I.

II.

III.

IV.

V.

VI.

VII.

VIII.

IX.

X.

XI.

XII.

XIII.

Europäischer Rechnungshof

12, rue Alcide De Gasperi, L-1615 Luxemburg

1.1.

Gemäß Artikel 248 EG-Vertrag legt der Rechnungshof dem Europäischen Parlament und dem Rat eine Erklärung über die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung sowie die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge vor. Dem Vertrag zufolge kann der Hof seine Zuverlässigkeitserklärung durch spezifische Beurteilungen zu allen größeren Tätigkeitsbereichen der EU ergänzen.

1.2.

Anhand der Arbeiten zur Ermittlung der Zuverlässigkeit der Rechnungsführung der Europäischen Gemeinschaften sollen genügend zweckmäßige beweiskräftige Anhaltspunkte für die Beurteilung gesammelt werden, inwieweit die Einnahmen, Ausgaben, Vermögenswerte und Schulden vorschriftsgemäß erfasst wurden und ob die Jahresrechnung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Finanzlage zum 31. Dezember 2008 und der Ergebnisse der Vorgänge und Cashflows für das an diesem Datum endende Haushaltsjahr vermittelt (siehe Ziffern 1.4-1.18).

1.3.

Anhand der Prüfungsarbeiten des Hofes zur Ermittlung der Ordnungsmäßigkeit (7)der der Jahresrechnung 2008 zugrunde liegenden Vorgänge sollen genügend beweiskräftige Anhaltspunkte zur Abgabe eines Prüfungsurteils darüber gesammelt werden, ob die Vorgänge im Einklang mit den geltenden Rechtsvorschriften oder Vertragsbestimmungen gehandhabt und die entsprechenden Beträge richtig berechnet wurden (siehe Ziffern 1.20-1.49 dieses Kapitels zu horizontalen Angelegenheiten und die Kapitel 2 sowie 4 bis 11 zu näheren Einzelheiten in Form spezifischer Beurteilungen).

1.4.

Die Bemerkungen des Hofes erstrecken sich auf die gemäß Artikel 129 der Haushaltsordnung vom 25. Juni 2002 (8)vom Rechnungsführer der Kommission erstellten und von der Kommission gebilligten Rechnungen für das Haushaltsjahr 2008, die am 29. Juli 2009 beim Hof eingingen. Die Rechnungen bestehen aus den „konsolidierten Jahresabschlüssen“, die insbesondere die Vermögensübersicht umfassen, in der die Vermögenswerte und Schulden zum Jahresende ausgewiesen sind, der Übersicht über das wirtschaftliche Ergebnis und den „konsolidierten Übersichten über den Haushaltsvollzug“, die sich auf die Einnahmen und Ausgaben des Haushaltsjahrs erstrecken.

1.5.

Der Rechnungsführer der Kommission legte dem Hof eine Managementerklärung vor, in der er bestätigte, dass die konsolidierten Rechnungsabschlüsse vollständig und zuverlässig sind (siehe hierzu allerdings Ziffer 1.9) und dass die meisten lokalen Systeme der Kommission validiert wurden (siehe hierzu allerdings Ziffer 1.10).

1.6.

Bei seiner Prüfung der Jahresrechnung 2008 legte der Hof den Schwerpunkt auf folgende Aspekte:

1.7.

Die im Jahr 2007 (12)vom Rechnungsführer der Kommission eingeführten Maßnahmen zur Verbesserung des Kontrollumfelds im Rechnungswesen auf der Ebene der einzelnen Generaldirektionen zeigten auch im Jahr 2008 Wirkung und trugen zur Stärkung des Rechnungslegungsrahmens und der Rechnungsführungssysteme bei. Einige Mängel bestehen allerdings fort und müssen behoben werden, um die Qualität der Rechnungsführungsangaben zu gewährleisten (siehe Ziffern 1.10 und 1.11).

1.7.

1.8.

Tabelle 1.1 enthält eine Zusammenfassung sowie Anmerkungen zur Reaktion der Kommission auf die Bemerkungen des Hofes bezüglich der Zuverlässigkeit der Jahresrechnung für das Haushaltsjahr 2007 und auf andere vom Hof angesprochene Punkte.

1.9.

In seiner Managementerklärung wies der Rechnungsführer der Kommission darauf hin, dass weniger als die Hälfte der Organe, Einrichtungen und Agenturen in ihren eigenen Managementerklärungen Angaben zur Validierung ihrer Rechnungsführungssysteme geliefert hatte.

1.10.

Zahlreiche Generaldirektionen verwenden eigene lokale IT-Systeme für das Finanzmanagement und zur Generierung von Vorgängen, die über eine Schnittstelle an das zentrale Rechnungsführungssystem (ABAC) weitergeleitet werden. Die meisten dieser Systeme sind vom Rechnungsführer der Kommission validiert worden (13). In seinen Empfehlungen spricht der Rechnungsführer der Kommission allerdings eine Reihe noch zu behandelnder Querschnittsthemen an (14), die aufgrund ihrer Art und ihres Umfangs möglicherweise weiterhin Risiken für die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung bergen (15).

1.10.

1.11.

Unter Periodenabgrenzung sind die einschlägigen Verfahren zu verstehen, mit denen entschieden wird, welchem Haushaltsjahr ein Vorgang zuzurechnen ist. Diese Verfahren sind von den Kommissionsdienststellen bei sämtlichen antizipativen Passiva (mehr als 100 Milliarden Euro) anzuwenden. In den 10 geprüften Generaldirektionen (16), auf die mehr als 90 % der antizipativen Passiva entfallen, stellte der Hof in den vergangenen drei Jahren stetige Verbesserungen fest. Es sei jedoch darauf hingewiesen, dass einige Dienststellen die Periodenabgrenzung im Zuge des Rechnungsabschlusses zur Berichtigung fehlerhafter Rechnungen nutzen, anstatt fallweise die von den Fehlern (beispielsweise unrichtige Beträge, Doppelbuchungen oder Auslassungen) betroffenen Buchungseinträge zu berichtigen. Dadurch kann es während des Jahres zu Ungenauigkeiten in den Rechnungsführungsangaben kommen (siehe Ziffern 1.13-1.15).

1.11.

1.12.

Bei seiner Prüfung der konsolidierten Rechnungsabschlüsse stellte der Hof keine wesentlichen falschen Angaben fest. Er beanstandete jedoch eine Reihe von Sachverhalten zu Einzelaspekten, die, wie nachstehend erläutert, besonderer Aufmerksamkeit bedürfen.

1.13.

Bei der Prüfung einer repräsentativen statistischen Stichprobe von 80 Vorfinanzierungen, die im Rechnungsführungssystem erfasst waren, stellte der Hof zu diesem Posten der Vermögensübersicht ein geringes Fehlerausmaß bezogen auf die finanziellen Auswirkungen fest. Die Häufigkeit dieser Feststellungen zeigt allerdings, dass die Genauigkeit der grundlegenden Rechnungsführungsangaben auf der Ebene der operativen Generaldirektionen weiterer Verbesserungen bedarf. Die häufigsten Fehlerarten waren:

1.13.

1.14.

Ferner wurden bei zusätzlichen Prüfungsarbeiten bezüglich der Identifizierung und Validierung von Vorfinanzierungen folgende Probleme hinsichtlich der Vollständigkeit/Genauigkeit für die Vermögensübersicht festgestellt:

1.15.

Bei der Prüfung einer repräsentativen statistischen Stichprobe von 80 Rechnungen/Kostenaufstellungen aus der Grundgesamtheit der im Rechnungsführungssystem erfassten Abrechnungsverbindlichkeiten wurde bei diesem Posten der Vermögensübersicht ein geringes Fehlerausmaß bezogen auf die finanziellen Auswirkungen festgestellt. Die Häufigkeit von Buchungsfehlern zeigt allerdings, dass die Zuverlässigkeit der grundlegenden Rechnungsführungsangaben auf der Ebene der operativen Generaldirektionen weiterer Verbesserungen bedarf. Die meisten Fehler betreffen die Buchung von Rechnungen bei Eingang (vor Überprüfung der Förderfähigkeit) mit fehlerhaften Beträgen und die Berichtigung fehlerhafter Buchungseinträge durch Anpassungen im Zuge der Periodenabgrenzung.

1.15.

1.16.

Auf Empfehlung des Hofes enthalten die Erläuterungen zu den Jahresabschlüssen ausführlichere Angaben zur Wiedereinziehung zu Unrecht ausgezahlter Beträge. Die Prüfung des Hofes ergab, dass die Kommission zuverlässige Zahlenangaben zu Finanzkorrekturen liefert, sofern diese auf ihrer eigenen Prüfungstätigkeit beruhen. Die Mitgliedstaaten hingegen übermitteln der Kommission häufig keine vollständigen und zuverlässigen Angaben zu den von ihnen selbst vorgenommenen Finanzkorrekturen (siehe Ziffer 6.30). Wegen des in den Jahresberichten des Hofes wiederholt beanstandeten hohen Anteils nicht förderfähiger Ausgaben sollten nach Auffassung des Hofes im Bereich der strukturpolitischen Maßnahmen in den Erläuterungen zu den konsolidierten Rechnungsabschlüssen vollständige und zuverlässige Rechnungsführungsangaben zu diesen Korrekturmechanismen auf der Ebene der Mitgliedstaaten geliefert werden.

1.16.

1.17.

Auf der Grundlage seiner Untersuchung der Arbeit der bescheinigenden Stellen sowie der diesbezüglichen Analyse der Kommission meldet der Hof erneut Zweifel an der Zuverlässigkeit der Forderungen gegenüber den Mitgliedstaaten im Bereich der Landwirtschaft (EGFL-Debitorenkonten) an (18). Die Kommission wies bei einem Viertel der Zahlstellen auf Schwachstellen in den Debitorenkonten hin (19)und schlug Finanzkorrekturen (20)in Höhe von rund 25,3 Millionen Euro vor. Diese Korrekturen machen rund 1,95 % der 1 295 Millionen Euro aus, die am Ende des Haushaltsjahrs 2008 wiedereinzuziehen waren. Der Korrekturbetrag bleibt zwar knapp unterhalb der Wesentlichkeitsschwelle von 2 %, deutet jedoch darauf hin, dass hinsichtlich der EGFL-Debitorenkonten generell das Risiko eines wesentlichen Fehlers besteht (siehe Ziffer 5.56).

1.17.

Die Korrekturen im Umfang von 25,3 Mio. EUR hat die Kommission auf der Grundlage ihrer Bewertung der Informationen, die die bescheinigenden Stellen in ihren Berichten übermittelt haben, und der von ihr ermittelten wahrscheinlichsten Fehlerquoten (und -beträge) im Zusammenhang mit Forderungen bei bestimmten Zahlstellen vorgeschlagen. Bei den Verbindlichkeiten wird in gleicher Weise verfahren wie bei der Bearbeitung (und etwaigen Korrektur) von Fehlern, die bei einer eingehenden Prüfung der Ausgaben des Fonds festgestellt werden.

Die festgestellten finanziellen Fehler werden im Wege des normalen Rechnungsabschlussverfahrens behoben.

1.18.

Im Rahmen von makrofinanziellen Hilfen, Anleihen zur Zahlungsbilanzstützung und Euratom Darlehen leihen sich die Gemeinschaften Gelder auf den Kapitalmärkten und stellen sie in Form von „Back–to–Back“ Darlehen den vorgesehenen Begünstigten zur Verfügung. Gemäß den Internationalen Rechnungsführungsgrundsätzen sowie der Rechnungsführungsregel Nr. 11 der Kommission ist die Differenz zwischen den angebotenen und den marktüblichen Zinssätzen in der Rechnungslegung auszuweisen. Dies ist allerdings nicht geschehen. Die Gründe für die Abweichung von den Normen sowie deren Konsequenzen sind in den Erläuterungen zum Jahresabschluss der Gemeinschaften nicht hinreichend dargelegt.

1.18.

Die Kommission wird der Anregung des Rechnungshofs folgend in den Anmerkungen zu den Jahresabschlüssen der Europäischen Gemeinschaften mehr explizite Informationen vermitteln und prüfen, inwiefern der Rechnungslegungsgrundsatz 11 zwecks besserer Berücksichtigung der Besonderheiten dieser Vorgänge klarer gefasst werden kann.

1.19.

Der Hof gelangt zu der Schlussfolgerung, dass die vorgebrachten Bemerkungen keine wesentlichen Auswirkungen auf die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung haben.

1.20.

In den Kapiteln 5 bis 11 legt der Hof spezifische Beurteilungen zu den entsprechend der tätigkeitsbezogenen Budgetierung (Activity Based Budgeting — ABB) in Themenkreisen zusammengefassten Politikbereichen vor (siehe Tabelle 1.2 ). Kapitel 4 ist den Einnahmen gewidmet. Jede spezifische Beurteilung umfasst eine Einführung in den jeweiligen Themenkreis, Feststellungen und Schlussfolgerungen zur Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge und zur Wirksamkeit der Systeme sowie Ausführungen zur Weiterverfolgung früherer Bemerkungen.

1.21.

Der vom Hof verfolgte Ansatz zur Prüfung der Ordnungsmäßigkeit der der Jahresrechnung zugrunde liegenden Vorgänge beruht auf zwei Hauptpfeilern, nämlich der Direktprüfung von Vorgängen, um zu ermitteln, inwieweit sie ordnungsgemäß sind, sowie der Bewertung, wie wirksam die Überwachungs- und Kontrollsysteme die Ordnungsmäßigkeit gewährleisten. Hinzu kommen Nachweise, die sich aus einschlägigen Arbeiten anderer Prüfer ergeben (soweit vorhanden), sowie eine Analyse der Managementerklärungen (21).

1.22.

Die Prüfung von Vorgängen stützt sich auf eine repräsentative statistische Stichprobe von Zahlungsein- oder ausgängen, die aus der Gesamtpopulation, d. h. in der Regel dem gesamten Themenkreis, gezogen wird. Diese Prüfung ermöglicht eine statistische Schätzung, inwieweit die Vorgänge in der betreffenden Population ordnungsgemäß sind.

1.23.

Zur Bestimmung der Stichprobengröße verwendet der Hof ein Audit–Assurance–Modell (Modell zur Erlangung der Prüfungssicherheit). Dabei werden das inhärente Risiko, dass Fehler in Vorgängen auftreten, und das Risiko, dass die Überwachungs- und Kontrollsysteme derartige Fehler nicht verhindern oder aufdecken und beheben (Kontrollrisiko), bewertet. In den meisten Fällen muss sich der Hof in erster Linie auf seine Direktprüfungen stützen, da die Systeme keine angemessene Gewähr für die Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge bieten.

1.24.

