufgrund von Informationen ergeben, die dem Hof direkt von Dritten übermittelt wurden, an das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) weiter. Der Hof kann zu konkreten Fällen oder zur diesbezüglichen Reaktion des Amts nicht Stellung nehmen. Im Jahr 2017

1.48.

Im Jahr 2017 betrafen die Fälle mutmaßlichen Betrugs, die sich aufgrund der Prüfungshandlungen des Hofes ergaben, in erster Linie künstlich geschaffene Bedingungen zur Erlangung einer EU-Förderung, die Meldung von Kosten, die die Förderfähigkeitskriterien nicht erfüllten, und Unregelmäßigkeiten bei der Auftragsvergabe.

1.49.

Zum 31. Dezember 2017 hatten sieben der 13 Fälle, die sich im Jahr 2017 im Zuge der Prüfungen ergaben und dem OLAF übermittelt wurden, bereits zur Einleitung von Untersuchungen geführt, ein weiterer Fall wurde noch geprüft. In den anderen fünf Fällen entschied das OLAF den Fall mit der Begründung abzulehnen, eine andere Behörde oder Institution, Einrichtung, Stelle oder Agentur der EU sei für eine Bearbeitung besser geeignet, es lägen keine ausreichenden Anhaltspunkte für Betrug vor, oder machte Verhältnismäßigkeitsgründe geltend.

1.50.

Von den sechs Fällen, die sich aufgrund von dem Hof zugegangenen Informationen vonseiten Dritter ergaben, haben zwei zu Untersuchungen geführt; die vier anderen wurden mit der Begründung abgelehnt, eine andere Behörde oder Institution, Einrichtung, Stelle oder Agentur der EU sei für eine Bearbeitung besser geeignet, oder es lägen keine ausreichenden Anhaltspunkte für Betrug vor.

1.51.

Im Zeitraum von 2010-2017 empfahl das OLAF Wiedereinziehungen in Höhe von insgesamt 294,7  Millionen Euro im Zusammenhang mit vom Hof übermittelten Fällen. In den Fällen, in denen das OLAF einen Fall abschloss, ohne weitere Maßnahmen zu empfehlen, lautete die Schlussfolgerung des Amts in aller Regel, für das Vorliegen von Betrug oder Unregelmäßigkeiten zulasten der finanziellen oder sonstigen Interessen der EU.

1.52.

Der Hauptzweck dieses Kapitels besteht darin, das in der Zuverlässigkeitserklärung erteilte Prüfungsurteil zu untermauern.

1.53.

Die Prüfung des Hofes ergab, dass die Jahresrechnung keine wesentlichen falschen Darstellungen aufwies.

1.54.

Hinsichtlich der Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge gelangt der Hof zu der Schlussfolgerung, dass die Einnahmen nicht in wesentlichem Ausmaß fehlerbehaftet waren. Hinsichtlich der Zahlungen zeigen die Prüfungsergebnisse des Hofes eine kontinuierliche Verbesserung im Laufe der letzten Jahre. Ähnlich wie im Vorjahr kommt der Hof zu dem Schluss, dass die anspruchsbasierten Ausgaben keine wesentliche Fehlerquote aufweisen. Eine wesentliche Fehlerquote ist nur bei den erstattungsbasierten Ausgaben zu verzeichnen, die in diesem Jahr 47 % der Prüfungspopulation des Hofes ausmachten. Auf dieser Grundlage zieht der Hof die Schlussfolgerung, dass die Fehlerquote nicht umfassend ist.

2.1.

Dieses Kapitel enthält die Ergebnisse der Überprüfung wesentlicher Fragen der Haushaltsführung und des Finanzmanagements der EU durch den Hof. Außerdem werden gewisse Risiken und Herausforderungen für die künftigen Haushalte aufgezeigt, wobei zum Teil auf Bemerkungen aufgebaut wird, die der Hof in einer Reihe von Sonderberichten und Themenpapieren dargelegt hat.

2.2.

Im Rahmen der begrüßenswerten Überlegungen zur Zukunft der EU legte die Kommission im Juni 2017 ein „Reflexionspapier über die Zukunft der EU-Finanzen“ vor. In diesem Reflexionspapier werden Optionen für die künftige Finanzierung skizziert (1). Der Hof trug durch Veröffentlichung zweier Themenpapiere zu dieser laufenden Debatte bei (2). Am 2. Mai 2018 unterbreitete die Kommission einen Vorschlag für einen neuen ab dem Jahr 2021 geltenden mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) (3).

2.3.

Im Jahr 2017 hat die EU 158,7  Milliarden Euro (99,3  %) der im festgestellten Haushalt insgesamt verfügbaren Mittel für Verpflichtungen in Höhe von 159,8  Milliarden Euro gebunden (4). Unter Einbeziehung der besonderen Instrumente überschritten die gebundenen Beträge die MFR-Obergrenze um 3,1  Milliarden Euro (siehe Illustration 2.1 ).

Anmerkung:

Die MFR-Obergrenze stellt den jährlichen Höchstbetrag dar, der nach Maßgabe der derzeitigen MFR-Verordnung in Anspruch genommen werden kann. Allerdings können Mittel für Verpflichtungen in den Haushalt eingesetzt und verwendet werden, die die Obergrenze um den Wert der besonderen Instrumente überschreiten (siehe Artikel 3 Absatz 2 der MFR-Verordnung).

Quelle:

Konsolidierte Jahresrechnung der Europäischen Union — Haushaltsjahr 2017, Berichte zum Haushaltsvollzug und Erläuterungen, Erläuterungen 4.1 bis 4.3 und technische Anpassung für 2017.

2.4.

Wie im Jahr 2016 waren die Gesamtzahlungen 2017 weit niedriger als erwartet und lagen 18,2  Milliarden Euro unter der MFR-Obergrenze (siehe Illustration 2.1 ). In Erwartung eines niedrigeren Zahlungsstands setzte die Haushaltsbehörde den ursprünglichen Haushalt 2017 auf 134,5  Milliarden Euro, d. h. 8,4  Milliarden Euro unterhalb der MFR-Obergrenze für Mittel für Zahlungen in Höhe von 142,9  Milliarden Euro (5) an. Infolge der schleppenden Ausführung in den ersten acht Monaten des Jahres schlug die Kommission den Berichtigungshaushaltsplan Nr. 6/2017 vor, durch den die Mittel für Zahlungen um 7,7  Milliarden Euro gekürzt wurden (siehe Anhang 2.1 ). Dies und die Aktualisierung auf der Einnahmenseite (hauptsächlich Geldbußen) führten zu einer Verringerung der Beiträge der Mitgliedstaaten für 2017 um 9,8  Milliarden Euro, könnte aber entsprechend höhere Mittelanfragen in den Jahren 2018-2020 zur Folge haben. Ein deutlich höherer Zahlungsbedarf gegen Ende des derzeitigen MFR kann dazu führen, dass die Obergrenzen für die Mittel für Zahlungen unter Druck geraten.

2.4.

2.5.

Der niedrige Zahlungsstand war hauptsächlich darauf zurückzuführen, dass die Mitgliedstaaten für die mehrjährigen Programme der Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds) 2014-2020 weniger Zahlungsanträge einreichten als erwartet (zur Analyse der von Kommission und Mitgliedstaaten angegebenen Gründe siehe Ziffern 2.15-2.16).

2.5.

2.6.

Angesichts der fast vollständigen Verwendung der verfügbaren Mittel für Verpflichtungen und des niedrigen Zahlungsstands (siehe Ziffern 2.4-2.5) erreichten die noch abzuwickelnden Mittelbindungen mit 267,3  Milliarden Euro eine neue Rekordhöhe (2016: 238,8  Milliarden Euro). Damit liegen die noch abzuwickelnden Mittelbindungen um 72,9  Milliarden Euro über ihrem Stand im Jahr 2010 (194,4  Milliarden Euro), dem vierten Jahr des vorangegangenen MFR (siehe Illustration 2.2 ). Da das Volumen des MFR 2014-2020 in etwa dem des MFR 2007-2013 entspricht, kann der Anstieg als erheblich bezeichnet werden. Nach Ansicht der Kommission war die Zunahme in den Jahren 2016 und 2017 Teil des für die ESI-Fonds beobachteten normalen Durchführungszyklus (6)  (7).

2.7.

Die Prognosen des Hofes (8) deuten darauf hin, dass die noch abzuwickelnden Mittelbindungen bis zum Ende des MFR im Jahr 2020 sogar noch weiter ansteigen werden (siehe Illustration 2.2 ).

2.8.

