21.5.2010   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 132/1

1.

Am 29. Oktober 2009 hat die Kommission einen Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Untersuchung und Verhütung von Unfällen und Störungen in der Zivilluftfahrt (3) angenommen. Die vorgeschlagene Verordnung soll die Richtlinie 94/56/EG des Rates über Grundsätze für die Untersuchung von Unfällen und Störungen in der Zivilluftfahrt (4) ersetzen.

2.

Obwohl Artikel 28 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 45/2001 dies vorsieht, ist der EDSB nicht konsultiert worden. Die vorliegende Stellungnahme stützt sich deshalb auf Artikel 41 Absatz 2 derselben Verordnung. Der EDSB empfiehlt, einen Verweis auf diese Stellungnahme in den Erwägungsteil des Vorschlags aufzunehmen.

3.

Als allgemeine Bemerkung bedauert der EDSB zwar, dass er zu gegebener Zeit nicht konsultiert wurde, stellt aber mit Genugtuung fest, dass der Vorschlag Datenschutzaspekte berücksichtigt. Einige Bestimmungen verlangen ausdrücklich, dass die vorgesehenen Maßnahmen unbeschadet der Richtlinie 95/46/EG durchzuführen sind, und die Vertraulichkeit der Daten ist einer von mehreren wichtigen Aspekten des Vorschlags.

4.

Dennoch hat der EDSB in Bezug auf den Schutz personenbezogener Daten einige Mängel und Unklarheiten festgestellt. Ausführliche Bemerkungen dazu folgen in Kapitel III, nachdem in Kapitel II Umfeld und Hintergrund des Vorschlags beschrieben worden sind.

5.

Mit dem Vorschlag sollen die für das Gebiet der Flugunfalluntersuchung geltenden Vorschriften auf den neuesten Stand gebracht werden. Die bisherigen Vorschriften wurden vor fünfzehn Jahren erlassen; sie wären an den neuen gemeinsamen Luftfahrtmarkt und die für komplexere Luftfahrzeugsysteme benötigten Fachkenntnisse nicht mehr angepasst. Auch die wachsenden Unterschiede in den Untersuchungskapazitäten der Mitgliedstaaten würden einen neuen Rahmen rechtfertigen, der die Zusammenarbeit und Koordinierung der nationalen Untersuchungsstellen unterstützt.

6.

Im Mittelpunkt des Vorschlags steht deshalb die Einrichtung eines Netzes von Untersuchungsstellen für die Sicherheit der Zivilluftfahrt, das eine besser strukturierte Zusammenarbeit ermöglichen soll. Außerdem enthält er verbindliche Vorschriften, deren Hauptziele die Festlegung der jeweiligen Rechte und Pflichten der nationalen Untersuchungsstellen und der Europäischen Agentur für Flugsicherheit (EASA), die den Schutz sensibler Informationen gewährleisten, sowie die Festlegung einheitlicher Anforderungen an die Verarbeitung von Sicherheitsempfehlungen sind.

7.

Der EDSB sieht keinen Anlass zu Bemerkungen über das allgemeine Ziel des Vorschlags und unterstützt diese Initiative, mit der die Effizienz der Untersuchungen verbessert werden soll, um künftige Flugunfälle zu verhindern, in vollem Umfang. Die folgenden Bemerkungen konzentrieren sich auf Aspekte des Vorschlags, die Auswirkungen auf den Schutz personenbezogener Daten haben, darunter insbesondere die Verarbeitung von Daten aus Passagierlisten, über Opfer, ihre Angehörigen und Zeugen sowie über Kabinenpersonal in den verschiedenen Untersuchungsphasen und im Umfeld des Informationsaustausches zwischen den Untersuchungsstellen.

8.

Erwägungsgrund 3 und Artikel 1 erinnern an die bereits in der Begründung des Vorschlags erwähnte Einschränkung, dass das einzige Ziel der Sicherheitsuntersuchung die Verhütung künftiger Unfälle und Störungen ist, ohne eine Schuld oder Haftung festzustellen. Der EDSB begrüßt diese Präzision, die im Einklang mit dem Grundsatz der Zweckbindung aus Artikel 4 der Verordnung (EG) Nr. 45/2001 und Artikel 6 der Richtlinie 95/46/EG steht. Nach diesen Vorschriften sind personenbezogene Daten für festgelegte, eindeutige und rechtmäßige Zwecke zu verarbeiten und dürfen nicht in einer mit diesen Zwecken nicht zu vereinbarenden Weise weiterverarbeitet werden.

9.