Die Prüfung umfasst eine eingehende Untersuchung der ausgewählten Vorgänge, um zu ermitteln, ob beantragte bzw. geleistete Zahlungen korrekt berechnet wurden und den einschlägigen Regelungen und Rechtsvorschriften für die betreffenden Ausgaben entsprachen. Wurde der Vorgang nicht richtig berechnet oder stand er nicht im Einklang mit einer rechtlichen Anforderung oder Vertragsbestimmung, wird davon ausgegangen, dass er mit einem Fehler behaftet ist. Anhand seiner Stichprobe von Buchungsvorgängen aus der Rechnungsführung über die Haushaltsvorgänge verfolgt der Hof die Zahlung bis zur Ebene des Endempfängers (z. B. Landwirt, Veranstalter einer Schulungsmaßnahme, Träger eines Entwicklungshilfeprojekts) und prüft gegebenenfalls auf jeder Ebene die Einhaltung der einschlägigen Bedingungen.

1.25.

Fehler in Vorgängen treten aus den verschiedensten Gründen auf und nehmen je nach Art des Verstoßes bzw. der spezifischen Regelung oder Vertragsbestimmung, gegen die verstoßen wurde, die unterschiedlichsten Formen an. Sie können sich auf eine Zahlungsvoraussetzung oder einen anderen Aspekt der Einhaltung von Rechtsvorschriften beziehen.

1.26.

Der Hof stuft Fehler nach folgenden zwei Gesichtspunkten ein:

1.27.

Der Hof drückt die Häufigkeit, mit der Fehler auftreten, aus, indem er angibt, zu welchem Anteil die Stichprobe mit (quantifizierbaren und nicht quantifizierbaren) Fehlern behaftet ist. Dies ist ein Hinweis darauf, wie weit Fehler in dem betreffenden Themenkreis als Ganzem vermutlich verbreitet sind (siehe jeweils 1.3 in Teil 1 von Anhang 1 in den einzelnen Kapiteln).

1.28.

Der Hof schätzt die finanziellen Auswirkungen von Fehlern anhand einer Fehlerquote. Diese wird ausschließlich auf der Grundlage der quantifizierbaren Fehler berechnet. Der Hof bewertet die geschätzte Fehlerquote bezogen auf eine Wesentlichkeitsschwelle von 2 %, um — in Verbindung mit anderen Nachweisen — zu ermitteln, ob die Zahlungen in dem betreffenden Ausgabenbereich nicht mit wesentlichen Fehlern behaftet sind (uneingeschränktes Prüfungsurteil) oder in wesentlichem Ausmaß mit Fehlern behaftet sind (negatives Prüfungsurteil (22)). Zur Darstellung der Ergebnisse wird die Fehlerquote in eine der folgenden drei Spannen eingestuft:

Diese Angaben werden jeweils in Teil 1 von Anhang 1 der Kapitel 4 bis 11 geliefert und in Tabelle 1.3 zusammengefasst.

1.29.

Überwachungs- und Kontrollsysteme werden von der Kommission (und bei geteilter oder dezentraler Mittelverwaltung von den Mitglied- und Empfängerstaaten) mit dem Ziel eingerichtet, die Risiken für den Haushalt und damit für die Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge zu beherrschen. Somit stellt die Bewertung, wie wirksam die Systeme die Ordnungsmäßigkeit gewährleisten, eine wichtige Prüfungshandlung dar, aus der sich besonders gut Empfehlungen für Verbesserungen ableiten lassen.

1.30.

In jedem Themenkreis gibt es eine Vielzahl von Einzelsystemen, deren Erprobung und Bewertung einen beträchtlichen Zeitaufwand erfordern. Deshalb wählt der Hof in der Regel jedes Jahr eine Stichprobe von Systemen zur Prüfung aus. Die Ergebnisse der Systembewertungen werden in Form einer Tabelle mit der Überschrift „Bewertung ausgewählter Überwachungs- und Kontrollsysteme“ jeweils in Teil 2 von Anhang 1 der Kapitel 4 bis 11 dargestellt. Unter dem Aspekt der Eindämmung des Fehlerrisikos in Vorgängen werden die Systeme als „wirksam“, „bedingt wirksam“ (wenn einige Schwachstellen vorliegen, die die operative Wirksamkeit beeinträchtigen) oder „nicht wirksam“ (wenn die Schwachstellen umfassend sind und damit die operative Wirksamkeit vollständig zunichte machen) eingestuft.

1.31.

Zusätzlich liefert der Hof eine Gesamtbewertung der Überwachungs- und Kontrollsysteme (ebenfalls in Teil 2 von Anhang 1 der Kapitel 4 bis 11), in der sowohl die Bewertung ausgewählter Systeme als auch die Ergebnisse der Prüfung von Vorgängen berücksichtigt werden.

1.32.

Im Falle der Einnahmen und des Themenkreises „Verwaltungs- und sonstige Ausgaben“ sind die Überwachungs- und Kontrollsysteme insgesamt wirksam (siehe Ziffern 4.29-4.30 und 11.20-11.21), und der Hof schätzt die finanziellen Auswirkungen der Fehler auf weniger als 2 % der Gesamtbeträge (siehe Tabelle 1.3 ). Ferner bestätigte sich bei der vom Hof vorgenommenen Bewertung der Erklärungen der Generaldirektoren und bevollmächtigten Anweisungsbefugten, dass keine Vorbehalte geltend zu machen waren (siehe Ziffern 2.3-2.4 und 2.9 sowie Tabelle 2.1 ).

1.33.

In den Themenkreisen „Landwirtschaft und natürliche Ressourcen“ sowie „Bildung und Unionsbürgerschaft“ liegen die finanziellen Auswirkungen der Fehler nach Schätzungen des Hofes insgesamt unter 2 % der Gesamtausgaben für den jeweiligen Themenkreis. Der Hof stellte allerdings fest, dass die Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums innerhalb des Themenkreises „Landwirtschaft und natürliche Ressourcen“ eine Fehlerquote von über 2 % aufwiesen (siehe Ziffer 5.62); ferner lassen die Prüfungen des Hofes erkennen, dass die Zwischen- und Abschlusszahlungen innerhalb des Themenkreises „Bildung und Unionsbürgerschaft“ mit wesentlichen Fehlern behaftet waren (siehe Ziffer 9.31). Im Falle des Themenkreises „Wirtschaft und Finanzen“ schätzt der Hof die Fehlerquote auf knapp über 2 % der Gesamtausgaben für diesen Themenkreis. Der Hof stellte allerdings fest, dass ein unverhältnismäßig hoher Anteil dieser Gesamtfehlerquote auf die Zahlungen für das Sechste Rahmenprogramm für Forschung und technologische Entwicklung entfällt (siehe Ziffern 10.12-10.13).

1.33.

Die Kommission nimmt zur Kenntnis, dass der Rechnungshof bei vier von 21 geprüften Zwischen- und Abschlusszahlungen quantifizierbare Fehler festgestellt hat. Siehe auch die Antwort zu Ziffer 9.31.

In Bezug auf den Themenkreis Wirtschaft und Finanzen ist die Kommission angesichts des Umstandes, dass RP6-Zahlungen nur 8 % der Zahlungen ausmachen, der Auffassung, dass die Fehlerquote bei Vorgängen in diesem Politikbereich als Ganzes betrachtet nicht mit wesentlichen Fehlern behaftet ist. Bezüglich der RP6-Zahlungen sind die Feststellungen und Schlussfolgerungen des Rechnungshofes in diesem Kapitel mit denjenigen in Kapitel 7 vergleichbar. Siehe auch die Antworten zu den Ziffern 10.12 und 10.13.

1.34.

Der Hof gelangt zu der Schlussfolgerung, dass die Überwachungs- und Kontrollsysteme für den Themenkreis „Landwirtschaft und natürliche Ressourcen“ die Ordnungsmäßigkeit der Zahlungen nur bedingt wirksam gewährleisten (siehe Ziffer 5.63). Der Hof betont zwar erneut, dass das InVeKoS allgemein ein wirksames Kontrollsystem ist, mit dem das Fehlerrisiko oder das Risiko vorschriftswidriger Ausgaben eingedämmt wird (siehe Ziffer 5.64), hat allerdings im Bereich der Betriebsprämienregelung und der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung (siehe Ziffer 5.65) sowie im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums (siehe Ziffer 5.66) Mängel festgestellt, die der Abhilfe bedürfen. Der Hof gelangt zu der Schlussfolgerung, dass die Überwachungs- und Kontrollsysteme für den Themenkreis „Bildung und Unionsbürgerschaft“ bedingt wirksam sind (siehe Ziffer 9.32) (23). Innerhalb des Themenkreises „Wirtschaft und Finanzen“ untersuchte der Hof drei Überwachungs- und Kontrollsysteme, von denen zwei als wirksam und eines als lediglich bedingt wirksam (24)im Hinblick auf die Gewährleistung der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Zahlungen bewertet wurden (siehe Ziffer 10.28).

1.34.

2008 verfügte die Generaldirektion Bildung und Kultur mit dem für den Zeitraum 2007-2013 geschaffenen Aufsichts- und Kontrollsystem über einen stabilen Regelungsrahmen. Durch die Analyse der Ex-post-Zuverlässigkeitserklärungen und eine intensivere Kontroll- und Prüfungstätigkeit im Rahmen der Umsetzung dieser Regelungen konnten signifikante Fortschritte erzielt werden.

Was den Themenkreis Wirtschaft und Finanzen anbelangt, so sind die Feststellungen und Schlussfolgerungen des Rechnungshofs zum RP6 denjenigen in Kapitel 7 vergleichbar, während die übrigen Ausgaben frei von wesentlichen Fehlern sind. Nach Ansicht der Kommission sind die vorhandenen Aufsichts- und Kontrollsysteme insgesamt kosteneffizient, verhältnismäßig und angemessen (siehe Antworten zu den Ziffern 10.19 und 10.28).

1.35.

Im Falle der Themenkreise „Kohäsion“ (25), „Forschung, Energie und Verkehr“, „Außenhilfe, Entwicklung und Erweiterung“ sowie „Wirtschaft und Finanzen“ gelangt der Hof zu der Schlussfolgerung, dass die Überwachungs- und Kontrollsysteme bedingt wirksam sind (siehe Ziffern 6.21, 6.23, 6.36, 7.41, 8.34 und 10.28 sowie Tabelle 1.3 ). Während die vom Hof geschätzte Fehlerquote im Falle der Themenkreise „Forschung, Energie und Verkehr“, „Außenhilfe, Entwicklung und Erweiterung“ sowie „Wirtschaft und Finanzen“ zwischen 2 % und 5 % der Gesamtausgaben liegt, übersteigt sie im Falle des Themenkreises „Kohäsion“ die 5 % Marke (siehe Ziffern 6.17, 6.35, 7.40 und 8.33 sowie Tabelle 1.3 ). Bezüglich der Themenkreise „Kohäsion“ sowie „Außenhilfe, Entwicklung und Erweiterung“ ist der Hof der Auffassung, dass die in den Erklärungen der Generaldirektoren und bevollmächtigten Anweisungsbefugten geltend gemachten Vorbehalte umfangreicher hätten ausfallen müssen, um die in diesen Ausgabenbereichen weiterhin bestehenden erheblichen Mängel widerzuspiegeln, die aus den Prüfungsfeststellungen des Hofes erkennbar sind (siehe Ziffern 2.6 2.7 und 2.10 2.11 sowie Tabelle 2.1 ). Der Themenkreis „Kohäsion“ stellt nach wie vor den problematischsten Bereich dar, und die geschätzte Fehlerquote liegt dort deutlich über derjenigen in den übrigen Themenkreisen.

1.35.

Es wurden erhebliche Anstrengungen unternommen, um die Verwaltung der Forschungsmittel innerhalb des anzuwendenden Rechts- und Finanzrahmens zu verbessern. Die Kommission wird auch künftig strenge Kontrollen durchführen und weiter auf eine Senkung der Restfehlerquote in diesem Themenkreis hinwirken.

Die Erklärung der Generaldirektoren über die hinreichende Gewähr für die Recht- und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge ist in den Jährlichen Tätigkeitsberichten enthalten. Wenn ein Generaldirektor diese hinreichende Gewähr auf eine geschätzte Fehlerquote stützen kann, die unterhalb der Wesentlichkeitsschwelle liegt, wie dies beispielsweise bei der Generaldirektion Erweiterung der Fall ist, mit der sich der Rechnungshof im Rahmen des Themenkreises Außenhilfe, Entwicklung und Erweiterung befasst hat, so ist kein Vorbehalt einzulegen.

Die Kommission hat ihre Kontrollen im Themenkreis Außenhilfe, Entwicklung und Erweiterung so konzipiert, dass sie den gesamten Lebenszyklus ihrer mehrjährigen Projekte abdecken, damit sie in der Lage ist, im Rahmen der regulären Kontrollen den meisten finanziellen Fehlern vorzubeugen oder diese aufzudecken und zu berichtigen. Die im Kontrollsystem der Kommission vorgesehenen obligatorischen Finanzprüfungen müssten es der Kommission ermöglichen, derartige Fehler bei Vorauszahlungen in einem der folgenden Haushaltsjahre aufzudecken und zu korrigieren, bevor Abschlusszahlungen geleistet werden. Die Ex-post-Kontrollen der Kommission bestätigen, dass die Restfehlerquote gering ist.

Siehe auch die Antwort zu Ziffer 8.34.

1.36.

Gegenüber den Vorjahren wurden folgende Veränderungen festgestellt: ein Rückgang der geschätzten Fehlerquote in den Themenkreisen „Landwirtschaft und natürliche Ressourcen“ (26)sowie „Forschung, Energie und Verkehr“ (27). Im Falle des Themenkreises „Landwirtschaft und natürliche Ressourcen“ schätzt der Hof die Gesamtfehlerquote auf knapp unter 2 % (siehe Ziffer 5.13), während sie im Falle des Themenkreises „Forschung, Energie und Verkehr“ weiterhin über 2 % liegt (siehe Ziffer 7.40). Im Falle des Themenkreises „Bildung und Unionsbürgerschaft“ schätzt der Hof die finanziellen Auswirkungen der Fehler auf unter 2 %. Nach Auffassung des Hofes ist dies weitgehend durch den hohen Anteil an Vorauszahlungen bedingt, die im Verhältnis weniger stark mit Fehlern behaftet sind als Zwischen- und Abschlusszahlungen (siehe Ziffern 9.6 9.7 und 9.31). Im Themenkreis „Wirtschaft und Finanzen“ liegt die geschätzte Gesamtfehlerquote für das Haushaltsjahr 2008 knapp über 2 % (im Jahr 2007 lag sie knapp unter 2 %), was durch die aufgedeckten Fehler in den Ausgaben für das Sechste Rahmenprogramm (RP6) bedingt ist, die allerdings nur 8 % der Ausgaben des Themenkreises ausmachen (siehe Ziffer 10.27).

1.36.

1.37.

Wie der Hof betont, zeigen seine Prüfungen, dass komplizierte oder unklare Förderfähigkeitskriterien oder sonstige komplexe rechtliche Anforderungen insbesondere in den Themenkreisen „Landwirtschaft und natürliche Ressourcen“, „Kohäsion“, „Forschung, Energie und Verkehr“ sowie „Wirtschaft und Finanzen“ das Fehlerrisiko erheblich erhöhen (siehe Ziffern 5.17-5.26, 5.34-5.52, 6.18-6.20, 7.12-7.15 sowie 10.11-10.14).

1.37.