In den Jahren 2018-2020 wird das Risiko, dass die verfügbaren Mittel für Zahlungen nicht ausreichen, um alle Zahlungsanträge zu begleichen, signifikant ansteigen (siehe Ziffern 2.12 und 2.47). Eine präzisere Zahlungsvorausschätzung für die kommenden Jahre würde dazu beitragen, dieses Risiko zu mindern.

2.8.

Die Kommission betont, dass die Genauigkeit der mittelfristigen Vorausschätzung unter anderem von den Vorausschätzungen der Mitgliedstaaten für die geteilt verwalteten Programme abhängt. Außerdem hängt die Höhe der im Rahmen eines jährlichen Haushaltsverfahrens tatsächlich bewilligten Mittel für Zahlungen von der Entscheidung der Haushaltsbehörde ab.

Quelle:

Für 2007-2017: Konsolidierte Jahresrechnung der Europäischen Union. Zu den Prognosen des Europäischen Rechnungshofs für 2018-2020 siehe MFR-Verordnung und technische Anpassung für 2017.

2.9.

Im Anschluss an die Halbzeitüberprüfung des MFR (9) hat die Haushaltsbehörde die MFR-Verordnung (10) geändert — insbesondere, um den Gesamtspielraum für Zahlungen  (11) zu erhöhen und Änderungen in Bezug auf vier besondere Instrumente  (12) vorzunehmen.

2.10.

Der Gesamtspielraum für Zahlungen, der im Zeitraum 2018-2020 maximal in Anspruch genommen werden kann, wird sich auf 36,5  Milliarden Euro belaufen, was einer Erhöhung von 5,9  Milliarden Euro gegenüber dem vorherigen Betrag entspricht (siehe Illustration 2.3 ). Dies ist ein ausgesprochen hoher Betrag, der dazu beitragen könnte, künftige Zahlungsrückstände abzubauen (siehe Ziffer 2.47). Der Wert des Gesamtspielraums für Zahlungen entspricht der Differenz zwischen den geleisteten Zahlungen und den MFR-Obergrenzen der Mittel für Zahlungen (13). Bis Ende 2017 waren für den Gesamtspielraum für Zahlungen kumulierte Beträge in Höhe von rund 33,5  Milliarden Euro aufgelaufen (14).

Quelle:

Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der MFR-Verordnung.

2.11.

Die besonderen Instrumente wurden auf zweierlei Weise gestärkt. Zum einen wurden die für die Reserve für Soforthilfe und das Flexibilitätsinstrument verfügbaren Beträge erhöht (siehe Anhang 2.2 ). Zum anderen wurde es ermöglicht, ab 2017 Beträge, die im Rahmen des Europäischen Fonds für die Anpassung an die Globalisierung und des Solidaritätsfonds der Europäischen Union annulliert wurden, auf das Flexibilitätsinstrument zu übertragen.

2.12.

Auch wenn die Flexibilität des Haushalts gesteigert wurde, um für mögliche Herausforderungen gewappnet zu sein, besteht das Risiko, dass dies immer noch nicht ausreichen wird. Darüber hinaus wurde — wie vom Hof bereits mehrfach in der Vergangenheit hervorgehoben — die Frage, ob besondere Instrumente unter die für Mittel für Zahlungen festgesetzten Obergrenzen fallen oder nicht (15), noch nicht gelöst. Durch diese Unsicherheit erhöht sich das Risiko eines Rückstands bei den Zahlungen noch weiter (siehe Ziffer 2.47).

2.12.

In ihrem Vorschlag für die MFR-Verordnung für den Zeitraum 2021-2027 hat die Kommission vorgeschlagen, dieses Problem zu lösen (siehe Artikel 2 Absatz 2 der MFR-Verordnung 2021-2027 (COM(2018) 322 vom 2.5.2018)).

Die Kommission bleibt ferner bei ihrer Auffassung, dass das Risiko eines Zahlungsrückstands in diesem MFR sehr begrenzt ist. Die Kommission verweist auf ihre Antwort unter Ziffer 2.8.

2.13.

Bei einigen Mitgliedstaaten haben die noch abzuwickelnden Mittelbindungen der Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds) einen signifikanten Anteil an den Gesamtausgaben des Staates. Näheres hierzu sowie zur Höhe der 2017 an jeden Mitgliedstaat geleisteten Zahlungen und ihrer Ende 2017 noch abzuwickelnden Mittelbindungen kann der Illustration 2.4 entnommen werden.

2.13.

Die Kommission verweist auf ihre Antwort unter Ziffer 2.14 des EuRH-Jahresberichts 2016.

Quelle:

Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Angaben der Kommission. Eurostat-Daten zu den Gesamtausgaben des Staates für 2017: April 2018.

2.14.

Die Mittelausschöpfung (16) ist besonders langsam vorangeschritten. Im Jahr 2017, dem vierten Jahr des MFR, hatten die Mitgliedstaaten im Durchschnitt etwa 16,4  % (2010: 22,1  %) der ihnen zugewiesenen Beträge in Anspruch genommen. Aus der Illustration 2.5 sind die Ausschöpfungsquoten der Mitgliedstaaten im Jahr 2017 (17) im Vergleich zu 2010 (18) zu ersehen.

2.14.

Quelle:

Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Angaben der Kommission.

2.15.

Feststellungen der Kommission zufolge waren die Verzögerungen hauptsächlich bedingt durch den späteren Abschluss des vorangegangenen MFR, die späte Annahme von Rechtsakten und Schwierigkeiten bei der Anpassung an einschneidende Änderungen des derzeitigen MFR und bei deren Umsetzung (19).

2.15.

2.16.

Der Hof führte eine Erhebung in sechs Mitgliedstaaten (20) durch, die am Ende des Jahres 2017 die niedrigsten Ausschöpfungsquoten verzeichneten. Die Antworten dieser Mitgliedstaaten bestätigten weitgehend die von der Kommission angegebenen Hauptgründe (siehe Illustration 2.6 ).

2.17.

In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2016 wies der Hof bereits darauf hin, dass es Mitgliedstaaten möglicherweise Schwierigkeiten bereiten könnte, genügend hochwertige Projekte zu ermitteln. Die Prüfungsarbeiten des Hofes bestätigten, dass die Mitgliedstaaten zwischen einer raschen Mittelausschöpfung und der zeitaufwendigen Vorlage hochwertiger Projekte eine Abwägung vornehmen (21).

2.18.

In diesem Zusammenhang sei auf zwei vom Hof veröffentlichte Sonderberichte hingewiesen, von denen einer die Regelungen für den Abschluss der Programme des MFR 2007-2013 betrifft und der andere die Wirksamkeit der Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Mittelausschöpfung durch die Kommission (22). Unter anderem stellte der Hof fest, dass die späte Verabschiedung des Rechtsrahmens Verzögerungen verursachte, die sich ihrerseits auf die Durchführung niederschlugen, und dass die Überschneidung der MFR-Zeiträume die Verzögerungen noch verstärkte. Zur Vermeidung von Problemen der Mittelausschöpfung im nächsten MFR werden die rechtzeitige Annahme von Rechtsakten und ein hoher Grad an Stabilität des für die ESI-Fonds geltenden Rechtsrahmens von entscheidender Bedeutung sein.

2.18.

2.19.

Die stärkere Überschneidung der MFR-Zeiträume stellt eine zusätzliche Belastung für die Behörden der Mitgliedstaaten dar und führt zu weiteren Verzögerungen.

2.19.

2.20.

Die Mitgliedstaaten haben ihre Abschlusszahlungsanträge für Strukturfondsmittel (23) des MFR 2007-2013 bis Ende März 2017 eingereicht (24).

2.21.

Ende 2017 beliefen sich die noch abzuwickelnden Mittelbindungen bei den Strukturfonds auf 11,7  Milliarden Euro bzw. 3,4  % der für den MFR 2007-2013 insgesamt zugewiesenen Beträge (siehe  Illustration 2.7 ).

2.21.

Ende Mai 2018 belief sich der Gesamtbetrag der noch abzuwickelnden Mittelbindungen für den EFRE und den KF auf 8,1  Milliarden Euro und für den ESF auf 1,9  Milliarden Euro. Die Kommission geht, wie in den jährlichen Tätigkeitsberichten der GD REGIO und der GD EMPL erwähnt, davon aus, dass die überwiegende Mehrheit der noch abzuwickelnden Mittelbindungen in den Jahren 2018 und 2019 abgeschlossen werden kann.

Quelle:

Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Angaben der Kommission.

2.22.

Die Aufhebungen von Mittelbindungen bei den Strukturfonds beliefen sich auf 4,4  Milliarden Euro (1,3  %) des für den MFR 2007-2013 zugewiesenen Gesamtbetrags (siehe  Illustration 2.8 ). Damit machen sie einen sehr geringen Anteil an den Mittelbindungen insgesamt aus (25).