Auch wenn die Zweckbindung am Anfang des Vorschlags ausdrücklich erwähnt wird, ist darauf zu achten, dass keine Ausnahme diesen Grundsatz seiner Substanz beraubt; dies wird in den Kapiteln III.4 bis III.6 noch näher untersucht.

10.

Der EDSB stellt fest, dass der Verordnungsentwurf neben dem Hauptziel, die Flugsicherheit zu verbessern, im Zusammenhang mit der Unterstützung der Opfer und ihrer Angehörigen auch die Erhebung von personenbezogenen Daten vorsieht (Artikel 23). Der EDSB erkennt kein Problem der Vereinbarkeit zwischen diesem Ziel und dem Ziel der Sicherheitsuntersuchung. Allerdings könnte Artikel 1 der Verordnung so ergänzt werden, dass er beide Aspekte der Verordnung angemessen berücksichtigt.

11.

Im Vorschlag wird das breite Spektrum von Informationen, auf das die für die Untersuchung zuständigen Personen zugreifen können, ausführlich beschrieben. Dazu gehören insbesondere personenbezogene Daten wie die, die in Flugschreibern und anderen Aufzeichnungen enthalten sind, sowie die Ergebnisse einer Untersuchung der Leichen von Opfern oder von am Betrieb des Luftfahrzeugs beteiligten Personen und der Vernehmung von Zeugen, die aufgefordert werden können, einschlägige Informationen oder Beweismittel bereitzustellen.

12.

Diese Informationen stehen dem Untersuchungsleiter, seinen Sachverständigen und Beratern und denen der akkreditierten Vertreter nach dem Grundsatz „Kenntnis nur, wenn nötig“ zur Verfügung. Auch die EASA hat das Recht auf Zugang zu einigen dieser Informationen, während sie an der Untersuchung unter der Aufsicht des Untersuchungsleiters teilnimmt; eine der wenigen Ausnahmen ergibt sich, wenn ein Zeuge der Weitergabe seiner Aussage nicht zustimmt.

13.

Der Vorschlag legt auch die Bedingungen fest, unter denen die Passagierliste verfügbar gemacht werden sollte. Hierbei geht es nicht nur um die Durchführung einer Untersuchung, sondern auch um die Notwendigkeit der Verbindungsaufnahme mit den Angehörigen und den medizinischen Diensten.

14.

Der EDSB begrüßt die Ausführlichkeit, mit der der Vorschlag die Bedingungen für die Erhebung personenbezogener Daten im Verhältnis zum verfolgten Zweck regelt; sie entspricht dem Grundsatz der Erforderlichkeit (5) des Datenschutzrechtes.

15.

Während der EDSB versteht, dass eine umfassende Erhebung von Daten einschließlich personenbezogener Daten wie oben beschrieben erforderlich ist, unterstreicht er die Notwendigkeit strenger Regeln, wenn es um ihre Speicherung und Preisgabe an Dritte geht.

16.

Im Hinblick auf die Speicherung heißt es in Artikel 14 des Vorschlags, dass Dokumente, Material und Aufzeichnungen gesichert werden müssen; dies aus offensichtlichen Gründen, die mit der Durchführung der Untersuchung in Zusammenhang stehen. Allerdings enthält der Vorschlag keine Hinweise zur Dauer dieser Datenspeicherung. Nach den Grundsätzen des Datenschutzes (6) müssen personenbezogene Daten „so lange, wie es für die Erreichung der Zwecke, für die sie erhoben oder weiterverarbeitet werden, erforderlich ist, in einer Form gespeichert werden, die die Identifizierung der betroffenen Person ermöglicht“. Demzufolge sollten personenbezogene Daten nach Abschluss der Untersuchung grundsätzlich gelöscht oder in anonymer Form gespeichert werden, wenn eine vollständige Löschung nicht möglich ist (7). Alle Anlässe für eine längere Speicherung von identifizierbaren Daten sind aufzuführen, zu begründen und durch Kriterien zur Identifizierung der Personen zu ergänzen, die zur Speicherung der Daten befugt sind. In den Vorschlag sollte eine Bestimmung dieses Sinnes eingefügt werden, die horizontal auf alle über das Netz ausgetauschten personenbezogenen Daten anzuwenden ist.

17.

Auch wenn es im Vorschlag heißt, dass personenbezogene Daten grundsätzlich nur für Untersuchungszwecke und nur von den für solche Untersuchungen Verantwortlichen genutzt werden dürfen, enthält der Text einige weit gefasste Ausnahmeregelungen (8).

18.