Die Kommission hat dennoch zugesagt, dem Gesetzgeber Vorschläge zur weiteren Vereinfachung zu unterbreiten, wo dies möglich ist. Sie wird prüfen, inwiefern in Rahmen des 2010 vorzulegenden Vorschlags für die alle drei Jahre stattfindende Überarbeitung der Haushaltsordnung Vereinfachungen bei den Förderfähigkeitskriterien möglich sind. Außerdem wird die Kommission im Hinblick auf die nächste Runde von Basisrechtsakten, die ab 2014 in Kraft treten werden, untersuchen, nach welchen Grundsätzen die sektorbezogenen Rechtsvorschriften weiter vereinfacht werden können.

Beim Themenkreis Landwirtschaft und natürliche Ressourcen sind dank der anhaltenden Bemühungen um eine Vereinfachung der rechtlichen Anforderungen bzw. der Förderfähigkeitskriterien in Bezug auf beide Säulen der GAP bessere Ergebnisse zu verzeichnen. Siehe auch die Antworten zu den Ziffern 5.17 bis 5.26 und 5.34 bis 5.52.

Im Bereich der Kohäsionspolitik wurden Änderungen an den Regelungen für 2007-2013 vorgenommen, die auch Vereinfachungen umfassen, die von einer Expertengruppe aus Vertretern der Kommission und der Mitgliedstaaten vorgeschlagen wurden. Außerdem hat die Kommission Anfang 2009 eine Zusammenstellung der Förderfähigkeitskriterien herausgegeben. Siehe auch die Antworten der Kommission zu den Ziffern 1.41-1.42 und 6.37 a.

Das 7. Rahmenprogramm ist bereits ein Schritt in Richtung Vereinfachung. Auf der Grundlage der bei der Durchführung des Programms gesammelten Erfahrungen wird die Kommission gegebenenfalls Änderungen an der Rechtsgrundlage des Programms vorschlagen.

1.38.

In den Themenkreisen „Außenhilfe, Entwicklung und Erweiterung“ sowie „Wirtschaft und Finanzen“ verwaltet die Kommission EU-Ausgaben gemeinsam mit internationalen Organisationen (28), und zwar auf der Grundlage von Vereinbarungen, die auch die Prüfungsrechte des Hofes gewährleisten. Dennoch wurden dem Hof der Zugang zu von den Vereinten Nationen erstellten Prüfberichten und Belegunterlagen oder Prüfbesuche im Hinblick auf die Erstellung der Zuverlässigkeitserklärung für das Haushaltsjahr 2008 teilweise oder gänzlich verwehrt (siehe Ziffern 8.13 und 10.10).

1.38.

Siehe auch die Antwort zu Ziffer 8.13.

1.39.

Im vergangenen Jahr stellte der Hof fest, dass ein erheblicher Teil der der Jahresrechnung der EU zugrunde liegenden Vorgänge trotz der positiven Entwicklungen im internen Kontrollrahmen der Kommission weiterhin in wesentlichem Ausmaß mit Fehlern behaftet ist (Ziffer 1.42 des Jahresberichts zum Haushaltsjahr 2007). Darüber hinaus sind aus den Prüfungsarbeiten des Hofes im Zusammenhang mit der Zuverlässigkeitserklärung — bisweilen erhebliche — Unterschiede hinsichtlich Art, Häufigkeit und Schweregrad von Unregelmäßigkeiten zwischen und sogar innerhalb von Themenkreisen erkennbar. In den nachstehenden Ziffern wird versucht, einen tieferen Einblick in die Überlegungen zu vermitteln, wie Fortschritte auf dem Weg zu einem wirksamen internen Kontrollrahmen der Gemeinschaft erzielt werden können (29).

1.40.

Obgleich die Union einen einzigen Gesamthaushaltsplan besitzt, können die Mittel auf recht unterschiedliche Art und Weise ausgegeben werden. Diese Unterschiede beziehen sich auf den Modus der Mittelverwaltung, die Art der Begünstigten, die Periodizität der Finanzhilfen, die Form der Beantragung von Finanzhilfen sowie die Art der Kontroll- und Wiedereinziehungssysteme. Diese Unterschiede sind durch die Absicht begründet, den Gegebenheiten des jeweiligen Haushaltsbereichs und den einzelnen Zielsetzungen der jeweiligen Finanzhilfe gerecht zu werden, und tragen den Kosten und der Komplexität der Verwaltung und Kontrolle der Fördermaßnahmen Rechnung.

1.41.

Die jeweiligen Ausgabenregelungen sind so angelegt, dass mit der Finanzhilfe die angestrebten politischen Ziele erreicht werden, nach dem Motto: Ausgaben für den richtigen Zweck zum richtigen Zeitpunkt. Einige Regelungen gelten für alle Arten von Zahlungen, während andere von der Ausgabenart abhängen. Somit sind Art und Komplexität der Regelungen unter Umständen auch durch die Komplexität der politischen Zielsetzungen bedingt.

1.42.

Je aufwendiger und komplexer die Regelungen sind, desto höher ist das Risiko, dass sie nicht eingehalten werden, wodurch das Risiko zunimmt, dass Fehler in Vorgängen auftreten und politische Ziele nicht erreicht werden. Gleichzeitig steigen mit der allzu detaillierten Gestaltung sehr spezifischer Programmziele die Kosten für die Kontrolle, ob diese Ziele auch verwirklicht wurden. Mit anderen Worten: Durch gut konzipierte Regelungen und Vorschriften, die eindeutig auszulegen und einfach anzuwenden sind, wird das Fehlerrisiko gemindert (Ziffer 1.45 des Jahresberichts zum Haushaltsjahr 2007).

1.41-1.42.

Die Kommission hat zugesagt, künftig sämtlichen relevanten Legislativvorschlägen eine Beschreibung der zugehörigen Kontrollregelungen beizugeben.

Vereinfachung ist ein wichtiges Element des Kommissionsprogramms für bessere Rechtsetzung. Die Mitgliedstaaten sind ebenfalls aufgefordert, die Förderfähigkeitskriterien in ihren nationalen Programmen zu vereinfachen. Ein gewisses Maß an Komplexität ist jedoch unvermeidlich und sollte bei künftigen Beratungen über das tolerierbare Fehlerrisiko berücksichtigt werden.

Siehe auch die Antwort zu Ziffer 2.35 b.

Im Bereich der Kohäsionspolitik sah die ESF-Verordnung für 2007-2013 bereits die Möglichkeit vor, indirekte Kosten pauschal anzugeben. Die Anwendung von Pauschalsätzen, Pauschalbeträgen und Stückkostensätzen bei den Programmen für 2007-2013 wurde im Mai 2009 durch entsprechende Änderung der EFRE- und der ESF-Verordnung generell ermöglicht. Andere Vereinfachungen wurden im Dezember 2008 und im Mai 2009 beschlossen. Im Juli 2009 legte die Kommission außerdem Vorschläge zur weiteren Vereinfachung der Durchführungsverordnung (EG) Nr. 1828/2006 und der allgemeinen Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 vor.

Auf der Grundlage der bei der Durchführung des Programms gesammelten Erfahrungen wird die Kommission gegebenenfalls Änderungen an der Rechtsgrundlage des Programms vorschlagen.

1.43.

Ein gewisses Maß an Vorsicht ist durchaus geboten. Die Vereinfachung von Regelungen zum alleinigen Zweck, das Risiko von Unregelmäßigkeiten zu senken, kann unter Umständen gewisse Nachteile haben, wenn etwa allgemeiner angelegte Regelungen zu weniger gezielten Ausgaben führen. Außerdem könnte Vereinfachung in einigen Bereichen (siehe beispielsweise Ziffern 9.6-9.7) auch die Lockerung der Voraussetzungen für die Bewilligung von Vorschusszahlungen sowie die Aufstockung der im Voraus zahlbaren Beträge bedeuten. Derartige Vereinfachungsmaßnahmen sollten allerdings durch wirksame Systeme flankiert werden, da ansonsten vorschriftswidrige Zahlungen erst erkennbar würden, wenn die Programme bereits teilweise durchgeführt oder vollständig abgeschlossen sind, was erst in einem späten Stadium des Prozesses der Fall ist. Trotz dieser Einschränkungen muss Vereinfachung ein vorrangiges Ziel bleiben.

1.43.

Die Regeln für die neuen Programme für 2007-2013 im Themenkreis Bildung und Kultur wurden vereinfacht und sehen in vielen Fällen eine Finanzierung durch Pauschalbeträge vor. Dadurch, aber auch durch das strikte Vorgehen bei der Genehmigung der nationalen Verwaltungs- und Kontrollsysteme, dürfte das Risiko im Zusammenhang mit Abschlusszahlungen gemindert werden.

Siehe auch die Antwort zu Ziffer 9.7.

1.44.

Es ist unbestreitbar, dass sich die Verwaltung des EU-Haushalts im Laufe der Zeit unsystematisch nach Maßgabe der nach und nach eingeführten Arten von Ausgabenprogrammen entwickelt hat. Die Ausgabenregelungen sowie die Methoden der Mittelverwaltung müssen den besonderen Gegebenheiten der verschiedenen Zielsetzungen der Haushaltsausgaben Rechnung tragen. Diese Zielsetzungen sollten allerdings nicht allzu detailliert sein, denn dies führt zu übermäßigem Verwaltungsaufwand und schwer einzuhaltenden Rechtsvorschriften. Hierzu bedarf es seitens der Kommission einer umsichtigen Überprüfung des rechtlichen Rahmens und der Verwaltungsstruktur spezifischer Ausgabenprogramme.

1.44.

Diesbezüglich sei auch auf die Arbeiten der Kommission an dem Konzept des tolerierbaren Fehlerrisikos hingewiesen, das auf eine klare Trennung zwischen den Risiken, die angesichts der jeweiligen Förderfähigkeitskriterien und Rahmenbedingungen für die Kontrolle beherrschbar sind, und den Risiken abzielt, die nicht kosteneffizient begrenzt werden können. Die Kommission wird der Haushaltsbehörde 2010 konkrete Vorschläge zum tolerierbaren Fehlerrisiko bei den Ausgaben in den Bereichen Forschung, Energie und Verkehr, Entwicklung des ländlichen Raums, Außenhilfe und Verwaltungsausgaben unterbreiten.

Siehe auch die Antwort zu Ziffer 1.41-1.42.

1.45.

Die allerwichtigste Aufgabe in diesem Zusammenhang muss deshalb darin bestehen, sicherzustellen, dass zuverlässige und vollständige Angaben zusammengestellt werden, die eine glaubwürdige Bewertung der bestehenden Kontrollkosten ermöglichen (30).

1.45.

1.46.

Von ebenso zentraler Bedeutung ist eine sorgfältige Bewertung, ob mit den Kontrollausgaben in der bisherigen Höhe der größtmögliche Nutzen erzielt wird. Sollte sich herausstellen, dass dies nicht der Fall ist, sollte das unmittelbare Ziel darin bestehen, aus den für diesen Zweck bereits aufgewandten Mitteln und eingesetzten Ressourcen vollen Nutzen zu ziehen (31).

1.46.

Anhand des Aktionsplans zur Verbesserung der Aufsicht über die Strukturfonds hat die Kommission bereits Vorabmaßnahmen zur Verbesserung der Kontrollsysteme getroffen. Sie weist auch darauf hin, dass sich die Senkung der Fehlerquote um 2-3 % aufgrund wirksamerer Ex-ante-Kontrollen (siehe hierzu die Fallstudie zum EFRE in der Mitteilung über das tolerierbare Fehlerrisiko (KOM(2008) 866) aus einer Bewertung der vom Rechnungshof in der DAS 2005 festgestellten Fehler ergibt und eigentlich ein Maß für das sog. Kontrollrisiko ist, d. h. das Risiko, dass Kontrollen in manchen Fällen nicht wirksam sind.

1.47.

Parallel zu den notwendigen Maßnahmen zur Gewährleistung der Wirksamkeit der Systeme muss das gebotene Ziel lauten, ein angemessenes Verhältnis zwischen den Kontrollkosten und dem mit den Kontrollen erzielten Nutzen herzustellen (siehe Empfehlung des Hofes im Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2007, Ziffer 1.52)

1.47.

Entsprechend der Anregung des Rechnungshofs wird die Kommission das Verhältnis zwischen Kosten und Nutzen der Kontrolle bei der Ausarbeitung ihrer Vorschläge zum tolerierbaren Fehlerrisiko ab 2010 zunächst in den Ausgabenbereichen Forschung, Energie und Verkehr, Entwicklung des ländlichen Raums, Außenhilfe und Verwaltung eingehender prüfen.

1.48.

Es wäre wünschenswert, dass bei jeder Prüfung von zur Genehmigung anstehenden Ausgabenprogrammen die damit verbundenen Risiken sowie die Verwaltungs- und Kontrollmaßnahmen dargelegt würden, die zur Eindämmung dieser Risiken auf ein Niveau erforderlich sind, das einem angemessenen Kosten Nutzen Verhältnis entspricht. Auf diese Weise würden die betreffenden Entscheidungen von Rat und Parlament in besserer Kenntnis der Sachlage und unter ausdrücklicher Berücksichtigung der damit verbundenen Risiken und Kosten getroffen.

1.48.

1.49.

Der Hof hält es für wichtig, weitere Überlegungen zur Vereinfachung sowie zu Kosten und Nutzen von Kontrollen anzustellen. Dies sollte rechtzeitig vor der Ausarbeitung von Vorschlägen für den neuen mehrjährigen Finanzrahmen geschehen (32).

1.49.

Siehe auch die Antwort zu Ziffer 1.37.

2.1.

In diesem Kapitel werden die Fortschritte beleuchtet, die die Kommission im Jahr 2008 bei der Behebung der Schwachstellen in ihren Überwachungs- und Kontrollsystemen in der Absicht erzielt hat, die Ordnungsmäßigkeit der aus dem EU-Haushalt finanzierten Vorgänge zu gewährleisten. Dabei wird insbesondere analysiert, inwieweit

2.1.

Die Kommission ergreift Maßnahmen zur weiteren Verbesserung ihres internen Kontrollsystems aufgrund ihrer eigenen Erfahrungen und zur Behebung der von den Rechnungsprüfern angesprochenen Probleme. Die im Jahr 2008 getroffenen Maßnahmen umfassten das Inkrafttreten der überarbeiteten internen Kontrollstandards für eine effiziente Verwaltung zum 1. Januar 2008, den Abschluss der Durchführungsphase des Aktionsplans für einen Integrierten Internen Kontrollrahmen sowie die Intensivierung von Klarheit und Kohärenz der jährlichen Tätigkeitsberichte.

2.2.

Ferner prüfte der Hof die jährlichen Zusammenfassungen (1)zu den strukturpolitischen Maßnahmen und dem Europäischen Fischereifonds sowie zur Landwirtschaft, um zu ermitteln, welchen Mehrwert sie liefern und wie dieser von den Kommissionsdienststellen genutzt wurde (siehe Ziffern 2.18-2.22).

2.3.