Anmerkung:

Die einzelnen Zahlenangaben zeigen die Gesamtsumme beim Abschluss und für n+2/n+3.

Quelle:

Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Angaben der Kommission.

2.23.

EU-Treuhandfonds und die Fazilität für Flüchtlinge in der Türkei unterscheiden sich von den Mechanismen, welche die Kommission standardmäßig für die Bereitstellung von Hilfen anwendet. Bei ihnen kommen eine Vielzahl an Finanzierungsquellen und verschiedene Verteilungskanäle zum Zuge, was ihre Komplexität erhöht. EU-Treuhandfonds laufen außerhalb des EU-Haushaltsplans, wohingegen die Fazilität für Flüchtlinge in der Türkei dem Haushaltsplan unterliegt. In der Illustration weiter unten wird ein Überblick über diese Mechanismen gegeben. Mit dem Europäischen Fonds für nachhaltige Entwicklung (EFSD) besteht ein weiteres neues Instrument, das der Bereitstellung von Hilfe zugunsten von Drittländern dient (siehe Ziffern 2.40-2.41).

2.23.

Die Fazilität ist ein Koordinierungsmechanismus, der eher erleichternd als erschwerend wirkt. Es ist kein neues Instrument. Die Fazilität ermöglicht eine rasche, wirksame und effiziente Mobilisierung der EU-Hilfe für Flüchtlinge in der Türkei und gewährleistet die optimale Verwendung der Mittel der EU und der EU-Mitgliedstaaten in umfassender und koordinierter Weise für humanitäre Hilfe und Entwicklungshilfe.

2.24.

EU-Treuhandfonds sind gesonderte Rechtsinstitute mit einer eigenen Finanzstruktur, die es gestattet, dass mehrere Geber eine Maßnahme auf der Grundlage gemeinsam vereinbarter Ziele finanzieren. Die Kommission hat bislang vier EU-Treuhandfonds geschaffen: den Bêkou-Fonds, den Madad-Fonds, den Fonds für Afrika und den Fonds für Kolumbien (26) (siehe Illustration 2.9 ).

Erläuterung:

Abweichungen bei der Summe der Mittelzusagen sind rundungsbedingt.

Quelle:

Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Angaben der Kommission, Artikel 187 der Haushaltsordnung und Gründungsakten zur Einrichtung der Treuhandfonds.

2.25.

Der Hof untersuchte Einrichtung und Verwaltung des ersten von der Kommission verwalteten EU-Treuhandfonds — des Bêkou-Fonds (27). Unter anderem stellte der Hof fest, dass durch den Fonds zwar Hilfen mobilisiert, aber nur wenige zusätzliche Geber gewonnen wurden.

2.25.

2.26.

In der Haushaltsordnung ist die Einrichtung von Treuhandfonds an strenge Anforderungen geknüpft wie Mehrwert der EU-Maßnahmen, bessere Organisation, bessere Kontrolle über Risiken und Auszahlungen sowie Zusätzlichkeit (siehe Illustration 2.9 ). Im Jahresbericht des Hofes zum Haushaltsjahr 2016 wies der Hof darauf hin, dass die Finanzierungsregelungen nicht komplexer als nötig sein sollten, um die politischen Ziele der EU zu erreichen und Rechenschaftspflicht, Transparenz und Prüfbarkeit zu gewährleisten (28).

2.26.

2.27.

Die Fazilität für Flüchtlinge in der Türkei wurde im Januar 2016 eingerichtet, um die Türkei bei der Bewältigung des massiven Zustroms von Flüchtlingen zu unterstützen (siehe Illustration 2.10 ).

a)

Beschluss der Kommission vom 24. November 2015 über die Koordinierung der Maßnahmen der Union und der Mitgliedstaaten durch einen Koordinierungsmechanismus — die Flüchtlingsfazilität für die Türkei.

b)

Beschluss der Kommission vom 10. Februar 2016 über die Fazilität für Flüchtlinge in der Türkei und zur Änderung des Beschlusses C(2015) 9500 der Kommission vom 24. November 2015.

c)

Zweiter Jahresbericht über die Fazilität für Flüchtlinge in der Türkei, (COM(2018) 91 final vom 14.3.2018).

Illustration 2.10.

2.28.

Die EU-Unterstützung zugunsten verschiedener Finanzinstrumente verzeichnet einen erheblichen Anstieg (siehe Illustration 2.11 ).

2.29.

Im Jahr 2017 befanden sich die Finanzinstrumente unter geteilter Mittelverwaltung für den MFR 2007-2013 im Rahmen des Abschlusses der entsprechenden operationellen Programme in ihrer Abschlussphase.

2.30.

Angaben der Kommission zufolge (29) wurden in Finanzinstrumente unter geteilter Mittelverwaltung 11,3  Milliarden Euro aus den Strukturfonds eingezahlt. Zusätzliche 5,1  Milliarden Euro stammten aus der nationalen Kofinanzierung (siehe  Illustration 2.12 ).

Quelle:

Kommissionsbericht „Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006 — Programming period 2007-2013 — Situation as at 31 March 2017 (at closure)“.

2.31.

Laut den der Kommission von den Mitgliedstaaten vorgelegten Daten wurden 93 % des in die Finanzinstrumente unter geteilter Mittelverwaltung gezahlten Gesamtbetrags (15,2  Milliarden Euro) an Endempfänger (Endbegünstigte) ausgezahlt. Schätzungen der Kommission zufolge kann die tatsächliche Quote der Auszahlungen an die Endbegünstigten jedoch bis zu 7 Prozentpunkte niedriger liegen, was auf die möglicherweise inkorrekte Einbeziehung von wiederverwendeten Rückzahlungen aus Darlehen (30) sowie von Zinsen aus der Kassenmittelverwaltung oder auf „Überbuchung“ zurückzuführen ist. Diese zu hoch ausgewiesenen Beträge belaufen sich insgesamt auf bis zu 0,9  Milliarden Euro, die zusammen mit den in spezifischen Fonds verbliebenen 1,2  Milliarden Euro den Abschlussverfahren für die operationellen Programme unterliegen und dem EU-Haushalt abzüglich der Verwaltungskosten und -gebühren eventuell zurückgeführt werden müssen. Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass zum Zeitpunkt des Abschlusses bei 45 der insgesamt 981 spezifischen Fonds entweder noch keine Investitionen getätigt worden waren oder es versäumt wurde, darüber zu berichten. Daher vermittelt der oben genannte Kommissionsbericht kein vollständiges und exaktes (31) Bild.

2.31.

Die Abschlussverfahren für die operationellen Programme laufen, und die Kommission wird gegebenenfalls Korrekturmaßnahmen ergreifen. Entscheidungen über Beträge, die dem EU-Haushalt wieder zuzuführen sind, werden auf der Ebene der operationellen Programme und nicht auf der Ebene der spezifischen Finanzierungsinstrumente getroffen, die nur eine Form der Unterstützung in einem operationellen Programm darstellen.

2.32.

Mittel, die in den Finanzinstrumenten unter geteilter Mittelverwaltung des Zeitraums 2007-2013 nach Ausführung verfügbar sind (32), gehören den Mitgliedstaaten (laut Angaben der Verwaltungsbehörden belaufen sich diese Mittel bei den Strukturfonds auf schätzungsweise 8,5  Milliarden Euro). Die Mitgliedstaaten sollten diese Beträge für dieselben Zwecke verwenden, die ursprünglich beabsichtigt waren.

2.33.

Der Hof hat einen Sonderbericht (33) zur Durchführung der Finanzinstrumente unter geteilter Mittelverwaltung des Zeitraums 2007-2013 veröffentlicht. Unter anderem wurde im Bericht festgestellt, dass bei den Fonds in den Mitgliedstaaten Schwierigkeiten bestanden, die jeweiligen Kapitalausstattungen auszuzahlen, nur in begrenztem Maße privates Kapital mobilisiert wurde und ihre Berichterstattung verspätet erfolgte. Ferner empfahl der Hof der Kommission, durch angemessene Maßnahmen dafür zu sorgen, dass die Mitgliedstaaten den revolvierenden Charakter der Mittel wahren (d. h. wiederholter Einsatz derselben Mittel über mehrere Zyklen).

2.33.

Darüber hinaus hat die Kommission im Sonderbericht Nr. 19/2016 des EuRH darauf hingewiesen, dass das Ziel, privates Kapital zu mobilisieren, insbesondere für Sektoren, die einem verstärkten Marktversagen ausgesetzt sind, nicht überbetont werden sollte und dass die Verwaltungsbehörden verpflichtet sind, geeignete Maßnahmen zu ergreifen und der Kommission vorzuweisen, um die rechtlichen Anforderungen im Zusammenhang mit den verbleibenden Mitteln zu erfüllen.