Dies ist der Fall bei Zeugenaussagen, die für andere Zwecke als Sicherheitsuntersuchungen verfügbar gemacht oder genutzt werden können, sofern der Zeuge zustimmt (Artikel 15 Absatz 1 Buchstabe a)). Der EDSB erinnert daran, dass diese Zustimmung eines Zeugen ohne Zwang, für den konkreten Fall und in Kenntnis der Sachlage erfolgen sollte, und dass die weitere Nutzung der Informationen keinem Zweck dienen sollte, der mit den Sicherheitsuntersuchungen nicht vereinbar ist. Werden diese Bedingungen nicht erfüllt, sollte die Zustimmung nicht als Grundlage für die weitere Nutzung personenbezogener Daten herangezogen werden. Diese Bemerkung gilt auch, wenn die Zustimmung genutzt werden soll, um bei Aufzeichnungen vom Grundsatz der Zweckbindung abzuweichen (Artikel 16).

19.

Artikel 15 des Vorschlags enthält außerdem eine weit gefasste Ausnahme für sensible Sicherheitsinformationen aller Arten (9). Diese Informationen, die im Prinzip gegen Missbrauch besonders geschützt sind, können dennoch für andere Zwecke als Sicherheitsuntersuchungen weitergegeben werden, wenn die zuständige Justizbehörde in einem Mitgliedstaat dies in der Erwägung entscheidet, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse an deren Offenlegung besteht und der Nutzen einer Weitergabe die nachteiligen inländischen und internationalen Auswirkungen auf das Sicherheitsmanagement in der Zivilluftfahrt aufwiegt. Der EDSB ist der Auffassung, dass diese Ausnahme keine ausreichende Rechtssicherheit bietet. Insbesondere der Begriff „zuständige Justizbehörde“ könnte zu Spekulationen führen. Die Verwaltungsentscheidung einer staatlichen Stelle (z. B. des Justizministeriums) wäre nicht in derselben Weise legitimiert wie die fallweise Entscheidung eines Gerichts. Selbst bei einer Gerichtsentscheidung müssten strenge Bedingungen gestellt werden: Neben dem Umstand, dass der Zweck gesetzlich zugelassen sein muss und ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht (10), müssen die Interessen und Grundrechte der betroffenen Personen berücksichtigt werden. Insbesondere der Umstand, dass personenbezogene Daten, die die betroffene Person im Zusammenhang mit einer Sicherheitsuntersuchung mitgeteilt hat, anlässlich eines Gerichtsverfahrens gegen sie wiederverwendet werden können, könnte die Rechtmäßigkeit der Verarbeitung beeinflussen. Der EDSB fordert eine Klarstellung dieser Ausnahme und ein ausführliches Verfahren mit strengeren Garantien für den Schutz der Grundrechte der betroffenen Personen.

20.

Außerdem fordert er eine Begriffsbestimmung für eine in diesem Artikel erwähnte Art von Informationen, nämlich für solche, „die besonders sensibel und privater Art sind“. Richtlinie 95/46/EG enthält eine Begriffsbestimmung sensibler Daten, doch ist unklar, ob sich der Vorschlag auf diese Begriffsbestimmung bezieht. Wenn die Absicht besteht, sensible Daten im Sinne der Richtlinie 95/46/EG zu erfassen und darüber hinauszugehen, könnte sich eine angemessenere Terminologie auf Informationen beziehen, die besonderes intimer und privater Natur sind, darunter auch sensible Daten im Sinne der Richtlinie 95/46/EG und andere Beispiele personenbezogener Daten, die in der Begriffsbestimmung aufzuführen wären. Dies sollte in Artikel 2 (Begriffsbestimmungen) oder in Artikel 15 des Vorschlags geklärt werden.

21.

Aufzeichnungen sind grundsätzlich ähnlich geschützt, aber sie können in einigen Fällen verfügbar gemacht oder für andere Zwecke verwendet werden; hierzu gehört die Verwendung für Lufttüchtigkeits- oder Instandhaltungszwecke, wenn die Aufzeichnungen anonymisiert oder nach sicheren Verfahren offengelegt werden. Diese Ausnahmen sind alternativ und nicht kumulativ. Der EDSB wirft die Frage auf, warum Aufzeichnungen nicht generell deidentifiziert, d. h. anonymisiert (11) werden sollten: warum für Lufttüchtigkeits- oder Instandhaltungszwecke identifizierbare personenbezogene Daten verwendet werden müssen, sollte begründet werden. Zudem ist die dritte Ausnahme, die eine Offenlegung nach sicheren Verfahren gestattet, zu unbestimmt und nicht verhältnismäßig. Sofern keine rechtmäßigen Zwecke angeführt werden, sollte diese Ausnahme gestrichen werden.