Sämtliche Generaldirektoren gaben an, angemessene Gewähr dafür erlangt zu haben, dass die ihnen zugewiesenen Ressourcen für die ausgewiesenen Zwecke verwendet wurden und dass mit den von ihnen eingeführten internen Kontrollen die Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge sichergestellt wurde, wobei allerdings in 12 Fällen Vorbehalte geltend gemacht wurden.

2.4.

Von den 41 Erklärungen, die im Jahr 2008 von den wichtigsten Generaldirektionen bzw. Dienststellen abgegeben wurden, enthalten 12 einen oder mehrere Vorbehalte, die sich überwiegend auf Mängel in Bezug auf die Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge beziehen. Die Gesamtzahl der Vorbehalte ging von 17 (im Jahr 2007) auf 15 (im Jahr 2008) zurück. Die bedeutendsten Vorbehalte im Zusammenhang mit der Ordnungsmäßigkeit von Vorgängen sind auf der linken Seite der Tabelle 2.1 dargestellt.

2.4.

Davon abgesehen wurden 2008 drei seit Langem bestehende Vorbehalte aufgehoben (der Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung zur Umsetzung des InVeKoS in Griechenland, der Generaldirektion Kommunikation zum fehlenden Ex-post-Kontrollsystem und der Generaldirektion Unternehmen und Industrie zur finanziellen Unterstützung europäischer Normungsgremien).

In der Kohäsionspolitik etwa konnte die Anzahl der Vorbehalte aufgrund der von den Mitgliedstaaten durchgeführten Abhilfemaßnahmen verringert werden.

2.5.

Im Falle des Themenkreises Landwirtschaft und natürliche Ressourcen hob der Generaldirektor der Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung einen seit langem (sechs Jahren) bestehenden Vorbehalt bezüglich der unzureichenden Umsetzung des InVeKoS in Griechenland auf, da die zuständigen Behörden ein neues Flächenidentifizierungssystem eingeführt haben, und der Vorbehalt zum Bereich Entwicklung des ländlichen Raums wurde nach Überprüfung und Validierung der Kontrollstatistiken seitens der bescheinigenden Stellen des Mitgliedstaats genauer formuliert. Der Generaldirektor liefert allerdings keinerlei Gewähr dafür, dass der von Griechenland erstellte und umgesetzte Aktionsplan für das Antragsverfahren im Jahr 2007 wirksam war. Außerdem ist der Hof der Auffassung, dass die von der Kommission und den bescheinigenden Stellen in dem betreffenden Mitgliedstaat durchgeführten Arbeiten zur Validierung der Kontrollstatistiken nicht das verlangte hohe Maß an Zuverlässigkeitsgewähr bieten.

2.5.

2.6.

Im Falle des Themenkreises Kohäsion hielten die Generaldirektion Regionalpolitik und die Generaldirektion Beschäftigung, Soziales und Chancengleichheit Vorbehalte zu Schwachstellen in den Verwaltungs- und Kontrollsystemen für den Zeitraum 2000-2006 aufrecht, obgleich die Gesamtzahl der betroffenen Mitgliedstaaten und operationellen Programme sowie das Finanzvolumen erheblich zurückgegangen waren. Im Jahr 2008 waren insgesamt 99 operationelle Programme betroffen, im Jahr 2007 waren es noch 185. Die Auswirkungen dieser Vorbehalte wurden von den Generaldirektionen mit 201 Millionen Euro beziffert (gegenüber 726 Millionen Euro im Jahr 2007) (2).

2.6.

Die Verringerung der finanziellen Auswirkungen von Vorbehalten wird in den jeweiligen jährlichen Tätigkeitsberichten klar beschrieben und zeigt, dass die Kommission ihre Aufgaben gemäß der Verpflichtung zur Stärkung ihrer Aufsichtsfunktion wahrgenommen hat. Die quantifizierten Auswirkungen sind auf die 2008 unternommenen verstärkten Anstrengungen der Kommission in Bezug auf alle Programme zurückzuführen. Hierzu gehören die Weiterverfolgung der in den jährlichen Tätigkeitsberichten 2007 vorgebrachten Vorbehalte, der Abschluss von 14 nationalen Aktionsplänen für Abhilfemaßnahmen und die Vornahme von Berichtigungen in Höhe von über 1,5 Mrd. EUR, wodurch die Aufhebung zahlreicher Vorbehalte möglich wurde.

Siehe auch die Antwort auf Ziffer 2.17.

2.7.

Die von den für die Themenkreise Forschung, Energie und Verkehr sowie Wirtschaft und Finanzen zuständigen Generaldirektionen geltend gemachten Vorbehalte stimmen mit den Feststellungen des Hofes überein, wonach die Restfehlerquote (nach Verrechnung und Korrekturen) in den Kostenaufstellungen zum sechsten Rahmenprogramm (RP6) weiterhin oberhalb der Wesentlichkeitsschwelle liegt.

2.7.

Siehe auch die Antwort auf Ziffer 7.17.

2.8.

Im Falle des Themenkreises Bildung und Unionsbürgerschaft berichtete der Generaldirektor der Generaldirektion Kommunikation über die erzielten Fortschritte bei der Stärkung der Kontrollsysteme, wies jedoch darauf hin, dass 9,4 % der geprüften Vorgänge mit Fehlern behaftet waren, deren Auswirkungen allerdings geringfügig waren.

2.8.

2.9.

Die auf der rechten Seite der Tabelle 2.1 dargestellte Analyse des Hofes zeigt, dass die Jährlichen Tätigkeitsberichte nur im Falle der Verwaltungsausgaben und des Themenkreises Wirtschaft und Finanzen mit den Schlussfolgerungen des Hofes in der Zuverlässigkeitserklärung übereinstimmen. Mit anderen Worten: Bei diesen Politikbereichen ergaben die Prüfungen des Hofes oder der Kommission keine bedeutenden Mängel, die in den Erklärungen der Generaldirektoren nicht erwähnt wurden. Im Falle des Themenkreises Landwirtschaft und natürliche Ressourcen stimmen die Ausführungen im Jährlichen Tätigkeitsbericht des Generaldirektors der Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung stärker als in den Vorjahren mit den Schlussfolgerungen der betreffenden spezifischen Beurteilung im Rahmen der Zuverlässigkeitserklärung überein.

2.9.

2.10.

Im Falle des Themenkreises Kohäsion stellt der Hof wie in Bezug auf das Jahr 2007 fest, dass Umfang und Grad der Vorbehalte die Schwere der Unregelmäßigkeiten in diesem Haushaltsbereich unzureichend widerspiegeln (siehe Ziffer 6.35).

2.10.

Wie bereits in den Jahren zuvor wird die Kommission dafür Sorge tragen, dass in allen vom Hof genannten Fällen angemessene Folge- und Korrekturmaßnahmen ergriffen werden.

2.11.

Im Falle des Themenkreises Außenhilfe, Entwicklung und Erweiterung stellte der Hof eine wesentliche Fehlerquote fest (siehe Ziffer 8.39) und bemängelte, dass die Überwachungs- und Kontrollsysteme die Ordnungsmäßigkeit der Zahlungen nur bedingt wirksam gewährleisten (siehe Ziffer 8.44). Diese Feststellungen werden in den Erklärungen der Generaldirektoren nicht angemessen widergespiegelt. Der Hof bringt diese Bemerkung nun zum vierten Mal in Folge vor (3).

2.11.

EuropeAid plant allerdings für 2010 — als Teil seiner laufenden Bemühungen um Verbesserung des gesamten internen Kontrollsystems und einhergehend mit den Arbeiten der Kommission an einem tolerierbaren Fehlerrisiko — eine Überprüfung seiner Kontrollstrategie.

2.12.

Mit der Annahme des Syntheseberichts kommt die Kommission ihrer politischen Verantwortung für die konkrete Umsetzung des Haushaltsplans der EU durch ihre Generaldirektoren nach (4). Der Bericht enthält eine rückblickende Bewertung des Finanzmanagements während der gesamten Amtszeit der scheidenden Kommission.

2.13.

Die Kommission ist der Auffassung, dass „die vorhandenen Kontrollsysteme die notwendigen Garantien für die Recht- und Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge, für welche sie nach Artikel 247 EG-Vertrag die Gesamtverantwortung übernimmt, bieten.“

2.14.

Die Kommission verweist auf das Ergebnis eines Anfang 2009 durchgeführten jährlichen Peer-Review-Verfahrens, wonach die Qualität der Jährlichen Tätigkeitsberichte, eines der wichtigsten Instrumente der Verwaltungsführung, weiter verbessert werden sollte. Die Kommission geht davon aus, dass sich diese Verbesserungen ab 2009 in den Jährlichen Tätigkeitsberichten niederschlagen werden.

2.14.

2.15.

Der Synthesebericht enthält einige Erläuterungen zur Vorgehensweise der Kommission im Zusammenhang mit Vorbehalten. Der Kommission zufolge wird bei signifikanten Mängeln per se ein Vorbehalt formuliert, sofern die Prüfung nicht einen zuverlässigen Nachweis dafür liefert, dass ein Aktionsplan besteht und durchgeführt wird. Nach Ansicht des Hofes sollte sich die Kommission allerdings stärker darum bemühen, konkretere Anhaltspunkte dafür zu beschaffen, dass die in den Aktionsplänen vorgesehenen Maßnahmen wirksam waren bzw. sich voraussichtlich als wirksam erweisen werden, und in mehreren Fällen müssten die Vorbehalte umfangreicher ausfallen (siehe die in den Ziffern 2.5, 2.10 und 2.11 sowie in Tabelle 2.1 aufgeführten Beispiele).

2.15.

Wenn Generaldirektoren einen Vorbehalt anmelden, sind sie gehalten, einen Aktionsplan zur Behebung der festgestellten Mängel aufzustellen. Die getroffenen Maßnahmen werden dann im Tätigkeitsbericht des Folgejahres beschrieben und bewertet. Wenn ausreichend nachgewiesen werden kann, dass die Maßnahmen eine messbare Auswirkung auf die Schwachstellen haben, kann der Vorbehalt möglicherweise aufgehoben werden. Beschlüsse über die Anmeldung oder Aufhebung von Vorbehalten gehören zu den zentralen Themen bei der Erstellung der „Peer Reviews“, wobei der bevollmächtigte Anweisungsbefugte die endgültige Entscheidung trifft.

Zum InVeKoS in Griechenland, siehe die Antwort auf Ziffer 2.5.

Zur Kohäsionspolitik, siehe die Antwort auf Ziffer 2.6.

Die Kommission nimmt auch Bezug auf ihre Antworten auf die Ziffern 2.10 und 2.11.

2.16.

Wie der Hof feststellt, räumt die Kommission ein, dass es zur Klärung bestimmter Problemfelder in anderen Bereichen weiterer Maßnahmen bedarf. Hierzu gehören u. a.

a)

die Bewertung der Wirksamkeit interner Kontrollmaßnahmen;

b)

der verstärkte Ressourceneinsatz zur Verbesserung der bestehenden Kontrollstruktur für die Verwaltung der Ausgaben innerhalb des Finanzrahmens 2007-2013 und zur Behebung von Schwachstellen im vorangegangenen Finanzrahmen;

b)

c)

die vollständige und zuverlässige Berichterstattung über Fehlerkorrekturen auf der Ebene der Mitgliedstaaten.

c)

2.17.

In Bezug auf die Kohäsionspolitik berichtet die Kommission, sie habe mehr formale Entscheidungen zur Aussetzung von Zwischenzahlungen getroffen (10 im Jahr 2008 gegenüber einer im Jahr 2007) und erheblich umfangreichere Finanzkorrekturen veranlasst (1 587 Millionen Euro im Jahr 2008 gegenüber 396 Millionen Euro im Jahr 2007). Bezüglich ihres Aktionsplans zur Stärkung ihrer Aufsichtsfunktion bei der geteilten Verwaltung von Strukturmaßnahmen räumt die Kommission ein, dass „noch etwas Zeit vergehen muss, bevor sich die Wirkung dieser Maßnahmen in einer Verringerung der Fehlerquote (…) bemerkbar macht“.

2.17.

Die Kommission hat ein mehrjähriges, auf Vorbeugung bzw. Aufdeckung und Korrektur beruhendes Kontrollsystem eingerichtet. Ihren Schätzungen zufolge belaufen sich die Finanzkorrekturen und die Rückforderungen für sämtliche Politikbereiche für 2008 im günstigsten Fall auf insgesamt 2,967 Mrd. EUR. Dies macht deutlich, dass sich die Kommission auf Aufhebungs- und Korrekturaspekte ihres Kontrollsystems konzentriert (siehe Abschnitt 6 „Rückforderung von zu Unrecht geleisteten Zahlungen“ der Anmerkungen zur Jahresrechnung 2008).

2.18.

In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2007 stellte der Hof fest, dass die jährlichen Zusammenfassungen im ersten Jahr ihres Bestehens keine zuverlässige Bewertung der Funktionsweise und der Wirksamkeit der Überwachungs- und Kontrollsysteme lieferten, und empfahl der Kommission, Maßnahmen zur Verbesserung der Informationen zu ergreifen (5).

2.18.

In der Landwirtschaft müssen alle Mitgliedstaaten mit nur einer Zahlstelle eine Zuverlässigkeitserklärung des Leiters der Zahlstelle und eine Bescheinigung der bescheinigenden Stelle vorlegen, die per definitionem die in der Haushaltsordnung und der Interinstitutionellen Vereinbarung genannte jährliche Zusammenfassung bilden. Ferner erstellen die Mitgliedstaaten mit mehr als einer Zahlstelle eine jährliche Zusammenfassung, den so genannten Synthesebericht.

2.19.

Der Hof analysierte die jährlichen Zusammenfassungen für 2008, um zu ermitteln, ob die Vorschriften der Haushaltsordnung eingehalten worden waren und die Mitgliedstaaten zusätzliche Informationen geliefert hatten.

2.20.

Nicht alle Mitgliedstaaten hielten die Vorschriften der Haushaltsordnung ein bzw. befolgten die Leitlinien der Kommission (6). Im Vergleich zum Vorjahr hat sich allerdings die Qualität der Analyse in allen jährlichen Zusammenfassungen gebessert.

2.20.

Die Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung hat in ihrem jährlichen Tätigkeitsbericht 2008 festgehalten, dass die Mitgliedstaaten die rechtlichen Verpflichtungen eingehalten und auch die von den Kommissionsdienststellen festgelegten Leitlinien in der Regel befolgt haben. Die Qualität der in den jährlichen Zusammenfassungen enthaltenen Analysen konnte gegenüber dem Vorjahr gesteigert werden, in einigen Fällen sollte die Bewertung bestimmter Grundelemente allerdings noch verbessert werden. Die Kommission hat diesen Punkt mit den Mitgliedstaaten erörtert und in der Folge eine der Leitlinien überarbeit.

2.21.

Die jährlichen Zusammenfassungen bilden ein Element der internen Kontrolle, und der Hof hat die Kommission ermuntert, für einen zusätzlichen Nutzen dieses Verfahrens zu sorgen, indem sie gemeinsame Probleme, mögliche Lösungen oder bewährte Vorgehensweisen ermittelt und diese Informationen im Rahmen ihrer Überwachungsfunktion nutzt (7). Die Kommission ihrerseits hat die Mitgliedstaaten ermuntert, ebenso zu verfahren.