2.34.

Ein Anteil von 30 % der im Rahmen der ESI-Fonds aus operationellen Programmen unter dem MFR 2014-2020 zur Verfügung stehenden Mittel floss in Finanzinstrumente unter geteilter Mittelverwaltung. Von diesem Betrag wurden 38 % (1,2  Milliarden Euro) zugunsten von Endbegünstigten aus den Finanzinstrumenten unter geteilter Mittelverwaltung gebunden. Bis Anfang 2017, nach drei Jahren Laufzeit des derzeitigen MFR, hatten weniger als 10 % der insgesamt über Finanzinstrumente unter geteilter Mittelverwaltung verfügbaren ESI-Mittel die Begünstigten zur Finanzierung produktiver Investitionen und Tätigkeiten erreicht (siehe Illustration 2.13 ).

2.34.

Am 31. Dezember 2016 waren 32 % der an Finanzierungsinstrumente gezahlten Beträge tatsächlich an die Endbegünstigten ausgezahlt.

Quelle:

Europäische Kommission „Financial Instruments under the European Structural and Investment Funds, situation as at 31 December 2016“, Dezember 2017.

2.35.

Der derzeitige MFR fordert von den Mitgliedstaaten eine umfassendere Berichterstattung. Der letzte verfügbare Bericht über Finanzinstrumente unter geteilter Mittelverwaltung für den MFR 2014-2020 ist jedoch ein Bericht mit Stand zum Jahresende 2016, der im Dezember 2017 veröffentlicht wurde. Auch wenn dies im Einklang mit den geltenden Vorschriften steht, ist der Abstand zwischen dem Ende des Berichtszeitraums und dem entsprechenden Bericht nach wie vor lang.

2.35.

2.36.

Die Haushaltsbehörde hat die EFSI-Garantie von 16 Milliarden Euro auf 26 Milliarden Euro (34) aufgestockt und das Zielvolumen der Investitionen von 315 Milliarden Euro auf 500 Milliarden Euro erhöht. Der EFSI-Garantiefonds erhöhte sich um 1,1  Milliarden Euro (35) (von 8,0  Milliarden Euro auf 9,1  Milliarden Euro) infolge von Mittelübertragungen und Rückflüssen. Diese Erhöhung zog eine erhebliche Senkung der Dotierungsquote von 50 % auf 35 % nach sich.

2.37.

Ende 2017 verfügte der EFSI-Garantiefonds über Vermögenswerte in Höhe von 3,5  Milliarden Euro (2016: 1,0  Milliarden Euro). Außerdem wurden 2,6  Milliarden Euro aus dem EU-Haushalt gebunden, aber noch nicht ausgezahlt (36). Die restlichen 3,0  Milliarden Euro werden schrittweise bis 2022 eingezahlt werden (37). Bis Ende 2017 waren keine Zahlungen aus dem EFSI-Garantiefonds geleistet worden.

2.38.

Bis Ende 2017 hatte die EIB-Gruppe Verträge im Wert von 36,7  Milliarden Euro unterzeichnet (2016: 21,3  Milliarden Euro) (38). Illustration 2.14 gibt Aufschluss darüber, wie sich dieser Betrag auf die einzelnen Mitgliedstaaten verteilt.

Quelle:

EIB-Durchführungsbericht zum Jahresende „European Fund for Strategic Investments — IIW and SMEW — Schedule II of the EFSI Agreement“ — Reporting date: 31 December 2017“.

2.39.

Der Hof stellt fest, dass 64 % des Gesamtwerts der von der EIB-Gruppe bis Ende 2017 unterzeichneten EFSI-Verträge auf sechs Mitgliedstaaten konzentriert waren. Derzeit wird geprüft, ob der EFSI so aufgestellt ist, dass er sein Politikziel, zusätzliche Investitionen in Europa zu fördern, erreicht.

2.39.

2.40.

Im September 2017 richtete die Haushaltsbehörde den Europäischen Fonds für nachhaltige Entwicklung (EFSD) ein (39), der nach ähnlichen Grundsätzen wie der EFSI strukturiert ist.

2.41.

Gemäß der EFSD-Verordnung kann die Kommission EFSD-Garantievereinbarungen mit förderfähigen Partnereinrichtungen, die keine EU-Stellen sind, wie internationale Organisationen und privatrechtliche Einrichtungen in einem Mitgliedstaat oder Partnerland, abschließen (40). Die förderfähigen Partnereinrichtungen können Finanzierungen und Investitionen genehmigen und die aus dem EU-Haushalt besicherte EFSD-Garantie in Anspruch nehmen. Anders als beim EFSI, wo die EIB de facto der einzige Intermediär ist, ist es sonstigen internationalen Organisationen und privatrechtlichen Einrichtungen im Rahmen des EFSD gestattet, die Vorteile der EU-Garantie weiterzugeben und letztendlich die Garantie in Anspruch zu nehmen. Damit stellt der EFSD das — unter dem Gesichtspunkt des Spektrums der Partner — bislang weitreichendste Beispiel für die Übertragung der Befugnis dar, Verbindlichkeiten zulasten des EU-Haushalts zu übernehmen.

2.41.

2.42.

Der EU-Haushalt ist einer Vielzahl an rechtlichen Verpflichtungen zur Leistung von Zahlungen zu einem künftigen Zeitpunkt ausgesetzt, die den unterschiedlichsten Bedingungen unterliegen. Zu diesen Verpflichtungen gehören Eventualverbindlichkeiten in Form von Garantien, die im Falle des Eintritts eines künftigen Ereignisses die Bereitstellung von Mitteln erforderlich machen können (41) (siehe Illustration 2.15 ).

(1)

Siehe Erläuterungen 2.4.1 und 4.1.1 zum Jahresabschluss 2017 der EU.

(2)

Siehe Erläuterungen 2.11.1 und 4.1.2 zum Jahresabschluss 2017 der EU.

(3)

Siehe Erläuterungen 2.4.1 und 4.1.3 zum Jahresabschluss 2017 der EU.

(4)

Zum 31.12.2017 waren keine rechtlichen Verpflichtungen für die EFSD-Garantie oder die zusätzliche EFSI-Garantie unterzeichnet worden.

Quelle:

EU-Jahresrechnung 2017.

2.43.

Bei der Unterbreitung von Vorschlägen, durch die umfangreiche Eventualverbindlichkeiten entstehen oder hinzukommen, erstellt die Kommission eine Analyse der entsprechenden Eventualverbindlichkeit. Es fehlt aber ein damit einhergehender Überblick über sämtliche Eventualverbindlichkeiten zulasten des EU-Haushalts sowie eine Analyse von Stresstestszenarien, die es den Entscheidungsträgern gestatten würden, die Auswirkungen in ihrer Gesamtheit einzuschätzen.

2.43.

2.44.

Die Kommission hat in der neuen Haushaltsordnung  (42) vorgeschlagen, sämtliche Rückstellungen in einem gemeinsamen Dotierungsfonds zu bündeln. Der in diesen Fonds einzustellende Betrag bemisst sich auf der Grundlage einer effektiven Dotierungsquote, die einem Prozentsatz jeder einzelnen bisher verwendeten Dotierungsquote entspricht. Dies sollte zu mehr Flexibilität bei der Kassenmittelverwaltung führen. Allerdings sind diese Rückstellungen eventuell nicht ausreichend, sollten sich mehrere Finanzrisiken gleichzeitig konkretisieren.

2.44.

2.45.

Darüber hinaus ist die Pensionsverbindlichkeit für die Beamten und Bediensteten der EU von 67,2  Milliarden Euro im Jahr 2016 auf 73,1  Milliarden Euro im Jahr 2017 angestiegen (43). Sie stellt den größten langfristigen Posten der EU-Vermögensübersicht dar (44). Diese Verbindlichkeit besteht, da die EU nicht jedes Jahr einen Betrag zur Deckung künftiger Versorgungsleistungen auf die Seite legt. Die Mitgliedstaaten gewährleisten die Versorgungsleistungen gemeinsam (45). Sie sind verpflichtet, die als Versorgungsleistungen fälligen Beträge jährlich zu zahlen. Dieser Betrag wird im Haushaltsplan der Union ausgewiesen.

2.46.

Ausgehend von seiner Analysearbeit ermittelte der Hof mehrere Risiken und Herausforderungen mit Auswirkungen auf künftige EU-Haushalte. Das Risiko eines ungewöhnlich hohen Zahlungsrückstands wird bis 2020 bestehen. Um das Problem der noch nicht abgewickelten Mittelbindungen aus dem derzeitigen MFR zu lösen, müssen im nächsten MFR angemessene Mittel für Zahlungen bereitgestellt werden. Zusätzliche Herausforderungen für den EU-Haushalt ergeben sich im Zusammenhang mit dem angekündigten Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU im Jahr 2019 und der Notwendigkeit einer verbesserten Rechenschaftspflicht vor dem Hintergrund des derzeitigen Reflexionsprozesses zur Zukunft des EU-Haushalts.