22.

Derselbe Grundsatz der Anonymisierung sollte automatisch für die Weitergabe von Informationen nach den Artikeln 8, 17 und 18 des Vorschlags zum Netz und zur Veröffentlichung/Weitergabe von Informationen gelten. Der EDSB begrüßt daher den Verweis auf das Berufsgeheimnis und die Verpflichtung, den betreffenden Beteiligten nur Informationen zu übermitteln, die für sie von Belang sind. Außerdem unterstützt er den in Artikel 19 Absatz 2 genannten Grundsatz, nach dem der Untersuchungsbericht die Anonymität der an dem Unfall oder der Störung Beteiligten wahren soll.

23.

Schließlich unterliegt auch die Veröffentlichung der Passagierliste einigen Bedingungen. Hier gilt der Grundsatz, dass die Liste nur veröffentlicht werden darf, nachdem alle Familienangehörigen der Passagiere informiert worden sind, und dass die Mitgliedstaaten entscheiden können, die Liste vertraulich zu behandeln. Der EDSB ist der Auffassung, dass dieser Grundsatz umgekehrt werden sollte. Die Liste sollte grundsätzlich vertraulich behandelt werden, doch könnten die Mitgliedstaaten in bestimmten Fällen und aus rechtmäßigen Gründen entscheiden, die Liste zu veröffentlichen, nachdem sie alle Angehörigen informiert und deren Zustimmung zur Veröffentlichung des Namens ihres Verwandten eingeholt haben. Der EDSB empfiehlt, Artikel 22 Absatz 3 entsprechend zu ändern.

24.

Eines der Hauptziele des Verordnungsentwurfs ist die Einrichtung eines Netzes, über das die Untersuchungsstellen Informationen und Erfahrungen austauschen können. Nach Artikel 8 Absatz 6 des Verordnungsentwurfs sollen die am Netz beteiligten Sicherheitsuntersuchungsstellen alle Informationen austauschen, die ihnen im Rahmen der Anwendung dieser Verordnung zur Verfügung stehen. Sie ergreifen die notwendigen Maßnahmen, um die angemessene Vertraulichkeit dieser Informationen gemäß den geltenden nationalen oder gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften zu gewährleisten.

25.

Der EDSB begrüßt die vorgesehenen Maßnahmen, soweit sie die Vertraulichkeit der Informationen betreffen, und insbesondere die Verpflichtung, keine Informationen offenzulegen, die von der Kommission als vertraulich eingestuft wurden. Sofern personenbezogene Daten über das Netz verarbeitet werden, ist der EDSB der Auffassung, dass diese Garantien durch eine Verpflichtung ergänzt werden sollten, die Genauigkeit dieser Daten und gegebenenfalls ihre Berichtigung und Löschung in synchronisierter Weise durch alle Mitgliedstaaten des Netzes zu garantieren, die solche personenbezogenen Daten verarbeiten.

26.

Im Zusammenhang mit der Weitergabe von Informationen innerhalb des Netzes sollte die Rolle der in Artikel 15 Absatz 3 erwähnten Datenbank klargestellt werden. Insbesondere sollte klargestellt werden, dass, wie dem EDSB informell mitgeteilt wurde, die zentrale Datenbank in keiner Weise mit dem Netz verbunden ist, und dass sie keine personenbezogenen Daten enthält. Der EDSB stellt in diesem Zusammenhang fest, dass Informationen wie Flugnummern eine indirekte Identifizierung von Personen erlauben könnte, die an einem Flugunfall oder einer Störung beteiligt waren. Als Mindestanforderung sollte die Verordnung präzisieren, dass in der Datenbank gespeicherte Informationen nicht dafür verwendet werden dürfen, an einem Flugunfall oder einer Störung beteiligte Personen zurückzuverfolgen.

27.

Der EDSB stellt fest, dass Beobachter und Sachverständige, zu denen gegebenenfalls auch Vertreter von Luftfahrtunternehmen oder Flugzeugherstellern gehören, zur Teilnahme am Netz eingeladen werden können. Sie hätten Zugang zu derselben Art von Informationen wie die Mitglieder des Netzes, sofern die Kommission nicht fallweise entscheidet, dass die Informationen vertraulich sind und der Zugang dazu beschränkt werden muss. Diese Bestimmung könnte Dritten die Möglichkeit des Zugangs zu personenbezogenen Daten offen lassen, die sich beispielsweise auf Opfer oder Zeugen beziehen, wenn diese nicht als vertraulich gelten. Der EDSB ist der Auffassung, dass personenbezogene Daten im Zusammenhang mit diesem Vorschlag immer als vertraulich gelten sollten. Wäre dies nicht der Fall, sollte der Zugang zu personenbezogenen Daten für Dritte beschränkt werden.