2.21.

Die Kommission nimmt auch Bezug auf ihre Antwort unter Ziffer 2.18.

2.22.

Die Analyse des Hofes ergab, dass eine Reihe von Mitgliedstaaten (8)für 2008 Angaben oder Analysen übermittelten, die den jährlichen Zusammenfassungen einen gewissen Zusatznutzen verliehen, da Systemmängel oder Querschnittsthemen angesprochen und erläutert wurden. Die für den Themenkreis Kohäsion zuständigen Generaldirektoren ließen die Angaben in den jährlichen Zusammenfassungen in ihre eigene Bewertung der nationalen Systeme einfließen.

2.22.

Im Bereich Kohäsion haben sieben Mitgliedstaaten die in den Leitlinien der Kommission vorgeschlagene Zuverlässigkeitserklärung den jährlichen Zusammenfassungen beigefügt. Die Kommission wird die bisher vorgelegten Erklärungen prüfen, um diejenigen Schlüsselelemente zu bestimmen, die für die jährlichen Zusammenfassungen einen zusätzlichen Nutzen darstellen können. Die Ergebnisse dieser Prüfung werden in die Überarbeitung des Leitfadens einfließen.

Im Bereich Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums enthält die Zuverlässigkeitserklärung des Leiters der Zahlstelle eine Bestätigung der Zuverlässigkeit der Rechnungsführung sowie der Rechtmäßigkeit und der Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge. Diese Erklärung wird von der bescheinigenden Stelle geprüft, die auch eine Stellungnahme dazu abgibt. Hierdurch wird die Zuverlässigkeit erhöht. Der Synthesebericht, den die Mitgliedstaaten mit mehr als einer Zahlstelle abfassen, stellt einen Mehrwert dar, da er die Zuverlässigkeitsgewähr auf nationaler Ebene zusammenfasst.

2.23.

Im Oktober 2007 verabschiedete die Kommission eine Mitteilung über die Revision der Normen für die interne Kontrolle und des zugrunde liegenden Rahmens (9). Darin legte sie 16 überarbeitete Normen für die interne Kontrolle für ein effizientes Management fest, die die ursprünglichen 24 Normen ab 1. Januar 2008 ersetzen sollten.

2.24.

Bezogen auf 16 Generaldirektionen prüfte der Hof die Normen für die interne Kontrolle, mit denen die Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge gewährleistet werden soll, und stellte eine ähnlich hohe Umsetzungsquote wie in den Vorjahren fest (10).

2.24.

2.25.

Im Rahmen der überarbeiteten Normen für die interne Kontrolle sind die Generaldirektoren verpflichtet, die tatsächliche Umsetzung bestimmter als prioritär eingestufter Normen unter Beweis zu stellen (11). Die meisten Generaldirektoren wählten im Jahr 2008 die Normen für die interne Kontrolle 7 bis 11, die sich im Wesentlichen auf den Bereich „Operative Maßnahmen und Kontrolltätigkeiten“ beziehen (12). Die Normen für die Bereiche „Planung und Risikomanagement“ (Normen für die interne Kontrolle 5 und 6) hingegen wurden trotz ihrer Bedeutung nur von wenigen Generaldirektionen gewählt (13)Die Kommission konnte allerdings nicht unter Beweis stellen, dass die Überwachungs- und Kontrollsysteme das Fehlerrisiko in folgenden Themenkreisen/Politikbereichen hinreichend wirksam eindämmen: Entwicklung des ländlichen Raums innerhalb des Themenkreises Landwirtschaft und natürliche Ressourcen (siehe Ziffer 5.63), Kohäsion (siehe Ziffer 6.36), Forschung, Energie und Verkehr (siehe Ziffer 7.41) sowie Außenhilfe, Entwicklung und Erweiterung (siehe Ziffer 8.34).

2.25.

13 Generaldirektionen (ein Drittel) entschieden sich für einen oder beide Standards für Planung und Risikomanagement, darunter auch einige der ausgabenstarken Generaldirektionen. Die Kommission ist der Meinung, dass dadurch angemessen verdeutlicht wird, welche Bedeutung diese Standards für die betreffenden Generaldirektionen haben.

Für den Themenkreis Landwirtschaft und natürliche Ressourcen insgesamt liegt die voraussichtliche Fehlerquote leicht unter der Wesentlichkeitsschwelle von 2 %. Die Entwicklung der letzten Jahre zeigt, dass die Aufsichts- und Kontrollsysteme in diesem Themenkreis im Allgemeinen besser geworden und nun wirksam sind, auch wenn es bei der Entwicklung des ländlichen Raums noch weiterer Verbesserungen bedarf.

Dank der Umsetzung ihres Aktionsplans zur Stärkung der Aufsichtsfunktion der Kommission bei der Verwaltung von Strukturmaßnahmen konnte die Kommission bedeutende Fortschritte im Hinblick auf die Verbesserung der Überwachungssysteme und die Eindämmung des Fehlerrisikos erzielen. Darüber hinaus hat sie eine Vereinfachung der Bestimmungen für Kostenaufstellungen im Bereich der Kohäsion durch die Festsetzung von Pauschalsätzen, Festbeträgen und Stückkostensätzen sowie durch die Stärkung des Kontrollrahmens für den Zeitraum 2007-2013 beschlossen. Sie ist der Ansicht, dass die Auswirkungen solcher Maßnahmen auf die Fehlerquote nur über einen längeren Zeitraum bewertet werden können; sie wird Anfang 2010 über die ersten Auswirkungen auf Zahlungen des Programmplanungszeitraums 2007-2013 berichten.

Die Kommission nimmt auch Bezug auf ihre Antwort unter Ziffer 2.17.

Es wurden bereits erhebliche Anstrengungen unternommen, um die Verwaltung der Mittel für die Themenkreise Forschung, Energie und Verkehr innerhalb des anzuwendenden Rechts- und Finanzrahmens zu verbessern. Die Kommission wird auch künftig strenge Kontrollen durchführen (siehe auch die Antwort auf Ziffer 7.42).

Die Kommission hat ihre Kontrollen im Themenkreis Außenhilfe, Entwicklung und Erweiterung so konzipiert, dass sie den gesamten Lebenszyklus ihrer mehrjährigen Projekte abdecken, damit sie in der Lage ist, im Rahmen der regulären Kontrollen den meisten finanziellen Fehlern vorzubeugen oder diese aufzudecken und zu berichtigen. Die im Kontrollsystem der Kommission vorgesehenen obligatorischen Finanzprüfungen müssten es der Kommission ermöglichen, derartige Fehler bei Vorauszahlungen in einem der folgenden Haushaltsjahre aufzudecken und zu korrigieren, bevor Abschlusszahlungen geleistet werden. Die Ex-post-Kontrollen der Kommission bestätigen, dass die Restfehlerquote gering ist.

2.26.

Mit dem Aktionsplan aus dem Jahr 2006 sollten spezifische Defizite im internen Kontrollrahmen der Kommission behoben werden (14). Die Mitteilung der Kommission von Februar 2009 (15)enthält eine aktualisierte Bewertung der Ergebnisse des Aktionsplans anhand von Indikatoren.

2.27.

Bei der Analyse dieser Mitteilung durch den Hof (siehe Tabelle 2.2 ) hat sich gezeigt, dass die Kommission alle 14 der vom Hof im vorangegangenen Jahresbericht als noch umzusetzen eingestuften Teilmaßnahmen (16)umgesetzt und damit die Umsetzung des Aktionsplans abgeschlossen hat.

2.28.

Die Kommission liefert eine Reihe von Indikatoren und Deskriptoren zur Messung und Bewertung der Wirkung des Aktionsplans (17). Aus der Analyse des Hofes (siehe Tabelle 2.2 ) geht hervor, dass in den meisten Fällen nicht die Wirksamkeit, sondern nur Outputs und die Tätigkeit der Kommission nach (Teil-) Maßnahmen gemessen werden. Wenngleich die Darstellung sachlich korrekt ist, kann anhand dieser Indikatoren nicht ermittelt werden, ob der Aktionsplan eine messbare Wirkung auf die Überwachungs- und Kontrollsysteme und letzten Endes auf die Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge gezeitigt hat.

2.28.

Darüber hinaus ist die Kommission der Ansicht, dass die Aktionspläne der vergangenen fünf Jahre dazu geführt haben, dass die Behörden der Mitgliedstaaten oder die externe Stellen Verständnis dafür zeigen, dass Maßnahmen zur Vorbeugung von Fehlern bei der Verwaltung von EU-Programmen notwendig sind. Diese Auswirkung ist sehr wichtig und wird die Grundlage für künftige Maßnahmen und die Zusammenarbeit bilden.

2.29.

Bezogen auf 2008 stellte der Hof weitere Fortschritte im Bereich der Überwachungs- und Kontrollsysteme der Kommission fest, insbesondere hinsichtlich der Auswirkungen der diesbezüglichen Vorbehalte zur Zuverlässigkeitsgewähr in den Erklärungen der Generaldirektoren (siehe Ziffern 2.5-2.8).

2.29.

2.30.

Bei seinen Prüfungen stellte der Hof allerdings in einigen Jährlichen Tätigkeitsberichten und Erklärungen anhaltende Unzulänglichkeiten hinsichtlich Umfang und Grad der Vorbehalte sowie hinsichtlich der Bewertung und Funktionsweise der Überwachungs- und Kontrollsysteme fest (siehe Ziffern 2.9-2.11).

2.30.

Die Kommission begrüßt die in der Tabelle 2.1 dargestellten Verbesserungen und bekräftigt ihre Entschlossenheit, weitere Fortschritte in diesem Bereich zu erzielen. Derzeit bewertet sie die Faktoren, die die Qualität der jährlichen Tätigkeitsberichte beeinflussen; sie wird die Maßnahmen zur weiteren Steigerung der Qualität der Berichte vorantreiben.

Siehe die Antworten auf die Ziffern 2.9, 2.10 und 2.11.

2.31.

Die Kommission hat Fortschritte bei der Handhabung der jährlichen Zusammenfassungen dahin gehend erzielt, dass diese zusätzliche Zuverlässigkeitsgewähr liefern und einen zusätzlichen Nutzen zu den Erklärungen der Generaldirektoren erbringen. Nicht alle Mitgliedstaaten hielten allerdings die Vorschriften der Haushaltsordnung in vollem Umfang ein (siehe Ziffern 2.20 und 2.22).

2.31.

Die Kommission hat geeignete Schritte eingeleitet, um in allen Fällen, in denen die Vorschriften nicht eingehalten wurden, entsprechende Folgemaßnahmen zu treffen, und damit erreicht, dass der Zusatznutzen der jährlichen Zusammenfassungen der Mitgliedstaaten gegenüber dem Vorjahr gesteigert werden konnte.

2.32.

Die Kommission hat die nahezu vollständige Umsetzung der überarbeiteten Normen für die interne Kontrolle unter Beweis gestellt (siehe Ziffer 2.24) und die Teilmaßnahmen in ihrem Aktionsplan für einen integrierten internen Kontrollrahmen umgesetzt (siehe Ziffer 2.27).

2.33.

Der Hof stellt jedoch fest, dass die Kommission nicht unter Beweis stellen kann, dass mit ihren Maßnahmen zur Verbesserung der Überwachungs- und Kontrollsysteme das Fehlerrisiko in einigen Haushaltsbereichen wirksam eingedämmt wird (siehe Ziffer 1.33).

2.33.

Die Kommission nimmt auch Bezug auf ihre Antworten unter Ziffern 2.17 und 2.25.

2.34.

Die Verbesserung der Überwachungs- und Kontrollsysteme ist als ein laufender Prozess anzusehen, bei dem die einschlägigen Maßnahmen erst nach einer Weile als wirksam angesehen werden können. Dies bedeutet, dass die vorangegangenen Empfehlungen des Hofes ihre Gültigkeit behalten (18).

2.34.

2.35.

Zusätzlich ist in erster Linie besonderes Augenmerk auf diejenigen Ausgabenbereiche zu richten, in denen der Hof weiterhin eine hohe Fehlerquote zu beanstanden hat. Dabei gilt es,

a)

Kosten und Nutzen von Kontrollen zu politischen Maßnahmen zu bewerten;

a)

b)

bei der Ausarbeitung künftiger Vorschläge für politische Maßnahmen Vereinfachungen zu fördern;

b)

Die Kommission verweist auf die Schlussfolgerung des Hofs unter Ziffer 1.39, wonach die Vereinfachung möglicherweise im Widerspruch zur Gewährleistung steht, dass mit der Finanzhilfe die politischen Ziele erreicht werden. Hierzu bemerkt sie, dass sehr spezifische politische Ziele mitunter komplexe Vorschriften erfordern, damit sichergestellt ist, dass diese Ziele auch erreicht werden.

In der Kohäsionspolitik wurden die Fondsverordnungen im Mai 2009 geändert, so dass die Anwendung von Pauschalsätzen, Festbeträgen und Stückkostensätzen bereits bei den Programmen für 2007-2013 erlaubt ist. Die Kommission hat den Mitgliedstaaten dringend empfohlen, diese vereinfachte Kostenmethode anzuwenden. Im Juli 2009 hat sie weitere Vorschläge für eine Vereinfachung des rechtlichen Rahmens für den Zeitraum 2007-2013 vorgelegt.

c)

den Mechanismus weiter zu verbessern, mit dem aufgetretene Fehler durch Finanzkorrekturen, Abzüge oder Wiedereinziehungen berichtigt werden sollen, und die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, damit diese Wirkung in der Praxis unter Beweis gestellt werden kann.

c)

2009 soll die Berichtigung von systematischen Fehlern im Forschungsbereich beschleunigt werden.

2.36.

In Politikbereichen, in denen für die Mitgliedstaaten rechtliche Verpflichtungen zur Vorlage jährlicher Mitteilungen bestehen, sollte die Kommission dafür sorgen, dass aus diesen Mitteilungen (beispielsweise jährliche Zusammenfassungen und Ex-ante-Zuverlässigkeitserklärungen) der größtmögliche Nutzen gezogen wird. Freiwilligen Initiativen von Mitgliedstaaten (beispielsweise in Form nationaler Erklärungen) oder Obersten Rechnungskontrollbehörden sollte gebührende Aufmerksamkeit geschenkt werden, um einen zusätzlichen Einblick in alle Angelegenheiten zu erlangen, die für die Gewährleistung von Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben aus dem EU-Haushalt von Belang sein könnten.

2.36.

3.1.

In diesem Kapitel werden Sachverhalte analysiert, die sich aus der Ausführung des EU-Gesamthaushaltsplans im Jahr 2008 ergeben. Erwähnung finden im Einzelnen die Haushaltsvollzugsquote, die Durchführung der EU-Programme — insbesondere der Ausgaben für Maßnahmen der Kohäsionspolitik der EU — die Berichtigungshaushaltspläne und der Umfang der noch abzuwickelnden Mittelbindungen.

3.2.