2.46.

Die Kommission verweist auf ihre Antworten unter den Ziffern 2.8 und 2.12.

2.47.

Die Zahlungen müssten zwischen 2018 und 2020 schrittweise ansteigen, da davon auszugehen ist, dass die Zahlungsanträge eine bedeutende Zunahme verzeichnen. Nach Auffassung des Hofes besteht nach wie vor das Risiko, dass es zu einem ungewöhnlich hohen Zahlungsrückstand kommt, wie er sich in den Jahren 2013-2015 manifestiert hatte. Die durch den Gesamtspielraum für Zahlungen geschaffene Flexibilität könnte die Situation etwas abmildern (siehe Ziffern 2.6-2.10). Zunehmen wird das Risiko allerdings, sollten die besonderen Instrumente unter die im MFR festgesetzten Obergrenzen der Mittel für Zahlungen fallen (siehe Ziffer 2.12).

2.47.

2.48.

Die Mittel für Zahlungen des nächsten MFR werden zur Deckung der noch abzuwickelnden Mittelbindungen aus dem MFR 2014-2020 und der neuen Programme des nächsten MFR dienen müssen. Eine weitere Möglichkeit besteht darin, die Mittel für Verpflichtungen für Programme unter dem nächsten MFR zu kürzen (46). Gemäß dem Beschluss des Rates über die Eigenmittel haben Kommission und Haushaltsbehörde für ein angemessenes Verhältnis zwischen Mitteln für Verpflichtungen und Mitteln für Zahlungen zu sorgen (47).

2.48.

Die Kommission schlägt außerdem vor, die Eigenmittelobergrenzen im Eigenmittelbeschluss auf 1,29  % des BNE der EU-27 anzuheben. Dies ist notwendig, um der Integration des Europäischen Entwicklungsfonds und dem Zahlungsbedarf für neue Prioritäten Rechnung zu tragen. Außerdem wird sie eine ausreichende Marge zwischen Zahlungen und Eigenmittelobergrenze vorsehen, damit die Union ihren finanziellen Verpflichtungen in jeder Lage nachkommen kann.

2.49.

Bis Ende 2017 hatte die Kommission noch keine umfassende langfristige Prognose erstellt, die mit der Interinstitutionellen Vereinbarung voll und ganz in Einklang steht (48). Zwar legte die Kommission am 16. Oktober 2017 eine Vorausschätzung vor, doch war diese auf die bestehenden Verpflichtungen, wie sie bis Ende 2020 geschätzt wurden, beschränkt. Anhand einer umfassenderen längerfristigen Prognose könnten besser fundierte Entscheidungen für den nächsten MFR getroffen werden (49).

2.49.

Die Kommission hat ferner gemäß Nummer 9 der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 2. Dezember 2013 Schätzwerte für die Mittel für Zahlungen für die Zeit nach 2020 vorgelegt.

Diese Berichte waren zwangsläufig auf Mittelbindungen bis 2020 beschränkt, da die Kommission vor der Vorlage ihres Vorschlags für den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen, die im Mai 2018 erfolgte, keine Vorausschätzung für die künftigen Mittelbindungen abgeben konnte.

Für die kommenden Jahre sieht Artikel 247 Absatz 1 der neuen Haushaltsordnung vor, dass die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat jährlich einen integrierten Rechnungslegungs- und Rechenschaftsberichtssatz übermitteln muss, der unter anderem eine langfristige Prognose der Zu- und Abflüsse für die kommenden fünf Jahre enthält. In diesem Bericht werden die Auswirkungen der Mittelbindungen eines bestimmten mehrjährigen Finanzrahmens analysiert.

2.50.

Die Bestimmungen über den finanziellen Ausgleich wurden in einem Entwurf für ein Abkommen über den Austritt des Vereinigten Königreichs niedergelegt (50). Aufgrund dieses Austrittsabkommens würde das Vereinigte Königreich seinen Verpflichtungen bis 2020 so nachkommen, als ob das Land noch ein Mitgliedstaat wäre. Nach 2020 würde es den Verbindlichkeiten nachkommen, die es bis Ende 2020 übernommen hat. Hinsichtlich der Eventualverbindlichkeiten im Zusammenhang mit den Finanzvorgängen würde sich die Verantwortung des Vereinigten Königreichs auf die bis zum Tag des Austritts beschlossenen oder bewilligten Vorgänge erstrecken.

2.51.

Der Hof hat in der Vergangenheit bereits auf Rechenschaftslücken in der EU-Haushaltsführung und in der Berichterstattung zum EU-Haushalt hingewiesen (51). Im Reflexionspapier der Kommission zur Zukunft der EU-Finanzen wird mit Blick auf die Klarheit des Haushaltsplans, mehr demokratische Kontrolle, Transparenz und eine verantwortungsvolle Verwaltung die Rechenschaftspflicht als einer der vier zentralen Grundsätze, auf die sich die Reform stützt, vorgeschlagen (52). Im Themenpapier des Hofes wurden zwei Vorschläge unterbreitet (53): Grundsätze der Rechenschaftspflicht und Transparenz zu entwickeln und Prüfungsmandate für alle bestehenden und zukünftigen mit der EU verbundenen Einrichtungen vorzusehen (54).

2.51.

So werden beispielsweise im neuen und voll integrierten Fonds „InvestEU“ zentral verwaltete Finanzierungsinstrumente zur Förderung strategischer Investitionen in der gesamten EU in einem einzigen Programm zusammengefasst.

Was den anderen Vorschlag des EuRH, Prüfungsmandate für alle bestehenden und zukünftigen mit der EU verbundenen Einrichtungen vorzusehen, anbelangt, so möchte sich die Kommission nicht zu Fragen äußern, die andere Organe betreffen und nicht in ihren Zuständigkeitsbereich fallen. Die Kommission begrüßt den Beitrag des EuRH zur Debatte über die EU-Regelungen zur Rechenschaftspflicht und zur öffentlichen Finanzkontrolle.

2.52.

Die gebundenen Beträge (einschließlich der besonderen Instrumente) überschritten geringfügig die im MFR festgesetzte Obergrenze. Dagegen lagen die Zahlungen das zweite Jahr in Folge weit unter dem erwarteten Niveau, was wiederum zu einer Verringerung der Mittelanfragen bei den Mitgliedstaaten führte. Der niedrige Zahlungsstand war in erster Linie durch Verzögerungen bei der Inanspruchnahme der ESI-Fonds bedingt (siehe Ziffern 2.3-2.5).

2.53.

Infolgedessen überschritten die noch abzuwickelnden Mittelbindungen die Rekordmarke des Vorjahres und werden wahrscheinlich bis zum Ende des derzeitigen MFR noch weiter ansteigen. Dadurch wird das Risiko, dass für die letzten Jahre des MFR nicht genügend Mittel für Zahlungen bereitstehen, signifikant zunehmen (siehe Ziffern 2.6-2.8).

2.53.

2.54.

Der EU-Haushalt erhielt mehr Flexibilität, indem der Gesamtspielraum für Zahlungen sowie die für zwei besondere Instrumente verfügbaren Beträge erhöht wurden, und indem die Möglichkeiten von Mittelübertragungen zwischen besonderen Instrumenten ausgebaut wurden. Die Frage, ob besondere Instrumente unter die für die Mittel für Zahlungen im MFR festgesetzte Obergrenze fallen sollen oder nicht, bleibt ungeklärt (siehe Ziffern 2.9-2.12).

2.54.

2.55.

Bis Ende 2017 war die allgemeine durchschnittliche Ausschöpfungsquote für den MFR 2014-2020 noch niedriger als im entsprechenden Jahr des vorangegangenen MFR (2010: 22 %). Dies war hauptsächlich bedingt durch den späteren Abschluss des vorangegangenen MFR, die späte Annahme von Rechtsakten, Schwierigkeiten bei der Umsetzung der neuen Anforderungen für den laufenden MFR, die geänderte Regel für die Aufhebung von Mittelbindungen (nunmehr n+3 gegenüber vormals n+2) sowie den mit der Überschneidung zwischen den MFR-Zeiträumen verbundenen Verwaltungsaufwand. Der Hof betonte die möglichen Auswirkungen auf die Qualität der Projekte und die Bedeutung eines hinreichend stabilen Rechtsrahmens (siehe Ziffern 2.13-2.19).

2.55.

Gleichzeitig hat die Kommission mehrmals die Bedeutung einer rechtzeitigen Annahme der Rechtsakte auch durch die beiden gesetzgebenden Organe betont.