28.

Dies ist umso wichtiger, wenn Sachverständige oder Beobachter Drittstaaten vertreten, oder wenn die Untersuchung gemeinsam mit Untersuchungsbeauftragten aus Drittstaaten durchgeführt werden, die kein angemessenes Schutzniveau bieten. In den Vorschlag könnte eine Bestimmung eingefügt werden, dass keine personenbezogenen Daten an Vertreter eines Drittstaates weitergegeben werden dürfen, wenn nicht bestimmte Bedingungen erfüllt sind (12). Diese würde insbesondere auf Artikel 8 über das Netz und auf Artikel 18 über die Bedingungen für die Weitergabe von Informationen Anwendung finden.

29.

Diese Bemerkungen machen deutlich, dass schon in einer frühen Phase des Verfahrens und ab dem Zeitpunkt, ab dem die Identifizierung für die Durchführung der Untersuchung nicht mehr erforderlich ist, einem allgemeinen Grundsatz der Anonymisierung personenbezogener Daten gefolgt werden muss, wie schon in Kapitel III.3 erwähnt.

30.

Der EDSB stellt fest, dass die Kommission und die EASA an den Funktionen des Netzes beteiligt sind (Artikel 7 und 8), und dass sie berechtigt sind, in gewissem Umfang an den Untersuchungen teilzunehmen (Artikel 9). Der EDSB erinnert daran, dass die Verarbeitung personenbezogener Daten durch diese beiden Einrichtungen unter dem Vorbehalt steht, dass die Verordnung (EG) Nr. 45/2001 eingehalten wird, und der Aufsicht durch den EDSB unterliegt. Zu diesem Punkt sollte eine Bestimmung in die Verordnung aufgenommen werden.

31.

Der EDSB fordert eine Klarstellung, in welchem Ausmaß das Netz durch die Kommission und über die technische Infrastruktur der Europäischen Union verwaltet wird. Bestünde das Ziel in der Nutzung eines bereits bestehenden Netzes, wäre auf alle Pläne, die Interoperabilität mit bestehenden Datenbanken zuzulassen, deutlich hinzuweisen, und sie müssten begründet werden. Der EDSB unterstreicht die Notwendigkeit, für ein sicheres Netz zu sorgen, das nur für die im Vorschlag beschriebenen Zwecke und nur für die berechtigten Beteiligten zugänglich ist. Die jeweiligen Aufgaben der Kommission und der EASA (13) sowie aller anderen an der Verwaltung des Netzes beteiligten Einrichtungen der Union sollten im Text aus Gründen der Rechtssicherheit klargestellt werden.

32.

Der EDSB begrüßt den Umstand, dass die Verordnung ausdrücklich unbeschadet der Richtlinie 95/46/EG Anwendung findet und die Grundsätze des Datenschutzes somit in gewissem Umfang berücksichtigt. Angesichts des Umfelds, in dem personenbezogene Daten verarbeitet werden, ist er aber der Auffassung, dass besondere Bestimmungen eingefügt werden sollten, um eine Verarbeitung nach Treu und Glauben zu gewährleisten.

33.

Dies ist umso dringender in Anbetracht der Umstände erforderlich, unter denen diese Daten verarbeitet werden: die meisten beziehen sich auf Personen, die direkt oder indirekt durch einen schweren Unfall und/oder durch den Verlust von Angehörigen betroffen sind. Das untermauert die Notwendigkeit eines wirksamen Schutzes ihrer Rechte und einer strengen Einschränkung der Weitergabe oder Veröffentlichung von personenbezogenen Daten.

34.

In Anbetracht des Umstands, dass der Vorschlag die Untersuchung von Unfällen und Störungen ermöglichen soll, und dass personenbezogene Daten nur dort von Bedeutung sind, wo sie im Rahmen einer solchen Untersuchung benötigt werden, sollten diese Daten grundsätzlich so schnell wie möglich gelöscht oder anonymisiert werden, und nicht erst im Stadium des Abschlussberichts. Dies sollte durch das Einfügen einer horizontalen Vorschrift in die Verordnung garantiert werden.

35.

Der EDSB empfiehlt außerdem,

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