Die für 2008 bewilligten Haushaltsmittel (endgültig festgestellter Haushaltsplan und Berichtigungshaushaltspläne) beliefen sich zusammen mit den aus 2007 übertragenen Mitteln auf insgesamt 132,3 Milliarden Euro bei den Verpflichtungen und 117 Milliarden Euro bei den Zahlungen, was gegenüber dem endgültigen Haushalt 2007 (1)einem Anstieg von 4,7 % bzw. 1,7 % gleichkommt. Insgesamt betrachtet lagen die Verpflichtungsermächtigungen des Jahres um 2,2 Milliarden Euro unterhalb der Obergrenze des Finanzrahmens, während die Zahlungsermächtigungen um 14,0 Milliarden Euro unter der Obergrenze blieben (siehe Abbildungen III und IV in Anhang I ).

3.3

Im Zuge der im Jahresverlauf angenommenen zehn Berichtigungshaushaltspläne wurden die Mittel für Verpflichtungen um insgesamt 1,4 Milliarden Euro erhöht und die Mittel für Zahlungen um 4,6 Milliarden Euro gekürzt, wobei diese Verringerung im Wesentlichen eine Reaktion auf das hinter den Erwartungen zurückgebliebene Ausgabenvolumen in den Bereichen Kohäsion (4,5 Milliarden Euro) und Außenbeziehungen (0,3 Milliarden Euro) ist. Die Kürzung der Mittel für Zahlungen im Wege von Berichtigungshaushaltsplänen zeugt insofern von einer vorbildlichen Haushaltsführung, als auf Änderungen reagiert und gleichzeitig der Haushaltsüberschuss (2)abgebaut wird (was insbesondere zur Folge hat, dass die Mitgliedstaaten Eigenmittel früher zurückerhalten).

3.4.

Die Kommission erstellt eine Reihe von Dokumenten, denen u. a. die folgenden Informationen zur Ausführung des Haushaltsplans der Europäischen Gemeinschaften (3)entnommen werden können:

3.5.

In Bezug auf die strukturpolitischen Programme 2000-2006 zeigte sich, dass die Ausführungsrate bei den Zahlungsermächtigungen für 2008 die Erwartungen bei Weitem überstieg. Anstelle der geschätzten 16,3 Milliarden Euro beliefen sich die Zahlungen auf 24,0 Milliarden Euro. Der ursprünglichen Vorausschätzung lag die Annahme zugrunde, dass die Höhe der Zahlungsanträge im Jahr 2008 zurückgehen würde, da die „n+2“ Regel (6)keine Anwendung fand und seit 2006 keine neuen Mittelbindungen erfolgt waren. Der erwartete Rückgang ist jedoch ausgeblieben.

3.6.

Die Mitgliedstaaten legten der Kommission Konformitätsbewertungen — eine Grundvoraussetzung für die Erstattung aus den Kohäsionsprogrammen 2007-2013 (siehe Ziffer 6.26) — verspätet zur Genehmigung vor. Dies hatte zur Folge, dass die Ausführung bei den Zahlungsermächtigungen deutlich unter den Erwartungen lag (12,6 Milliarden Euro). Nahezu alle 2008 für den neuen Programmplanungszeitraum getätigten Zahlungen erfolgten in Form erster Zuschüsse.

3.6.

In einigen Fällen haben die Mitgliedstaaten keine Zwischenzahlungsanträge vorgelegt, und zwar auch dann nicht, wenn die Konformitätsbewertungen bereits genehmigt waren. Dies deutet darauf hin, dass zahlreiche Programme vor Ort nur langsam durchgeführt wurden.

3.7.

Am 26. November 2008 stellte die Kommission das Grundgerüst eines Europäischen Konjunkturprogramms vor als gemeinsame Antwort Europas auf die derzeitige Finanz- und Wirtschaftskrise (7).

3.8.

Als Teil des EU-Beitrags zu diesem Konjunkturpaket enthielt das Programm den Vorschlag, die Zahlungen im Rahmen der Strukturfonds zu beschleunigen. Es wurde vorgeschlagen, die Kriterien für die Förderung durch den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) und den Europäischen Sozialfonds zu vereinfachen, die Ausgabenpolitik neu auszurichten und ab Anfang 2009 die Vorauszahlungen zu beschleunigen. Damit sollte den Mitgliedstaaten ermöglicht werden, rascher auf bis zu 1,8 Milliarden Euro an Vorauszahlungen aus dem Europäischen Sozialfonds zuzugreifen, um eine aktive Arbeitsmarktpolitik zu fördern, die Unterstützung auf die wirtschaftlich Schwächsten zu konzentrieren und die Bemühungen um einen Qualifikationsschub zu intensivieren. Überdies sollen weitere 4,5 Milliarden Euro an Vorauszahlungen aus dem EFRE zugunsten von Kohäsionsmaßnahmen bereitgestellt werden. Zur Verbesserung der Energieverbundnetze und der Breitband-Infrastruktur beabsichtigt die Kommission, für den Zeitraum 2009-2010 zusätzliche Mittel in Höhe von 5,00 Milliarden Euro bereitzustellen. Dieses Paket umfasst Mittel in Höhe von insgesamt 3,98 Milliarden Euro zugunsten von Investitionen in die Kohlenstoffabscheidung und -speicherung, in Offshore-Windprojekte und Energieverbundnetze, ferner 1,02 Milliarden Euro zum Ausbau und zur Erneuerung des Hochgeschwindigkeits-Internetzugangs in ländlichen Gebieten sowie zur Bewältigung neuer Herausforderungen auf dem Gebiet der Agrarumweltmaßnahmen. Die Auswirkungen des Konjunkturprogramms auf den Haushaltsplan werden sich erst nach 2009 bemerkbar machen.

3.9.

Die noch abzuwickelnden Mittelbindungen (d. h. nicht verwendete Mittelbindungen, die zur Deckung künftiger Ausgaben übertragen werden), hauptsächlich im Zusammenhang mit Mehrjahresprogrammen, sind um 16,4 Milliarden Euro (11,8 %) auf 155,0 Milliarden Euro angestiegen. Betrachtet man ausschließlich die aus getrennten Mitteln (8)finanzierten Politikbereiche, beläuft sich der Betrag der noch abzuwickelnden Mittelbindungen auf insgesamt 153,8 Milliarden Euro, was unter Zugrundelegung der Abwicklungsrate 2008 Mittelbindungen von 1,8 Jahren oder Zahlungen von 2,3 Jahren in den jeweiligen Politikbereichen entspricht. Allerdings stammen nahezu 80 % der noch abzuwickelnden Mittelbindungen aus den Jahren 2007 und 2008 und beziehen sich daher auf den Finanzrahmen 2007-2013. Die Struktur der kumulierten noch abzuwickelnden Mittelbindungen verdeutlicht die Auswirkungen der Bemühungen um Abbau der noch abzuwickelnden Mittelbindungen durch entsprechende Zahlungen, bevor die sowohl im Bereich der Strukturfonds als auch im Bereich des Kohäsionsfonds geltende Regel der automatischen Aufhebung von Mittelbindungen („n+2“ Regel/„n+3“-Regel) zur Anwendung kommt.

3.9.

3.10.

Noch abzuwickelnde Mittelbindungen entstehen als direkte Folge der Ausgaben zulasten getrennter Mittel in Bereichen, in denen sich die Abwicklung der Ausgabenprogramme über mehrere Jahre erstreckt und Verpflichtungen einige Jahre vor Vornahme der entsprechenden Zahlungen eingegangen werden. Da Mittelbindungen durch entsprechende Zahlungen abgewickelt werden, führen in erheblichem Umfang über den Zahlungen liegende Mittelbindungen langfristig zu einer Ansammlung noch abzuwickelnder Mittelbindungen, wobei sich die Lage von Jahr zu Jahr fortsetzt.

3.11.

Der höchste Anteil noch abzuwickelnder Mittelbindungen steht im Zusammenhang mit dem Themenkreis Kohäsion (siehe Schaubild 3.1 ). In diesem Bereich betrugen die noch abzuwickelnden Mittelbindungen 103 Milliarden Euro (9)(rund 66 % des Gesamtvolumens), was bei der Abwicklungsrate 2008 Mittelbindungen von 2,2 Jahren oder Zahlungen von 2,9 Jahren entspricht. Die überwiegende Mehrheit der noch abzuwickelnden Mittelbindungen in diesem Bereich (73,8 Milliarden Euro) bezieht sich auf den derzeitigen Zeitraum 2007-2013. Die noch abzuwickelnden Mittelbindungen im Zusammenhang mit der Finanziellen Vorausschau 2000-2006 belaufen sich auf 29,3 Milliarden Euro.

3.11.

3.12.

Rund 13,4 % der nicht verwendeten Mittelbindungen insgesamt (20,9 Milliarden Euro) betrafen den Kohäsionsfonds ungeachtet der Tatsache, dass auf diesen lediglich etwa 6,2 % des Gesamtbetrags der für 2008 bewilligten Verpflichtungsermächtigungen entfallen. Dies bedeutet einen Anstieg von 2,8 Milliarden Euro oder rund 15,5 % gegenüber 2007. Das hohe Volumen noch abzuwickelnder Mittelbindungen im Bereich des Kohäsionsfonds entspricht bei der Abwicklungsrate 2008 Mittelbindungen von 1,4 Jahren oder Zahlungen von 4,9 Jahren.

3.12.

Außerdem sehen die Regeln für den Kohäsionsfonds vor, dass für den Zeitraum 2000-2006 im Gegensatz zu den anderen Strukturfonds keine automatische Aufhebung von Mittelbindungen erfolgt.

Im Zeitraum 2007-2013 gestaltet sich der Kohäsionsfonds parallel zum EFRE, und die Regeln für die automatische Aufhebung von Mittelbindungen gelten für beide Fonds. Dadurch wird sich der Umfang der noch abzuwickelnden Mittelbindungen für den Kohäsionsfonds noch weiter reduzieren.

3.13.

Die Abwicklungsraten sind 2008 unverändert hoch. Im Falle des Themenkreises Kohäsion wurden die ursprünglichen Zahlungsermächtigungen wegen Verzögerungen bei der Ausführung der neuen Programme 2007-2013 im Wege von Berichtigungshaushaltsplänen um 4,5 Milliarden Euro verringert.

3.13.

3.14.

Die Mitgliedstaaten konnten ihre Ausgabenprognosen auf dem Gebiet der Strukturfonds verbessern, was zu einer Verringerung des Gesamtausmaßes der überhöhten Vorausschätzungen führte.

3.14.

3.15.

Die noch abzuwickelnden Mittelbindungen zulasten getrennter Mittel sind unverändert hoch und übersteigen das Gesamtvolumen der Verpflichtungsermächtigungen für 2008. Allerdings stammen die meisten noch abzuwickelnden Mittelbindungen nunmehr aus 2007 und 2008 und beziehen sich daher auf den derzeitigen Finanzrahmen. Der Hof empfiehlt der Kommission, darauf hinzuwirken, dass die Mitgliedstaaten die verbleibenden Konformitätsbewertungen zu den Verwaltungs- und Kontrollsystemen baldmöglich und in hinlänglicher Qualität übermitteln, damit zusätzliche Verzögerungen bei den Zwischenzahlungen und ein weiterer Anstieg der noch abzuwickelnden Mittelbindungen verhindert werden.

3.15.

Die Kommission hat 2008 und 2009 Schritte unternommen, um eine Verbesserung des Konformitätsbewertungsverfahrens zu erreichen (Erinnerungsschreiben, Kontakte und Zusammenkünfte mit Mitgliedstaaten). Die Regel, nach der Vorfinanzierungsbeträge zurückgezahlt werden müssen, wenn ein Zahlungsantrag nicht innerhalb von 24 Monaten vorgelegt wird, sowie die Regel über die automatische Aufhebung von Mittelbindungen stellen für die Mitgliedstaaten Zwänge dar, die sie zu beachten haben. Siehe auch die Antwort auf Ziffer 3.6.

Zum 30. Juni 2009 entsprach die Gesamtzahl der eingegangenen und genehmigten Berichte 93 % bzw. 58 % der Mittelbindungen für 2007-2013.

4.1.

Dieses Kapitel enthält die spezifische Beurteilung des Hofes zu den Einnahmen. Die Haushaltseinnahmen der Europäischen Union bestehen aus Eigenmitteln und sonstigen Einnahmen. Wie in Tabelle 4.1 dargestellt, bilden die Eigenmittel mit Abstand die Hauptfinanzierungsquelle der Haushaltsausgaben (89,4 %).

4.2.

Am 26. Januar 2009 verabschiedete der Rat geänderte Vorschriften (1)zur Durchführung des neuen Beschlusses 2007/436/EG, Euratom über das System der Eigenmittel der Gemeinschaften (2), der am 1. März 2009 rückwirkend zum 1. Januar 2007 in Kraft trat. Da das Ratifizierungsverfahren bis Ende 2008 nicht abgeschlossen war, wurden die erforderlichen Neuberechnungen der MwSt.- und BNE-Beiträge der Mitgliedstaaten für 2007 und 2008 im Jahr 2009 vorgenommen.

4.3.

Der Hof wählte eine repräsentative statistische Stichprobe von 60 Einziehungsanordnungen aus den Aufzeichnungen der Kommission über sämtliche getätigte Einnahmen aus und prüfte die Ordnungsmäßigkeit von Vorgängen auf Kommissionsebene (siehe Anhang 4.1 ). Die Prüfung umfasste auch die Weiterverfolgung einiger früherer Prüfungsfeststellungen (siehe Anhang 4.2 ). Die Ziffern 4.4-4.8 enthalten Ausführungen zu zusätzlichen Prüfungsarbeiten, die der Hof durchgeführt hat.

4.4.

Die vom Hof durchgeführte Prüfung der den Rechnungen zugrunde liegenden Vorgänge kann sich nicht auf Einfuhren erstrecken, die nicht angemeldet wurden oder die der zollamtlichen Überwachung entgangen sind.

4.5.

Der Hof bewertete die Überwachungs- und Kontrollsysteme in drei Mitgliedstaaten (3)und prüfte deren Buchführungssysteme für traditionelle Eigenmittel. In diesen drei Mitgliedstaaten wurde jeweils eine Zufallsstichprobe von 30 Einfuhranmeldungen untersucht.

4.6.

Der Hof bewertete die Überwachungs- und Kontrollsysteme bei der Kommission sowie deren Kontrolltätigkeit in den Mitgliedstaaten. Er untersuchte die Rechnungsführung über die traditionellen Eigenmittel und analysierte die Abgabenströme, um angemessene Gewähr dafür zu erlangen, dass die erfassten Beträge vollständig und korrekt waren. Außerdem wurde die Überwachungsfunktion des Beratenden Ausschusses für Eigenmittel (4)bewertet.

4.7.