Die Kommission verweist auf ihre Antworten unter Ziffer 2.14 und Ziffer 2.18.

2.56.

Im Jahr 2017 befanden sich die Strukturfonds für den MFR 2007-2013 in der Abschlussphase. Die Mehrheit der Mitgliedstaaten hat den Großteil der ihnen zugewiesenen Mittel ausgeschöpft (siehe Ziffern 2.20-2.22).

2.57.

Im Zusammenhang mit der Hilfe zugunsten von Drittstaaten kommen zunehmend alternative Finanzierungsmodelle zum Einsatz, was die Komplexität der bestehenden Finanzstrukturen erhöht (siehe Ziffern 2.23-2.27).

2.57.

2.58.

Die in Finanzinstrumente fließenden EU-Mittel verzeichnen einen erheblichen Anstieg. Beim Abschluss der Finanzinstrumente unter geteilter Mittelverwaltung für den MFR 2007-2013 zeigten sich Probleme hinsichtlich der Berichterstattung durch die Mitgliedstaaten. Auch wenn die Berichterstattung nach Maßgabe der Anforderungen des MFR 2014-2020 nunmehr umfassender zu erfolgen hat, ist der Abstand zwischen dem Ende des Berichtszeitraums und dem entsprechenden Bericht nach wie vor lang (siehe Ziffern 2.28-2.39).

2.58.

Der zeitliche Rahmen für die Berichterstattung zwischen den Verwaltungsbehörden und die Berichterstattung der Kommission spiegelt den Kontext der geteilten Mittelverwaltung wider.

2.59.

Der Europäische Fonds für nachhaltige Entwicklung (EFSD) wurde geschaffen. Von seiner Struktur her ist der Fonds so angelegt, dass es einem breiteren Spektrum von Partnern möglich ist, Verbindlichkeiten zulasten des EU-Haushalts zu übernehmen (siehe Ziffern 2.40-2.41).

2.59.

Siehe Antwort der Kommission unter Ziffer 2.41.

2.60.

Die finanzielle Exposition des EU-Haushalts ist weiterhin hoch, insbesondere mit Blick auf die noch abzuwickelnden Mittelbindungen, die Pensionsverbindlichkeit für die Beamten und Bediensteten der EU sowie sonstige rechtliche Verpflichtungen und die Eventualverbindlichkeiten in Form von Garantien (siehe Ziffern 2.42-2.45).

2.61.

Ob angemessene Mittel für Zahlungen bereitstehen werden, um sämtliche eingereichten Zahlungsanträge zu decken, ist immer noch unklar. Die Kommission hat noch keine umfassende langfristige Prognose zur Erleichterung der Entscheidungsfindung für den nächsten MFR erstellt (siehe Ziffern 2.47-2.49).

2.61.

2.62.

Der Hof spricht die folgenden an die Kommission gerichteten Empfehlungen aus:

—

Empfehlung 1: Die Kommission sollte exakte und vollständige Informationen zum Abschluss der Finanzinstrumente unter geteilter Mittelverwaltung für den MFR 2007-2013 bereitstellen, einschließlich Angaben zu den in den EU-Haushalt zurückgeflossenen endgültigen Beträgen und den Beträgen, die den Mitgliedstaaten gehören.

Zieldatum für die Umsetzung: bis Mitte 2019.

—

Empfehlung 2: Die Kommission sollte bei der Unterbreitung von Legislativvorschlägen, durch die umfangreiche Eventualverbindlichkeiten entstehen oder hinzukommen, diesen einen Überblick über den Gesamtwert der Eventualverbindlichkeiten zulasten des Haushalts sowie eine Analyse von Stresstestszenarien und ihrer möglichen Auswirkungen auf den Haushalt beifügen.

Zieldatum für die Umsetzung: bis Mitte 2019.

—

Empfehlung 3: In Anbetracht des hohen Volumens der noch abzuwickelnden Mittelbindungen aus dem derzeitigen und vorangegangenen MFR sollte die Kommission das Europäische Parlament und den Rat im Kontext der Debatte zum MFR für den Zeitraum nach 2020 auffordern, Mechanismen zu entwickeln, um dem Risiko von Zahlungsrückständen besser entgegenzuwirken.

Zieldatum für die Umsetzung: Beginn des Zeitraums nach 2020.

3.1.

In diesem Kapitel analysiert der Hof jedes Jahr leistungsbezogene Aspekte: Welche Ergebnisse wurden mit dem EU-Haushalt, den die Kommission gemeinsam mit den Mitgliedstaaten ausführt, erzielt (1). In diesem Jahr lag der Fokus dieser Analyse auf

3.1.

3.2.

Im Vorjahr überprüfte der Hof, wie sich der von der Kommission verwendete Ansatz für die Leistungsberichterstattung im Vergleich zu bewährten Verfahren darstellt. So wie es für eine Organisation wichtig ist, dass sie über zweckdienliche Verfahren für die Leistungsberichterstattung verfügt und diese Verfahren kontinuierlich verbessert, so wichtig ist es auch, die aus der Leistungsberichterstattung gewonnenen Informationen für die Verwaltung der Tätigkeiten, die Optimierung der Ergebnisse und Anpassungen der Verwaltungssysteme und Planungsprozesse usw. zu nutzen. Wie diese Informationen verwendet werden, hat Auswirkungen auf den langfristigen Erfolg der Organisation bei der Implementierung des Leistungsmanagements.

3.3.

Laut Kommission handelt es sich beim Leistungsmanagement um einen kontinuierlichen systematischen Ansatz zur Verbesserung der Wirksamkeit, der Effizienz und der Ergebnisse von Vorhaben durch bessere Planung, regelmäßige Überwachung und faktengestützte Beschlussfassung (2). Die von der Kommission im Jahr 2015 lancierte Initiative „Ergebnisorientierter EU-Haushalt“ umfasst verschiedene Arbeitsabläufe und Ziele, zu denen u. a. die Unterstützung der Beschlussfassung durch aussagekräftige Leistungsinformationen gehört (3). Gemäß den 2015 vorgelegten und im Juli 2017 aktualisierten Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung (4) sollten alle verfügbaren Unterlagen herangezogen werden, um Politiken und Rechtsvorschriften der EU so zu gestalten, dass sie ihre Ziele auf nachvollziehbare, transparente und kosteneffiziente Weise erreichen.

3.4.

Um zu beurteilen, ob die Kommission Leistungsinformationen bei der Beschlussfassung angemessen nutzt, ging der Hof wie folgt vor:

3.5.

Der Hof analysierte, wie Leistungsinformationen bei der Kommission für Ausgabenprogramme sowie für die Ausgestaltung, Umsetzung und Bewertung von Politiken verwendet werden. Er klammerte die nachstehend aufgeführten Aspekte aus dem Prüfungsumfang aus:

i)

Wie die Kommission Leistungsinformationen für ihre Personalverwaltung und die Verwaltung anderer Ressourcen verwendet, um den Schwerpunkt auf die Ergebniserbringung bei Politiken und Programmen zu legen.

ii)

Wie die Haushaltsbehörde  (7) Leistungsinformationen nutzt, da diesbezüglich bereits von der OECD (8) und anderen Wissenschaftlern (9) Arbeiten durchgeführt wurden.

3.6.

In der Haushaltsplanung auf nationaler Ebene ist es üblich, dass Ressourcen jedes Jahr oder sogar öfter neu zugewiesen werden. Im EU-Kontext ist dies hingegen nicht der Fall. In ihrer Halbzeitüberprüfung des mehrjährigen Finanzrahmens (MFR) 2014-2020 (10) wies die Kommission darauf hin, dass es entscheidend sein wird, ein ausgewogenes Verhältnis zwischen mittelfristiger Vorhersehbarkeit und der notwendigen Flexibilität für die Reaktion auf unvorhergesehene Umstände zu finden. Im mehrjährigen Finanzrahmen 2014-2020 werden etwa 80 % der EU-Haushaltsmittel vorab zugewiesen; dadurch ist laut Kommission „die Anpassungsfähigkeit des Haushalts an neue Bedürfnisse eingeschränkt“.

3.7.