Die MwSt.- und BNE-Eigenmittel sind Beiträge, die sich aus der Anwendung einheitlicher Sätze auf die fiktiv harmonisierten MwSt.-Bemessungsgrundlagen der Mitgliedstaaten bzw. auf das nach Gemeinschaftsvorschriften berechnete BNE der Mitgliedstaaten ergeben. Die MwSt.- und BNE-Eigenmittel beruhen auf makroökonomischen Statistiken, deren zugrunde liegende Daten nicht direkt prüfbar sind. Deshalb diente als Ausgangspunkt der Prüfung der Eingang der von den Mitgliedstaaten übermittelten makroökonomischen Aggregate bei der Kommission. Anschließend wurden die Systeme der Kommission zur Verarbeitung der entsprechenden Daten bis zu ihrer Aufnahme in die endgültige Jahresrechnung bewertet. Die Prüfung des Hofes erstreckte sich somit auf die Aufstellung des Jahreshaushaltsplans und auf die Richtigkeit der Beiträge der Mitgliedstaaten.

4.8.

Ferner bezog sich die Prüfung auf die Überwachungs- und Kontrollsysteme der Kommission, die Gewähr dafür liefern sollen, dass diese Eigenmittel korrekt berechnet und erhoben werden, sowie auf die Funktionen des Beratenden Ausschusses für Eigenmittel und des BNE-Ausschusses (5). Außerdem untersuchte der Hof die Überwachungs- und Kontrollsysteme der nationalen Statistikämter für die Erstellung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen in vier Mitgliedstaaten (6).

4.9.

Die BNE-Eigenmittel dienen zum Haushaltsausgleich. Die zu niedrige Ausweisung des BNE eines einzelnen Mitgliedstaats hat zwar keinen Einfluss auf die BNE-Eigenmittel als Ganzes, bewirkt jedoch einen Anstieg der Beiträge der übrigen Mitgliedstaaten, bis das Problem festgestellt und behoben wird.

4.10.

Die traditionellen Eigenmittel werden von den Mitgliedstaaten festgestellt und erhoben. Drei Viertel dieser Beträge werden an die Gemeinschaft abgeführt, das übrige Viertel wird zur Deckung der Erhebungskosten einbehalten. Jeder Mitgliedstaat übermittelt der Kommission eine Monatsübersicht über die festgestellten Abgaben (Übersicht über die A-Buchführung) sowie eine vierteljährliche Übersicht über die darin nicht erfassten festgestellten Abgaben (B-Buchführung) (7).

4.11.

Der Hof stellte fest, dass die der Kommission übermittelten Buchführungsübersichten der Mitgliedstaaten insgesamt nicht mit wesentlichen Fehlern behaftet waren.

4.12.

Die Prüfung des Hofes ergab, dass die Berechnung der Beiträge der Mitgliedstaaten und ihre Entrichtung nicht mit wesentlichen Fehlern behaftet waren.

4.13.

Die Vor-Ort-Prüfungen des Hofes lieferten eine Bestätigung dafür, dass die untersuchten Überwachungs- und Kontrollsysteme im Bereich der Zollverwaltung und der Buchführung über die traditionellen Eigenmittel insgesamt gut funktionierten.

4.14.

Allerdings stellte der Hof bei seiner Prüfung wie in den Vorjahren Unzulänglichkeiten im Zusammenhang mit Beträgen in der B-Buchführung fest, die zwar nicht so wesentlich sind, dass sie sich auf die Gesamtschlussfolgerung auswirken, aber dennoch behoben werden sollten:

4.14.

—

verspätete Feststellung und Erhebung von Abgaben, obwohl den Zollbehörden (8)die Höhe der geschuldeten Beträge und die Identität der Schuldner bekannt waren;

—

—

Fehlen nationaler Anweisungen (9)zur Schätzung der Höhe der voraussichtlich uneinbringlichen Forderungen.

—

4.15.

Außerdem stellte der Hof in einem früheren Jahresbericht (10)eine sehr niedrige Frequenz von Warenkontrollen bei der Einfuhr fest. Die Kommission wies in ihrer Antwort darauf hin, dass dieses Manko später durch „audit-basierte Kontrollen“ kompensiert wird. Der Hof hat allerdings die Häufigkeit solcher auf Betriebsprüfungen beruhender Kontrollen in mehreren Mitgliedstaaten beanstandet (11).

4.15.

Für 2009 hat die Kommission die Kontrollstrategien der Mitgliedstaaten für traditionelle Eigenmittel als allgemeinen Gegenstand ihrer Kontrollen ausgewählt. Im Rahmen dieser Kontrollen untersucht sie die bestehenden Kontrollstrategien, die Anwendung der Risikoanalyse bei der Erstellung der Kontrollprogramme, die Durchführung der Kontrollprogramme und die Qualität der nachträglich durchgeführten Kontrollen.

4.16.

Im Jahr 2008 veröffentlichte die Oberste Rechnungskontrollbehörde (ORKB) eines Mitgliedstaats einen Bericht (12), der Feststellungen, die denen des Hofes ähneln, sowie Beanstandungen zum System der Kontrolle zollpflichtiger Einfuhrwaren in dem betreffenden Mitgliedstaat enthält. Darin werden insbesondere folgende Aspekte angesprochen:

4.16.

Die Kommission begrüßt die Maßnahmen der nationalen Rechnungsprüfungsorgane, insbesondere im Bereich der traditionellen Eigenmittel. Bei ihren Kontrollen bezieht die Kommission, soweit vorhanden, nationale Prüfberichte ein, um ihre Bewertung zu vervollständigen.

—

Die Zollbehörde hatte zwar wirksame Maßnahmen zur Erleichterung des Handelsverkehrs getroffen, muss jedoch die notwendigen Fachkenntnisse und Ressourcen zur Durchführung der ihr obliegenden Belegkontrollen weiter ausbauen.

—

Die auf Betriebsprüfungen beruhenden Kontrollen sind trotz des Anstiegs der Anzahl der dabei aufgedeckten Fehler zahlenmäßig rückläufig und von uneinheitlicher Qualität.

—

Es bedarf der Festlegung von Zielvorgaben und Normen für Häufigkeit und Qualität dieser Kontrollen zur Gewährleistung der Steueraufsicht und der Integrität des Abgabensystems.

4.17

Vorbehalte sind ein Instrument, mit dem die Kommission sich für strittige Elemente in den von den Mitgliedstaaten übermittelten MwSt.-Übersichten die Möglichkeit einer Berichtigung nach Ablauf der in den Rechtsvorschriften festgelegten Vierjahresfrist offenhalten kann. Im Jahr 2008 wurden 41 Vorbehalte geltend gemacht und 15 Vorbehalte aufgehoben, womit sich die Anzahl der zum Jahresende bestehenden Vorbehalte auf 163 erhöhte (siehe Tabelle 4.2 ). 34 davon bezogen sich auf Jahre vor 2000. Von den 15 im Jahr 2008 aufgehobenen Vorbehalten bezog sich keiner auf die am längsten zurückliegenden Jahre 1989, 1993 bzw. 1995. Die Kommission besitzt noch immer keine wirksamen Instrumente, mit denen sie die Mitgliedstaaten dazu veranlassen könnte, angemessene und zeitnahe Informationen zu liefern, die es ihr ermöglichen würden, bestehende MwSt.-Vorbehalte aufzuheben.

4.17.

4.18.

Die Generaldirektion Steuern und Zollunion ist für die korrekte Anwendung der MwSt.-Richtlinien zuständig und sollte deren Umsetzung sowie die Konformität der von den Mitgliedstaaten eingeführten Durchführungsmaßnahmen überwachen. Im Jahr 2008 traten zwei MwSt.-Richtlinien (13)in Kraft. Die Generaldirektion Steuern und Zollunion überwachte jedoch nicht alle nationalen Umsetzungsmaßnahmen zu diesen zwei Richtlinien. Eine fehlerhafte oder unvollständige Umsetzung könnte sich auf die Höhe der vereinnahmten MwSt. und somit auf die Höhe des gezahlten Eigenmittelbetrags auswirken. Außerdem könnte es dadurch zu Verzerrungen in der Funktionsweise des Binnenmarkts kommen.

4.18.

Was die beiden 2008 in Kraft getretenen MwSt. Richtlinien anbelangt, sieht die erste (14)für die Mitgliedstaaten eine Möglichkeit, keine Verpflichtung, vor, auf nationaler Ebene Vorschriften zu erlassen, die zur Bekämpfung von Steuerbetrug und Steuerumgehung Ausnahmen von den üblichen Bestimmungen der MwSt.-Richtlinie zulassen. Diese Maßnahmen müssen dem MwSt.-Ausschuss mitgeteilt werden und haben, wenn sie angenommen werden, positive Auswirkungen auf die MwSt.-Eigenmittel. Die zweite Richtlinie (15)hat keine wesentlichen Änderungen der bestehenden Rechtsvorschriften zur Folge, ihre wichtigsten Neuerungen sind vollständig in Artikel 412 aufgeführt und werden in den betroffenen Mitgliedstaaten umgesetzt.

4.19.

Kommt ein Mitgliedstaat nach Ansicht der Kommission seinen Verpflichtungen aufgrund der MwSt.-Richtlinie nicht nach, kann die Kommission den Gerichtshof anrufen (16). Im Jahr 2008 gab es drei solcher Klagen (17), von denen eine zur Verringerung der MwSt.-Eigenmittel führen könnte. Bei dieser Rechtssache vergingen mehr als vier Jahre von der Erfassung im zentralen Beschwerderegister bis zur Absendung des Schreibens zur Befassung des Gerichtshofs seitens der Kommission im Jahr 2008 und mehr als 20 Monate von der Erfassung der Beschwerde bis zur Absendung der Aufforderung zur Äußerung (18).

4.19.

Der rechtliche Rahmen in den Mitgliedstaaten ist häufig umfangreich und kompliziert, so dass eine gründliche Analyse erforderlich ist. Die Kommission widmet der Vorbereitung von Fällen, bei denen es um die Auslegung der Rechtsvorschriften über die indirekten Steuern geht, besondere Aufmerksamkeit.

Ferner hat die Kommission ihre Verfahren im letzten Jahr geändert, so dass Entscheidungen häufiger getroffen werden und somit — in den Fällen, in denen die Mitteilungen der Mitgliedstaaten noch kurz vor dem nächsten Verfahrensschritt eingehen — die Verzögerungen weniger gravierend sind, denn die Fälle können umgehend bearbeitet werden, sobald die Analyse der neuen Informationen abgeschlossen ist. Wenn potenzielle Auswirkungen auf die traditionellen Eigenmittel festgestellt werden, trifft die Kommission geeignete Maßnahmen, indem sie Vorbehalte geltend macht.

4.20.

Die Kommission legte den Ende 2007 fälligen sechsten Bericht nach Artikel 12 (19)im November 2008 vor. Dieser Bericht soll es der Kommission hauptsächlich ermöglichen, in Zusammenarbeit mit dem betreffenden Mitgliedstaat zu prüfen, ob gegebenenfalls Verbesserungen der Verfahren für die Erfassung der Steuerpflichtigen und die Ermittlung und Einziehung der MwSt. sowie der Kontrollsysteme auf dem Gebiet der MwSt. in Aussicht genommen werden können, um ihre Wirksamkeit zu erhöhen.

4.20.

4.21.

Der sechste Bericht enthält eine kritische Beurteilung des Nutzens der vorangegangenen Berichte. Die Schlussfolgerung lautet, dass die Haushaltsbehörde zu keinem der in den vorangegangenen Berichten behandelten Sachverhalte Stellung genommen oder Erörterungen eingeleitet hat, und die Kommission kaum oder keine Anhaltspunkte dafür finden konnte, dass Empfehlungen unmittelbar zu Änderungen in den Mitgliedstaaten geführt hätten. Die erhobene MwSt. dient als Bemessungsgrundlage für die von den Mitgliedstaaten abzuführenden MwSt-Eigenmittel.

4.22.

Nachdem die Mitgliedstaaten der Kommission ihre BNE-Daten für 2008 übermittelt hatten, gelangte der BNE-Ausschuss zu dem Schluss, dass die Daten der EU-15-Mitgliedstaaten unter gebührender Berücksichtigung der bestehenden Vorbehalte (20)für Eigenmittelzwecke geeignet waren. Im Falle der EU-12-Mitgliedstaaten konnte sich der BNE-Ausschuss kein Urteil zu den Zahlenangaben bilden, die noch ausstehen oder mit Vorbehalten belegt sind, weil die Analyse der BNE-Aufstellungen (21)noch andauert (siehe Ziffern 4.25 und 4.26).

4.23.

Der Hof prüfte Kernbestandteile der Überwachungs- und Kontrollsysteme, die bei der Kompilierung der im Jahr 2008 übermittelten BNE-Daten in vier Mitgliedstaaten zum Einsatz kamen, und stellte Unzulänglichkeiten in der Dokumentation der Verfahren zur Erstellung dieser Daten fest. Ferner wurden Kontrollen bezüglich der Qualität statistischer Daten nicht systematisch dokumentiert und/oder die Systeme zur Erstellung von Statistiken nicht immer bewertet.

4.23.

4.24.

Der Hof vertritt weiterhin die Auffassung (22), dass Unterschiede in den Überwachungs- und Kontrollsystemen in den nationalen Statistikämtern die Vergleichbarkeit, Zuverlässigkeit und Vollständigkeit der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen beeinträchtigen könnten.

4.24.

Die Kommission hat die Bemerkungen des Rechnungshofs über die Überwachungs- und Kontrollsysteme berücksichtigt. Insbesondere im BNE-Ausschuss sind die Überwachungs- und Kontrollsysteme seit 2006 ein Diskussionsthema. Die spezifischen Fragen 3 und 4 zur Beschreibung und Bewertung von Überwachungs- und Kontrollsystemen wurden in den aktualisierten Bewertungsfragebogen der Kommission für das BNE-Inventar (GNI Inventory Assessment Questionnaire, GIAQ) (GIAQ-Dokument GNIC/081 vom April 2007) aufgenommen. In den überarbeiteten Leitlinien zum BNE-Inventar (GNIC/053 rev. 2) wird eine ausführlichere Beschreibung der Verfahren der Mitgliedstaaten verlangt. Die Kommission wird den Austausch zwischen den Ländern über bewährte Verfahren in diesem Bereich weiterhin fördern, insbesondere mit einem Seminar, das im Dezember 2009 stattfinden wird.

4.25.

Ende 2008 bestanden für den Zeitraum 2002-2004 allgemeine Vorbehalte (23)zu den BNE-Daten der EU-15-Mitgliedstaaten in Erwartung der Analyse der aktualisierten BNE-Aufstellungen. Im Juni 2008 wurden allgemeine Vorbehalte zu den BNE-Daten der EU-10-Mitgliedstaaten für die Jahre 2004 bis 2006 geltend gemacht.

4.26.

Anfang 2008 bestanden 25 spezifische (24)BNE-Vorbehalte für den Zeitraum 1995-2001. Im Jahr 2008 hob die Kommission 15 Vorbehalte auf, sodass am Jahresende noch 10 Vorbehalte (25)übrig waren.

4.26.

4.27.