Der EU-Haushalt ist in erster Linie ein Investitionshaushalt. Für die verschiedenen Rubriken des auf sieben Jahre angelegten mehrjährigen Finanzrahmens werden jährliche Obergrenzen festgelegt, und es werden Vorabzuweisungen an die Mitgliedstaaten vorgenommen. In den einschlägigen sektorbezogenen Rechtsvorschriften sind zwar bereits einige leistungsbezogene Flexibilitätsmechanismen vorgesehen, wie die leistungsgebundene Reserve und Ex-ante-Konditionalitäten, die jedoch an Grenzen stoßen (11). Zwar dürfen Tätigkeiten, bei denen die Leistungserwartung nicht erfüllt wird, im selben Bereich und Mitgliedstaat durch andere Tätigkeiten ersetzt werden, eine rubrikübergreifende Anpassung der Ausgabenprioritäten ist jedoch nur begrenzt möglich. Die wichtigste Gelegenheit zur Zuweisung von Finanzmitteln unter Berücksichtigung von Leistungsinformationen bietet sich bei der Ausarbeitung und Aushandlung der Verordnung über einen neuen mehrjährigen Finanzrahmen und der zugehörigen sektorspezifischen Programme.

3.8.

Die Halbzeitüberprüfung eines mehrjährigen Finanzrahmens bietet ebenfalls eine Gelegenheit zur Berücksichtigung von Leistungsinformationen. Aufgrund der zuletzt vorgenommenen Halbzeitüberprüfung (12) wurden 12 798  Millionen Euro — das entspricht 1,18  % der gesamten Mittel für Verpflichtungen des mehrjährigen Finanzrahmens 2014-2020 — neu zugewiesen. Dieser Anteil ist verhältnismäßig niedrig. Hauptgrund für diese Mittelneuzuweisungen waren die Bewältigung der Flüchtlingskrise und anderer Bedrohungen für die Sicherheit sowie durch die Finanz- und Wirtschaftskrise entstandene Investitionslücken. Leistungsaspekte spielten keine Rolle.

3.8.

3.9.

Die Messung der Leistung des EU-Haushalts und der Beiträge der Kommission zu den übergeordneten Zielen ist ein komplexes Unterfangen, weil mehrere Strategierahmen parallel gelten (13) (siehe Illustration 3.1 ):

3.9.

Der mehrjährige Finanzrahmen ist ein Instrument zur Umsetzung der Prioritäten der Union. Der aktuelle mehrjährige Finanzrahmen, der einen Beitrag zur Strategie Europa 2020 leisten soll, gewährt auch anderen, neuen Prioritäten starke Unterstützung (14).

3.10.

Darüber hinaus hat die Union im Einklang mit ihren aus dem Vertrag über die Arbeitsweise der EU resultierenden Zuständigkeiten in verschiedenen Dokumenten für die sektorspezifische Politik weitere Ziele festgelegt. Außerdem setzt sich die EU für die Umsetzung der von den Vereinten Nationen definierten Ziele für nachhaltige Entwicklung ein. Sie berichtet jedes Jahr über die Fortschritte bei der Verwirklichung dieser Ziele.

3.11.

Der Hof untersuchte, wie die Generaldirektionen das Nebeneinander mehrerer Strategien handhabten. Zwei Ansätze waren vorherrschend.

3.12.

Die Vielzahl von Strategien hat zur Folge, dass die Akteure sie als getrennte Konzepte betrachten, wie beispielsweise die von der Kommission vorgenommene Bewertung der EU-Jugendstrategie zeigt (16).

3.12.

3.13.

In der Umfrage des Hofes waren auch Fragen zur „Klarheit der Ziele“ enthalten. Mithilfe dieser Fragen sollte festgestellt werden, wie gut der Kenntnisstand leitender Mitarbeiter der Kommission in Bezug auf den Auftrag und die Ziele ihrer Generaldirektion und der Kommission im Allgemeinen war (siehe Illustration 3.2 ). Insgesamt waren die Antworten auf die Umfrage positiv und ließen auf einen hohen Kenntnisstand schließen. Allerdings verwiesen die Führungskräfte in zwei der sechs vom Hof befragten Generaldirektionen auf die komplexe Wechselwirkung zwischen den verschiedenen Strategierahmen der EU sowie zwischen den Zielen dieser Rahmen und den auf GD-Ebene festgelegten Zielen.

3.14.

Die Generaldirektionen der Kommission erheben Leistungsdaten in verschiedenen Formaten und aus verschiedenen Quellen und schaffen auf diese Weise einen großen Fundus an leistungsbezogenen Informationen. Außer für Berichtszwecke nutzt die Kommission Leistungsinformationen auch für die Verfolgung ihrer laufenden Tätigkeiten, insbesondere um zu bewerten, ob die Ziele der Ausgabenprogramme erreicht wurden, sowie als Input für den Prozess der besseren Rechtsetzung, der bei der Vorbereitung von Legislativvorschlägen zum Tragen kommt.

3.15.

Welche Informationen herangezogen werden, hängt von der Art des Beschlusses ab, der gefasst werden soll. Illustration 3.3 gibt einen Überblick über die wichtigsten Beschlussfassungsverfahren, bei denen Leistungsinformationen genutzt werden.

3.16.

Mehrere Generaldirektionen der Kommission haben vor Kurzem neue Instrumente und Verfahren für die Verwendung von Leistungsdaten eingeführt. In vielen Fällen implementierten sie neue IT-Anwendungen, die maßgeschneiderte, aktuelle Berichte generieren, die die Beschlussfassung erleichtern sollen. Die Entwicklung dieser neuen Instrumente ist ein Beweis für die Entschlossenheit der Kommission, die Verwaltung der Leistungsdaten besser zu gestalten (17). Die nachstehenden Beispiele geben einen Überblick über die verschiedenen neuen Entwicklungen:

i)

Beim neuen Rural Development Information System 2 der GD AGRI handelt es sich um ein IT-System, das die Verwaltung der programmbezogenen Arbeitsabläufe (einschließlich der Programmevaluierung) unterstützt. Mithilfe des Systems können Berichte generiert werden, um die Umsetzung von EU-Programmen in den Mitgliedstaaten mit dem EU-Durchschnitt zu vergleichen.

ii)

Die GD DEVCO entwickelt derzeit ein neues IT-Tool, das Module für die Überwachung und Berichterstattung in Bezug auf die Ergebnisse sowie für die Unterstützung des Maßnahmenbewertungs- und des Finanzierungsbeschlussverfahrens umfassen wird. Das System sollte es ermöglichen, Projekte und strategische Planung miteinander zu verknüpfen.

iii)

Das Erasmus+-Dashboard der GD EAC ist ein IT-System, das europaweit von allen nationalen Erasmus+-Agenturen verwendet wird. Es liefert Leistungsinformationen von allen 57 Agenturen in Echtzeit, einschließlich der Rückmeldungen zu den Ergebnissen von Erasmus+, die mithilfe eines Umfrageinstruments, das die Teilnehmerzufriedenheit misst, eingeholt werden. Dank dieser Funktionen kann die GD EAC schnell Feedback zu Programmentwicklungen erhalten und rasch auf diese Entwicklungen reagieren.

iii)

Das Dashboard enthält auch Echtzeit-Leistungsdaten zu indirekt verwalteten Finanzhilfeverfahren in Übereinstimmung mit einem 2017 für alle EAC-Programme festgelegten Rahmen für die Finanzhilfeleistungsverwaltung.

3.17.

Im letzten Jahresbericht (18) zeigte der Hof Bereiche auf, in denen Regierungen und internationale Organisationen aus der ganzen Welt bewährte Verfahren der Leistungsberichterstattung öffentlicher Stellen anwenden. Er schlug vor, dass die Kommission erwägen sollte, diese bewährten Verfahren ebenfalls anzuwenden. Der Hof empfahl der Kommission, ihre Leistungsberichterstattung straffer, ausgewogener, benutzerfreundlicher und leichter zugänglich zu gestalten und sie dadurch zu verbessern. Er empfahl der Kommission außerdem, die Qualität der vorgelegten Informationen zu bewerten. Die Reaktion der Kommission auf diese Empfehlungen bestand darin, sie in ihre Anweisungen für die Jährlichen Tätigkeitsberichte 2017 zu übernehmen.

3.18.

Anhand seiner diesjährigen Umfrage wollte der Hof in erster Linie in Erfahrung bringen, welche Leistungsinformationen den Führungskräften zur Verfügung stehen (siehe Illustration 3.4 ). Die Umfrageergebnisse zeigten, dass die Leistungsmessungssysteme weiter verbessert werden müssen. Sie bestätigten insbesondere, dass die rechtzeitige Verfügbarkeit der Leistungsinformationen ein Problem war (19). Die zentralen Dienststellen der Kommission haben umfassende Anweisungen, Mustervorlagen, Schulungs- und Austauschmaßnahmen im Hinblick auf die Erstellung der Leistungsberichte entwickelt (beispielsweise wurden im November 2017 Anweisungen für die Jährlichen Tätigkeitsberichte 2017 vorgelegt). Dennoch ging aus den Umfrageergebnissen ebenfalls hervor, dass die Generaldirektionen gerne zusätzliche Anleitungen für die Erstellung der Berichte hätten. Der Hof stellte zudem fest, dass Umfrageteilnehmer, die diese Fragen eher negativ beantworteten, Leistungsinformationen gewöhnlich seltener nutzten.

3.18.

Dies wird von der Kommission in ihrer Planung so weit wie möglich berücksichtigt. So planen beispielsweise alle Generaldirektionen der Kommission ihre Evaluierungsaktivitäten mit einem (mindestens) fünfjährigen fortlaufenden Programm, um aktuelle Leistungsinformationen für ihre Berichte bereitzustellen. Der Plan muss jährlich aktualisiert werden.

Die zentralen Dienststellen der Kommission stellen ausführliche Anleitungen für die Vorbereitung aller wichtigen Leistungsberichte der Generaldirektionen unter Berücksichtigung der im Laufe der Jahre erreichten Fortschritte bereit. Dazu zählen die jährlichen Tätigkeitsberichte für die Dienststellen der Kommission und die Programmabrisse zum Haushaltsentwurf. Anleitungen für Evaluierungen sind auch in den Leitlinien und dem Instrumentarium für eine bessere Rechtsetzung enthalten. Andere Arten der Überprüfung werden ebenfalls beschrieben. Anleitungen zur Gestaltung geeigneter Leistungsberichtssysteme werden auch zentral bereitgestellt, damit Daten für die Umsetzung der Überwachungsprogramme und ihre Ergebnisse wirksam und zeitnah erfasst werden. Formale Anleitungen werden durch Schulungen und den Austausch bewährter Verfahren zwischen den Dienststellen ergänzt.

3.19.

56 % der Umfrageteilnehmer gaben an, dass sie Leistungsinformationen oft oder sehr oft für die Beschlussfassung nutzen. Am häufigsten wurden Leistungsinformationen in den folgenden vier Bereichen verwendet: um Strategien zu entwickeln, bessere Beschlüsse zu fassen, die Zielerreichung zu beurteilen und gegebenenfalls erforderliche Korrekturmaßnahmen zu ergreifen (20).

3.20.

Die Nutzung von Leistungsinformationen für die Beurteilung, auf welche Weise die Programme und Politiken zu den übergeordneten Zielen beitragen, ist für Führungskräfte schwierig. Außerdem tragen die Führungskräfte nicht die alleinige Verantwortung für die Leistung. Denn auch die gesetzgebenden Organe und andere Akteure, insbesondere die Mitgliedstaaten, spielen bei der Erzielung von Ergebnissen und Auswirkungen eine wichtige Rolle. Der Hof hat in seinen früheren Berichten darauf hingewiesen (21), dass viele programm- und politikbezogene Ziele direkt aus Strategiepapieren und Rechtsvorschriften übernommen werden und damit zu allgemein gehalten sind, um als Managementinstrumente dienen zu können. Er empfahl der Kommission auch (22), dieses Problem anzugehen. Die Kommission räumte ein, dass es schwierig sei, Verbindungen herzustellen zwischen der auf operativer Ebene vorhandenen Fülle von Informationen über Projekte und den übergeordneten Strategien und der Beschlussfassung auf politischer Ebene.

3.20.

Ziele und Indikatoren in Finanzprogrammen sind das Ergebnis des Gesetzgebungsprozesses. Sie beziehen sich auf die Leistung von Programmen und nicht auf die Leistung der Kommissionsdienststellen. Die Kommission hat mit ihren Vorschlägen für den künftigen mehrjährigen Finanzrahmen auch Vorschläge zur Stärkung der Leistungsrahmen in Finanzprogrammen vorgelegt.

Zum Programm Horizont 2020 siehe Antwort der Kommission auf Empfehlung 1 im Jahresbericht 2015 des Rechnungshofs.

Zu der Frage, inwieweit die Kommission zur Überwachung und Berichterstattung in Anbetracht der Strategie Europa 2020 in der Lage ist, hat sich die Kommission in ihrer Antwort auf Ziffer 3.97 im Jahresbericht 2014 des Rechnungshofs geäußert.

Die Verknüpfung zwischen Zielen und damit verbundenen Indikatoren in einer breiteren politischen Perspektive wird in den Programmabrissen dargelegt.

3.21.

Die Kommission stützt sich jedes Jahr auf drei zentrale Berichterstattungsinstrumente — die Jährlichen Tätigkeitsberichte, die Programmübersichten sowie die Management- und Leistungsbilanz — um Rechenschaft über ihre operative Leistung und die Leistung der Programme und Politiken der EU abzulegen. Wie Illustration 3.5 zu entnehmen ist, bilden mehrere Planungsdokumente die Grundlage für die Angaben in diesen drei zentralen Berichten (23).

3.21.

3.22.

Die drei Berichte beziehen sich auf den gesamten Haushalt und die gesamte Politik der Union. Illustration 3.6 gibt einen Überblick über die Zielgruppe und den Verwendungszweck der Berichte.

3.22.

3.23.

Die wichtigsten Leistungsberichte sind als Instrumente für die Berichterstattung und nicht als Instrumente für die Generaldirektionen der Kommission gedacht, um damit ihre eigene Leistung oder die Leistung der Kommission in ihrer Gesamtheit zu steuern. Dies hat folgende Gründe: Die Berichte sind weder ausführlich noch umfassend genug, sie werden nur einmal jährlich erstellt und sie sind in erster Linie für Leser außerhalb der Generaldirektionen bestimmt.

3.23.

Der jährliche Tätigkeitsbericht ist ein Managementbericht der Generaldirektoren und Dienststellenleiter an das Kollegium der Kommissionsmitglieder. Dieser detaillierte und umfassende Bericht ist das wichtigste Instrument der Rechenschaftslegung innerhalb der Kommission. Er beinhaltet die Berichterstattung über alle von den Dienststellen der Kommission in ihren Strategieplänen für den Zeitraum 2016 bis 2020 gewählten Indikatoren als Schlüssel für die Messung der Leistung der Dienststellen und ihres Beitrags zu den politischen Prioritäten der Juncker-Kommission.

Der jährliche Tätigkeitsbericht richtet sich daher an externe Interessenten und ist ebenso eine Informationsquelle für Führungskräfte bei der Kommission. Die Kommission weist darauf hin, dass viele Schlüsselindikatoren, z. B. zu den Kernzielen von Europa 2020, regelmäßiger aktualisiert und präsentiert werden. Die Kommissionsdienststellen sind aufgefordert, die Fortschritte auf dem Weg zu ihren Zielen regelmäßig zu überwachen, z. B. im Rahmen der halbjährlichen Überprüfungen ihrer Managementpläne.

3.24.

Es gibt allerdings Fälle, in denen die wichtigsten Leistungsberichte (insbesondere die Jährlichen Tätigkeitsberichte) für das Leistungsmanagement von Nutzen sind.

3.24.

3.25.

Die Jährlichen Tätigkeitsberichte sind öffentlich zugänglich, die Kommission hat aber nicht bewertet, wie gut es ihnen gelingt, die Bürger zu erreichen. Der Zahl der Besucher auf der Europa-Website (27) nach zu schließen dürfte das Interesse der Bürger allerdings gering sein.

3.25.

3.26.

Leistungsinformationen dienen vor allem der Messung der Fortschritte bei der Erreichung der Zielvorgaben, damit Korrekturmaßnahmen ergriffen und — letzten Endes — Ergebnisse erzielt werden. Das Wissen, dass eine unzulängliche Leistung Konsequenzen hat, sollte Führungskräfte zur Verwendung von Leistungsinformationen motivieren. Im Zuge der Umfrage des Hofes bei Führungskräften wurde ferner die Frage gestellt, welche Folgen sich nach den Erfahrungen der Umfrageteilnehmer ergeben, wenn Leistungsziele bei Ausgabenprogrammen oder Politiken erreicht (siehe Illustration 3.7 ) bzw. nicht erreicht (siehe Illustration 3.8 ) werden. Die Umfrageergebnisse deuten darauf hin, dass eine unzulängliche Leistung nicht zwangsläufig zu Korrekturmaßnahmen führt: Ein Fünftel der Umfrageteilnehmer gab an, die Nichterfüllung von Vorgaben habe keine Änderungen bewirkt. Die am häufigsten beschlossene Maßnahme ist die Aufstellung von Aktionsplänen. An zweiter Stelle stehen eingehendere Analysen, entweder in Form einer verstärkten Überwachung oder einer zusätzlichen Evaluierung. Diese Maßnahmen für sich genommen sind allerdings nicht geeignet, die ermittelten Probleme zu beheben. Der Hof stellte fest, dass die Verfehlung einer Zielvorgabe in Generaldirektionen, in denen Leistungsinformationen häufig genutzt wurden, eher Konsequenzen hatte.

3.26.