Bei seiner Vor-Ort-Prüfung der von nationalen Statistikämtern zur Verfügung gestellten Unterlagen stellte der Hof fest, dass bei zwei von der Kommission im Jahr 2008 aufgehobenen Vorbehalten nicht alle Angaben zur Begründung der an der Berechnung der BNE-Eigenmittel vorgenommenen Änderungen vorlagen. In einem Fall war das zur Berechnung eines Bestandteils der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung herangezogene Sachverständigengutachten nicht dokumentiert, und im anderen Fall wurden die der Kommission übermittelten Daten nicht in vollem Umfang durch statistische Angaben gestützt, sodass kein lückenloser Prüfpfad hergestellt werden konnte. Wie im Jahr 2007 (26)stellte der Hof fest, dass die Arbeiten der Kommission im Hinblick auf die Aufhebung von Vorbehalten weder Dokumentenprüfungen zur Erhärtung der Zuverlässigkeit der von den Mitgliedstaaten übermittelten Informationen durch Vergleiche mit externen Quellen noch Vor-Ort-Kontrollen zur Direktprüfung der geänderten Aggregate der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen umfassten.

4.27.

4.28.

Bis Ende 2008 hatte die Kommission aktualisierte oder neue BNE-Aufstellungen (27)erhalten und in 16 Mitgliedstaaten Kontrollbesuche durchgeführt. In sechs Fällen wurden BNE-Aggregate einer Direktprüfung unterzogen. In Ermangelung gebilligter interner Leitlinien bezüglich der Anwendung dieses Kontrollansatzes, wie etwa Kriterien für die Auswahl der zu prüfenden BNE-Bestandteile, besteht allerdings das Risiko, dass die Direktprüfung in diesen Mitgliedstaaten nicht einheitlich gehandhabt wurde. Außerdem hatte die Kommission die bei den nationalen Statistikämtern eingesetzten Überwachungs- und -kontrollsysteme zur Erstellung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen noch nicht bewertet.

4.28.

4.29.

Auf der Grundlage seiner Prüfungen gelangt der Hof zu der Schlussfolgerung, dass

für das am 31. Dezember 2008 abgeschlossene Haushaltsjahr nicht mit wesentlichen Fehlern behaftet sind.

4.30.

Auf der Grundlage seiner Prüfungen gelangt der Hof zu der Schlussfolgerung, dass die Überwachungs- und Kontrollsysteme die Ordnungsmäßigkeit der Einnahmen wirksam gewährleisten (siehe Anhang 4.1 ). Der Hof verweist allerdings auf die aufgezeigten Mängel, die zwar für die Wirksamkeit der Systeme als Ganzen nicht wesentlich sind, jedoch wie nachstehend erläutert der Abhilfe bedürfen.

4.31.

Bei den Prüfungen des Hofes treten weiterhin Unstimmigkeiten im Zusammenhang mit der Anwendung der B-Buchführung zutage. Deshalb empfiehlt der Hof der Kommission, ihre Bemühungen zur Sicherstellung der korrekten Anwendung und ihre Überwachungstätigkeit bezüglich der Abgabenfeststellung und -erhebung fortzusetzen (Ziffer 4.14).

4.31.

4.32.

Angesichts der in früheren Jahresberichten bemängelten Unzulänglichkeiten im Bereich der Kontrollstrategie empfiehlt der Hof der Kommission, diese Feststellungen bei ihren Kontrollbesuchen in den Mitgliedstaaten zu berücksichtigen. Sie sollte insbesondere auf ein angemessenes Verhältnis zwischen Warenkontrollen bei der Einfuhr und Betriebsprüfungen achten. Häufigkeit und Qualität dieser Kontrollen sollten so beschaffen sein, dass der Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft gewährleistet ist (Ziffern 4.15 und 4.16).

4.32.

4.33.

Die Kommission besitzt noch immer keine wirksamen Instrumente, mit denen sie die Mitgliedstaaten dazu veranlassen könnte, angemessene und zeitnahe Informationen zu liefern, die es ihr ermöglichen würden, bestehende MwSt.-Vorbehalte aufzuheben. Der Hof empfiehlt der Kommission, ihre Bemühungen fortzusetzen (28), in Zusammenarbeit mit den betroffenen Mitgliedstaaten eine Lösung herbeizuführen, damit diese Vorbehalte so zügig wie möglich aufgehoben und die erforderlichen Berichtigungen an den MwSt.-Bemessungsgrundlagen der Mitgliedstaaten vorgenommen werden können (Ziffer 4.17).

4.33.

4.34.

Im Zusammenhang mit dem Bericht nach Artikel 12 empfiehlt der Hof der Kommission, bei ihren Kontrollbesuchen auch die Zuverlässigkeit der Aussagen in den von den Mitgliedstaaten vorgelegten Unterlagen zu berücksichtigen. Dadurch würde der Bericht mit dazu beitragen, dass die geschuldete MwSt. tatsächlich in voller Höhe erhoben wird. Die erhobene MwSt. dient als Bemessungsgrundlage für die von den Mitgliedstaaten zu entrichtenden MwSt.-Eigenmittel (Ziffer 4.21). Dieser Aspekt erhält durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache C-132/06 (29)besondere Relevanz.

4.34.

4.35.

Die Kommission hob im Jahr 2008 15 spezifische Vorbehalte auf, ohne Dokumentenprüfungen zur Erhärtung der Genauigkeit der von den Mitgliedstaaten übermittelten Angaben oder Kontrollbesuche vor Ort zur Durchführung von Direktprüfungen vorgenommen zu haben (Ziffer 4.27). Nach Ansicht des Hof reicht dies nicht immer aus, um angemessene Gewähr für die Genauigkeit der geänderten Daten zu erlangen.

4.35.

4.36.

Der Hof empfiehlt der Kommission, gesonderte Regeln für die Überprüfung der BNE-Aufstellungen zu erlassen und anzuwenden (Ziffer 4.28); hierzu gehören auch Direktprüfungen sowie die Berücksichtigung der Risiken im Zusammenhang mit der Erstellung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen, eine Bewertung der Überwachungs- und Kontrollsysteme in den nationalen Statistikämtern sowie das Kosten-Nutzen-Prinzip.

4.36.

5.1.

Dieses Kapitel enthält die spezifische Beurteilung des Hofes zum Themenkreis Landwirtschaft und natürliche Ressourcen, der folgende Politikbereiche umfasst: 05 — Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums, 07 — Umwelt, 11 — Fischerei und maritime Angelegenheiten und 17 — Gesundheit und Verbraucherschutz. Ausführliche Informationen zu den abgedeckten Tätigkeiten, den Ausgaben des Haushaltsjahrs und der Art der Mittelverwaltung sind Tabelle 5.1 zu entnehmen.

5.2.

Gemäß dem Vertrag trägt die Kommission die Gesamtverantwortung für die Ausführung des EU-Haushaltsplans. Für nahezu alle Ausgaben im Politikbereich Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums gilt der Grundsatz der geteilten Verwaltung, dem zufolge Durchführungsaufgaben auf die Mitgliedstaaten übertragen werden. In den anderen Politikbereichen – mit Ausnahme des unter den Europäischen Fischereifonds fallenden Bereichs, in dem die Haushaltsmittel auf der Grundlage mehrjähriger Programme im Rahmen der geteilten Verwaltung ausgeführt werden – unterliegt der Einsatz der Haushaltsmittel der direkten Verwaltung durch die Kommission.

5.3.

Die EU-Haushaltsmittel zur Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik werden im Wesentlichen aus zwei Fonds bereitgestellt (1), dem Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (nachstehend „EGFL“) zur Finanzierung der Marktmaßnahmen und Direktbeihilfen, und dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (nachstehend „ELER“) zur Finanzierung der Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum.

5.4.

Aus dem EGFL werden vor allem folgende Maßnahmen finanziert:

5.5.

Nur Betriebsinhaber können EU-Direktbeihilfen beziehen. Ein Betriebsinhaber ist definiert als natürliche oder juristische Person, die eine landwirtschaftliche Tätigkeit ausübt. Eine landwirtschaftliche Tätigkeit ist definiert als Erzeugung, Zucht oder Anbau landwirtschaftlicher Erzeugnisse, einschließlich Ernten, Melken, Zucht von Tieren und Haltung von Tieren für landwirtschaftliche Zwecke, oder Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand.

5.6.

Nach EU-Recht müssen die Mitgliedstaaten entsprechend dem in den EU-Rechtsvorschriften vorgegebenen Rahmen Mindestanforderungen für den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand festlegen. Für Grünland sind in den EU-Rechtsvorschriften Standards aufgeführt, nach denen eine Mindestbesatzdichte und/oder andere geeignete Regelungen vorzusehen sind, um ein Mindestmaß an Instandhaltung von Flächen zu gewährleisten und die Zerstörung von Lebensräumen zu vermeiden.

5.6.

5.7.

Die Verpflichtung zur Erhaltung der Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand fällt unter die Bestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, die sowohl für die Betriebsprämienregelung als auch für die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung gelten. Werden die Anforderungen zur Erhaltung der Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand nicht erfüllt, so wird die Direktbeihilfe wegen Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen gekürzt oder gestrichen (7).

5.8.

Aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) werden Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums finanziert. Darunter fällt eine große Zahl von Maßnahmen, z. B. Agrarumweltmaßnahmen, Ausgleichszulagen für die Landwirtschaft in benachteiligten Gebieten, Investitionen in landwirtschaftlichen Betrieben und Infrastrukturmaßnahmen in ländlichen Gebieten (10 527 Millionen Euro).

5.9.

Die Bereiche Umwelt, Fischerei und maritime Angelegenheiten sowie Gesundheit und Verbraucherschutz werden auf der Grundlage besonderer Kontrollsysteme von der Kommission verwaltet. Unter diese Bereiche fallen Maßnahmen zugunsten der öffentlichen Gesundheit, Umwelt-, Tierschutz- und Verbraucherschutzmaßnahmen sowie die internationalen Fischereiabkommen und der Europäische Fischereifonds (1 658 Millionen Euro).

5.10.

Um angemessene Gewähr für die Ordnungsmäßigkeit der den EU-Rechnungen zugrunde liegenden Vorgänge zu erlangen, prüfte der Hof eine repräsentative statistische Stichprobe von 204 Vorgängen, die alle in diesem Kapitel behandelten Ausgaben abdeckt (siehe Ziffer 5.1), und bewertete die Überwachungs- und Kontrollsysteme. Umfang und Methoden der Prüfung im Hinblick auf die Erstellung der Zuverlässigkeitserklärung sind in Kapitel 1 beschrieben.

5.11.

Zur Bewertung der Überwachungs- und Kontrollsysteme prüfte der Hof die Zuverlässigkeit der für Anträge auf Zahlungen aus dem EGFL verwendeten Systeme in ausgewählten Zahlstellen in jeweils vier Mitgliedstaaten, in denen die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung (Bulgarien, Estland, Polen und Rumänien) bzw. die Betriebsprämienregelung (Belgien (Wallonien), Spanien (Katalonien), Slowenien und Vereinigtes Königreich (Schottland)) Anwendung findet. Es ist darauf hinzuweisen, dass das Jahr 2008 für Bulgarien und Rumänien das erste volle Agrarjahr war, in dem die Regelung angewandt wurde. Im Bereich der Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums prüfte der Hof die Überwachungs- und Kontrollsysteme in der Tschechischen Republik, Irland, Griechenland, Spanien, Italien, Ungarn und Portugal. Außerdem prüfte er die Überwachungs- und Kontrollsysteme für den Europäischen Fischereifonds.

5.12.

Darüber hinaus unterzog der Hof 62 Bescheinigungen und Berichte der bescheinigenden Stellen, die sich auf 57 Zahlstellen (8)bezogen, einer prüferischen Durchsicht. Im Fall von acht weiteren Zahlstellen, denen eingeschränkte Bescheinigungen erteilt worden waren, wurden die Gründe für die Einschränkungen untersucht.

5.13.

Auf der Grundlage der Ergebnisse seiner Prüfungen gelangt der Hof zu der Schlussfolgerung, dass die Zahlungen für das am 31. Dezember 2008 abgeschlossene Haushaltsjahr im Themenkreis Landwirtschaft und natürliche Ressourcen mit einer geschätzten Gesamtfehlerquote behaftet sind, die knapp unter der Wesentlichkeitsschwelle von 2 % liegt. Bei den Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums ist die Fehlerquote nach wie vor höher als im Bereich des EGFL, liegt allerdings nach Schätzung des Hofes etwas unter dem Niveau der Vorjahre.

5.13.

5.14.

Von den 204 untersuchten Vorgängen waren 66 (32 %) fehlerbehaftet. 45 Fehler (48 %) waren quantifizierbar und betrafen insbesondere die Förderfähigkeit und die Genauigkeit. Das Ergebnis der stichprobengestützten Prüfung der Vorgänge ist Anhang 5.1 zu entnehmen. Die Fehlerklassifizierung des Hofes wird in Kapitel 1 erläutert. Beispiele für die verschiedenen Arten aufgedeckter Fehler werden im Folgenden angeführt.

5.15.

Der Jährliche Tätigkeitsbericht des für die Landwirtschaft zuständigen Generaldirektors enthält Vorbehalte zu den im Rahmen des Programms Sapard in Bulgarien und Rumänien getätigten Ausgaben sowie zu Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums im Rahmen von Schwerpunkt 2 (Verbesserung der Umwelt und der Landschaft) (9). Der Jährliche Tätigkeitsbericht des für Maritime Angelegenheiten und Fischerei (GD MARE) zuständigen Generaldirektors enthält ebenfalls einen Vorbehalt, der die Ausgaben im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik betrifft (10).

5.16.

Beim EGFL waren 42 von 151 im Rahmen der Stichprobe geprüften Vorgängen fehlerbehaftet (28 %). 30 Fehler (54 %) waren quantifizierbar. Im Bereich des ELER waren 17 von 42 im Rahmen der Stichprobe geprüften Vorgängen fehlerbehaftet (40 %). 11 Fehler (55 %) waren quantifizierbar, allerdings in finanzieller Hinsicht relativ geringfügig.

5.17.

Bei seiner Prüfung des EGFL stellte der Hof Förderfähigkeitsfehler  (11)im Zusammenhang mit der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung fest. Dies betraf Zahlungen an Begünstigte, die der Betriebsinhaber-Definition nicht entsprachen, da sie keine landwirtschaftliche Tätigkeit ausgeübt und die Flächen auch nicht in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand erhalten hatten (siehe Ziffer 5.46).

5.17.

5.18.

Beim ELER stellte der Hof in Bezug auf die Förderfähigkeit Fälle folgender Art fest: Die an die Gewährung der Beihilfen für Agrarumwelt- und forstwirtschaftliche Maßnahmen geknüpften spezifischen Bedingungen wurden nicht eingehalten, und im Rahmen von Agrarumweltmaßnahmen wurden nicht beihilfefähige Flächen gemeldet.

5.18.

5.19.

Bei den vom Hof im Bereich des EGFL festgestellten Genauigkeitsfehlern  (13)handelte es sich in der Mehrzahl der Fälle um überhöhte Flächenangaben in den Beihilfeanträgen, die zu überhöhten Zahlungen führten.

5.20.

Die Genauigkeitsfehler, die der Hof beim ELER feststellte, betrafen die falsche Berechnung der beihilfefähigen Kosten und des zu zahlenden Betrags, überhöhte Flächenangaben in den Beihilfeanträgen und die Nichteinhaltung des in den Gemeinschaftsvorschriften vorgesehenen Mindestbetrags je Hektar.

5.20.